Ez az írás része az Eötvös Károly Intézet munkatársai által készített nagyobb tanulmánynak, mely a Szeretem Magyarországot Klub megbízásából íródott. A tanulmányt megalapozó kutatásban részt vett Dezső Márta, Hack Péter, Ilonszki Gabriella, Iván Gábor, Majtényi László, Miklósi Zoltán és Szőke Gergely. Köszönettel tartozunk Beuer Tamásnak kritikus észrevételeiért. Az itt olvasható változatot Miklósi Zoltán készítette.
Választásról választásra egyre szélesebb körben fogalmazódik meg a felismerés Magyarországon, hogy a párt- és kampányfinanszírozásnak a rendszerváltás idején sebtében megalkotott és azóta csak javítgatott szabályai alapos reformra szorulnak. Minden elfogulatlan szemlélő számára nyilvánvaló, és mérési adatokkal is alátámasztható, hogy a pártok többször annyit költenek egy-egy országgyűlési választási kampányra, mint amennyit a törvény megenged. A súlyos törvénysértések azonban jogi következmények nélkül maradnak, mert hiányoznak a kampányköltés átláthatóságát megteremtő szabályok, és mert az ellenőrzésre jogosuk intézmények - mindenekelőtt az Állami Számvevőszék - a tényleges folyamatok vizsgálata helyett beérik a pártok beszámolóinak számszaki ellenőrzésével. A pártok látható, elszámolt bevételei és érzékelhető kiadásai között szakadék tátong, ami a józan ész számára egyetlen következtetést enged meg: a pártoknak hatalmas láthatatlan (következésképp törvénytelen) bevételeik vannak. Mindebből együtt az következik, hogy a pártfinanszírozás megoldatlansága a politikai korrupció egyik legfontosabb forrásává vált, és folyamatosan zülleszti a magyar közélet erkölcsi színvonalát. Az alábbiakban először megvizsgáljuk a pártfinanszírozás tekintetében irányadó legfontosabb alapelveket, majd áttekintjük a bevett pártfinanszírozási rendszerek legfontosabb elemeit. Mindezek lényében megfogalmazunk egy sor javaslatot, amelyek együttes megvalósulása a magyar pártfinanszírozási rendszer átfogó reformját jelentené.
E tanulmány készítésének idején nyilvánosságot látott az idén hivatalba lépett kormány elképzelése a pártfinanszírozás reformjáról. A tanulmány végén röviden értékeljük e javaslat tartalmát is.
*
A modern társadalom és a képviseleti demokrácia viszonyai között természetes, hogy a parlamentbe bejutó vagy a bejutásra eséllyel pályázó pártok állandó szervezettel, üzemszerűen, működnek. A tömegdemokráciák utóbbi jó fél évszázadának több fejleménye is visszafordíthatatlanná tette ezt a tendenciát: s politikusi tevékenység professzionalizálódott, a résztvevők tipikusan főállásban dolgoznak. Másfelől jelentősen visszaszorult a politikai pártok tömegmozgalom jellege, ami korlátozza a rendelkezésre álló önkéntes munka mennyiségét, és szükségessé teszi a döntően fizetett alkalmazottak által fenntartott országos hálózat működtetését. Harmadrészt megnőtt a kampányok szerepe a politikai életben, párhuzamosan azzal, hogy a mindennapi politika egy többé-kevésbé elkülönült hivatásos réteg, a politikai osztály ügyévé vált, az állampolgárok érdeklődése pedig egy-egy intenzívebb időszakra korlátozódik, és ennek megfelelően a pártok is - tömegmozgalom hiányában - elsősorban médiakampányok keretében tájékoztatnak az elképzeléseikről. Mindezekből az következik, hogy a pártok pénzigénye állandó jelleggel nő. Megnőttük az állandó, rutinszerű kiadásaik, melyeket a központi és helyi irodák fenntartására, az állandó alkalmazottak bérére kell fordítani, és megnőttek a választási és egyéb kampányokra elköltött összegek. Ezért minden demokratikus berendezkedésű államban alapvető fontosságú része a politikai rendszernek a pártok finanszírozására vonatkozó szabályok kidolgozása és érvényesítése.
Az alábbiakban sorra vesszük azokat a szempontokat, amelyek részint a demokratikus intézményrendszer alapjaiból, részint pedig célszerűségi megfontolásokból származnak, és amelyeknek a pártfinanszírozás szabályaira nézve irányadóknak kell lenniük. Bármely szabályozási modell szemszögéből nézve a fő problémát éppen az jelenti, hogy ezek az elvek - legalábbis gyakorlati alkalmazásukban - egymással is feszültségbe kerülhetnek, egymásnak ellentmondó kívánalmakhoz vezethetnek, és ezeket a szempontokat bármely, a siker esélyére számot tartó modellnek ki kell egyensúlyoznia.
A képviseleti demokráciában a pártok - bár általában nem így gondolunk rájuk - kulcsfontosságú közvetítő szerepet töltenek be a társadalom és a kormány-
- 79/80 -
zat között. A pártok az állampolgárok önszerveződő intézményei, amelyek a társadalomban fellelhető nézeteknek és érdekeknek adnak hangot, gondoskodnak arról, hogy ezek a nézetek és érdekek megszerveződjenek, a kormányzati politika és döntéshozatal nyelvére lefordítható javaslatok Formáját öltsék, az állampolgárok által választható alternatívákként jelenhessenek meg, és végül a helyi és országos politika személyi állományának utánpótlásától és frissítéséről is szervezett módon gondoskodnak. Röviden: a pártok nélkülözhetetlen szerepet töltenek be a választók demokratikus politikai akaratformálásában és -érvényesítésében. Ahhoz, hogy a pártok mindezeket a funkciókat kielégítő módon láthassák el, szükség van a különböző társadalmi csoportokkal való kapcsolattartásra, igényeik felmérésére, a legkülönbözőbb területeken működő szakértők alkalmazására, ismeretterjesztő és mozgósító akciókra, a megfelelő emberek felkutatására és így tovább. Mivel mindezek a tevékenységek rendkívül pénzigényesek, ezért stabil, egészséges demokrácia nem létezhet működőképes, forrásokkal jól ellátott pártok nélkül. A pártfinanszírozás egyik legfontosabb alapelve, hogy olyan rendszert kell kiépíteni, amely a társadalmi közeg sajátosságait is figyelembe véve lehetővé teszi, hogy a politikai életben lényeges szerepet betöltő pártok legálisan megfelelő forrásokhoz jussanak. A demokrácia fenntartásának ára van; ezt elismerjük és tudomásul vesszük, amikor a parlament, a bíróságok és más demokratikus alapintézmények működtetéséről esik szó. Ugyanennek a belátásnak az elfogadására van szükség a pártfinanszírozás tekintetében is, még ha Magyarországon (de egyre inkább másutt is) a pártok iránti állampolgári bizalom igen gyengének nevezhető.
Természetes elvárás, hogy a pártok - mint nem állami szervezetek - legalábbis jelentős részben maguk gondoskodjanak bevételeikről, akár tagdíjak, akár eseti adományok gyűjtése révén. Elvégre ha a párt tevékenysége iránt valódi társadalmi igény mutatkozik, akkor annak is lehetségesnek kell lennie, hogy társadalmi forrásokból biztosítsák működésüket, Azonban bizonyos okok igencsak megnehezíthetik, hogy a pártok állandó és kampánykiadásaikról ilyen módon gondoskodjanak. Ilyen ok lehet a középosztály anyagi gyengesége, az adományozási szokások kezdetlegessége vagy a politikával, a pártokkal szembeni gyanakvás. Sőt, ezektől az akadályoktól független szempontok egyenesen kívánatossá tehetik, hogy a pártok ne kizárólag magánbevételekre hagyatkozzanak. (Ezekről a szempontokról lásd később). Ugyanakkor a pártok megfelelő működése akkor is alapvető demokratikus szükséglet, ha ez magánforrásokból nem vagy nem teljes egészében megoldható. Mindebből az következik a pártfinanszírozási rendszerre nézve, hogy egy demokratikus berendezkedésű államban, ha a pártok magánforrásokból történő finanszírozása nem lehetséges vagy részben nem kívánatos, ott az állami költségvetésnek jelentős részt kell vállalnia a pártok működőképességének biztosításában. Ez a megállapítás egyúttal a pártfinanszírozás egyik alapelemének, a pártok állami támogatásának a fontosságára is felhívja a figyelmet.
Az előző szakaszban azt hangsúlyoztuk, hogy a pártok nélkülözhetetlen feladatot látnak el az állampolgárok demokratikus politikai akaratformálásában. A legtöbb állampolgárnak sem ideje, sem indíttatása nincsen arra, hogy rendszeresen személyesen részt vegyen a politikai ügyek intézésében, ismereteket gyűjtsön, elemzéseket olvasson és javaslatokat dolgozzon ki. Ezért ezt a funkciót egy mindenkori aktív kisebbség tölti be: a hivatásos politikusok mellett az ilyen-olyan ügyek mellett elkötelezett aktivisták, lobbisták, újságírók, független szakértők és a közvéleménynek a politika iránt aktívan érdeklődő része, Megfelelő intézmények és jól működő nyilvánosság esetén ez a munkamegosztás mindenki számára előnyös lehet. Azonban a régi és az újabb demokráciáknál egyaránt megfigyelhető tendencia a politika oligarchizálódása, a politikai osztály önmagába zárulása, aminek következtében a hivatásos politikusi réteg egyre kevésbé válik fogékonnyá arra, hogy érzékelje az őt körülvevő, gyorsan változó társadalmi környezetet, az új társadalmi igényeket és a változó preferenciákat. Ha a politikai osztály túlságosan elszakad a közvélemény egészétől, és kizárólag a választások teremtenek lehetőséget az állampolgári érdekek és nézetek megjelenésére, akkor annak valószínű következménye lehet a társadalmi fásultság (alacsony részvéte] stb.), illetve látszólag váratlan és kiszámíthatatlan kimenetelű válságok, a politikai élet gyakori és drámai átrendeződése.
