Ismeretes, hogy bár a közszolgálat, közszolgálati alkalmazott, köztisztviselő fogalmak napjainkban már általánosan elterjedtek mind a szakmai, mind a köznapi nyelvhasználatban, tartalmukat illetően nem sikerült a bizonytalanságokat feloldani, sőt a történelmi szerepük is átértékelődni látszik e státuszoknak. Nincs egységes terminológia sem nemzeti, sem nemzetközi szinten, de még a személyi kör sem esik egybe, akiket az egyes elnevezések érintenek, ráadásul napjainkra mindinkább jellemző a közszolgálatba beszivárgó magánjogiasítás, amellyel az európai gyökerektől elfordulva az amerikai típusú közszolgálatra kezd hasonlítani e szféra foglalkoztatási joga. Általánosan tapasztalható, hogy a struktúra kialakításában a germán és a frankofón-latin rendszer dominál, amelyek közül a germán rendszer bizonyos jellegzetes megoldásai megjelennek a nemzetközi szervezetek személyzeti felépítésében is. Meglepő eredményekkel és akár rendszeridegen megoldásokkal járhat tehát, ha a hagyományos jogi berendezkedést átértékelve új alapokra helyeződik a szolgálati jogviszony. A tanulmány ezeken az alapokon tekinti át az ENSZ hivatali jogviszonyának sajátosságait, jellemzőit.
Tárgyszavak: közszolgálati modellek, közszolgálati jogviszony, ENSZ, magánjogiasítás
A közszolgálatnak alapvetően jellemző vonása a hierarchikusan felépített szervezeti egységekhez való tartozás és azon belül is a szintén hierarchikusan besorolt jogállás. Ez utóbbi szerint minden szervezeti egységben kinevezett vezető és vezető-helyettes irányítja egyfelől az érintett közigazgatási tevékenységi körökhöz tartozó feladatok ellátására beosztott közszolgálati tisztviselők munkáját, másfelől az érintett szervezeti egység alá tartozó alegységeket azok saját vezetőin keresztül. Ezért is elgondolkodtató és szakmailag értékelendő az az átalakulás, amit a közszférában tapasztalunk: hazánkban látjuk annak folyamatát, ahogyan a közalkalmazotti jogviszonyokat[1] folyamatosan szervezi ki a jogalkotó az irányadó törvény hatálya alól, de Európában úgyszintén találunk példákat a magánjogiasítási törekvésekre.[2] Nemcsak a közalkalmazotti szférát érinti azonban ez a folyamat, hanem a közigazgatás egészében az ilyen irányú változással, azaz a karrierrendszer helyett egyre inkább az állástípusú jellemzők térnyerésével kell számolni.
A közszolgálatra jellemző hagyományos alá-fölérendeltségi viszonyrendszernek a közvetlen előzménye és mintája részben a római katonai szervezetben, részben pedig a Római Birodalom területén letelepedett népvándorlás-korabeli törzsek vezetőinek a király által hűbéri adományként adott terület települései, valamint a várháztartások igazgatási rendjében található meg, amelyeknek alapját a római haszonbérleti rendszerből közjogi jelleggel kialakult hűbéri rendszer képezte.[3] Mindez a történeti fejlődés az újkori klasszikus közigazgatást és közszolgálati rendszert egészen napjainkig meghatározza: eltérő rendszerben működik a központi és a területi közigazgatás, és más a központi közigazgatásban dolgozó köztisztviselők, valamint a megyei, helyhatósági köztisztviselők jogi helyzete. Ez nemcsak a magyar jogrendben volt és van részben ma is így, hanem Európa más országaiban is hasonlóan alakult a struktúra.[4]
- 346/347 -
Részben a katonaságnál fellelhető tiszti és altiszti, részben pedig a privát munkaviszonyokban ismert munkáltatói-munkavállalói hierarchiának megfelelően alakult ki az egységesnek mondható civil közszolgálatban a köztisztviselői és az altiszti/közalkalmazotti tagolás.[5] Ez a francia és a német közszolgálati szabályozásban ma is felfedezhető különböző mértékben, így míg az előbbiben érintetlenül maradt meg a rendszer, az utóbbiban az évszázadok során módosult a struktúra. Franciaországban és a francia jogrendszer megoldását követő Belgiumban és Luxemburgban ma különválasztják a központi és a területi közigazgatást, ám mindegyikben egységes, köztisztviselőkből és közalkalmazottakból álló közszolgálati rendszer áll fenn.[6] Hasonló a helyzet a három, latin jogrendszerhez tartozó államban, Olaszországban, Portugáliában és Spanyolországban is.[7]
