A tagállami jogalkotó gyakran szembesül azzal a kihívással, hogy valamely uniós jogi aktus előírja számára az abban foglalt kötelezettségek megsértésének hatékony és elrettentő szankcionálását. A széles tagállami mozgástérnek azonban határt szab egyrészt a gyakorlati megvalósíthatóság, másrészt pedig az uniós joggal való összeegyeztethetőség, a választott szankciós megoldás arányossága. Ez utóbbi kritérium az Európai Unió Bírósága közelmúltbeli magyar vonatkozású ítéletei alapján magában foglal egyfajta méltányossági követelményt is. Kérdéses azonban, hogy az "elkövető" személyében rejlő vagy az adott helyzetre vonatkozó speciális körülmények figyelembe vételének kötelezettsége mennyiben egyeztethető össze a tagállamok azon gyakorlatával, hogy bizonyos előírások megszegését uniós jogból eredő kötelezettségüknek eleget téve akként próbálnak szankcionálni, hogy ahhoz nem szükséges minden körülmény figyelembe vétele az egyszerűbb bizonyítás érdekében. Ebből adódik a kérdés, hogy összeegyeztethető-e az uniós joggal az a tagállami előírás, amely e körülmények vizsgálatától eltekintve csupán a magatartás megvalósulása esetén objektív szankciót rendel, vagy elengedhetetlenül szükséges méltányossági megfontolások érvényre juttatása. Ez utóbbi esetben szükségszerűen adódik a további kérdés, hogy pontosan milyen mértékben és helyen.
A közelmúltban több olyan magyar vonatkozású előzetes döntéshozatali ügyben is ítéletet hozott az Európai Unió Bírósága, amely segíthet annak konkretizálásában, hogy pontosan meddig terjed a tagállami mozgástér valamely uniós jogi kötelezettség megsértése esetére kötelezően előírt szankciók meghatározása vonatkozásában. Általánosságban elmondható, hogy a tagállamok mozgástere meglehetősen tág, ugyanakkor a Bíróság az arányosság követelményén keresztül mégis szigorú felügyeletet gyakorol a szankciók vonatkozásában. Kérdéses, hogy pontosan mit is vizsgál a Bíróság az arányosság keretében, és milyen konkrét követelmények absztrahálhatók a Bíróság vonatkozó esetjogából.
A Bíróság egyes ítéletei alapján úgy tűnhet, hogy a Bizottság álláspontját magáévá téve a Bíróság hajlik arra, hogy az objektív szankciók tekintetében is érvényesítse a méltányosság szempontját és egy adott szankció arányosságának feltételévé tegye bizonyos szubjektív szempontok figyelembevételét. Úgy tűnt, hogy a Bíróság Urbán ügyben[1] hozott ítélete megteremti annak lehetőségét, hogy a Bizottság a kifogásolt szankciók vonatkozásában számon kérhessen a tagállamokon egyfajta méltányosságot az objektív szankciók vonatkozásában is. Ennek mértéke azonban kétséges. Maga a Bizottság sem képviselt abban a kérdésben következetes álláspontot, hogy pontosan milyen mérvű méltányosságot vár el az egyes szankciók vonatkozásában a tagállamoktól ahhoz, hogy az adott intézkedés arányosnak minősülhessen. Kérdéses, hogy amennyiben valamely tagállam sávos rendszerű átalányösszegű bírságokat alkalmaz az arányosság az egy sávon belüli, a sávok közötti, vagy akár a szankciót korlátlan mértékben enyhíteni engedő megoldást feltételez.[2]
Amennyiben ezt a követelményt tágan értelmezve az intézkedés arányosságához megkövetelné a Bíróság minden esetben az adott eset konkrét körülményeinek
- 105/106 -
minden részletre, a szubjektív körülmények vizsgálatára is kiterjedő értékelését, az a gyakorlatban az objektív felelősségen alapuló rendszer alkalmazhatatlanságát jelentené (legalábbis annak vegytiszta formájában).
Ebben a kérdésben jelent további fontos konkretizálást a Bíróság Chmielewski-ügyben[3] 2015. július 16-án kihirdetett ítélete. Az Urbán ügy fontos hivatkozási alap lett, ugyanis a Bizottság az egyes tagállami szankciók uniós szempontú vizsgálatakor rendre számon kérte a választott tagállami megoldáson az arányosságot, valamiféle méltányosság érvényesítését rendszerint az Urbán ügyben hozott ítéletre hivatkozással. A Bíróság követő ítélkezési gyakorlata valamelyest referenciaként kezelte ezt az ítéletet és az a nagyon tág értelemben vett arányossági megfontolások érvényre juttatásának kiindulási alapjául szolgálhatna. A Chmielewski-ügyben hozott ítélet - amennyiben megerősítést nyer a követő ítélkezési gyakorlatban - az arányossági követelmény egy némileg szűkebb értelmezését előnyben részesítve megerősítheti a jövőre nézve az objektív szankciók tagállamok általi alkalmazásának lehetőségét, jóllehet nem oszlat el minden kételyt maradéktalanul a tekintetben, hogy mikor, milyen feltételek teljesülése mellett van szükség az ilyen rendszerek kiegészítésére.
Mind a tagállami jogalkotó, mind pedig a jogalkalmazás számára kihívást jelent, hogy számos uniós jogi aktus valamely uniós jogi kötelezettség elmulasztása esetére a nemzeti jogba illesztett szankció alkalmazását rendeli úgy, hogy a szankciókat illetően konkrét követelményeket nem tartalmaz az adott aktus. Jellemzően mindössze annyi kerül rögzítésre, hogy valamely uniós kötelezettség megszegése esetére a tagállamoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat kell rendelnie.
E három kritérium közül az első és az utolsó feltétel jellemzően teljesül, az arányosság azonban általában vitatott pont az ilyen tagállami szankciók tekintetében és a Bíróság már számtalan esetben foglalt állást az uniós jog be nem tartása esetén kiszabható szankciók arányossága kérdésében.
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében "az e szabályozásban bevezetett rendszerben előírt feltételek teljesítésének elmulasztása esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó [uniós] jogszabályok összehangolásának hiányában a tagállamok hatáskörébe tartozik a számukra megfelelőnek tűnő szankciók megválasztása. A tagállamoknak azonban e hatáskörüket [az uniós] jog és e jog általános elveinek tiszteletben tartásával, ennélfogva az arányosság elvére figyelemmel kell gyakorolniuk".[4]
Jellemzően a Bíróság nem az egyes szankciók arányossága tekintetében foglalt állást, hanem az arányosság vizsgálatát általában a kérdést előterjesztő bíróságra bízva a vizsgálat megfelelő lefolytatásához adott hasznos szempontokat.[5] Éppen az e tanulmány keretében részletesen is vizsgált C-210/10. sz. Urbán ügyben azonban a Bíróság egyértelműnek és szembetűnően aránytalannak minősítve az alkalmazni rendelt szankciót közvetlenül is állást foglalt az intézkedés elfogadhatósága kérdésében. "Ezen ügyben a szankcionált szabálytalanság egyáltalán nem volt visszaélésszerű vagy akár súlyos, míg a bírság összege nagyon magas volt, ami arra késztette a Bíróságot, hogy maga állapítsa meg, hogy az aránytalan volt."[6]
A tagállamok a kívánt kötelezettség eredményes kikényszerítése érdekében érthető módon olyan szempontokat is figyelembe vesznek, mint például az adott szankció alkalmazásának lehetőség szerint egyszerű alkalmazása a hatóság által. Annak érdekében, hogy a bizonyítás nehézségeit ésszerű mértékre csökkentsék, előszeretettel alkalmaznak ún. objektív szankciókat. A tagállamok által jellemzően hangoztatott kritika a méltányosság, az eset körülményeiben, vagy az elkövető személyében rejlő körülmények értékelésére vonatkozó követelmény tekintetében, hogy ez a gyakorlatban az adott helyzetben legtöbbször kivitelezhetetlen, az ilyen szempontok utólagos érvényesítési kötelezettsége pedig a hozott határozatok megtámadásához, bizonyítási nehézségekhez és így egyúttal egy kevésbé visszatartó tagállami hatósági jogalkalmazáshoz vezetne.