Jóllehet a társadalmi beágyazottság döntő tényezője a politikusi réteg beállítottsága és hagyományai, az intézményeknek lehet szerepük abban, hogy végbemegy-e az említett elszakadás és milyen mértékben. Közelebbről, a pártfinanszírozási rendszer jellege is lehet némi hatással ezekre a folyamatokra. Az a párt, amelyik jelentős tagsággal és rendszeres, sokrétű lakossági kapcsolatokkal rendelkezik, nyilvánvalóan gyakrabban kerül olyan helyzetekbe, amikor különböző társadalmi csoportok igényeivel kell szembesülnie, mint egy "Üzenetrögzítős párt", hogy a magyar politikai folklór e találó (Torgyán Józseftől
- 80/81 -
származó) kifejezésével éljünk. A pártfinanszírozási szabályok ösztönözhetik, hogy a pártok tegyék rendszeresebbé és alaposabbá társadalmi érintkezéseiket. Ha a pártok teljes egészében vagy túlnyomórészt az állami költségvetésből szerzik forrásaikat, akkor legalább egy fontos motiváció hiányozni fog arra, hogy rendszeresen találkozzanak különféle lakossági csoportokkal. Ezzel szemben ha arra kényszerülnek, hogy kiadásaik jelentős részét az általuk gyűjtött forrásokból biztosítsák, akkor anyagilag is érdekeltek lesznek a komoly, állandó tagság megszervezésében, valamint abban, hogy rendszeres kapcsolatot tartsanak fenn az egyéni és más adományozók különféle köreivel. Ezt az ösztönzőt a pártfinanszírozási rendszer olyan eszközökkel is fokozhatja, hogy például az állami támogatás egy részét a begyűjtött tagdíjak és egyéni adományok mértékétől teszi függővé, valamilyen arányban kiegészítve az így összegyűjtött összeget ("matching fund"). (Az ilyen kiegészítő támogatás mellesleg az adományok kifehérítését is szolgálhatja; a pártokat érdekeltté teheti abban, hogy a bejövő adományok minél nagyobb része jelenjen meg a könyvelésben.) Ha a pártok érdekeltek abban, hogy az állampolgároktól gyűjtsék össze forrásaik egy részét, akkor ösztönözve lesznek arra, hogy gyakran forduljanak hozzájuk, és kialakítsák a (párttagok körén messze túlnyúló) lakossági kapcsolattartásra, a tájékoztatásra és a visszacsatolásra szolgáló csatornáikat. Tapasztalatok igazolják, hogy a lakosság adományozó kedve is növekszik, ha az adománykérés egy többé-kevésbé folyamatos kapcsolat keretében történik.
Nem tartozik szorosan tárgyunkhoz, de még a pártok belső működésének nyitottabbá és demokratikusabbá válásához is hozzájárulhat, ha a párt nagyobb mértékben van ráutalva a tagdíjbevételekre. A nem szimbolikus, hanem számottevő díjat fizető tagság nyílván nagyobb beleszólást követel magának a fontos döntésekbe, Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy a közfinanszírozás kizárólagossága vagy túlsúlya egy további veszéllyel is járhat: bebetonozhatja a pártok mindenkori vezetését, amely erőfeszítések nélkül jut hozzá a forrásokhoz és rendelkezik is felettük. Ha ezzel szemben a pártoknak legalább jelentős részben saját (legális) pénzgyűjtő képességükre kell hagyatkozniuk, ami nem kis részben a helyi szervezetek útján történik, akkor ez a veszély is enyhíthető.
A pártok társadalmi beágyazódásának kívánatos volta arra a követelményre hívja fel a figyelmet, hogy a pártok működésének anyagi biztosításában törekedni kell az állami és nem állami források kiegyensúlyozottságára. A nemzetközi trend még a hagyományosan a magánadományok elsődlegességére építő angolszász országokban is az, hogy a közfinanszírozás egyre jelentősebbé válik, de látni kell a közfinanszírozás túlsúlyának veszélyeit is. Kreatív megoldásokkal - ilyen például az előbb említett kiegészítő támogatás - lehet törekedni arra, hogy kialakuljon valamilyen egészséges egyensúly.
Az előző szakasz a magánadományok szerepét helyezte előtérbe. Ugyanakkor nem mindegy, hogy milyen adományokról beszélünk. A magánadományok forrásai lehetnek magánszemélyek, cégek vagy egyéb szervezetek. Az egyszerűség kedvéért nevezzük ezeket állampolgári, illetve cégadományoknak. Az állampolgári, illetve cégadományok jelenléte a politikai életben nagyon eltérő következményekkel járhat. A demokrácia alapszabályai közé tartozik az "egy ember - egy szavazat" elve, ami a választójogban formálisan érvényesül is. Azonban az egészséges demokráciái fenyegető egyik legnagyobb veszély az, ha a társadalomban szükségszerűen meglévő gazdasági különbségeket könnyedén politikai erőfölénnyé lehet konvertálni. Ennek a konverziónak az egyik módja az, hogy a magángazdaság vezető pozícióiban lévő személyek és csoportok túlságosan könnyen befolyásolhatják a politikai döntéseket. A pártfinanszírozás összefüggésében ez a kérdés úgy merül fel, hogy a cégadományok kapcsán szinte lehetetlen eloszlatni azt a gyanút, hogy az adományozó nemcsak pénzt ad, hanem befolyást is szerez a számára kedvező közpolitikai döntések és szabályozási környezet eléréséhez. Még csalt nem is szükséges feltételeznünk, hogy az adományozót korrupciós szándék vezeti: nem konkrét kormányzati megrendelést akar, hanem (mondjuk) neki kedvező szabályokat és alacsonyabb adókat. Vagy akár látomása van az ideális társadalomról...
Az állampolgári adományoknál ez a probléma ritkán jelentkezik ennyire közvetlenül. Persze néhány dúsgazdag adakozó akár magánvagyon révén is komoly befolyást szerezhet egy-egy párt politikájában, de ha a pártok finanszírozásában a sok különbözőforrásból származó, diffúz állampolgári adományok túlsúlya a jellemző, akkor az ilyen jellegű függés kialakulásának kicsi az esélye, illetve, mint utaltunk rá, a függés eredménye a párt belső demokráciájának erősödése. Ezzel szemben az egyes gazdasági csoportok képesek koncentráltan, egyeztetve fel-
- 81/82 -
lépni, érdekeiket képviselni, ezért ha a pártok finanszírozásában a cégek játszanak döntő szerepet, akkor könnyen egy-egy érdekcsoport foglyává válhatnak, ami a kormányzati politika állandósult torzulásaihoz vezethet.
Ezzel összefüggő probléma, hogy a különböző pártok ideológiájuk és hagyományaik folytán eltérő összetételű társadalmi háttérrel rendelkeznek. Ha egy párt elkötelezett hívei körében jóval nagyobb arányban vannak a magas jövedelműek és státuszúak, mint vetélytársa bázisában, akkor ez a párt sokkal nagyobb eséllyel fog állampolgári adományokhoz jutni, mint riválisa, és ez tartósan befolyásolhatja a két párt választási esélyeit. Ha ez bekövetkezik, akkor megnő annak az eshetősége, hogy a kormányzati politika tartósan a magasabb jövedelműek érdekeinek fog kedvezni, amit megint csak az anyagi erőfölény politikai erőfölényre váltásának kell tekintenünk. A pártfinanszírozási szabályok erre is hatással lehetnek. Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy nemcsak a céges adományok, hanem az állampolgári adományok vonatkozásában is szükséges a szabályozás,
Ennek a szakasznak a következtetései úgy foglalhatók össze, hogy az egészséges demokráciát szolgáló pártfinanszírozási szabályuk eltérően kezelik a céges és az állampolgári adományokat, de akár még az állampolgári adományok kezelését is differenciálhatják azok mértékétől függően. A gazdasági erőfölény szabályozása érdekében a legtöbb modell jelentősen korlátozza a cégadományokat vagy akár teljesen be is tiltja azokat, ugyanakkor ösztönzi az állampolgári adományokat. Kifinomultabb rendszerek kimondottan a kis összegű állampolgári adományokat segítik elő, és felső határt állapítanak meg még az egyéni adományoknál is. Elképzelhető például olyan kiegészítő támogatási rendszer, amely nem az állampolgári adományuk összege, hanem az adakozó állampolgárok száma alapján juttat forrást az egyes pártoknak. A gazdasági erőfölény kordában tartását célozzák a költési küszöbök is, melyek szinten gyakorta alkalmazott szabályozási eszközök. A gazdasági erőfölénnyel kapcsolatos meggondolások tehát a finanszírozási rezsimek újabb lehetséges elemeit állítják előtérbe: az adományozási, illetve költési korlátozásokat, illetve a speciálisan célzott ösztönzőket. Például létezik olyan rendszer, amely a kisösszegű adományokat premizálja kiegészítő támogatással, a nagyobbakat nem (vagy csökkenő mértékben).
A pártok ugyan magánszemélyek által létrehozott szervezetek, de működésük célja az állami döntések befolyásolása és végső soron a politikai-kormányzati hatalomból való részesedés, ezért az állampolgárok érdeke azt kívánja, hogy a pártok gazdálkodása legyen minél nagyobb mértékben nyilvános. A működés átláthatósága megkövetelhető annak a támogatásnak a fejében, melyet a pártok a költségvetéstől kapnak. Az átláthatóságnak ki kell terjednie a pártok egyéb bevételeire is, így az állampolgári és a céges adományokra (amennyiben a törvényhozó úgy dönt, hogy az utóbbiakat engedélyezi). A nyilvánossághoz fűződő érdek megkövetelheti a betekintést abba, hogy apáitok milyen támogatói körrel rendelkeznek. Erre azért is szükség lehet, mert a kormányzati pozíciót szerzett pártoknak lehetőségük nyílik magánszemélyeknek különféle előnyöket juttatni állami forrásokból (például állásokat vagy megbízásokat), és a közvéleménynek joga van tudni, hogy az előnyhöz juttatást az illető személy hozzáértése stb. indokolja-e, vagy pedig korábban tett politikai szívesség viszonzásáról van-e szó.