Bár Németországban továbbra is érvényben van a klasszikus köztisztviselőre és közalkalmazottra/altisztre (öffentliche Beamte und Angestellte) tagozódó közszolgálat, a közszolgálati jogviszonyban csak az előbbi maradt meg, mert a közalkalmazottakat és az altiszteket a munkajogviszonyok alá sorolták be. Rájuk nem a kinevezéssel létrejövő köztisztviselői jogviszonyt rendező Beamtengesetz vonatkozik, hanem a munkaszerződéssel létesülő közalkalmazotti szolgálati munkajog, az öffentliche Dienstrecht, amely a közszolgálatot érintő részletkérdésekben különbözik attól a munkajogtól, amely a gazdasági és a privát életben érvényesül.[8] Az osztrákoknál hasonló a helyzet azzal a különbséggel, hogy míg a közszolgálatban (öffentlicher Dienst) dolgozó köztisztviselők jogviszonyát a Beamten-Dienstrechtsgesetz szabályozza, addig a köztisztviselőknek nem minősülő alkalmazottakét a szerződéses közszolgálati törvény, a Vertragsbedienstetengesetz rendezi.[9] Hollandiában hasonló helyzetet látunk, azonban a közhivatalnoki törvény (Ambtenarenwet) a némethez és az osztrákhoz viszonyítva közelebb áll a munkajogi szabályozáshoz.
Míg a német és az osztrák Beamtengesetz totális státuszbiztonságot jelent a "Beamter", vagyis a köztisztviselő számára, aki csak fegyelmi eljárás lefolytatásával hivatalvesztést kimondva bocsájtható el közszolgálati állásából, addig a holland ambtenare a legtöbb esetben a gazdasági munka világában alkalmazott, egy évre szóló határozott idős "beiktatási szerződéssel" kerül a közszolgálatba, ahol, ha megfelel az elvárásoknak, véglegesítik egy újabb határidő nélküli beiktatási okirattal.[10] Az ambtenare státusza ahhoz hasonló, mint amilyenről a Magyarországon korábban hatályos köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) rendelkezett és ami a ma hatályos, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) szerint fennáll. A német rendszerre jellemző pragmatizáltság hiányát láthatjuk megvalósulni például abban, hogy míg a frankofón-latin és germán jogrendszerekben a köztisztviselőt főszabály szerint kötelező áthelyezni, ha munkaköre vagy hivatala átszervezés folytán megszűnik, addig Hollandiában és Magyarországon alapvetően csak meg kell kísérelni a közhivatalnok áthelyezését, de ha ilyen lehetőség nincs, vagy a tisztviselő ezt nem fogadja el, felmentéssel megszűnik a jogviszonya.[11]
Ami a magyar közszolgálati jogviszony szabályozását illeti, logikátlanul teljesen eltér a Nyugat-Európában kialakult klasszikus rendszertől. A közszolgálatot Magyarországon 1992 óta két törvény, egy köztisztviselői és egy közalkalmazotti törvény szabályozza. Ez a magyar szabályozás akkor állna a nyugat-európaival összhangban, ha a Kttv. vagy a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) a köztisztviselők, vagyis az ügyintézők, míg a Kjt. az ügykezelők és a kisegítő személyzet jogviszonyát rendezné. Ez azonban nem így van, mivel a törvények hatálya a foglalkoztató szerv szerint csoportosítható: a Kit. és a Kttv. megosztva szabályozza a kormány alá tartozó és a kormány alá nem tartozó (autonóm) állami intézményekben, valamint a területi és a települési önkormányzati közigazgatási intézményekben dolgozó ügyintézők és ügykezelőkkel kibővített köztisztviselők jogviszonyát, míg a Kjt. a nem hatósági jellegű tevékenységet folytató közintézményeknél dolgozó érdemi és kisegítő tevékenységet folytató valamennyi alkalmazottat közalkalmazotti státuszba helyezi.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