Már magának az objektív szankció terminusnak a tartalma is pontosításra szorul. A jogsértés elkövetőinek objektív felelőssége alatt érthetőek az olyan esetek is, amikor az elkövető felelősségre vonását nem vitatottan saját cselekménye vagy mulasztása alapozza meg, de a szankció kiszabásának nem feltétele az elkövető szubjektív tudati viszonyulása. A szankcionálásra attól függetlenül, pusztán a tényállásban foglalt cse-
- 106/107 -
lekmény megvalósulása okán sor kerül. Ilyen esetben a nemzeti szabályozás a jogalkalmazó hatóság helyett elvégzi a szubjektív körülmények eseti mérlegelését (már amennyire ez fogalmilag egyáltalán lehetséges) és a jogszabály által rendelt, jellemzően átalányösszegű bírság kiszabására kerül sor az eset konkrét körülményei alapján történő mindennemű arányosítás nélkül.
Az Urbán ügyben vizsgált magyar jogszabály értelmében például az előírt kötelezettség megsértése akkor valósul meg, ha a kilométerszámláló utolsó menet végének megfelelő állását nem tüntetik fel az adatrögzítő lapon. Ahhoz tehát, hogy a járművezető ne kövessen el jogsértést, eleget kell tennie a Tanács 3821/85/EGK rendeletében meghatározott követelményeknek.[7]
Az objektív felelősség bevezetésének az arányosság elvével való összeegyeztethetőségét illetően meg kell állapítani, hogy a Bíróság már kimondta, hogy - többek között a közúti közlekedéssel kapcsolatos szociális területre vonatkozó - valamely rendelet megsértését szankcionáló objektív felelősségen alapuló rendszer önmagában nem összeegyeztethetetlen a közösségi joggal. A Bíróság szerint ugyanis az elérni kívánt célokhoz képest nem aránytalan az objektív felelősségi rendszer bevezetése, amennyiben ez a rendszer jellegénél fogva alkalmas arra, hogy az érintett személyeket valamely rendelet rendelkezéseinek tiszteletben tartására ösztönözze, és amennyiben az elérni kívánt célok olyan közérdeket képeznek, amely alkalmas arra, hogy igazolja ilyen rendszer bevezetését.[8] Valamely uniós jogi rendelet megsértését szankcionáló objektív felelősségi rendszer előírása önmagában nem összeegyeztethetetlen az uniós joggal.[9]
Jóllehet mindezek alapján önmagában az, hogy valamely magatartás vagy mulasztás tanúsítása "automatikusan" valamely jogkövetkezmény alkalmazásához vezet, nem jelent feltétlen uniós jogba ütközést. Úgy tűnt azonban, különösen az Urbán ügyben hozott ítélet alapján, hogy a Bíróság az alkalmazott szankció megválasztása illetve a szankciórendszerben előírt bírság mértékének arányossági vizsgálata keretében mégis érvényre kívánja juttatni - egy bizonyos mértékig legalábbis - az eset egyedi körülményeit illetve az elkövető szubjektív viszonyulását.
A tagállamok hatáskörébe tartozik ugyan a számukra megfelelőnek tűnő szankciók megválasztása, azonban e hatáskörüket az uniós jog és e jog általános elveinek tiszteletben tartásával, ennélfogva az arányosság elvére figyelemmel kell gyakorolniuk. Kérdéses, hogy egy adott szankció arányossága vizsgálata keretében milyen olyan szintek lehetnek, amelyeket fel kell fejteni, és amelyek összességükben határozzák meg egy adott szankció arányosságát.
Egy olyan lehetséges szempont, amelyre vonatkoztatva vizsgálni szükséges az adott szankció arányosságát, az értelemszerűen az intézkedés által elérni kívánt cél. Az Urbán ügyben hozott ítélet alapján például a közúti biztonság és a járművezetők szociális feltételeinek javítása közérdeket képez, amely az egyéb feltételek teljesülése esetén alkalmas arra, hogy igazolja az objektív felelősségi rendszer bevezetését.[10] A szankciók tehát különösen nem léphetnek túl azon, ami a szóban forgó jogszabály által jogszerűen elérni kívánt célok megvalósításához szükséges, és ezenfelül nem lehetnek túlzottak e célokhoz képest.[11]
Emellett illetve ehhez szorosan kapcsolódóan az arányosság szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír a jogsértés tárgyi súlya. "Amint ugyanis a Bíróság már többször is megállapította, a közigazgatási, illetve büntető intézkedések nem haladhatják meg az elérni kívánt célokhoz szigorúan szükséges mértéket, és az ellenőrzési eszközökhöz nem társíthatók a jogsértés tárgyi súlyához képest oly módon aránytalan szankciók, hogy azok akadályozzák az [EUM] Szerződésben szentesített szabadságok gyakorlását."[12]
Egy adott szankció arányos voltának szempontjából magától értetődően kulcskérdés az adott szankció mértéke, annak súlyossága különösen is az elkövetett jogsértéshez viszonyítva.
Azt, hogy a Bíróság az arányosság keretében az arányosságot több szinten illetve több szempontból is vizsgálja, jól mutatja az Urbán ügyben hozott ítélet. "Márpedig e tekintetben jelezni kell, hogy az arányosság elve nemcsak a jogsértés tényállási elemeinek meghatározását és a bírságok mértékével kapcsolatos szabályok meghatározását illetően, hanem a bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők megítélése tekintetében is köti a tagállamokat."[13]
Különösen is a "bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők megítélése" fordulat alkalmas arra, hogy a tagállamok szankcióival szemben is - még ha az adott rendszer az elkövetők objektív felelősségén alapul is - követelmény legyen az eset konkrét körülményeinek és az elkövető szubjektív tudati állapotának vizsgálata, vizsgáihatósága. Úgy tűnik, hogy a tagállami jogalkotóval szemben a szankciós rendszer kialakításakor támasztott követelmény, hogy a tényállási
- 107/108 -
elemek meghatározása és a bírság mértékének meghatározása mellett az arányosság követelményét a bírság kiszabása során is érvényre juttassa. Figyelemmel arra, hogy a konkrét büntetéskiszabást szükségszerűen a hatóságok végzik, ez csak azt jelentheti a gyakorlatban, hogy a tagállami jogalkotónak lehetőséget kell biztosítania az eljáró hatóságok számára, hogy az eset egyes körülményeit illetve az elkövető személyében rejlő körülményeket figyelembe vegye. Ez akként történhet, hogy - akár a jogalkotó által konkrétan megjelölve a jogszabályban a hatóság által értékelendő tényezőket - kellő rugalmasságot biztosít a hatóságai számára, hogy bizonyos az eset konkrét körülményeiben rejlő tényezőket figyelembe vegyen. Egy alapvetően objektív szankciós rendszerre vonatkoztatva ez vélhetően azt jelentheti, hogy az ilyen szankciós rendszer esetében is értékelni kell - legalábbis a kiemelkedő jelentőséggel bíró - konkrét körülményeket, mert adott esetben ezek figyelmen kívül hagyása méltánytalansághoz vezethetne.
