A környezetvédelem és az alkotmányjog viszonyának meghatározása korántsem szűkíthető le arra a kérdésre, hogy vajon az alkotmány biztosít-e a környezethez való jogot, vagy sem.2 A környezetvédelem alkotmányos értékké válása különböző típusú rendelkezésekben ölthet ugyanis testet, ami leginkább összehasonlító jogi elemzésekkel világítható meg.3 A különböző országok alkotmányos rendelkezéseit vizsgálva szembe ötlik, hogy a magyar Alkotmánybíróság környezetvédelmi alaphatározata - a 28/1994. (V. 20.) sz. ABH - és a német alkotmányjogi rendelkezések, valamint szakirodalom rendkívül hasonló logikára épülnek (pl. az élethez való joggal való kapcsolat, a védelmi szint lerontásának megítélése tekintetében), illetve közös nyelvet használnak (feltűnő azonosság különösen "az élet természetes vagy természeti alapjainak védelme"). Magától értetődő ezért annak az igénye, hogy a német "környezetvédelmi alkotmányjogot" áttekintsük. Ennek során nagymértékben támaszkodhatunk a rendkívül széleskörű szakirodalomra, amely részben a Német Szövetségi Alaptörvény 1994-es módosításának mikéntje, értelme és várható hatásai, illetve részben egy átfogó környezetvédelmi kódex megalkotása, alkotmányos alapjai tekintetében bontakozott ki.
Tanulmányunk célja a környezetvédelem alkotmányos helyének behatárolása a német jogrendben. E cél nyilvánvalóan nem valósítható meg csupán a környezetvédelmi rendelkezések bemutatásával, hiszen az alkotmány egységének elvéből az következik, hogy az alkotmányos értékek rendszert alkotnak. Emellett a kifejezetten környezetvédelmiként nevesített rendelkezések nem "sajátítják ki" a környezetvédelem érdekeit, azok más alkotmányos értékekhez is kapcsolódnak. Mindezek belátásához először arra van szükség, hogy áttekintsük a német alkotmányjog rendszerét; a környezetvédelem és a többi alkotmányos érték viszonyára a későbbiekben térünk ki (ld. a III. 8. pontot).
A német alkotmányjognak először is két szintjét különböztethetjük meg, hiszen a szövetségi alaptörvény (a többször módosított, 1949-es "bonni alkotmány", Grundgesetz) mellett az egyes tartományoknak saját alkotmányuk van. Mostani vizsgálódásaink elsősorban a szövetségi szintre irányulnak, a tartományi jogokkal az V. pontban foglalkozunk.
A szövetségi alaptörvény első, kisebbik része az alapjogokat, míg második, terjedelmesebb része az állami berendezkedésre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza.
Ami utóbbit illeti, az alaptörvény (30. cikkelyében) a föderális berendezkedésnek megfelelően a tartományokat tekinti elsődlegesnek: Az államhatalom gyakorlása és az állami feladatok ellátása a tartományok útján történik, kivéve, ha az alaptörvény másként rendelkezik, vagy ettől eltérést enged. Az alaptörvény jogalkotásra vonatkozó rendelkezései ugyanakkor kimerítően élnek e lehetőséggel, így a gyakorlatban a főszabály és kivétel viszonya megfordul. A hatalmi rendszerben a szövetség, a tartomány és a község autonóm, köztük hierarchikus viszony nincsen. A törvényhozási hatáskörök tekintetében ezért elsősorban a szövetségi és a tartományi mozgástér viszonyát szükséges megvizsgálni.
Az alaptörvény 73-75. cikkelyei alapján a jogalkotás túlnyomóan a szövetség jogköre. Kizárólagos hatáskör esetén a tartomány csak a szövetségi törvény kifejezett felhatalmazása alapján bocsáthat ki törvényt. Konkuráló hatáskörben a tartomány annyiban élhet jogkörével, amennyiben a szövetség saját hatáskörével nem élt. A szövetségi szintet nem különösebben köti az ide vonatkozó rendelkezés (72. cikkely), amely szerint csak akkor léphet fel, ha a jog, a gazdaság és az életviszonyok egysége azt megköveteli. A hatáskörök harmadik típusa kerettörvények alkotására jogosítja a szövetségi jogalkotót, ilyenkor a keret kitöltése marad a tartományok feladata. A szövetségi törvény (bizonyos kivételektől eltekintve) nem érvényesül közvetlenül, csak a tartományi jogalkotáson keresztül.