Másfelől a nyilvánossághoz fűződő érdeket egyensúlyba kell hozni két másik megfontolással. Az egyik az, hogy a finanszírozási rendszernek a korábban írottak okán ösztönöznie kell az egyéni állampolgári adományokat, márpedig bizonyos történelmi hátterű országokban - Magyarország is ilyennek számít - a teljes nyilvánosságnak valószínűleg visszatartó ereje van az adományozási kedvre nézve. A másik, ehhez kapcsolódó szempont az, hogy a pártadomány direkt következtetést tesz lehetővé az adakozó politikai szimpátiáját illetően, ami különleges adatra utalhat, és adott esetben hátrányokkal is járhat. (Számos megfontolás vezethet persze valakit arra, hogy több, akár egymással ellentétes felfogást képviselő politikai pártot támogasson: például az egyik a környezetvédelem ügyét, a másik a kisvállalkozásokat segíti.) Például valaki pályázatot ad be egy politikailag semleges önkormányzati állásra, mondjuk egy iskolaigazgatói posztra, ám a nyilvános adatokból tudható, hogy a helyben ellenzékben lévő pártot támogatta anyagilag. Elvben ennek nem szabadna befolyásolnia a pályázat eredményét, de semmi garancia nincs rá, hogy nem is fogja. Ezért indokolt lehet, hogy a nyilvánosság elvét mint főszabályt ezek a szempontok korlátozzák. Mindkét tekintetben jó megoldás lehet, ha az adományozók nevét csak bizonyos összeghatár felett kell nyilvánosságra hozni. Ha a küszöb alatti adományok feladói megőrizhetik, akár az azonosíthatóság mellett is, névtelenségüket, akkor ez nem fogja visszatartani az amúgy is preferálandó kis összegű hozzájárulásokat. Másfelől akik nagy összeggel támogatják valamelyik pártot, azok vélhetően egyrészt kevésbé kiszolgáltatottak az említett hátrányok tekintetében, másfelől a nagy összegű támogatás közügy.
- 82/83 -
Elvileg nem érdemelne külön említést, hogy a pártfinanszírozási rendszernek szolgálnia kell a páltok működésének törvényességét, hiszen jogállamban minden magánszeméllyel, szervezettel és intézménnyel szemben alapkövetelmény a törvények betartása. A kérdéstől mégsem lehet eltekinteni, mert régi és új demokráciákban egyaránt a pártfinanszírozás a vissza-visszatérő botrányok és visszaélések terepe, A pártok célja a kormányzati hatalom megszerzése, és a kormányhatalom kivételes előnyökkel jár, azok számára is, akik gyakorolják, és azok számára is, akik befolyással lehetnek a kormányzati döntésekre. Ezért a pártok rendkívüli erőfeszítésekre hajlandók a cél érdekében, és a hatalomra jutásukban érdekeltek is sok mindenre hajlandók lehetnek a siker reményében. Ezért állandóan jelen van a kísértés, hogy átlépjék a törvényes kereteket. Az életszerűséget szem előtt tartó pártfinanszírozási rendszernek figyelembe kell vennie ezt a nyomást, és ezért kerülnie kell az olyan szabályokat, amelyek - bár valamilyen szempontból ésszerűek és helyeselhetők - eleve betarthatatlannak tűnnek. Érdemes megfontolni, hogy az ösztönzők általában hatékonyabban működnek, mint a tilalmak; optimálisan olyan szabályokat kell felállítani, amelyek érdekeltté teszik a politikai szereplőket abban, hogy betartsák azokat, s egyszersmind az itt kifejtett alapelvek érvényesülését is szolgálják. Másfelől nélkülözhetetlen, hogy a rendszer tilalmakkal is éljen, viszont a korlátozások érvényesítésére csak akkor van esély, ha mindig megfelelő szankciókat és ellenőrző mechanizmusokat rendelnek hozzájuk. A szankcióknak elég súlyosnak kell lenniük ahhoz, hogy legyen visszatartó erejük, ugyanakkor nem szabad olyan szigorúnak lenniük, hogy elriasszák az ellenőrző szerveket az alkalmazásuktól. S a szankciók mit sem érnek - és így csak aláássák a törvényességet-, ha nincs reális lehetőség a szabályok megsértésének felderítésére.
Ezért nem ésszerű például olyan költési küszöböket bevezetni, amelyek bizonyíthatóan nem teremtenek lehetőséget több hónapon át tartó intenzív országos kampányok folytatására, ezért arra késztetik a pártokat, hogy megkerüljék, megszegjék a szabályokat. Célszerűségi szempontok azt tanácsolhatják, hogy amennyiben korlátozni kívánjuk a kampányokban felhasználható hirdetési mennyiséget, például a gazdasági erőfölény következményeinek enyhítése céljából, akkor ne a nehezen ellenőrizhető költségekre nézve állítsunk fel limitet, hanem a "kimeneti oldalon", például a tévében és rádióban felhasználható hirdetési időt korlátozzuk. Ésszerű lehet az is, hogy a felhasználás jobb ellenőrizhetősége érdekében az állami támogatás egy része ne pénz-, hanem dologi juttatás formájában történjen, például ingyenesen biztosított reklámidő vagy postázás útján. A visszaélések felderíthetősége és a szankciók érvényesíthetősége szükségessé teheti, hogy a pártok működésének ellenőrzésére külön erre szakosodott, megfelelő (például nyomozati) jogkörökkel felruházott szerv jöjjön létre, bár egy új állami szerv létrehozása ellen is sok minden szól. A törvényesség szempontja azt is megköveteli, hogy a szabályozás kellőképpen részletes legyen: ma Magyarországon például van költési határ, de nem tisztázott, hogy milyen kiadások számítanak kampányköltségnek, Ilyen körülmények között a törvény végrehajthatatlan. Ezzel szemben ha a szabályok részletesen felsorolják, hogy mely költségek számítanak ide, az azzal a járulékos haszonnal is járhat, hogy a kormánypártok helyzeti előnyeit csökkenti. Például ha az utazási kiadások beszámítandók, akkor aligha fogadható el, hogy kormányzati pozíciót betöltő politikusok hivatali autóikat kampánykörutakra vegyék igénybe.
Mivel a pártok megfelelő működéséhez és a választási sikerhez sok pénz kell, a források elosztása, illetve a pénzgyűjtés megengedett módozatai befolyással vannak arra, hogy a pártstruktúra mennyire lesz rugalmas és nyitott. Például ha a parlamentben képviselt pártok igen jelentős költségvetési támogatást kapnak, viszont a magánforrásokból történő pénzszerzést szigorúan korlátozzák, akkor az újonnan alakuló pártok szinte leküzdhetetlen akadályokba ütköznek. Mivel a demokrácia egészséges működése szempontjából kívánatosnak tűnik, hogy a "bevett" pártokat rendszeres kihívások érjék, mindenképpen ésszerű kerülni az olyan szabályokat, amelyek a pártrendszer szükségtelen befagyásához vezetnek. Bár ebben elsődleges szerepe a választási rendszernek van (bejutási küszöb, jelölési szisztéma stb.), a pártfinanszírozás szabályai is hatással lehetnek rá. Ha - amint az már szóba került - a költségvetési támogatás egy része nem automatikus, hanem az egyéni adományokból gyűjtött összeg után ját és a kisebb összegű adományokat premizálja, akkor az új, kívülről próbálkozó pártok versenyhátránya némiképp csökkenthető.
A pártfinanszírozási rendszer a politikai berendezkedés része, ezért fontos, hogy jól illeszkedjék annak többi eleméhez, elsősorban a választási rendszer és a kormányzati szisztéma sajátosságaihoz, illetve a politikai hagyományokhoz. Vannak olyan országok, ahol
- 83/84 -
- ellentétben a kontinentális európai gyakorlattal - a politikai élet és a választási kampányok főszereplői nem a pártok, hanem a helyi jelöltek. Ezekben az országokban (mindenekelőtt az Egyesült Államokban) a pénzgyűjtés is elsősorban az egyéni jelöltek, s csak kisebb részben az országos pártszervezetek feladata. Van, ahol a pártok erős, centralizált, állandó szervezetekkel rendelkeznek, amelyek a párt politizálásának valódi centrumai, a politikai vonalvezetés hátterét alkotó szakértői tevékenység színterei, és amelyek jelentősen korlátozzak a párthoz tartozó politikusok önálló mozgásterét. Másutt a pártszervezetek inkább csak a kampányidőszakban válnak jelentőssé, nem nagyon vannak olyan állandó párttestületek, amelyek a választások között ténylegesen kijelölik a párt politizálásának kötelező irányát, és a politikai tevékenység inkább a párt ismert személyiségei köré szerveződik. Ezeknek a különbségeknek komoly implikációi lehetnek a pártfinanszírozás szabályaira nézve, például a rutinszerű működési költségek és a kampányköltségek aránya tekintetében, illetve hogy a kiadási és egyéb korlátozásoknak kik legyenek a címzettjei. Fontos tehát, hogy a pártfinanszírozás szabályai figyelembe vegyék az adott országra jellemző politikai folyamat sajátosságait.
Az alkotmányosság kérdése olyan módon merül fel, hogy a politikai kampányok - a már említett információs jogokon túl - a nyilvános beszéd, a kifejezés (szólás- és gyülekezés) szabadságának a körébe tartoznak, ezért a rájuk vonatkozó szabályoknak ki kell állniuk az ezen alapjogok korlátozhatóságára irányadó alkotmányossági próbát. Ez például azt jelenti, hogy a pártok kampánytevékenysége tartalmi vonatkozásban - tehát hogy milyen üzeneteket próbálnak eljuttatni a választókhoz - nem korlátozható. Ugyanakkor a ma többséginek tetsző alkotmányjogi álláspont szerint ez a tilalom nem jelenti azt, hogy mennyiségi értelemben se lehetne korlátokat felállítani, vagy hogy ne lehetne például a közlés csatornáira nézve korlátozásokat bevezetni. Így például nincsen alkotmányossági probléma a költési összeghatárokkal vagy azzal kapcsolatban, hogy a televíziós és rádiós hirdetések időben limitáltak (Magyarországon például a hivatalos kampányidőszakon kívül tilos a fizetett tévés politikai hirdetés), mindaddig, amíg a korlátozások arányosak és ésszerűek. Ezt mindenekelőtt a választási kampánytevékenység speciális céljával lehet megindokolni, tudniillik azzal, hogy a választás célja a kormányzati hatalom megszerzése, ami létfontosságúvá teszi a tisztességes versenykörülményeinek biztosítását.
Az előző fejezet sorra vette azokat az alapelveket, amelyek bármely demokratikus ország pártfinanszírozási rendszere számára az értékelés keretét adják. Az elemzés során már megemlítettük azokat a főbb szabályozási eszközöket is, amelyek a különböző országokban a szisztéma részeit alkotják. Most ezekről az elemekről igyekszünk rövid, de átfogó áttekintést adni. A pártfinanszírozási rendszerek fő elemei a közfinanszírozás, a magánadományok, az adományozási korlátozások, a költési korlátok, a működés és a gazdálkodás nyilvánosságára és ellenőrzésére vonatkozó szabályok, illetve a kampánykiadások időbeli korlátozása.