Ez azért jelenthet a gyakorlatban problémát, mert az objektív felelősségi rendszer választása mögött éppen az a tagállami gyakorlati megfontolás húzódik meg, hogy egy adott élethelyzetben, ahol adott esetben nincs lehetőség az eset valamennyi körülményének vagy az elkövető tudati viszonyulásának körültekintő feltárására, a hatóság ne kerüljön olyan helyzetbe, hogy nem hozhatja meg a megfelelő döntést vagy az utólag szinte minden esetben vitathatóvá válik. Amennyiben a hatóság "belekényszerül" a szubjektív elemek bizonyításába, adott esetben lehetetlenné válik számára a megfelelő bizonyítás.
Kérdéses tehát, hogyan tud egy ilyen arányossági követelmény a gyakorlatban érvényre jutni és mi ennek a pontos terjedelme. Különösen is kérdéses, hogy az objektív szankciók vonatkozásában elengedhetetlen-e utólag a méltányosság jegyében annak lehetővé tétele, hogy az elkövető magatartását megfelelő igazolás révén kimentse.
Az egyértelmű, hogy a Bíróság az olyan szankciót, ahol a hatóságoknak valamely kötelezettségszegés szankciójaként mindennemű mérlegelési lehetőség nélkül valamely a jogszabályban meghatározott átalányösszeget kell kiszabnia anélkül, hogy lehetőségük lenne az adott ügy konkrét körülményeinek figyelembevételére, adott esetben pedig a bírság összegének mérséklésére, aránytalannak minősítette.[14] Az objektív szankció ugyanis vezethet olyan élethelyzetekhez, hogy valamely kötelezettség megsértése formálisan ugyan ténylegesen megvalósul, azonban a jogsértés súlya valójában csekély és az az eset konkrét körülményeiből adódóan nem képezhetett visszaélést.
Nyilvánvaló, hogy a méltányossági elem beépítése adott esetben "igazságosabbá" tehet egy alapvetően objektív alapú szankciót, a problémát azonban az jelenti, hogy az objektív szankciótól - különösen, ha a jogsértés tényállási elemeit vagy a bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezőket is értékelni kell - némileg idegen ezeknek a szubjektív szempontoknak a figyelembe vétele. Kérdéses, hogy abból a jellegadó sajátosságból következően, hogy a felelősség megállapításának nem feltétele ezeknek a szempontoknak a figyelembevétele, nem következne-e, hogy természeténél fogva nehezen beilleszthető szempontokról van szó. Kérdéses az is, hogy ezek a szempontok milyen mértékben veendők pontosan figyelembe.
Wathelet főtanácsnok indítványában összegezte azokat a körülményeket, amelyek az intézkedés arányosságának keretében vizsgálandók. A "Bíróság ítélkezési gyakorlata - amely a nemzeti bíróságokra hagyja a szankciók arányosságára vonatkozó vizsgálat elvégzésének feladatát - lényegében az egyes ügyekre jellemző konkrét körülményeken alapul, melynek során figyelembe veszi a jogsértés jellegét, valamint súlyát, a hatóságok arra vonatkozó több vagy kevesebb lehetőségét, hogy a szankciórendszer hatékonysági fokát előzetesen megítéljék, a szankció kiszámítási módját és annak alkalmazási feltételeit."[15] Nem csak a szankció kiszámítási módja illetve annak alkalmazási feltételei, hanem a jogsértés jellege és különösen annak súlya értékelése feltételezi az adott eset konkrét körülményeinek vizsgálatát.
Mindebből az következhetne, hogy elvben elfogadható ugyan, hogy valamely tagállam objektív szankciós rezsim bevezetését válassza valamilyen uniós jogból eredő kötelezettség megsértésének szankcionálására, azonban a tagállami mozgásszabadság nem terjedhet odáig, hogy ez a szankciós rendszer valóban tisztán objektív alapon álljon, és ne legyen lehetőség a konkrét körülmények értékelésére még olyan esetekben sem, ahol az objektív felelősséghez való ragaszkodás nyilvánvaló méltánytalansághoz vezetne.
Szükséges az alapvetően objektív szankciós rezsim kiegészítése olyan méltányossági elemmel, hogy adott esetben az eljáró hatóságnak legyen lehetősége az eset konkrét körülményeinek értékelésére. Arra azonban, hogy ennek milyen mérvűnek kell lennie, a tényállás-értékelés vagy a szankció mértékének meghatározása kapcsán kell erre lehetőséget teremteni a hatóság számára, vagy esetleg lehetséges akár az utólagos igazolás, a Bíróság esetjoga egyelőre nem ad választ. Ami egyelőre látszik az az, hogy mindennemű méltányosságot nélkülöző szankciós rendszerek arányosságának igazolása a tagállamok számára csaknem lehetetlen méltányossági megfontolások alapján.
- 108/109 -
Figyelemreméltó, hogy az Urbán ügyben hozott ítélet 2012. február 9-i kihirdetését követően számos főtanácsnoki indítvány és ítélet is hivatkozza az abban foglaltakat.
Jellemző azonban, hogy ezek túlnyomórészt nem az ítélet leginkább újszerű 54. pontjára hivatkoznak mintegy megerősítve azt, hanem jellemzően a 24. pontra.[16] Míg előbbi az arányosság elve érvényesülésének konkrétabb módjára vonatkozik előírva, hogy az elv nemcsak a jogsértés tényállási elemeinek meghatározását és a bírságok mértékével kapcsolatos szabályok meghatározását illetően, hanem a bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők megítélése tekintetében is köti a tagállamokat, addig az utóbbi az arányosság tekintetében egy lényegesen általánosabb követelményt határoz meg.
Az Urbán-ítélet 24. pontja ugyanis az arányosság tekintetében mindössze annyit rögzít, hogy a nemzeti jogszabályban előírt intézkedések nem léphetik túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges a szóban forgó jogszabály által jogszerűen elérni kívánt cél megvalósításához. Így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé hátrányosat kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest. Ez a követelmény azt rögzíti, hogy a szankciós rendszernek az elérni kívánt céllal arányban kell állnia, de nem tartalmaz konkrét követelményt arra vonatkozóan, hogy ez hogyan érhető el illetve milyen szempontok alapján vizsgálandó.
