Woodrow Wilson: A bizottságokban ülésező Parlament az igazán működő Parlament.[1]
Jelen tanulmány célja, hogy a magyar Országgyűlés bizottsági rendszerének 2014-es átalakítása kapcsán összegezze a változások legfontosabb tapasztalatait és körvonalazza azok várható következményeit. Az alkalmazott megoldások háttereként vázolom az új bizottsági struktúra közvetett (1990. előtti) és közvetlen (1990. és 2014. közötti) előzményeit. Ezt követően foglalkozom a hetedik ciklus jellemző vonásaival, különösen azokkal, melyek eltérnek a megelőző két évtized szemléletétől. Főként annak bemutatására törekszem, hogyan illeszkedik a bizottsági rendszer mostani reformja a hazai parlamenti jog fejlődésének folyamatába, és miben tér el az új bizottsági modell az elmúlt huszonöt év sajátosságaitól. Mivel a bizottságok struktúrája, szerepe, tevékenységi köre döntő módon befolyásolja a törvényhozás arculatát, a bizottsági rendszer vizsgálatán keresztül érthetőek meg igazán az új házszabályi rendelkezések céljai és hatásai.
A XIX. század parlamentarizmusának egyik Európa-szerte tapasztalható jelensége, hogy a törvényhozások egyre bővülő feladataik hatékony ellátását a bizottsági munka intenzitásának fokozásával oldották meg, mely tendencia csak tovább erősödött a XX. század folyamán. Kukorelli István a parlamentek "csontvázai"-nak nevezi a bizottságokat.[2]
A törvényhozási munka előkészítését szolgáló szervezett tanácskozások már nagyon korán kialakultak. Konkrét formájában a Rákóczi szabadságharc bukását követően bukkan fel az intézmény: az 1712. évi országgyűlés egységes törvény előkészítésére megszavazta egy bizottság felállítását.[3] Szíjártó István még korábbra datálja a bizottságok megjelenését, azok kiküldése - álláspontja szerint - már régóta része volt a diéta szokásos eljárásainak.[4] Irinyi József a törvényhozás működését modernizáló változtatásokról szóló Az országgyűlés rendezéséről című írásában a bizottmányokról alkotott elképzeléseit foglalja össze. Javaslatában meghatározott törvények vizsgálatára a szervezett tanácskozásokból alakult kerületi ülések öttagú bizottságokat választanának. Két speciális tíztagú bizottságot is javasol: az egyiket a költségvetés, a másikat az állami pénzügyek vizsgálatára (ez a mai Állami Számvevőszék elődjének tekinthető).
A dualizmus parlamentjében 1868-ban növelték a már két évtizeddel korábban is létezett különbizottságok szerepét, ami az első lépés volt az állandó szakbizottságok megteremtésének irányába. Ezt a szokásjogot intézményesítették az 1874-75-ös házszabály reformok.
A Trianon után újjá alakult kétkamarás törvényhozás házszabálya 1928-ban első ízben különítette el a törvényhozó és az egyéb típusú bizottságokat. Az 1939-es revízió során a bizottságok ügydöntő szerepet kaptak, ami, ha más formában is, 1991 után jelenik meg újra házszabályi szinten.[5] A második világháború előtti hazai házszabályok többnyire a parlamenti jog nyugat-európai hagyományain alapultak.
Az 1949 utáni egypárti alapon felépülő testületek létrejöttének oka a társadalmi rendszerben bekövetkezett alapvető változás, az országgyűlés leértékelődése a politikai rendszeren belül hamar bebizonyosodott. Formálissá váltak a plurális berendezkedéshez alkalmazható szabályok, amikor megszűnt a többpártrendszer, és az egyesült munkáspárton kívül nem működhetett más párt a politikai porondon.[6] A kommunista korszak látszatparlamentarizmusa idején a bizottságok súlya és szerepe a Rákosi-korszak teljes formalizmusától fokozatosan haladt az érdemibbé válás irányába, természetesen a
- 158/159 -
rendszer adta kereteken belül. Az 1989-es rendszerváltás előtti házszabály változtatás a parlament alkotmányos szerepének erősítését, a döntéshozatali mechanizmus demokratikusabbá tételét szolgálták.