A nemzetközi tendencia egyértelműen az, hogy a pártok költségvetési támogatása egyre nagyobb szerepet játszik a pártfinanszírozásban, mind a pártok állandó működési kiadásai, mind pedig kampánykiadásaik vonatkozásában. A bevezetőben említett történelmi fejlemények miatt ez a trend visszafordíthatatlannak tűnik. Ugyanakkor a közfinanszírozásnak igen változatos formái vannak: létezik a közvetlen pénzbeli támogatás, emellett előfordul az is, hogy a pártok dologi juttatásokat kapnak, például a kampányidőszakban ingyenes reklámidőt vagy postázási lehetőséget. A pénzbeli támogatás lehet közvetett, például az adományozást ösztönző adókedvezmények formájában. Ugyanakkor maga a közvetlen pénztámogatás is többféle lehet: igazodhat például a választási eredményekhez, lehet meghatározott ideig állandó nagyságú, vagy pedig kiegészítő támogatás, amely a pártok által gyűjtött magánadományok mennyiségéhez kötődik. Az állami pénztámogatás lehet továbbá szabadon felhasználható vagy "pántlikázott", azaz csak bizonyos célokra (például szakértői munkára) költhető. (Ennek indirekt formája az ingyenes reklámidő.) Van, ahol az állami pénz támogatáson belül elkülönül a működésre adott forrás és a kampányra elkölthető támogatás.
A pártok nem állami bevételei jellemzően magánszemélyektől vagy - ahol erre a törvény lehetőséget ad - cégektől származnak. A szabályok szinte mindenhol eltérően kezelik ezt a két típust, bizonyos keretek között ösztönözve a magánszemélyektől származó adományokat és jelentősen korlátozva a céges donációkat. A magánadományok harmadik forrását al-
- 84/85 -
kothatják az alapítványok, egyesületek, nonprofit szervezetek, feltéve, hogy a szabályok ezt megengedik, E harmadik adományozói körre rendszerint a cégekhez hasonlóan szigorúbb szabályok vonatkoznak, mint a magánszemélyektől származó bevételekre. Szinte minden hol tiltják az idegen államoktól származó támogatást, de nem mindenütt vonatkoznak hasonlóan szigorú szabályok például a külföldi alapítványokra (a rendszerváltás idején az újonnan alakult magyar pártok is jelentős támogatásokat kaptak például német szervezetektől). Gyakori, hogy az egyéni adományoknál is megállapítanak felső összeghatárt. Az ilyen korlátozás (vagy akár tiltás) egészen általános a cégek esetében. Fontos és egyre gyakoribb jelenség a "harmadik fél" ("third party") által folytatott kampánytevékenység, tehát amikor egy cég vagy szervezet nem a pártnak ad pénzadományt, hanem a maga nevében, az adott párttal elkülönülten, de annak az érdekében - illetve riválisa ellenében -folytat kampányt. Magyarországon e körben a "Vizsla-ügy" vált ismertté; a legutóbbi amerikai elnökválasztás idején pedig a Swift Boat Veterans for Truth nevű ad hoc szervezet Kerry-ellenes működése keltett nemzetközi feltűnést. A jelenség viszonylag új és nehezen szabályozható, hiszen alkotmányos alapelvekbe (például a szólásszabadság korlátozásának tilalmába) ütközne, ha a választásokon nem induló szervezetek megszólalási lehetőségeit jelentősen korlátoznák. A pártok esetében a különféle korlátozások alkotmányos lehetőségét az teremti meg, hogy a választási kampányok célja a kormányzati hatalom megszerzése, tehát az állam ellenőrzése, ezért a fair versenyhez fűződő érdek ebben az esetben korlátozhatja a kifejezés szabadságát - nem tartalmi, hanem mennyiségi vonatkozásban (lásd az alapelvek között az alkotmányosságról mondottakat; például az amerikai Legfelső Píróság több különböző ítéletben tisztázta a kampányfinanszírozásra vonatkozó szabályozások alkotmányos határait). Ha bizonyítható, hogy a "harmadik fél" valamelyik versengő fél megbízottja, fel lehet ellene lépni. Megfontolandó, hogy a "harmadik fél" kampányköltéseivel számoljon el, ha nem is az Állami Számvevőszék, de az adóhivatal előtt.
Széles körben bevett szabályozási eszköz az, hogy felső összeghatárokat állapítanak meg a kampányok alatt az egy-egy párt által elkölthető pénz tekintetében. A korlátozás vonatkozhat a "bemeneti oldalra", azaz a hirdetésekre és egyéb kampánytevékenységre fordítandó pénzösszegekre, illetve a "kimeneti oldalra", azaz a megjelenő hirdetések maximális számára és időtartamára. Az utóbbinak az az előnye, hogy bizonyos csatornák - tévé, rádió - esetében szinte tökéletesen ellenőrizhető. Hátránya, hogy a nyomtatott sajtóban, plakátokon, illetve az interneten megjelenő hirdetéseknél viszont szinte lehetetlen érvényesíteni. Az előbbi módszer akkor lehet működőképes, ha garantálható a pártok gazdálkodásának tényleges átláthatósága, és ha kellőképpen feltárt a kampánykiadások szerkezete.
Az előbb elmondottakból következik, hogy a költési határértékeknek csak akkor van értelmük, ha a pártok tényleges pénzügyi műveletei hathatósan ellenőrizhetők. Ezért a szabályozási eszközök közé tartozik a részletes beszámolók közzététele, illetve a hatékony ellenőrző mechanizmusok működtetése. Bizonyos modellekben az ellenőrzés "számla alapú", tehát a pártok által benyújtott könyvelésen alapul. Máshol az ellenőrző szervek a tényleges tevékenységet is vizsgálhatják (a vagyonnövekedés-vizsgálathoz hasonlóan), és abból következtetnek a kiadásokra, illetve széles körű vizsgálati jogosítványokkal rendelkeznek, Vannak országok, amelyek szakosított szerveket működtetnek erre a célra (Federal Election Commission az Egyesült Államokban), másutt nem szakosírott intézmények hatásköre az ellenőrzés (számvevőszékek).
Tízenhat év és öt országgyűlési választás magyar tapasztalatai, valamint a releváns nemzetközi gyakorlat áttekintése megenged néhány egészen általános következtetést. Először is, a rendszer váltás idejének politikai helyzetéhez igazított, azóta csak toldozott-foltozott magyar pártfinanszírozási rendszer minden eleme reformra szorul. Másodszor, más országok tapasztalatai alapján azonosíthatók bizonyos gyakorlatok, amelyek adaptálhatónak tűnnek a magyar viszonyokra és amelyek nagy valószínűséggel javítanának a hazai helyzeten. Ugyanakkor helyénvaló az óvatosság is. Minden más összetett szabályozási tárgyhoz hasonlóan a pártfinanszírozásban is egymással feszültségben álló szempontokat kell kiegyensúlyozni, szem előtt tartva, hogy a túlszabályozás ugyanolyan súlyú - bár más jellegű - problémákat okoz, mint az alulszabályozottság. Az emberi kreativitás a kiskapuk keresésében nem ismer határokat, és a jelek szerint tökéletes (vagy akár csak univerzálisan jónak tartott) rendszert még sehol sem sikerült létrehozni, Elvileg nem kizárt, hogy éppen a magyar törvényhozónak sikerüljön ez, de azért nagyon nem bíz-
- 85/86 -
nánk benne - és ezt nem csak a hagyományos nemzeti pesszimizmus mondatja velünk. Az emberi természetet olyannak véve, amilyen, és nem olyannak, amilyennek lennie kellene, olyan javaslatokat terjesztünk elő, amelyektől ésszerűen várható, hogy érzékelhetően javítják a szabálykövető magatartás esélyeit, miközben többé-kevésbé a többi kívánalomnak is megfelelnek. Mindvégig szem előtt tartjuk a korábbi fejezetek egyik fő tanulságát, mely szerint az ösztönzők sokszor hatékonyabbak, mint a korlátozások, főképp a politikában.
Ha nem számítjuk a választási kampányhoz nyújtott névleges állami hozzájárulást, akkor azt mondhatjuk, a magyar pártok állami támogatása ma két elemből áll: a lényegében korlátozás nélkül elkölthető alaptámogatásból, és az oktatási, kutatási célra fordítható, a pártalapítványoknak juttatott támogatásból. Ezek a támogatási formák önmagokban nem kifogásolhatók. Nyilvánvaló, hogy állami támogatás nélkül a magyar pártok működésképtelenek lennének, és amellett is ésszerű indokok szólnak, hogy külön, címkézett támogatást kapjanak a pártok közpolitikai kutatások céljára. Ez utóbbi juttatás azzal igazolható, hogy a napi politika és a választási verseny nyomásában a pártoknál nagy a késztetés arra, hogy minden rendelkezésükre álló erőforrást a rövid távú célok (jelesül a napi rutinszerű működési kiadások és a kampányköltségek) finanszírozására fordítsanak, a hosszabb távú tervezés rovására. Márpedig a jól működő demokrácia szempontjából létfontosságú, hogy a pártok megfelelő közpolitikai felkészültséggel bírjanak, legyen olyan szakértői bázisuk, amely a napi politikai küzdelmektől védetten készíthet koncepciókat. Szándékuk szerint a pártalapítványok elsősorban ezt a célt szolgálják, főképp egy-egy párt ellenzéki időszakában, amikor nem támaszkodhat a minisztériumok apparátusára.
