"Szidják Pestet a nemzetgyűlésben. Már a peleskei jegyző is szidta." - írta Krúdy Gyula 1920-ban, egyik karcolatában.[1] S valóban, az 1919. őszén hatalomra kerülő politikai elit egyik kevéssé titkolt célkitűzése a világháborús összeomlásért és az azt követő forradalmakért egyaránt felelőssé kikiáltott főváros korholása és "megbüntetése" volt. E törekvés nem merült ki a bűnösség üres deklarálásában. Horthy Miklós ellentengernagy 1919. november 16-i budapesti bevonulása alkalmával elmondott beszédében "tetemre hívta" a fővárost, bár a lakosság megnyugtatása érdekében a nyugalom helyreállítását illetve megőrzését is hangsúlyozta. A büntetés és a megbocsátás "dialektikus" egysége azonban csak a retorika szintjén érvényesült - a "megbocsátás" rovására. A jeles várostörténész, Sipos András a századforduló időszakában dinamikusan fejlődő, soknemzetiségű- és kultúrájú közép-európai metropolisszá átalakuló Budapest iránt 1919 őszét követően megnyilvánuló kitűntetett kormányzati figyelem okát abban látja, hogy szemükben sajátságos módon értékelődött fel a főváros szerepe. "A forradalmak leverését és Trianont követő korszak közfelfogása (...) a történelmi Magyarország összeomlásának egyik fő okát éppen a túlságosan gyors és felületes asszimilációban látta (...). Budapest az «elrontott asszimiláció» inkarnációjaként is a vádlottak padjára került. (...) Az ország kormányrúdjánál állók (...) sohasem felejtették el, hogy Budapest a kritikus időben [azaz 1918/19-ben - Sch. G.] «megtántorodott»."[2]
A két világháború közötti időszakban nemcsak a közigazgatás-tudományi irodalom, hanem a publicisztika is sürgette a magyar közigazgatás égetően
- 79/80 -
szükséges reformját.[3] A 20-as évek közepétől előtérbe kerülő takarékossági, racionalizálási és hatékonysági törekvések, valamint az évtized fordulóján elfogadott közigazgatási törvények a törvényhatósági és a községi jog újraszabályozása révén e program megvalósulásához kapcsolódtak. Mindezek fényében különös jogpolitikai kontrasztot jelentettek a fővárosi közigazgatást átalakító - a főváros struktúráját és autonómiáját leginkább nem reformáló, hanem deformáló - törvények. A kormányzati elgondolásokat plasztikusan tükrözik a törvényhatósági bizottság összetételére, illetve a kormány felügyeleti jogosítványaira irányuló javaslatok. Amikor e fenti szempontok figyelembevétele alapján kívánunk jelzésértékű áttekintést nyújtani a fővárosi közigazgatás jellemző változásairól, feltétlenül meg kell említenünk, hogy a fővárosi közigazgatás és politika karakterét további, markáns intézmények vizsgálatával lehet mélyíteni s árnyalni. Feltétlenül ide sorolandó a fővárosi választójog és a választási kerületek alakulása, hiszen a szabályozásban bekövetkezett változások - az országgyűlési választási rendszerhez hasonlóan - lényegi, ha nem döntő hatást gyakoroltak Budapest politikai életére s ennek következtében közigazgatására.
A 30-as 40-es évek fordulójáig átívelő törvényalkotási folyamat egyik sajátosságának tekinthető, hogy a fővárosi autonómia fokozatos csorbításával párhuzamosan növekedett a kormányzat hatásköre - azáltal pedig a centralizmus - a főváros közigazgatási struktúrájában s ennek következtében gyakorlatában.