Feltűnő, hogy a jogalkotási hatáskörök listájából (az 1994-es módosítás óta) hiányzik a környezetvédelem kifejezés, a német alkotmányban ugyanis a maga széttagoltságában jelenik meg a környezetvédelem. A különböző környezetvédelmi tárgykörökben ezért eltérő a szövetségi és a tartományi szint közötti hatáskörmegosztás is.4 Ez nem jelenti persze azt, hogy a német törvényhozó ne alkothatna (mintegy a hatásköröket összegezve) a környezetvédelemre vonatkozó átfogó törvényt, kódexet.5
A kizárólagos hatáskörök közt egyetlen sincs, amelyik a szigorúan vett környezetjoghoz tartozna, szerepelnek itt azonban környezethasználatok (pl. a légi közlekedés), melyek szabályozásában érvényesíteni kell a környezetvédelem szempontjait. A gyakorlatban sokkal jelentősebb, konkuráló hatáskörök közt már vannak kifejezetten környezetvédelmiek is. A szükségszerűen környezetvédelmi szempontokat is tartalmazó bányajog, energiajog mellett a kifejezetten környezetvédelmi felhatalmazások közt tartják számon az atomenergia, a hulladékkezelés, a levegőtisztaság-védelem, a zajvédelem, illetve a gén- és biotechnológia szabá-lyozását.6 Csupán kerettörvényeket alkothat a szövetségi jogalkotó a természet- és tájvédelem, valamint a vízgazdálkodás tárgyában. Mindkét (utóbbi) körben elmondható azonban, hogy a szövetség intenzíven gyakorolja jogosítványait, s így a tartományoknak valójában nincs önálló természet- és vízpolitikájuk.
A szövetségi és a tartományi szint viszonyának értékeléséhez persze hozzátartozik, hogy a szövetségi törvényeket alkotó Bundestag döntéseihez gyakran - a 84. cikkely alapján tartományi hatóságokat és eljárásokat érintő normák alkotása esetén mindig - a tartományok képviselőiből álló Bundesrat egyetértése szükséges. Ez a gyakorlatban az esetek többségét jelenti, tekintve, hogy a törvények végrehajtása szinte kizárólag tartományi hatáskörbe tartozik.7
A községek önkormányzatiságát az alaptörvény 28. cikkelye garantálja. Ehhez az önálló rendeletalkotás joga is hozzátartozik, különösen a területhasználat tárgykörében. A községek a magyar önkormányzatokhoz hasonlóan önkormányzati igazgatási és telepített államigazgatási jogköröket is gyakorolnak a tartományi közigazgatás meglehetősen tagolt rendszerébe (tartományi kormány - körzetek - járások, járási jogú városok - szakigazgatási szervek) illeszkedve. Azt, hogy környezetvédelmi ügyben melyik hatóságnak van éppen hatásköre, a tartományi jog dönti el.
A feladatok ellátásának pénzügyi alapjairól is maga az alaptörvény rendelkezik, amennyiben 106. cikkelyében meghatározza az adóbevételek elosztásának elveit a szövetség, a tartományok és a községek között.
A német alkotmányos értékek elsősorban alapjogokként jelennek meg, kötve a törvényhozást, a végrehajtást és az igazságszolgáltatást egyaránt (1. cikkely 3. bekezdés). Ezek közt mondja ki a német alaptörvény az emberi méltóság, a magánlakás sérthetetlenségét, az önmegvalósítás, a foglalkozás, a gyülekezés és egyesülés szabadságát, a tulajdonhoz való jog garantálását és a kérelemhez való jogot (1-19. cikkely). Az alapjogok listája ennél nem sokkal bővebb, az iménti válogatás azokat tartalmazza, amelyek a környezet védelméhez valamilyen módon kapcsolhatóak.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