A követő ítélkezési gyakorlatban található továbbá hivatkozás az Urbán-ítélet 48. pontjára is, mely rögzíti az objektív felelősségi rendszer vonatkozásában, hogy "a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ez a rendszer nem aránytalan az elérni kívánt célokhoz képest, amennyiben alkalmas arra, hogy az érintett személyeket valamely rendelet rendelkezéseinek tiszteletben tartására ösztönözze, és amennyiben az elérni kívánt célok olyan közérdeket képeznek, amely alkalmas arra, hogy igazolja ilyen rendszer bevezetését".[17]
Kevés konkrét utalás található azonban az Urbán-ítélet olyan részeire, amelyek arról szólnak, hogy a jogalkotónak az arányosságot pontosan mely stádiumokban kell figyelembe vennie. Ezért is említésre méltó Mengozzi főtanácsnok indítványa a C-203/12. sz. ügyben, amelynek 36. pontjában az arányosság vonatkozásában a Bíróság gyakorlatának ismertetése keretében a harmonizáció hiányában széles mozgástér illetve az ennek szükségszerűen korlátját képező arányosság elvének említését követően az Urbán-ítéletre hivatkozással rögzíti, hogy az arányosság elve a bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők megítélése tekintetében is köti a tagállamokat.[18]
Mindezek alapján kétséges, hogy mennyiben beszélhetünk az Urbán-ítéletben foglaltak megerősítéséről és kialakult Bírósági gyakorlatról. Az látszik, hogy az arányosság a tagállami jogalkotói mérlegelési mozgástér határát képezi. Az is rögzíthető, hogy mi az arányosság tartalmának absztrakt követelménye. Az azonban nem állítható egyértelműen, hogy ennek az absztrakt követelménynek az Urbán-ítéletben foglalt konkretizálása az elv konkrét alkalmazását, annak szintjeit illetően megerősítést nyert volna a követő ítélkezési gyakorlatban. Ezzel együtt is kevéssé valószínű azonban, hogy egy mindennemű méltányossági elemet nélkülöző, tisztán objektív szankció kiállja az arányosság próbáját.
A tényállás szerint R. M. Chmielewski anélkül lépett be Szerbiából Magyarország területére, hogy nyilatkozatot tett volna a különböző valutákban magánál tartott nagy mennyiségű készpénz összegéről. Az 1889/2005/EK rendeletben és a 2007. évi XLVIII. törvényben számára az Unió területére való belépéskor az említett összegről előírt nyilatkozattételi kötelezettség elmulasztása miatt a Nemzeti Adó és Vámhivatal Délalföldi Regionális Vám és Pénzügyőri Főigazgatósága határozatában közigazgatási bírság megfizetésére kötelezte. Mivel jelen esetben a felperes 50 000 eurót meghaladó összegű készpénzt tartott magánál a határátlépés alkalmával a bírság mértéke a jogszabály értelmében a birtokában lévő összeg 60 %-áig terjedt.
A nyilatkozattétel elmulasztását maga az 1889/2005/EK rendelet 9. cikke rendeli szankcionálni és a szankciót illetően a tagállamoknak mindössze annyit rögzít iránymutatásul, hogy a választott szankciónak, hatékonynak és visszatartó erejűnek kell lennie. A Bíróság jelen ügyben is megerősítve korábbi gyakorlatát rögzítette, hogy az előírt feltételek teljesítésének elmulasztása esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó uniós jogszabályok harmonizálásának hiányában a
- 109/110 -
tagállamok hatáskörébe tartozik a számukra megfelelőnek tűnő szankciók megválasztása. A tagállami mérlegelési mozgástér azonban nem korlátlan, fontos korlátként rögzíti a Bíróság ítélete, hogy a tagállami mozgásszabadság kijelölt korlátai az uniós jog és e jog általános elveinek tiszteletben tartási kötelezettsége. A tagállamoknak erre figyelemmel az arányosság elvét tiszteletben tartva kell gyakorolniuk hatáskörüket.[19]
A Bíróság ezt követően azt is megjelöli többek között az Urbán-ítéletben foglaltakra hivatkozással, hogy az intézkedés arányosnak minősítése érdekében az előírt közigazgatási intézkedések és szankciók nem léphetik túl azt a mértéket, amely szükséges az adott jogszabály által jogszerűen elérni kívánt cél megvalósításához. A jogsértések visszaszorítására irányuló szankciók szigorúságának összhangban kell állnia a jogsértés súlyával, különösen a tényleges visszatartó erő biztosítása révén, az arányosság általános elvének tiszteletben tartásával.[20]
A Bíróság a konkrét intézkedést (sávosan, a be nem jelentett készpénz mennyiségéhez igazodóan egyre növekvő bírságösszeg) vizsgálva megállapította, hogy az, hogy a szankció súlyossága annak függvénye, hogy az elkövető mekkora készpénzmennyiség vonatkozásában mulasztotta el bejelentési kötelezettségét, önmagában nem jelenti az intézkedés aránytalanságát. Ugyanakkor az egyes sávokhoz tartozó százalékos kulcsok mértékét illetően a Bíróság megállapította, hogy figyelembe véve az érintett jogsértés jellegét, az 50 000 eurót meghaladó összegű be nem jelentett készpénz esetén az ezen összeg 60%át kitevő összegű bírság nem tekinthető arányosnak.
A Bíróság szerint körültekintően szükséges azt a kötelezettséget definiálni, amelynek megsértését az adott szankció büntetni hivatott. A rendelet célja ugyanis nem az esetleges csalások és jogellenes tevékenységek szankcionálása, hanem kizárólag az előzetes nyilatkozattételi kötelezettség megsértésének szankcionálására irányul. Az ilyen bírság meghaladja azt a mértéket, ami e kötelezettség betartásának és az e rendelet által követetett célok megvalósításának biztosításához szükséges.[21]
Az ügyben eljárt főtanácsnok az 50 000 eurót meghaladó mennyiség esetén a bejelentési kötelezettség elmulasztását szankcionáló 60 %-os kulcs arányosságát vizsgálva felhívja a figyelmet arra, hogy más tagállamokban alkalmazott kulcsokhoz viszonyítva is aránytalannak tűnik egy ekkora méretű szankció.[22] A Bizottság tárgyaláson kifejtett elemzését alapul véve a főtanácsnok kiemelte, hogy azon tagállamok közül, amelyek Magyarországhoz hasonlóan a bírságot a be nem jelentett összeg százalékos mértékében határozták meg, a magyar kulcs a legmagasabb.
Egy ilyen magas bírságtétel már némiképpen elmossa a különbséget a bejelentési kötelezettség elmulasztása, a csalás valamint más jogellenes tevékenységek és szankcionálásuk között.[23] Az 1889/2005/EK rendelet a (3) és (15) preambulum-bekezdéséből is kitűnően e rendelet az Unió területére belépő, illetve az azt elhagyó készpénz hatékonyabb ellenőrzésére irányul, annak érdekében, hogy megakadályozza a jogellenes tevékenységekből származó jövedelmeknek a pénzügyi rendszerbe történő bevezetését. A nyilatkozattételi kötelezettség kétségtelenül megkönnyíti a hatóságok ellenőrzési kötelezettségét, de annak esetleges elmaradásából nem lehet arra következtetni, hogy az így beáramlott készpénz szükségszerűen valamely jogellenes cselekménnyel állt összefüggésben. Ennek a különbségnek a bírság mértékének meghatározásában is tükröződnie kell.