Azonban a pártalapítványokra vonatkozó magyar törvény semmiféle garanciát nem tartalmaz arra nézve, hogy a támogatást valóban a megjelölt célokra fordítsák. Ez két veszélyt rejt magában: az egyik az, hogy az összeg valamilyen burkolt módon a pártok napi tevékenységére megy el. A második pedig az, hogy a pártok értelmiségi klientúrájának a jól tartására fordítódik, ösztöndíjak vagy kutatási támogatások címén, melyet aztán a kedvezményezettek alkalomadtán valamilyen formában meghálálnak. Az előbbi kockázat "csak" a törvényesség szempontjából jelent problémát, tudniillik az ilyen rejtett párttámogatás alkalmas arra, hogy tovább gyengítse a politikai osztály iránti bizalmat, de önmagában azzal nem volna baj, ha a pártok ennyivel több direkt támogatást kapnának. A második eshetőség megvalósulása viszont semmilyen néven nevezhető legitim célt nem szolgálna. Ezért helyes volna a pártalapítványokra vonatkozó szabályokat olyan módon megváltoztatni, hogy kiszűrhetők legyenek az efféle visszaélések. Természetesen az abszurd volna, ha valamilyen állami szerv tartalmi-minőségi szempontból vizsgálná az alapítványok produktumait, ezért ez a megoldás elvetendő. Az viszont ésszerűnek tűnik, hogy az alapítványokat kötelezzék oktatási-kutatási tevékenységükről szóló részletes éves tartalmi beszámolóra, és valamilyen életszerű formában lehetőséget kellene teremteni az alapítványok keretében készült művek nyilvános megismerhetőségére. Úgy tűnik, ezen a területen a közvélemény rosszallása lehet a leghathatósabb visszatartó erő.
A pártok éves pénzügyi beszámolóiból (is) leszűrhető tapasztalat azt mutatja, hogy a költségvetéstől kapott közvetlen támogatás a pártok egyéb látható és törvényes bevételeivel (tagdíj, adományok) együtt arra nagyjából elegendő, hogy a mai szinten biztosítsa a parlamenti pártok állandó működési kiadásait. Az anomáliák és törvénytelenségek a kampánykiadásokkal függenek össze: a pártok látható bevételeik többszörösét költik el egy-egy országgyűlési választási kampány során, és akkor még nem is beszéltünk a helyhatósági, európai parlamenti (és esetleg a jövőbeli regionális) választásokról. A közfinanszírozási rendszer újragondolásának ezért elsősorban erre kell tekintettel lennie.
A korábbi fejezetekben megfogalmazott érvek alapján több, egymáshoz kapcsolódó módosítást javaslunk, amelyek együttesen alkalmasak lehetnek arra, hogy megoldják vagy legalább enyhítsék a pártoknak a kampánykiadásokkal kapcsolatos gondjait, A módosítások között szerepel direkt és indirekt állami támogatás, valamint olyan intézkedés is, amely nem pénzhez juttatja a pártokat, hanem a pénzigényüket igyekszik csökkenteni.
Direkt állami támogatás - utólagos költségtérítés. Javaslatunk szerint a normatív módon megállapított, működésre fordított költségvetési támogatást nem szükséges növelni, viszont bevezethető volna a kampánykiadásokra nézve a részleges utólagos költségtérítés. Az elképzelés szerint a pártok - bizonyos eredményességi minimum felett - jogosultak volnának számlákkal igazolható költségeik meghatározott hányadának utólagos visszatérítésére. Ez a megoldás, amellett, hogy közvetlen módon forráshoz juttatná a pártokat, a kampányokkal összefüggő pénzügyletek "kifehérítését" is szolgálhatná, Ez a cél akkor valósulhat meg, ha nem meghatározott összegű vagy
- 86/87 -
maximált visszafizetést állapít meg a törvény, hanem arányosat, hiszen ez arra ösztönözheti a pártokat, hogy valós kiadásaik minél nagyobb részét tüntessék fel a könyvelésben. Persze ennek a megoldásnak is vannak kockázatai, hiszen nem cél, hogy számlagyárrá változzanak a pártok. Ugyanakkor ezek a veszélyek csökkenthetők, arról nem is beszélve, hogy a nyilvánosság határt szab az ilyen visszaéléseknek. A veszélyek csökkenthetők például úgy, hogy fel kell tüntetni a költségek fedezésére szolgáló forrásokat, illetve úgy, hogy szét kell választani egymástól a működési és a kampánykiadásokat. Erre szolgálhatna a más okból is kívánatosnak tűnő központi kampányszámla bevezetése (erről kellene a kampánnyal kapcsolatos összes kifizetést intézni). Természetesen ezzel együtt célszerűnek tűnik maximalizálni az utólagos visszatérítés összegét.
Megfontolandó, hogy váljon el egymástól a pártok és a jelöltek utólagos költségtérítése. Ez főleg a kicsi, a parlamentbe be nem jutó pártokat segítené oly módon, hogy a támogatásra jogosító eredményességi küszöböt el nem érő pártok jelöltjei is jogosulttá válhatnának utólagos visszatérítésre, feltéve, hogy saját választókörzetükben elérnék az egyéni jelöltekre vonatkozó eredményességi küszöböt. Ez lehetővé tenné az újonnan induló kis pártoknak, hogy erőforrásaikat és erőfeszítéseiket néhány körzetre összpontosítsák.
Direkt állatni támogatás - kiegészítő támogatás. A következő két részreform olyan állami támogatási formákat vezetne be, amelyek végső célja az egyéni adományozási kedv serkentése, és ezen keresztül a pártok forrásigényének enyhítése. Az első, a kiegészítő támogatás a pártok által magánadományokból gyűjtött összeget egészítené ki valamilyen regresszív arányban. Ez arra ösztönözné a pártokat, hogy tegyenek nagyobb erőfeszítéseket társadalmi kapcsolataik javítására, építsenek ki intenzívebb kommunikációs csatornákat törzstámogatóikkal. Ésszerű feltételezésnek tűnik, hogy a kiegészítő támogatás bevezetése azt a járulékos eredményt is maga után vonná, hogy a ma részben elkönyveletlenül, tehát illegálisan adott adományok nagyobb része megjelenne a pártkönyvelésekben, hiszen a pártok érdekeltté válnának abban, hogy minél több egyéni adományt mutassanak fel.
Ugyanakkor a kiegészítő támogatásnak differenciáltnak kell tennie, inert nem lehet cél az, hogy a pártok túlságosan függővé váljanak néhány gazdag adományozó jóindulatától. Azt is kerülni kell továbbá, hogy a vagyonosabb társadalmi rétegek támogatását bíró pártok igazolhatatlan versenyelőnyhöz jussanak. Ezért a kiegészítő támogatásnak kifejezetten a kis összegű adományokat kell premizálnia. Elképzelhető olyan rendszer, amely nagyobb arányban egészíti ki a (mondjuk) tízezer forintnál kisebb adományokat, mint a nagyobbakat, regresszív rendszerben. Olyan szisztéma is elképzelhető, amely nem az adományok összege, hanem az adományozók száma után állapítana meg kiegészítő támogatást. A kiegészítő támogatásra való jogosultságot is az adományozók számához kellene kötni: amelyik párt igazolni tud legalább mondjuk ötezer támogatót, az jogosult a kiegészítő támogatásra. Az újonnan induló vagy regionális pártok segítésére elképzelhető olyan alternatív kritérium, melynek alapján akkor is jogosulttá válik egy párt a támogatásra, ha például egy megyében fel tud mutatni meghatározott számú adományozót, illetve ha meghatározott számú egyéni jelöltje tud megfelelő számú támogatót felmutatni. Javasoljuk továbbá azt is, hogy különüljön el a pártok és az egyéni jelöltek kiegészítő támogatása: az egyéni jelöltek, az imént említett formában, legyenek jogosultak kiegészítő támogatásra, függetlenül pártjuk adománygyűjtő teljesítményétől. Ehhez persze némileg módosítani kellene az egyéni jelölési rendszert, hiszen az nagyon valószínűtlen, hogy a választások előtti utolsó néhány hétben a jelöltek jelentős számú magánszemélyt legyenek képesek adakozásra bírni, arról nem is beszélve, hogy ha ilyen későn jutnak hozzá a kiegészítő támogatáshoz, akkor annak a kampányban már nem sok hasznát veszik. Ezért szükség lehet arra, hogy a jelöltek "előregisztrálhassák" magukat mint jelölt jelölteket, és ha hivatalosan is jelöltté váltak (feltéve, hogy marad az ajánlócédulás rendszer), azonnal hozzájuthassanak a kiegészítő támogatáshoz, amennyiben korábban már igazolták az előírt számú adományozó támogatását. Az egyéni jelöltek és a pártok kiegészítő támogatásának a szétválasztása azzal a járulékos eredménnyel is járhatna, hogy megnövelné a sikeres helyi szervezetek és jelöltek súlyát az országos pártközpontokkal szemben. Értelemszerűen ahhoz, hogy a szétválasztás működhessem arra is szükség van, hogy az adományozók feltüntessék, maga a párt (vagy valamelyik pártszervezet) a címzett, vagy pedig az egyéni jelölt.
Akármelyik megoldást választja is a törvényhozó, a szisztéma csak akkor lehet hatékony ha kellő ösztönzést ad a pártoknak, és ha rendszeresen (negyed- vagy félévente) beszámolásra kötelezi a pártokat az egyéni adományokról.
- 87/88 -
Indirekt állami támogatás - adókedvezmény. Az adományozási kedvet nemcsak a pártok, hanem az adományozók oldaláról is lehet serkenteni némi állami ösztönzéssel. Ezt a célt szolgálhatja az adományok után járó adókedvezmény számos országban működő rendszere. Persze itt is célszerű valamilyen regresszivitást alkalmazni. Például az adomány első százezer forintja leírható az adóalapból, a második százezer forintnak viszont már csak a fele és így tovább. Megfontolható - bár bizonyára nagy ellenállásba ütközne több oldalról -, hogy a Magyarországon régóta működő 1%-os rendszert nyissuk meg a pártok részére is; a személyi jövedelemadó 1%-a adható legyen akár az adózó által preferált pártnak is. Az 1%-os rendszer tapasztalatai alapján arra lehetne számítani, hogy a nagyobb pártok akár évi több száz milliós többletforráshoz juthatnának ezen a csatornán keresztül.
Indirekt állami támogatás - ingyenes reklámidő. Az állami támogatás sokfelé bevett, közvetett formája a dologi juttatás. A választási kampány összefüggésében ez elsősorban a közszolgálati rádióban és televízióban biztosított ingyenes hirdetési időt jelent, enyhítendő a pártok pénzéhségét. Tekintettel arra, hogy Magyarországon a közszolgálati tévék és rádiók a hirdetési piac viszonylag kis szeletét adják, végiggondolandó, hogy mit lehet kezdeni a kereskedelmi televíziókkal és rádiókkal. Mivel a sugárzás állami jóváhagyáshoz kötött, elvileg módosítható a médiatörvény olyan módon, hogy a frekvencia elnyerésének feltételéül szabja a választási kampányok idején biztosított ingyenes hirdetési időt. De elképzelhető olyan szisztéma is, amelyben - brit példára - a magántévék és -rádiók önkéntesen csatlakozhatnak az államiakhoz. Ez persze még mindig nyitva hagyná a magyar választási kampányokban - a költési adatok szerint - kulcsfontosságú köztéri és a nyomtatott sajtóban megjelenő hirdetések kérdését.