A fővárosi közigazgatás stabilitását és kiegyensúlyozottságát illetően ugyanakkor néhány kétséget támasztó adat áll rendelkezésre. Az 1920-1944 közötti időszakban tíz főpolgármester, illetve kormánybiztos állt a főváros élén. Legtovább, hét esztendeig Ripka Ferenc töltötte be e tisztséget, legrövidebb ideig viszont - halála miatt alig hét hónapig - Borvendég Ferenc volt Budapest főpolgármestere. Ugyanakkor az 1920-1937 közötti alig több mint másfél évtized alatt legkevesebb öt törvény érintette közvetlenül a fővárosi közigazgatás struktúráját, nem sorolva ide azokat, amelyek hatálya a székesfővárost magától értetődően érintette. Mindeközben négy alkalommal tartottak törvényhatósági választásokat. Az utolsó, 1935-ös fővárosi választásokat követően a városatyák mandátuma lejártakor már nem írtak ki újabb tisztújítást, hanem törvényileg hosszabbították meg a törvényhatósági bizottsági tagságot. Lényeges személyi változások mégis történtek a törvényhatósági bizottság összetételében a világháború küszöbén, hiszen az 1941. évi XIX. tc. értelmében - zsidó származása
- 80/81 -
miatt - 29 fővárosi képviselőt fosztottak meg mandátumától. A fővárosi politika arculatát meghatározó pártstruktúra szintén sajátosan alakult, ugyanis az országos politikai arénából ismert pártok mellett - vagy azoktól függetlenül - a századforduló óta jó néhány közéleti tevékenységet csak Budapesten kifejtő, "községi" párt alakult meg.[4]
A főváros közigazgatását a három Duna-menti város, Pest, Buda és Óbuda egyesítését kimondó 1872. évi XXXVI. tc. alakította ki. E törvény rendelkezései szerint a fővárosi törvényhatósági bizottság 400 - hatévi időtartamra - választott tagjából 200-at az összes választók választottak, míg a fennmaradó 200 városatyát az 1200 legtöbb egyenes államadót fizetők - azaz a virilisek - közül választották. A főváros élére főpolgármester került,[5] akit a király által kijelölt és a belügyminiszter által ellenjegyzett három személy közül a közgyűlés hat évre választott meg. A főpolgármester a törvény betűje szerint a "végrehajtó hatalom képviselőjé"-nek számított, míg a helyi érdekek letéteményesét elsősorban a szintén a közgyűlés által választott polgármesterben látták, aki a fővárosi törvényhatóság "végrehajtó közege", s a tanács munkáját irányította. A központi kormányzat fővárosi autonómiát és közigazgatást ellenőrző jogosítványai közé tartozott, hogy a belügyminiszter a főváros költségvetését felülvizsgálta, annak jóváhagyását meg is tagadhatta, ugyanakkor a költségvetés korrekciói megtételére utasíthatta a törvényhatósági bizottságot.
A kerületi elöljáróságokat életre hívó 1893. évi XXXIII. tc. kivételével közel öt évtizeden keresztül érintetlenül maradtak a Budapest közigazgatására irányadó normák és intézmények, miközben a főváros milliós nagyvárossá, s az ország - sőt a közép-európai régió egyik - legjelentékenyebb ipari, kereskedelmi és szellemi centrumává lett. A századforduló évtizedeiben a városigazgatási reform időszakában ugyan felvetődött a fővárosi törvény revíziója - Heltai Ferenc 1899-es tervezetére utalhatunk[6] -, a javaslatok egyetlen
- 81/82 -
alkalommal sem kerültek a törvényhozás elé. Ilyen előzmények után valóban joggal került napirendre 1920-ban a budapesti közigazgatás egyes intézményeinek az újraszabályozása. Az emocionális szempontok azonban felülkerekedtek a racionális megfontolásokon. Az aktuálpolitikai célok és indulatok előbbre kerültek a józan belátáson alapuló javaslatokkal szemben.