Figyelemreméltó, hogy a Bíróság - az 1889/2005/ EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében foglalt lehetőségre hivatkozással - egy kombinált, alacsonyabb összegű, de lefoglalással kiegészülő szankció arányossága mellett érvel. A Bíróság ítéletéből tehát összességében az tűnik ki, hogy egy alapvetően sávos, a jogsértés súlyát a bejelentett készpénz mennyisége függvényében, a sávhoz tartozó kulcs mértékét pedig ennek fényében meghatározó, rögzített átalánybírságot alkalmazó szankció önmagában nem aránytalan, amennyiben a kulcsok meghatározására a jogsértés súlya és az intézkedés által elérni kívánt cél figyelembevételével került sor. Amennyiben egy adott sávhoz tartozó kulcs aránytalanul magas úgy - a bírság mértékéből adódóan, nem pedig a bírságkiszabás konstrukciójából következően - a választott szankciós rendszer aránytalan.
Ez önmagában azonban nem volna válasz arra a kérdésre, hogy hogyan vélekedik a Bíróság az objektív szankciókról. Kérdéses, hogy jelen esetben az egyes sávokhoz tartozó bírságok kiszabásánál a hatóságnak mérlegelnie kell az eset egyedi körülményeit beleértve az elkövető szubjektív jellemzőit, vagy amennyiben a jogsértés megvalósul a számára a jogszabályban egyértelműen megszabott paraméterek alapulvételével nincs más lehetősége, csak a jogszabály által alkalmazni rendelt szankciók érvényre juttatása. Kérdés, hogy akár a tényállás megvalósulásánál, vagy egy későbbi lépcsőben - amennyiben az előző kérdésre a válasz igen - a szankció kiszabásánál a hatóságnak tekintettel kell-e lennie ezekre a körülményekre.
Az Urbán-ítéletben foglaltakra hivatkozással a konkrét ügyben a Bizottság hiányolta a szubjektív ele-
- 110/111 -
mek figyelembevételét. Nem egyértelmű azonban, hogy mennyiben egyeztethető össze az ellenőrzések lefolytatásának valós életbeli körülményeivel és a hatékony ellenőrzés követelményével egy olyan előírás, amely a szankcionálás feltételéül szabja a teljes szubjektív oldal felderítését is. Kérdéses továbbá, ha a válasz a fenti kérdésekre a hatóság ellenőrzésével kapcsolatos hatékonysági megfontolások alapján nemleges, szükséges-e esetleg beépíteni a szankciós-rendszerbe utólag érvényesíthető méltányossági megfontolásokat - vitathatóvá téve ezzel a határozatokat - figyelembe véve, hogy a méltányossági elem beépítése egyszersmind "igazságosabb" hatósági gyakorlatot eredményezhet.
Az Urbán-ítélet 54. pontjában foglaltak alapján kérdéses lehet, hogy a "jogsértés tényállási elemeinek meghatározása", a bírságok mértékének meghatározása és különösen is a "bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők" vajon magukba foglalják-e az eset egyedi és az elkövető szubjektív körülményeit. Csak az olyan szankciós rendszer lehet-e arányos, ahol a hatóságnak a bírság kiszabásánál lehetősége van "objektív módon" értékelni a tényállást, szükségszerű-e valamilyen mértékben ezeknek az egyedi körülményeknek a figyelembe vétele. Úgy tűnik, hogy a Bizottság ennek az ítéletnek az alapján egy olyan szankciós megoldást nem tud elfogadni, amely teljes mértékben nélkülözi ezeknek az egyedi körülményeknek a - legalább utólagos - figyelembevételét.
Ehhez képest a Bíróság a Chmielewski-ügyben látszólag egy ennél szigorúbb, a hatékony hatósági ellenőrzést jobban szolgáló értelmezést tesz magáévá. A Bíróság az ügyben eljáró Wathelet főtanácsnok álláspontját magáévá téve úgy foglal állást, hogy ezek az egyedi körülmények a szankció kiszabásánál nem lehetnek perdöntőek.
"Ellentétben azzal, amit az Európai Bizottság állít, az arányossági feltétel, amelynek a tagállamok által az 1889/2005/ EK rendelet 9. cikke értelmében bevezetett szankcióknak meg kell felelniük, nem kötelezi arra a hatáskörrel rendelkező hatóságokat, hogy minden egyes eset konkrét és egyedi körülményeit figyelembe vegyék."[24] Az óvatos megfogalmazás ellenére az valószínűnek látszik, hogy nem lehet általános, minden egyes ügyre kiterjedő követelmény ezeknek a körülményeknek a teljes körű, minden részletre kiterjedő vizsgálata. Ez a megfogalmazás azonban úgy tűnik nem zárja ki azt sem, hogy adott esetben az arányosság feltétele legyen, hogy a konkrét ügyben ezeket az egyedi körülményeket a hatóság figyelembe vette-e.[25]
A Bíróság az uniós jog hatékony érvényesülésének követelményére is figyelemmel jelzi, hogy az uniós jogból eredő valamely kötelezettség nem teljesítése esetére az uniós jog alapján előírt szankciónak olyannak kell lennie, amelynek révén az adott kötelezettség megsértése egyszerűen, hatékonyan és eredményesen szankcionálható, anélkül hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak szükségszerűen figyelembe kelljen venniük olyan egyéb körülményeket, mint a szándékosság vagy a cselekményismétlés.[26] A hatékony, gyors és eredményes szankcionálás követelményének ellentmondani látszik, ha a hatóságoknak olyan körülményeket is fel kell derítenie és figyelembe kell vennie, amelyek sokszor a helyszínen nem is ellenőrizhetők. Vélhetően az elkövető személyében rejlő szubjektív körülmények figyelembevételét tehát nem teszi minden körülmények között az adott intézkedés arányosságának feltételévé a Bíróság.
1. Jóllehet a Bíróság Urbán- és Chmielewski-ügyben hozott ítéletei sok tekintetben konkretizálták azokat a követelményeket, amelyek valamely uniós jogi kötelezettség megsértését szankcionálni hivatott tagállami intézkedés arányosságának vizsgálata keretében érvényesítendők, az talán nem jelenthető ki teljes bizonyossággal, hogy a Bíróság ítéletei minden kételyt eloszlattak volna.
Az egyértelműnek látszik, hogy bizonyos uniós jogi aktusok a benne foglalt kötelezettség teljesítése érdekében előírják a tagállamoknak, hogy a kötelezettség kikényszerítése érdekében hatékony, arányos és elrettentő, visszatartó erejű szankciót kell bevezetniük, azonban a tagállamok hatáskörébe tartozik a számukra megfelelőnek tartott szankció kialakítása. Ez a tagállami mozgástér nyilvánvalóan nem korlátlan, a tagállamoknak a megfelelő szankció megválasztásánál az uniós jog és az uniós jog általános elveinek tiszteletben tartásával, ebből következően az arányosság elvére figyelemmel kell eljárniuk.
Az is egyértelmű, hogy egy tagállami szankciós intézkedés akkor lehet arányos, ha a szankció mértéke arányban van a jogsértés súlyával és nem lépik túl azt a mértéket, amely az elérni kívánt cél megvalósításához elengedhetetlenül szükséges.
A hatékonyságot és a visszatartó erőt az intézkedések többsége esetében nem kérdőjelezték meg a Bíróság előtti eljárásokban. Annál bizonytalanabb az, hogy pontosan mi értendő az arányosság követelményén és
- 111/112 -
a tagállami jogalkotó milyen szankciós megoldások választásával képes ennek eleget tenni.