A dologi juttatások másik, szintén elterjedt módja az ingyenesen biztosított postai szolgáltatás. Javasoljuk, hogy az állam biztosítsa minden országos listát állító párt számára (feltéve, hogy marad a mostani választási rendszer) egy postai küldemény ingyenes kiküldését minden magyar választópolgár számára, továbbá minden egyéni jelöltnek szintén egy postai küldemény ingyenes eljuttatását a választókerületében bejelentett összes szavazó számára.
A ma érvényben lévő szabályok szerint a pártok összeghatár nélkül fogadhatnak el adományokat magánszemélyektől és gazdasági társaságoktól is, ideértve a külföldi magánszemélyeket és alapítványokat is. A törvény csak a névtelen adományokat tiltja, illetve előírja, hogy bizonyos összeghatár (belföldieknél ötszázezer, külföldieknél százezer forint) felett a Magyar Közlönyben megjelenő éves beszámolóban meg kell nevezni az adományozót. A pártbeszámolók tanúsága szerint a magánszemélyektől származó törvényes, feltüntetett adományok összege a két nagy párt esetében évről évre száz- és kétszázmillió forint között van, a két kis parlamenti pártnál pedig pár tízmillióra rúg. A nem magánszemélyektől származó, feltüntetett adományok összege ennél jóval alacsonyabb. Ezek nem elhanyagolható összegek, de nyilvánvalóan nem elegendők a pártok kampánykiadásainak fedezésére. Mivel a pártok nyilvános pénzgyűjtő akcióiról nem hallani és mert az adományok jelentős hányada a "nevesített", ötszázezer forint feletti kategóriába esik, jó okunk van feltételezni, hogy a maradék, nem nevesített adomány is túlnyomórészt néhány száz vagy legfeljebb egy-kétezer, az adott párthoz egzisztenciálisan is kötődő személy (országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, polgármester stb.) százezres nagyságrendű adományaiból tevődik össze.
A magánadományozási rendszer újragondolásánál több szempontot kell figyelembe venni. A változtatásoknak arra kell irányulniuk, hogy a pártok több pénzhez jussanak magánadományokból, ugyanakkor ezt törvényesen tegyék és anélkül, hogy gazdasági érdekcsoportok vagy dúsgazdag magánszemélyek függésébe kerülnének. Ezek a szempontok egymást is korlátozzák. Ezért olyan új szisztémát javaslunk, amely elsősorban az egyéni adományokat ösztönzi, jelentősen megnövelve a pártok érdekeltségét ezek gyűjtésében és bevallásában, másrészt korlátozza a cégek által adható támogatást.
Egyrészt célszerű volna ösztönözni a pártok intenzívebb társadalmi kapcsolattartását, a jelenleginél szélesebb és heterogénebb adományozói bázis kiépítését, Ezt szolgálnák az előző részben tett javaslatok: a kiegészítő állami támogatás, illetve az adományok után járó adókedvezmény. Ezzel egyidejűleg javasoljuk felső korlát bevezetését a magánszemélyektől származó adományokra nézve: a pártbeszámolókban nevesített adományok alapján egy három- és ötmillió közötti felső határ nem tűnik túlzottan korlátozónak. (Az általunk talált legnagyobb összegű feltüntetett egyéni adomány kétmillió forint volt. Egyébként a megnevezett adományozók szinte kivétel nélkül ismert országos vagy helyi politikusok.)
A konszolidálódott demokráciák körében kivételesnek számít az a Magyarországon alkalmazott megoldás, hogy nem korlátozzák a cégek politikai adományait. A rendszerváltás idején ez még érthető volt, hiszen a törvényhozó semmilyen módon nem akar-
- 88/89 -
ta hátráltatni a frissen induló demokratikus pártok megerősödését, másfelől pedig nem nagyon volt még megszilárdult hazai vállalkozói réteg. Mára mindkét körülmény megváltozott, ezért a szabályozást is érdemes volna kiigazítani. Számunkra elvileg elfogadható a céges adományok teljes tilalma is (van rá példa sok helyen), de Magyarországon a fő cél egyelőre inkább a céges adományok láthatóvá tétele, ki fehérítése volna. Ezért a magánszemélyektől származó adományokra vonatkozó felső küszöbbel megegyező vagy ahhoz közeli korlátot javaslunk.
Megjegyzendő, hogy amennyiben a pártok hivatalos beszámolóiból indulunk ki, ennek a korlátozásnak jóformán semmilyen hatása nem volna, hiszen elvétve sem szerepelnek félmillió forint feletti adományok gazdasági társaságoktól. Ugyanakkor tudható, hogy a pártok milliárdokat költenek kampányra, márpedig ennek a forrása csak az üzleti szféra törvénytelen adományai lehetnek. Az elsőrendű, minden mást megelőző cél ennek a helyzetnek a felszámolása kell legyen. Ez pedig nézetünk Szerint három, egymást kiegészítő úton érhető el: egyfelől, ahogy már korábban is írtuk, növelni kell a pártok direkt és indirekt állami támogatását, egyúttal ösztönözve a magánadakozást. Ha a legális bevételek nőnek, kisebb lesz az igény az illegális pénzekre. Ezen belül az utólagos költségtérítés eszköze, mivel csak ellenőrzött bevételekből kifizetett kiadásokra vonatkozik, csökkenti az illegális pénzek felhasználhatóságát. Ezekről az eszközökről esett szó eddig. Másfelől csökkenteni kell a pártoknak a kampánnyal kapcsolatos forrásigényét. És végül nagyságrendekkel hatékonyabbá kell tenni a pártok pénzügyi ellenőrzését. A második és harmadik elemről lesz szó a következőkben.
A pártoknak a kampánnyal összefüggő forrásigénye enyhítésének az egyik kézenfekvő módja az, ha maximáljuk a megengedhető kiadásokat. Ma, mint ismeretes, a törvény egyetlen módon korlátozza a pártok kampánykiadásait: a pártok országosan háromszáznyolcvanhat millió forintot költhetnek. Ez a küszöb valószínűleg 1997-es elfogadásakor is irreálisan alacsony volt. mára pedig köznevetség tárgyává lett. De nem ez az egyetlen probléma a szabállyal: eleve végrehajthatatlanná teszi ugyanis, hogy a jogszabály nem tisztázza, mi számít kampánykiadásnak és mi nem. Ezt a tisztázást mindenképpen el kell végezni, mégpedig a pártok kampányköltség-szerkezetének alapos feltárását követően. (A tisztázás egyébiránt az utólagos költség-visszatérítés bevezetéséhez is szükséges.)
Másfelől jelentősen fel kell emelni a kiadások felső határát oly módon, hogy reálisan tükrözze a hirdetési piac árait. Célszerűnek tűnik - a korábbi javaslatokat is figyelembe véve - külön küszöböt megállapítani az országos pártkampányokra, illetve az egyéni jelöltek választókörzeti kampányára nézve. A költési küszöbök betartatásánál erős fegyver lehet az állam, kezében az utólagos költségtérítés: bármi szabálytalanság vagy költségtúllépés automatikusan a jogosultság elvesztésével kellene hogy járjon. Mivel ezt a támogatást utólag kapják meg a pártok és a jelöltek, a szankció könnyebben volna érvényesíthető és ezért nagyobb visszatartó ereje lehetne. Javasoljuk ugyanakkor, hogy az összegszerű kiadáskorlátozás egészüljön ki - az elektronikus média vonatkozásában - a felhasználható hirdetési mennyiség időbeni korlátozásával. Ha a pártok által felhasználható hirdetési idő nem léphet túl egy bizonyos keretet, akkor egyfelől csökken a pártok kiadásigénye, másfelől ez a szabály sokkal könnyebben ellenőrizhető, mint a pénzösszegben meghatározott kiadási küszöb. Bár áttételesen, de a köztéri hirdetések te is alkalmazható lenne valamilyen határ, A köztéri hirdetők közterületet használnak, és ezen az alapon kötelezhetők arra, hogy beszámoljanak arról, hány hirdetési hely felett rendelkeznek, azt kinek adják bérbe, mennyi időre és így tovább. Természetesen az összes hirdetési csatorna nem korlátozható ilyen módon, arról nem is beszélve, hogy a direkt mail, az ajándéktárgyak, a szórólapok, a nagygyűlések költségei stb. mind kívül maradnak az ilyen módon szabályozható körön. De ez nem is feltétlenül baj: a túlszabályozást kerülni kell, és a cél nem a totális ellenőrzés, hanem a pártokra nehezedő kiadási verseny nyomásának érzékelhető enyhítése, és ezen keresztül az illegális pénzek iránti kereslet visszaszorítása. Ezzel párhuzamosan az illegális pénzek felhasználásának kockázatát pedig növelni kell, mégpedig hatékonyabb ellenőrzéssel és szankciókkal.
Ellenőrző szervek. Ma a pártok gazdálkodásának és azon belül kampánykiadásaiknak nincsen tényleges ellenőrzése Magyarországon. Az Állami Számvevőszék leszűkítő módon értelmezi saját lehetőségeit, és a kampányköltségek tekintetében vizsgálati ténykedése lényegében arra szorítkozik, hogy számszakilag ellenőrizze a pártok által benyújtott számlákat. Az
- 89/90 -
ÁSZ-ra vonatkozó jogszabályok ennél jóval expanzívabb értelmezést is megengednek, de biztosra vehető, hogy a számvevőszék magától nem fogja megváltoztatni magatartását. Ezért az ASZ vonatkozásában kétféle lehetőség van. Lehetséges alkotmánybírósági döntést elérni az ÁSZ jogköreinek tisztázására, melynek nyomán, megfelelő ítélet esetén, a hivatal kénytelen volna változtatni felfogásán. A másik, járhatóbbnak tűnő út az, ha a törvényhozó maga pontosítja és tisztázza az ÁSZ lehetőségeit és kötelezettségeit. Akármilyen módon történjék is, az ÁSZ feladatává és felelősségévé kell tenni azt, hogy a valóságos folyamatokat is vizsgálja, ne csak a hozzá benyújtott számlákat: bejelentéseknek járjon utána, kövesse a sajtóhíradásokat és az összes releváns és hozzáférhető információforrást, amelyből következtetni lehet a pártok tényleges kampánytevékenységeire. Ez a legfontosabb teendő. Ezzel együtt természetesen biztosítani kell az ÁSZ számára az ehhez szükséges személyi, anyagi és egyéb feltételeket.