A változások jeleként Sipőcz Jenő személyében kormánybiztost neveztek ki a főváros élére 1920. márciusában, akinek jogkörét az 1920. évi VIII. tc.-kel egészítették ki.[7] A fővárosi közigazgatás szervezetének átalakítására irányuló első törvényjavaslatot Simonyi-Semadam Sándor, a belügyminisztérium irányításával megbízott miniszterelnök terjesztette a nemzetgyűlés[8] elé 1920. április 17.-én. A "székesfővárosi törvényhatósági bizottság újjáalakításáról" szóló javaslat - három évi időtartamra[9] - néhány lényeges kérdéstől eltekintve érintetlenül hagyta az 1872. évi XXXVI. tc. alapján létrejött struktúrát. A miniszteri indokolás hangsúlyozta, hogy a törvényjavaslat előterjesztésére amiatt került sor, mert "a régi törvényes rendelkezések alapján megalakult törvényhatósági bizottságok a megváltozott korszellemben semmiképpen sem képviselik a törvényhatóságok közönségének valódi akaratát."[10] Szükséges megjegyeznünk, hogy a fővárosi törvényhatósági bizottságot - melynek az 1912-es választásokkor keletkezett mandátumát az 1915. évi VI. tc. hosszabbította meg - 1918. október 18-a óta nem hívták össze.[11]
Az egyik legfontosabb előterjesztés a törvényhatósági bizottság létszámának radikális csökkentésére irányult. Szemben a közel öt évtizedes gyakorlattal,
- 82/83 -
amely 400 főben állapította meg a törvényhatósági bizottság választott tagjainak létszámát, a belügyi kormányzat javaslata szerint a törvényhatósági bizottság az elnökön kívül 180 választott, továbbá 20 olyan tagból állott volna, akik a bizottságnak állásuknál (tisztségüknél) fogva a tagjai. E húszas lista az MTA elnökétől kezdve a fővárosi államrendőrség főkapitányán át a budapesti kincstári jogügyi igazgatóig terjedt. A létszámcsökkentést a miniszteri indokolás azzal az "általános tapasztalattal" igyekezett magyarázni, miszerint a "nagy létszámú testületek működése nehézkes", továbbá a "létszám nagyságának arányához mérten a tagok felelősségérzete kisebbedik".[12] A húszas listáról pedig az indokolás annyit tartott szükségesnek megjegyezni, hogy "egyes magasabb rangú tisztségek" viselői - mint a kúria, vagy a közigazgatási bíróság elnöke - amiatt maradtak ki a felsorolásból, mert őket - noha a fővárosi törvényhatósági bizottságban helyük lenne - inkább a felsőházi tagság illetné meg, amely azonban tudvalevőleg nem működött. Miként a törvényjavaslat bizottsági előadója, Haller József 1920. május 18-án a nemzetgyűlés előtt hangsúlyozta: "a vagyoni cenzus, a vagyoni kiválóság helyébe tétessék a szellemi kiválóság, a vagyoni virilizmus helyébe az intellektuális virilizmus" lépjen.[13] A kétféle virilizmus egybevetése már csak amiatt sem tekinthető szerencsésnek, mert míg a vagyoni cenzus alapján törvényhatósági bizottságba bekerülő tagok választások útján szerezték mandátumukat, addig az "intellektuális virilizmus" képviselői automatikusan jutottak tagságukhoz. Paradox módon a törvényhatósági bizottság négy évvel korábban, 1916 októberében napirendre tűzte a községi választójogi reform keretében a virilizmus eltörlésének kérdését. Csakhogy akkor a virilizmus eltörlését az általános községi választójog bevezetéséhez kötötték, s nem rendelkezett semmiféle "büntető" jelleggel.[14]
A javaslat markáns, sok vitát kiváltó újítása - miként a fenti sorok előrevetítik - a virilizmus törvényhatósági bizottságból való kiiktatása volt. A virilizmus intézménye már felvetése pillanatától, azaz mintegy öt évtizede a bírálatok kereszttüzében állt.[15] Ellenzőinek legfőbb érve szerint a virilizmus
- 83/84 -
többletjogokat - lényegében plurális választójogot - biztosít a választók egy szűk rétege számára. E kritika kétségkívül megállja helyét. A virilizmus a kor felfogása szerint értelmezett - demokratikus alapokon nyugvó - választójoggal ellentétes törekvéseket juttatott érvényre. Ugyanakkor az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a virilizmus magyarországi bevezetésére éppenséggel a kapitalizmus kibontakozása, a 19. század utolsó harmada időszakában került sor. A kormányzat szándéka arra irányult, hogy a közügyekben való részvétel direktebb lehetőségével honorálja azt a szűk réteget, amely a közterhekből állami egyenes adója révén nagyobb arányban részesedett. Tömör, ám találó definícióval szolgált Nagy Ferenc a századelőn a virlizmus lényegét illetően. "A virilizmus röviden a választási elvvel szembeállítva az az elv, melynél fogva a vagyon a szerencsés birtokost a köztestületben (törvényhatósági bizottság, képviselőtestület) való szereplésre is képesíti".[16] A cikk egyik további passzusa a "vagyon" fogalmát pontosítja a virilizmus szempontjából, amikor a "közterhekkel" helyezi párhuzamba. "A mi virilizmusunk tulajdonképpen nem a vagyonra, hanem a közteherrel való megrovásra alapítja a képviseletet, s bár rendszerint és általánosságban a legtöbb adót a nagyobb vagyonnal, vagy jövedelemmel bírók fizetik ki, megtörténhet és meg is történt, hogy valaki téves adókivetés alapján a legtöbb adót fizetők közé bekerült."[17]
A jogalkotó az 1870-es évek elején méltánylandónak találta a virilizmussal szemben felhozott érveket, aminek következtében nem került sor a "nyers" virilizmus törvénybe iktatására, hanem számos ponton "puhították" a virilis választójogot (pl. egyes diplomával rendelkező értelmiségi foglalkozásúak egyenes adójukat kétszeresen számíthatták be).