Figyelemreméltó, hogy az arányosság kérdésében a Bíróság maga többnyire nem foglalt állást, hanem az ehhez szükségesnek tartott szempontok megjelölésével ezt a feladatot a nemzeti bíróságokra testálta az előzetes döntéshozatali eljárásokban. Kivétel azonban ez alól a jelen tanulmány keretében elemzett két magyar vonatkozású ügy, ahol a Bíróság egyértelműen állást foglalt az arányosság kérdésében. Figyelemreméltó azonban, hogy mindkét ügyben elfogadta a Bíróság, hogy az arányosság elvével nem ellentétes önmagában az objektív felelősségi rendszer illetve az egyes jogsértésekhez a súlyúk alapján kategorizálva hozzárendelt átalánybírság. A konkrét magyar szankció elmarasztalásához mindkét esetben lényegében a szankció mértéke vezetett.
Ennek azért van jelentősége, mert úgy tűnik, hogy bár az Urbán-ítélet alapján a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ahhoz, hogy egy szankciós megoldás kiállja az arányosság próbáját számos körülmény figyelembevétele szükséges mégsem általános követelmény, hogy a tagállami jogalkotó az egyes hatósági eljárásokban a hatóságokra egy az eset konkrét körülményeire és az elkövető személyében rejlő körülményekre kiterjedő részletes vizsgálati kötelezettséget telepítsen - adott esetben a hatékonyság rovására.
Az Urbán-ítéletben ugyan a Bíróság pontosan megjelölte mindazokat a szinteket (tényállási elemek meghatározása, a bírságok mértékének megállapítása és a bírság kiszabása során figyelembe veendő tényezők), amelyek tekintetében az arányosság elvének érvényesülnie kell. Ebből az is következhetne, hogy az első két szinten a jogalkotónak a szankciós tényállás megállapításánál és a jogalkalmazó hatóságnak az utolsó szinten a konkrét jogalkalmazás során figyelemmel kell lennie az arányosság elvére.
Ez az elv azonban a Bíróság követő ítélkezési gyakorlata alapján vélhetően odáig nem terjedhet, hogy kizárja a tagállamok számára generális jelleggel objektív szankciók alkalmazásának lehetőségét azáltal, hogy csak az olyan intézkedéseket tekinti arányosnak, ahol a fenti szinteknek legalább valamelyikén az eset és az elkövető szubjektív körülményei is értékelésre kerülnek. Ha ez így volna, ez kizárná az olyan tagállami szankciós megoldásokat, ahol a jogellenes magatartás megvalósulása lenne a jogkövetkezmény megállapításának egyetlen feltétele és mindennemű értékelést az absztrakció szintjén a jogalkotó végezne el, nem engedve teret a konkrét körülmények alapján a hatóság mérlegelésének.
Ha el is fogadjuk, hogy egy a méltányosságot a rendszerbe illesztő megoldás igazságosabb és elfogadottabb, azt látni szükséges, hogy ennek a megoldásnak ellentmondani látszanak azok a való életbeli szükségszerűségek, hogy ilyen mérvű tényfeltárásra és bizonyításra gyakran fogalmilag nincs lehetőség. Egyértelműen látható, hogy az eset és az elkövető konkrét körülményeinek értékelése - legalábbis bizonyos helyzetekben és egy ésszerű határon túl - a hatósági ellenőrzés hatékonytalanságát eredményezheti.
A Bíróság ítéletei annyiban nehéz helyzetbe hozzák a nemzeti jogalkotót, hogy nem adnak elvágólagos feleletet arra a kérdésre, hogy mikor, mely esetekben kell az adott hatóságok számára feltétlenül megadni az eset konkrét körülményei értékelésének lehetőségét és milyen mértékben. Úgy tűnik a Bíróság a Chmielewski-ítéletben mindössze annyit kívánt rögzíteni, hogy nem elengedhetetlen minden egyes egyedi esetben, hogy a hatóságok a konkrét egyedi körülményeket figyelembe vegyék.
Vélhetően ezzel a Bíróság nem kívánt többet elérni, mint elejét venni annak, hogy valamennyi tagállami szankcionálási intézkedés kapcsán a hatóságok számára kötelező legyen az egyedi körülmények teljes körű mérlegelése, ugyanakkor nem kívánta azt sem rögzíteni, hogy ezek a körülmények soha, semmilyen körülmények között nem vehetők figyelembe, mert ezzel mindennemű méltányosságot kizárna az eljárásból. A Bíróság ezzel mintegy elismerni látszik, hogy adott esetben az egyszerű, hatékony és eredményes szankcionálás követelményével nem férhet össze olyan szubjektív körülmények vizsgálatának kötelezettsége, mint az elkövető tudati viszonyulásának vagy a cselekményismétlésnek a lehetősége.
Nem kapunk azonban megnyugtató választ arra, hogy az arányosság feltételezi-e esetlegesen utólag a különleges körülmények méltányosság keretében történő értékelését. Az sem teljesen egyértelmű, hogy melyek azok az eljárások és mik a megkülönböztető ismérveik, ahol az egyedi körülmények figyelmen kívül hagyására nincs lehetőség. Az is kérdés marad, hogy az olyan egyértelműnek látszó helyzetekben, ahol bár a jogellenes következmény előáll, de már a tényállás megvalósulása szintjén látható, hogy visszaélésről valójában nem lehet szó, a cselekményhez nem fűződik az uniós jogi aktus által elkerülni kívánt hatás, van-e lehetőség egyáltalán szankcionálásra. Ezekre a kérdésekre - a Bíróság további értelemszerű kontrollja mellett - várhatóan az egyes eljárási szabályok rögzítése alkalmával a tagállami jogalkotóknak kell megfelelniük.
Az látszik az Urbán-ítélet 56. pontjából, hogy a Bíróság bizonyos körülményeket a bírság súlyának mérlegelése körében értékelt. A tényálláselemek megvalósulásának vizsgálata keretében ennek alapján az eset konkrét körülményeit a Bíróság értékelte. Mivel a vizsgált megoldást mindkét ügyben a "szankció mértéke" alapján marasztalta el, vélhetően az olyan tagállami megoldások, ahol az objektív szankció egy fix, jogszabályban rögzített bírságösszeggel párosul és a hatóságnak semminemű lehetősége nincs sem a tényálláselemek megvalósulásának, sem a bírság kiszabásának keretében az egyéb körülmények értékelésére, hanem differenciálatlanul minden jogellenes cselekményt ugyanazon jogkövetkezménnyel rendel büntetni, aránytalannak lesznek minősítendők.
- 112/113 -
Kérdéses mindezek alapján, hogy vajon másképpen ítélt volna-e ezekben az ügyekben a Bíróság akkor, ha a valódi kérdés kizárólag a hatósági mérlegelés lehetősége és terjedelme lett volna, de nem lettek volna már önmagukban a bírságok átalányösszegei kiugróan magasak. Mindenesetre úgy tűnik a Bíróság által a Chmielewski-ügyben hozott ítélet 33. pontjában foglalt, a Bíróság által elfogadhatónak minősített fiktív szankciós megoldás alapján, hogy erre a válasz talán igen. A Bíróság példájában is egy fix, de alacsonyabb összegű bírságot minősít a lefoglalás lehetőségével kiegészítve elfogadhatónak. Hatósági mérlegelésre valójában eszerint a példa szerint sincs lehetőség, ugyanakkor egy ilyen megoldás generálisan szankcionálná egy alacsonyabb bírságösszeggel a mulasztást és a lefoglalás révén biztosítaná, hogy a rendelet elérhesse a célját és tisztázható legyen a pénzmozgás jogszerű vagy jogszerűtlen volta. Alacsonyabb bírság esetén vélhetően a menthető mulasztások szankcionálása sem mutatkozik olyan mértékben aránytalannak, mint egy magasabb bírság esetén lenne. Wathelet főtanácsnok szintén felrótta a magyar szankciós megoldásnak a lefoglalás hiányát, illetve hogy ezen intézkedés hiányában a hatóság nem törődött a készpénz származásának és tervezett felhasználásának jogszerűségével, hanem csupán a bírság sávos jellegén keresztül veszi figyelembe a jogellenesség jelentőségét.