Ugyanakkor megfontolandó, hogy más intézményeket is bevonjunk az ellenőrzésbe. Az ÁSZ lehetőségeit korlátozza, hogy csak utólag vizsgálódhat, és távolabb van a "tereptől", mint más szervek, Felvethető, hogy kapjanak vizsgálati jogokat a kampánykiadásokra nézve a területi és országos választási bizottságok - ehhez természetesen biztosítani kell a pártatlanságot vagy a paritást, Ennek a megoldásnak az volna az előnye, hogy a választási bizottságok közelebb vannak a terephez, és képviselve vannak bennük az érdekelt felek. Lehetőség nyílna arra, hogy már menet közben (nem csak utólag) vizsgálhassanak vélt szabálytalanságokat, az ellenérdekelt felek bejelentései alapján.
Elvileg megfontolandó lehet az a számos országban alkalmazott megoldás is, hogy az ellenőrzés egy kizárólag erre szakosodott intézmény kezébe kerüljön. Ebben az esetben ez nyilván valamelyik választási szerv volna, megfelelően kiigazított jogkörökkel. Így elkerülhető volna azoknak a problémáknak egy része, amelyek abból fakadnak, hogy az ÁSZ-nak sokféle szempontja van, a pártok ellenőrzése csak egyik számos feladata közül. Ennek a megoldásnak ugyanakkor komoly hátrányai is lehetnek. Új állami szervet létrehozni csak nagyon indokolt esetben szabad. Az egyetlen ellenőrző szerv pedig könnyebben korrumpálható, mint a több, ha a feladat megoszlik például az ÁSZ, az ügyészség, az OVB és helyi szervei, valamint a bíróságok között. És persze vizsgálhatnak az ombudsmanok és normakontrollt végez az Alkotmánybíróság is. Elgondolható az is, hogy a pártok normális, rutinszerű gazdálkodását továbbra is az ASZ végezze, és csak a kampánykiadások ellenőrzése kerüljön át (akár részben) valamilyen választási szervhez. Ehhez persze arra is szükség volna, hogy a pártok könyvelésében világosan elkülönüljenek egymástól a működési és a kampánykiadások. A következő szakasz éppen egy ilyen megoldást javasol.
Kampányszámlák. Az ellenőrzés hatékonysága nemcsak a szélesebb vizsgálati jogkörökkel javítható, hanem különféle technikai megoldásokkal is. Ezek közé tartozik az egységes kampányszámla intézménye. Javasoljuk, hogy a pártoknak és a jelölteknek a kampánnyal kapcsolatos valamennyi kiadását egy kizárólag erte a célra létrehozott számláról kelljen kiűzetniük, és a párt vagy jelölt által arra kiválasztott, jogi felelősséget viselő személynek kelljen minden kifizetést jóváhagynia. Erre a számlára kellene beérkeznie minden kampányadománynak. Szemben a mai gyakorlattal, harmadik fél (gazdasági társaság vagy magánszemély) nem fizethetne semmilyen költséget a pártnak vagy jelöltnek, következésképpen a nem a párt vagy a jelölt kampányszámlájáról fizetett bármiféle hirdetés törvénytelen lenne és meghatározott normatív rend szerint szankciókat vonna maga után. (Magától értetődően a hirdetési cégeknek is nyilvántartást kellene vezetniük arról, hogy a bármely adott időben futó hirdetésekért ki fizetett.)
Értelemszerűen utólagos költségtérítés is csak a kampányszámláról történt kifizetések után járna. A kampányszámláról kifizetett miden anyagra (szórólap, plakát, hirdetés stb.) rákerülne egy afféle azonosító, amely igazolja, hogy a kampányszámláról történt a kiadás, A védjegy nélkül megjelenő anyagok törvényt sértenek, a védjegy hamisítása pedig (akár maga a párt, akár más követi el) magánokirat-hamisítás.
Az előző bekezdésben javasoltak természetesen úgy értelmezendők, hogy a pártok országos kampányainak legyen egy egységes kampányszámlája, illetve hogy az egyéni jelölteknek egyenként legyen egységes kampányszámlája. Ez összhangban van a korábban javasoltakkal, mely szerint külön költési határok vonatkoznak a pártokra és a jelöltekre, illetve a pártok és a jelöltek külön-külön jogosultak utólagos költség-visszatérítésre.
A hirdetési cégek kötelezettséget. Az átláthatóság és ellenőrizhetőség érdekében a hirdetést megjelentető felületek felett rendelkező cégekre is bizonyos kö-
- 90/91 -
telezettségeket kell róni. Először, ahogy az már korábban szóba került, pontos nyilvántartást kell vezetniük arról, hogy hol, mikor és ki hirdetett az általuk kezelt felületeken, illetve hogy ki fizetett a szolgáltatásért, és a kampányok lezárultával minden olyan médiumnak jelentést kell készítenie, amely politikai hirdetést jelentetett meg, A hirdetőknek a kampányt megelőzően nyilvánosságra kell hozniuk hivatalos tarifáikat, beleértve a nagy mennyiségekre vonatkozó kedvezményeket is. A hivatalos tarifáknak kötelező jellegük van, abban az értelemben, hogy ugyan adhatnak engedményt az ügyfeleknek, de a kampányelszámolás szempontjából a kedvezményt nem szabad figyelembe venni: ha egy óriásplakát tarifaára egy hónapra n forint, akkor a pártok beszámolóiban n forintos áron kell könyvelni, akkor is, ha ténylegesen ennél kevesebbet fizettek érte. Természetesen azt is fel kell tüntetni, hogy valójában mennyit fizettek a szolgáltatásért. Az előírásokat megsértő, például valótlan adatokat tartalmazó beszámolót készítő cégeket komoly pénzbírsággal lehessen sújtani. A legjobb az lenne, ha a kampányhirdetés jogszerűen csak tarifaáron történhetne.
Szankciók A szankciók kialakításánál két, egymással feszültségben álló szempontot kell figyelembe venni. Egyfelől a szankcióknak csak akkor van értelmük, ha érzékelhető visszatartó erejük van. Másfelől a tapasztalatok szerint a túlzottan szigorú büntetéseket inkább nem érvényesítik a jogalkalmazók - vélhetően ez áll az ÁSZ passzív magatartásának hátterében is. A kampánnyal kapcsolatos normasértéseknél az anyagi jellegű szankciók - jelentősebb pénzbírság, támogatás megvonása, fizetésmegvonás -, illetve a képviselői jogok korlátozása életszerűbbnek tűnik, mint a büntetőjogi szankciók (például börtönbüntetés), amelyeket a magunk részéről azért nem zárnánk ki teljesen. A következő lehetőségeket véljük megfontolandónak:
- a költségvetési támogatást nem a szabályoknak megfelelően felhasználó párt vagy jelölt értékarányos pénzbírsággal sújtható, amely köztartozásként hajtandó be;
- a kiadási korlátokat megsértő párt vagy jelölt bizonyos összeghatár felett elveszti jogosultságát az utólagos költség-visszatérítésre;
- a kiadási korlátokat megsértő jelölt pénzbírsággal, esetleg fizetésmegvonással sújtható;
- a szabálytalan adományokat elfogadó vagy szabálytalan módon költő (például a kampányszámlán kívüli kifizetéseket végző) jelölt az illegális adomány visszafizetésére, illetve bírság fizetésére kötelezhető és a szabálytalanság megszüntetéséig nem foglalhatja el képviselői helyét, jogait nem gyakorolhatja; ha valakivel szemben "megalapozott gyanú" merül fel, a vizsgálat lezártáig nem veheti át mandátumát;
- a védjegyet hamisító jelölt vagy párt pénzbírsággal sújtható, illetve a magánokirat-hamisításra vonatkozó büntetőjogi szankciók alkalmazhatók rá;
- súlyos szabálytalanságot elkövető jelölt vagy párt egy vagy több jövőbeni választás alkalmával kizárható a kiegészítő támogatásból és/vagy az utólagos költségtérítésből, így a pártnak nem lesz érdeke újraindítani a szabálytalankodó jelöltet, aminek már a jelenben is lehet visszatartó ereje.
Koncepciónk készítésével nagyjából egy időben az ügyvezető kormány bejelentette, hogy a pártfinanszírozási rendszer reformjára készül. Nem sokkal később a miniszterelnök honlapján megjelent a tervezet szövege, melyet időközben a kormány benyújtott az Országgyűlésnek (2006. évi... törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint ezzel összefüggésben egyes más törvények módosításától, T/237.; lásd, www.mkogy.hu). Nem éreznénk teljesnek ezt a tanulmányt anélkül, hogy értékelő megjegyzéseket fűznénk a közzétett tervezethez. A javaslat első olvasása alapján megállapítható, hogy nem az előző ciklusból már ismert "nagy ívű közjogi javaslatokhoz" hasonló termékkel van dolgunk, hanem figyelemre méltó színvonalon elkészített, gondosan kidolgozott, továbbá indoklás nélkül is körvonalazódó koncepciót tükröző javaslattal. Külön említést érdemel az is" hogy figyelembe veszi és használja a tervezet az elektronikus közzététel lehetőségét.
Mivel a javaslat a harmadik köztársaság demokratikus jövőjét lényeges pontokon érinti, természetesen szükség van arra, hogy a nép okos gyülekezeteiben vita folyjék róla, Ezeket a lehetőségeket a javaslat nem szokványos létrejötte és publikálása mellett és miatt külön támogatni kellene, például online vitafórum létrehozásával is.