A bizottsági rendszer fejlődésének több mint másfél évszázadára visszatekintve, a magyar szabályok ritkán kerültek összhangba az európai trendekkel, azonban legalább két ilyen pillanatot mégis kiemelhetünk: 1848-ban és 1989-ben a magyarországi törekvések európai mércével is korszerűnek bizonyultak. A bizottsági rendszerben működő parlament a rendszerváltás után ismét visszanyerte eredeti funkcióját. A bizottságok, miközben törekedtek a szakmaiság megteremtésére, a kezdetekkor sem nélkülözték a politikai jelleget. 1990 óta is az állandó bizottságok struktúrájának meghatározására és módosítására mindig a frakciók megegyezése alapján került sor.[7]
Az 1989-90-es átalakulás következtében sor került az állami szervek megváltozott igényekhez történő átszabására, ez a folyamat részben a hazai közjogi hagyományok felélesztését, részben az európai demokráciákban intézményesült formák alkalmazását igényelte. Ez a kettősség határozta meg a törvényhozás új modelljének kijelölését is, amely - az eltelt évtizedek megkövetelte módosításokkal - az 1949 előtti megoldásokhoz nyúlt vissza. Az Országgyűlés alakuló ülésén tisztségviselőinek megválasztása és egyéb feladatainak teljesítése mellett megalakítja az állandó bizottságok rendszerét, amelyeknek feladata ebben a konstrukcióban ismét a plénum munkájának és a törvényhozásnak az előkészítése, segítése. A parlamenti képviselők viszonylag magas létszáma egy sok bizottsággal működő, hatékony előzetes munkát végző rendszer kereteit körvonalazta.
Az Országgyűlés bizottsági rendszere az elmúlt több mint két évtized során szünet nélkül módosult a változó kihívásoknak való megfelelés érdekében. Az alábbiakban ezt a folyamatot különböző aspektusokból vizsgálom, érintve a házszabály változásait, továbbá különös figyelmet szentelve a bizottsági rendszer struktúrájának átszervezéseire.
Az országgyűlési bizottságok létszámának elmúlt két évtizedbeli alakulása jól mutatja a parlamentarizmus kiteljesedésének, és a törvényhozást terhelő feladatok gyors növekedésének párhuzamos folyamatait.
Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez, a minisztériumi tagozódáshoz igazodik, de a kettő egybeesése korán sem tekinthető mechanikusnak. Jelenleg is tevékenykedik olyan állandó bizottság, amely két vagy több minisztérium ügyeivel foglalkozik, de arra is van példa, hogy egy minisztérium két állandó bizottságnak is juttat feladatokat. A bizottságok többségében - a parlamenti arányoknak megfelelően - a mindenkori kormánypárt képviselője tölti be az elnöki tisztséget, a tagság összetétele is az Országgyűlésben kialakult erőviszonyokat tükrözi. Néhány bizottság élén - ahol a Kormány feletti ellenőrzés különböző okok miatt nagyobb hangsúlyt kap - mindig ellenzéki képviselők állnak. A vonatkozó törvényrendelkezés ilyennek tekintette - és tekinti ma is - a Nemzetbiztonsági bizottságot, és politikai megállapodás alapján a Költségvetési (illetve a Számvevőszéki) bizottságot.
Az Országgyűlés 1990 óta évente két, több hónapon át tartó ülésszakban működik. A négy évre választott egykamarás országgyűlés az elmúlt több mint két évtizedben 386 tagból[8] állt, amely a hasonló népességű országokkal összevetve igen magas számnak tekinthető. 1990 és 2006 között ciklusról ciklusra emelkedett azoknak a képviselőknek a száma, akik bizottságban tagságot vállaltak. Az 1990-94-es ciklusban 300 bizottsági hely volt a 386 képviselő számára, 2006-ban 496 bizottsági helyet töltöttek be a képviselők.[9] Az állandó bizottságok számának ciklusok közbeni növekedését valamilyen aktuális, hírtelen felmerülő gazdasági, társadalmi, politikai szükségszerűség hívja életre. Ilyen volt például az első ciklusban megalakított Európai közösségi ügyek bizottsága, a Társadalmi szervezetek költségvetési támogatását koordináló bizottság, vagy a harmadik ciklusban az Informatikai és távközlési bizottság.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