Tanulságos lehet a hazai szankciók kialakításánál az is, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az átalányjelleggel meghatározott és számos szempontot figyelmen kívül hagyó bírságok aránytalannak bizonyulhatnak.[27] A sávos, tételes átalánybírsággal szemben Wathelet főtanácsnok is felhozta, hogy a hatóságok mérlegelési mozgástér hiányában nem térhettek el a bírság előre meghatározott összegétől, hanem az azt meghatározó egyetlen tényező a be nem jelentett összeg mértéke, s így valóban több jelentőséggel bíró tényező figyelmen kívül marad.[28]
Egyetérthetünk azonban azzal, hogy a bejelentési kötelezettség elmulasztása és a készpénz jogellenes származása vagy felhasználása élesen megkülönböztetendő. Az, hogy a készpénz származásának vagy tervezett felhasználásának jogszerűségét sikerül igazolni, nem lehet hatással a nyilatkozattételi kötelezettség elmulasztására, amit az 1889/2005/ EK rendelet önállóan szankcionálni rendel. Az uniós jogalkotó csak a mulasztás megállapítását kívánta meg, és erre a helyzetre kötelezően szankció alkalmazását rendelte. Ha olyan körülményeket kellene a hatóságnak ehhez a megállapításhoz értékelnie, amelyek a hatékony szankcionálást veszélyeztetik, az gyakorlatilag a rendeleten alapuló uniós jogi kötelezettség be nem tartását eredményezné.[29]
Legvégül célszerűnek látszik utalni arra, hogy alappal várható, hogy további magyar vonatkozású előzetes döntéshozatali eljárásokban a Bíróság uniós jogi kötelezettségek megszegéséből adódó szankciókkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlata tovább konkretizálódik.
2. Célszerű ehelyütt emlékeztetni a Bíróság C-5/13. sz. Kovács ügyben hozott végzésére,[30] amelyben a Bíróság egy olyan magyar szabályozás EUMSZ 45. cikkel való összeegyeztethetőségét vizsgálta, amely előírja, hogy főszabály szerint Magyarországon a közúti forgalomban kizárólag Magyarország által kiadott hatósági engedéllyel és jelzéssel rendelkező gépjárművek vehetnek részt, és az ugyanezen tagállam illetőségével rendelkező személynek, aki e szabály alóli mentességre kíván hivatkozni azon az alapon, hogy valamely más tagállamban székhellyel rendelkező munkáltató által a rendelkezésére bocsátott gépjárművet használ, rendőrségi ellenőrzés során, a helyszínen tudnia kell igazolni, hogy megfelel a szóban forgó tagállami szabályozásban előírt feltételeknek, ellenkező esetben azonnal mentesülési lehetőség nélküli bírságot szabnak ki rá, melynek összege megegyezik a nyilvántartási kötelezettség megszegése esetén alkalmazandó bírságéval.[31]
Ennek az eljárásnak is lényegében egy kimentést nem ismerő, objektív jellegű szankció uniós jogi megítélése képezte a tárgyát. A Bíróság végzésében rögzítette, hogy ítélkezési gyakorlata szerint az érintettel szemben a jogszabályi alakszerűségek be nem tartása esetén alkalmazott nyilvánvalóan aránytalan szankció a szabad mozgás akadályának minősülhet. A Bíróság ebben az eljárásban is a szankció mértéke alapján minősítette végül aránytalannak az intézkedést. A szóban forgó kötelezettség megszegésének szankciója ugyanis ugyanakkora összegű bírság kiszabása, mint amellyel a gépjármű nyilvántartásba vételére vonatkozó kötelezettséget megszegő személyt sújtják. Így e szankciót nyilvánvalóan aránytalannak kell tekinteni az adott jogsértéshez képest, amely egyértelműen kevésbé súlyos, mint a gépjármű nyilvántartásba vételének elmulasztása.[32]
Kiemelendő ugyanakkor, hogy a Bíróság már a Kovács ügyben is figyelmet fordított arra az arányossági vizsgálat keretében, hogy azon túl, hogy a kényszerítő ok által igazoltság, cél elérésére való alkalmasság, az annak eléréséhez szükséges mérték meg nem haladása mellett van-e az adott szankciós rendszerben lehetőség arra, hogy utólagos kimentés tompítsa az objek-
- 113/114 -
tív szankcióból fakadó méltánytalanságot. "Ugyanis a Bíróság elé terjesztett egyik irat sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló körülmények között az adócsalás elleni küzdelem célkitűzése kizárólag akkor érhető el, ha a nyilvántartásba vételi kötelezettség alóli mentességet igazoló iratot a közúti ellenőrzés során mutatják be, a nyilvántartásba vételi kötelezettség elmulasztása esetén alkalmazandó bírsággal azonos mértékű bírság kiszabásának terhe mellett, és annak megállapítását sem, hogy e cél ne volna elérhető akkor is, ha ezen iratokat az ellenőrzés után rövid időn belül bemutatják, ahogyan az az alapeljárásban is történt."[33]
Abból, hogy ez a szempont az ítélet rendelkező részében is visszaköszön (azonnali, mentesülési lehetőség nélküli bírságkiszabás) arra következtethetünk, hogy a Bíróságot az aránytalanság megállapításában nem kizárólag a magas, a nyilvántartási kötelezettség megszegése esetén alkalmazandó bírságéval megegyező bírságösszeg motiválta. Lényegében ugyanez a probléma merült fel a C-583/14. sz. Nagy ügyben, ahol az előzetes döntéshozatali eljárás tárgya mentesülési lehetőség nélküli, a rendőrségi ellenőrzés során, a helyszínen fennálló használati igazolási kötelezettség. A különbség a Kovács ügyhöz képest abban áll, hogy ebben az eljárásban ezt az intézkedést már nem az EUMSZ 45. cikke szerint, hanem a 18. cikk és a 20. cikk (2) bekezdés a) pontja szerint kell vizsgálni a kérelemben foglaltak alapján.