Általános megjegyzéseinket azzal kezdjük, hogy a javaslat helyesen látja: a kampány- és pártfinanszírozás nem választható el egymástól. Továbbá azt is, hogy a szabályozásnak mind a forrásgyűjtésre, mind pedig a költésekre ki kell terjednie. Ugyancsak követelmény, hogy a pártok és támogatóik közötti élő kapcsolatok létrehozását, erősítését segítse, ne gátolja a jog. A pártelitek és a pártstruktúra mozdíthatatlansága nem demokratikus érték, az ország kormányozhatóságának biztosítása mellett a politikai moz-
- 91/92 -
gásokat a jog ne akadályozza. A magyar közjog mai morális állapotában a jogalkotónak abból kell kiindulnia, hogy a "törvények szelleme" halott, a versengő pártok az együttműködés és az egymással szembeni méltányosság erényét rendszerint nem gyakorolják. Emiatt részletező (kazuisztikus), a kiskapukat egyenként bezáró szabályozásra van szükség, olyanra, amelyhez szigorú ellenérzés, szankciórendszer járul, mégpedig lehetőleg többcsatornás, mert látható az az erős és nem eredménytelen törekvés, mely a független intézmények gyarmatosítására irányul. Alább felsoroljuk a legfontosabb változásokat, amelyek a szöveg elfogadása nyomán életbe lépnének, majd röviden értékeljük azokat:
közfinanszírozás; általános országgyűlési választás évében a pártok költségvetési alaptámogatása a duplájára emelkedik;
magánfinanszírozás: gazdasági társaságok nem adhatnak adományt pártoknak, kivéve a párt által alapított egyszemélyes gazdálkodó szervezet;
kiadáskorlátozás:
- a 386 milliós költési plafon eltörlése;
- megtiltani a kormányzati, önkormányzati (és egyéb) hirdetéseket;
ellenőrzés, átláthatóság, szankciók:
- a szabálytalan adományokat vissza kell fizetni, továbbá azzal azonos értékkel csökkenteni a párt költségvetési támogatását;
- a pártelnök is felelős a szabálytalan adományokért, azok értékének 10%-át be kell fizetnie a költségvetésbe;
- kampányszámla bevezetése, amelyről a tervezetben felsorolt kifizetéseket keli folyósítani (bár nem teljes a felsorolás, hiányzik belőle például az ajándéktárgy és a postaköltség);
- plakátok, szórólapok egyedi azonosítóval való ellátása;
- közterületi hirdető cégek tájékoztatási kötelezettsége az OVB felé minden náluk vásárok hirdetésről, annak idejéről, a hirdető kilétéről, a fizetett ellenértékről;
- a hirdetők kötelesek előzetes tarifajegyzéket nyilvánosságra hozni, azt elküldeni az OVB-nek (de nem világos, hogy ez a plakátra vonatkozik-e);
- a "szokásos piaci ár" számít az elszámolás alapjának az ingyenes vagy kedvezményes szolgáltatásoknál az egyéb (nem hirdetési) szolgáltatások tekintetében.
A kormányfő által közzétett javaslat fő irányaival egyetértünk, néhány ponton pedig a tervezet egyenesen egybeesik az általunk tanácsoltakkal. Ezzel együtt van néhány kérdés, amellyel a tervezet nem kielégítően foglalkozik, és van néhány zavaró tisztázatlanság is.
A tervezet a kétszeresére emeli a pártok költségvetési támogatását választási évben. Az iránnyal egyetértünk, a móddal nem feltétlenül; jobbnak tartjuk a fent részletezett kiegészítő, illetve utólagos támogatást, amely a pártok legális pénzgyűjtését is ösztönzi, valamint azt is, hogy kampánykiadásaikat törvényesítsék. A tervezet nem szentel figyelmet annak a kérdésnek, hogy miképp lehet ösztönözni a pártok társadalmi beágyazottságát a pártfinanszírozási rendszeren keresztül, ezért ebben a formában növelné a pártok függését az állami költségvetéstől.
A tervezet a gazdasági társaságok részéről a pártoknak szóló általános és a kampányra nyújtott külön adományait kizárja. Ez a lehetséges egyik, több szakértő által korábban is javasolt megoldások egyike, melyet a magunk részéről elfogadhatónak tartunk. Ugyanakkor hiányoljuk, hogy a tervezet az állampolgári támogatásokat, azokon belül pedig a kisebb összegűeket nem preferálja erősebben, oly módon, hogy az állami támogatást az állampolgári támogatás összegéhez és fokozott arányban az adományozók létszámához kötött arányban növelje. Ezt a támogatást a választásokon elért eredményektől függetlenül kellene nyújtani, segítve a népszerűség megszerzéséért, programjuk megismertetéséért reménytelennek tűnő küzdelmet folytató új, de rajtuk kívül az (átmenetileg) csökkenő támogatottságú pártok munkáját is. Ez egyúttal a jelenleg jelentős támogatottságú pártok társadalmi beágyazottságának javítását is szolgálná. Érdemes lenne hasonló megfontolásból az adományok felső határát (például a minimálbér valahányszorosában) meghatározni.
A tervezet eltörölné a jelenleg érvényes háromszáznyolcvanhatmilliós kampánykiadási limitet és nem állítana más korlátot a helyébe. A ma érvényes küszöb eltörlése üdvözlendő, de a korlátlan költési lehetőség nem teljesen aggálytalan. Egyrészt nem szab határt a nagyobb, gazdagabb támogatókkal bíró pártok gazdasági erejének politikai előnnyé való konvertálásának, s ezzel bebetonozó hatása van. Másrészt nem enyhíti a pártokra nehezedő versenynyomást, amely ma a korrupciós pénzek utáni hajsza fő oka. Ezért mi jelentősen megemelt költési küszöb mellett a "kimeneti" oldalon vezetnénk be korlátozásokat, tudniillik a felhasználható reklám idő, hirdetési felület stb. vonatkozásában. Ez jobban is ellenőrizhető, mint az összegszerű korlátozás.
Az elmúlt kampányok tapasztalatai szerint a kampányok egyik legaktívabb és legtőkeerősebb résztvevője a mindenkori kormány (és szervezeti egységei), mely az utóbbi két országgyűlési választás során sok százmilliót költött pártkampányra. A mostani javaslat radikális gyógyírt irányoz elő erre a problémára: tiltani rendeli minden állami, költségvetési, önkor-
- 92/93 -
rnányzati szervnek olyan hirdetés és közérdekű közlemény kiadását, amely a szervezet tevékenységét, ismerteti, magyarázza, népszerűsíti, illetve tiltani rendel minden kampánytevékenységet az említett szervek számára, A megoldással egyetértünk, de a szövegnek van egy homályos pontja, amely még sok zavar forrása lehet. A tervezet arról beszél, hogy a tilalom a kampány idején minden jogi személyre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre vonatkozik, amiből az következne, hogy magáncégek kereskedelmi hirdetései sem volnának feladhatók a kampány alatt. Ez abszurd - reméljük, tisztázódik.
Az elmúlt évek tapasztalatai szerint a pártalapítványok és a párt által alapítható egyszemélyes gazdálkodó szervezetek (pártvállalatok) gazdálkodása nem átlátható, ezek a gyanús források gyűjtőhelyeivé válhatnak ma is, a jövőben meg különösen. Az ÁSZ kötelező feladatává kell tenni e pártokhoz kötött szervezetek gazdálkodásának ellenőrzését, s erről a tervezet mintha megfeledkezne. Nem látunk olyan gazdasági alkotmányossággal kapcsolatos megfontolást, melynek alapján a kontroll alkotmányosságát vitatni lehetne. A tervezet tesz lépéseket ebben az irányban, de azok nem tűnnek elégségesnek.
Az ellenőrzés és az átláthatóság területén a tervezet számos megoldása jóformán azonos az általunk javasoltakkal. Ilyen a kampányszámla intézménye, a hirdetési cégek által közzéteendő tarifák, a hirdetési cégek tájékoztatási kötelezettsége, valamint a plakátoknál és szórólapoknál alkalmazandó egyedi azonosító. Ezeket a terveket maradéktalanul helyeseljük, bár van egy-két (talán csak figyelmetlenségből fakadó) kiskapu. A szöveg alapján nem világos például, hogy a kötelezően nyilvánosságra hozandó tarifák a köztéri hirdetőkre is vonatkoznak-e. Továbbá a kampányszámláról kifizetendő tételek felsorolása sem teljes: nem szerepel a listán például a postai küldemény vagy az ajándéktárgy. Ezek a hiányosságok könnyen orvosolhatók.
A szankciók és az ellenőrzés témakörében még néhány részletre figyelmeztetnénk. Az erkölcsi jogok alapján biztosan, de talán alkotmányosan is vitatható, hogy a jogosulatlan kampányforrásokat a javaslat szerint büntetéssel növelve a központi költségvetésnek kell befizetni. Ez elfogadható a költségvetési támogatás sérelme esetén (ezt egyébként nem adók módjára, hanem köztartozásként az APEH-nek kellene behajtania), ám az egyéb forrásból származó jogtalan bevételek elvonását a büntetéssel együtt a politikai közvélemény formálásában aktívan működű társadalmi szervezetek támogatására kellene fordítani.
A tervezet vissza-visszatérő fordulata, hogy a támogatásokat "a szokásos piaci áron számított" módon kell figyelembe venni, Véleményünk szerint a "szokásos piaci ár" a lehetséges legbizonytalanabb jogi és közgazdasági fogalmak egyike még az olyan tömegtermékek esetén is, mint a tej vagy a kenyér. Itt viszont nem ilyen típusú termékekről és szolgáltatásokról van szó. A kampány idején igénybe vett médiumok, hagyományos és elektronikus reklámfelületek, szolgáltatások esetében mint egyfajta (időszakos) közszolgáltatások esetében a kötelezően meghirdetett és mindenkivel szemben alkalmazott tarifák jelenthetnek megoldást, amelyben kedvezmények is szerepelhetnek, de bárki által igénybe vehetők, s az sem kizárt, hogy ezek a tarifák a piac mozgását kövessék, azaz nem piackorlátozástól, hanem a rejtett támogatás akadályozásáról lenne szó. Ma az egyik bevett kampánytámogatási technika az, amikor a párt a piaci ár töredékéért vesz reklámfelületet, majd a támogató cég ennek sokszorosáért maga is vásárol ugyanott, így egyúttal kifizeti a párt hirdetését is. A "szokásos piaci ár" fogalmát csak segédfogalomként lenne jó megtartani.
A tervezetben, amellett, hogy általánosan megfelelő a minősége, azért számos technikai-kodifikációs hiba felismerhető, köztük alkotmányos implikációkkal terheltek is. Például választási ügyekben az állampolgárok adóazonosító jelének használata - kivéve, ha ehhez adókedvezmény társulna - és különösen nyilvánosságra hozataluk szerintünk nem indokolható. Ezekkel viszont, mivel nem koncepcionális kérdések, nem foglalkozunk. ■
Visszaugrás