A jelenleg folyamatban lévő magyar vonatkozású előzetes döntéshozatali eljárások közül a szankciók arányosságának jelen tanulmányban foglalt vizsgálata szempontjából kiemelendő jelentőségű két tárgyában hasonló kérelem. A C-69/15. sz. Nutrivet ügyben feltett kérdések is arra irányulnak, hogy az 1013/2006/ EK rendelet által meghatározott hulladékszállítást kísérő okmányok nem megfelelő kitöltése mennyiben értékelhető súlyosan olyan esetben, ha a hiányzó vagy pontatlan információk megismerhetők más a szállítást képező okmányokból, például a nemzetközi fuvarlevélből és egyéb okiratokból. Különösen is érdekes lesz a Bíróság harmadik kérdésre adott válasza, amely arra irányul, hogy a helytelen kitöltés illegális hulladékszállításnak minősítéséhez szükséges-e, hogy a dokumentumot kitöltő a hatóságot ezzel szándékosan tévessze meg. A Bíróság negyedik kérdése pedig részben arra irányul, hogy a tényálláselemek meghatározásánál érvényre jutnak-e bizonyos arányossági megfontolások azáltal, hogy az illegális hulladékszállítás megállapíthatóságánál jelentőséggel bír, hogy a formanyomtatványon megfelelően fel nem tüntetett adat környezetvédelmi szempontból releváns adat/információ-e.
A fenti eljárások és például a C-487/14. sz. Total Waste Recycling ügy is kifejezetten ráirányítják a figyelmet arra, hogy milyen veszélyek származnak abból, ha maga a jogalkotó vagy a jogalkalmazó hatóság valamely - jellemzően adminisztratív - kötelezettség megszegését, a nem pontos bejelentést, a kísérődokumentum hiányos kitöltését akként értékeli, mint a bejelentés elmaradását, a kísérődokumentum kitöltésének vagy engedély megkérésének elmulasztását. Igaz ugyan, hogy gyakorlati szempontból az előbbiek ugyanúgy megnehezítik vagy akár ellehetetlenítik a hatóság általi ellenőrzést, mint az utóbbiak, úgy tűnik azonban, hogy ilyen esetekben a méltányossági megfontolások és az eset körülményeinek értékelése még nagyobb szerepet játszik. Hiányos kitöltés vagy pontatlan bejelentés esetén a kizárólag az eredményre fókuszáló objektív felelősségi szemlélet esetleg méltánytalanságokhoz vezethet, amelyeket esetlegesen a tényálláselemek megfelelő értékelése vagy az elkövetőtől ésszerű követelmények mellett elfogadott utólagos igazolás nagyban enyhíteni képes.
Függetlenül attól, hogy ezek az előzetes döntéshozatali kérelmek vagy más Bírósági eljárások meghozzák-e, egyáltalán meghozhatják-e a megkívánt további konkretizálást az arányosság elvének a szankciós rezsimek kialakításánál való érvényesülését illetően az látszik, hogy a tagállamok részéről ezek megválasztásánál fokozott óvatossággal kell eljárni. Az már jelenleg is látszik, hogy a tagállamok leginkább a szankciókiszabás keretében tartják érvényesíthetőnek a méltányossági megfontolásokat. Amennyiben ugyanis a méltányossági megfontolások érvényesítésére már a tényállás megvalósulása (szándékosság, a tényálláselemek relevanciájának értékelése) keretében megtörténne, a tagállami jogalkotók azt kockáztatnák, hogy méltányossági megfontolások alapján az uniós jog által büntetni rendelt magatartásokat szankcionálatlanul hagynának. Ugyanígy a bírság mértékének meghatározása illetve a bírság kiszabása során figyelembe vehető tényezők mérlegelésekor figyelemmel kell lennie a tagállamoknak arra, hogy egy esetleges korlátlan enyhítési lehetőség olyan eredményhez vezet, hogy valamely magatartás, amely valamely uniós jogi rendelkezés megsértését valósítja meg - legalábbis szigorúan formális értelemben - mégis megtorlatlanul marad.
Mindezek alapján az olyan tagállami szankciós megoldások tűnnek a leginkább elfogadhatónak, amelyek az uniós jogi normákkal összhangban valamennyi azokban foglalt magatartást szankcionálnak, ugyanakkor a szankciók illetve bírság mértéke a jogsértés súlyához igazodik és a tagállami hatóságoknak lehetősége van az eset konkrét körülményeinek illetve az elkövető tudati viszonyulásának vizsgálatára. Ez megvalósítható kellően differenciált tételes szankciórendszerrel a jogszabályban meghatározva vagy akár a tagállami hatóságok részére megállapított mozgástér eredményeként is. Vélhetően az ilyen szankciós rendszert kiegészítő, annak hatékonyságát növelő kiegészítő intézkedések (például elkobzás) segíthetik illetve a gyakorlatban egyáltalán lehetővé tehetik a méltányossági megfontolások érvényesítését. ■
JEGYZETEK
[1] A C-210/10. sz. Urbán ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2012:64]. A továbbiakban: Urbán-ítélet.
[2] A Chmielewski-ügy tárgyalásán erre vonatkozóan a Bíróság konkrét kérdést is intézett a Bizottság jelenlévő képviselőjéhez.
[3] A C-255/14. sz. Chmielewski ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2015:475]. A továbbiakban: Chmielewski-ítélet.
[4] Wathelet főtanácsnok indítványa a C-255/14. sz. Chmielewski ügyben [ECLI:EU:C:2015:308] (A továbbiakban: Főtanácsnoki indítvány) 27. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
[5] Főtanácsnoki indítvány 29-30. pontok.
[6] Főtanácsnoki indítvány 29. pont.
[8] Urbán-ítélet 47-48. pontok.
[10] Urbán-ítélet 51. pont.
[11] Urbán-ítélet 33. pont.
[12] Főtanácsnoki indítvány 28. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
[13] Urbán-ítélet 54. pont.
[14] Urbán-ítélet 55. pont.
[15] Főtanácsnoki indítvány 35. pont.
[16] Lásd például a C 528/13. sz. Léger ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2015:288] 58. pont; a C 443/13. sz. Reindl ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2014:2370] 39. pont., C 418/11. sz. Textdata Software ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2013:588] 52. pont.
[17] C 443/13. sz. Reindl ügyben hozott ítélet [ECLI:EU:C:2014:2370] 42. pont.
[18] Mengozzi főtanácsnok indítványa a C 203/12. sz. Billerud Karlsborg és Billerud Skárblacka ügyben [ECLI:EU:C:2013:320] 36. pont.
[19] Chmielewski-ítélet 21. pont.
[20] Chmielewski-ítélet 22-23. pontok.
[21] Chmielewski-ítélet 30-31. pontok.
[22] Főtanácsnoki indítvány 83. pont.
[23] Főtanácsnoki indítvány 82. pont.
[24] Chmielewski-ítélet 28. pont.
[25] A német nyelvi változat e tekintetben némiképp eltér, mert más nyelvi változatokhoz képest úgy tűnik a Bíróság csak annyit mond, hogy nem kell figyelembe venni ezeket a körülményeket ahelyett, hogy a többi nyelvi változat mintájára csak annyit rögzítene, hogy nem kell minden esetnél figyelembe venni ezeket a körülményeket, de ebből az következik, hogy van olyan, ahol igen.
[26] Chmielewski-ítélet 29. pont.
[27] Főtanácsnoki indítvány 34. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
[28] Főtanácsnoki indítvány 75-76. pontok.
[29] Főtanácsnoki indítvány 77-81. pontok.
[30] A C-5/13. sz. Kovács ügyben hozott végzés [ECLI:EU:C:2013:705] (A továbbiakban: Kovács-végzés).
[31] Kovács-végzés 21. pont.
[32] Kovács-végzés 27-28. pontok.
[33] Kovács-végzés 35. pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, LLM
Visszaugrás