A Simonyi-Semadam nevével fémjelzett miniszteri indokolás egyrészről a világháború alatti "határtalan és hirtelen" vagyoneltolódással magyarázta a virilizmus elejtésének szükségességét, aminek következtében "vagyontalan emberekből sokszor a rendes polgári hasznot jóval meghaladó jövedelem kierőszakolásával máról-holnapra milliomosok lettek." Ez pedig azzal a következménnyel jár, hogy nem érvényesülhet a törvényhatósági bizottságban az az "értékes konzerváló erő", amelyet a virilizmus bevezetésekor annak pozitív hatásaként vártak illetve könyveltek el. Az indokolás a virilizmus elejtése kapcsán másrészről a főváros közönsége "értelmi színvonalára" apellált, mondván ez már önmagában is elegendő biztosítékul szolgál arra nézve, hogy a választások alkalmával ne csupán egyes társadalmi rétegek, hanem a főváros összességének
- 84/85 -
az érdekét tartsák szem előtt a választók. A virilizmus száműzésének valós politikai és társadalmi indokaira a nemzetgyűlési vita világít rá. A kormány javaslatát támogató képviselők ugyanis kertelés nélkül kifejezésre juttatták azt a törekvését, amely a liberális értékrend hordozóinak és kedvezményezetteinek a fővárosi közigazgatásból való háttérbe szorítására, pontosabban fogalmazva kiszorítására irányult. Schandl Károly nemzetgyűlési képviselő 1920. május 26-án, a javaslat folytatólagos tárgyalása alkalmával tartott felszólalása e kormányzati célkitűzésre világít rá: "A vidéki municipális választásoknál sem tartható fenn a virilizmus a mai formájában, mert a gyors vagyoni eltolódások következtében a virilizmus ma már nem szolgálja azt a célt, amelyet régente szolgált, t. i. a történelmi magyarság befolyásának konzerválását. Akárhány megyei törvényhatóságban többségre jutott már a bevándorolt elem." Ez a tendencia pedig - folytatta a képviselő - egyáltalán nem segíti elő Magyarországon a közelmúltban meghirdetett keresztény és nemzeti politika megerősödését.[18] Tekintettel arra, hogy a virilizmus bevezetésére a kapitalizmus magyarországi kibontakozása időszakában került sor, ezen intézmény kedvezményezettei már mind kevésbé a tradicionális, zömmel háztulajdonosi - vidéken földbirtokos -, hanem a mobilis - ipari, kereskedelmi és banktőke érdekeltséggel rendelkező - társadalmi rétegek képviselőiből kerültek ki.[19] 1918-19-et követően a virilisek gazdasági, társadalmi átrétegződése politikai felhangokat kapott.
A javaslat ugyanakkor jelentékeny mértékben növelte a belügyminiszter hatáskörét azáltal, hogy a felügyeleti jog mellett, amely a fővárosnak önkormányzati hatáskörben követett közigazgatási eljárásának, továbbá belső ügyvitelének és háztartásának korlátlan megvizsgálására irányult, lehetőséget biztosított a törvényhatósági bizottság feloszlatására. Korábban ilyen jogosítvány nem illette meg a belügyi kormányzatot. Erre a főpolgármester (kormánybiztos) előterjesztése, vagy meghallgatása után azokban az esetekben kerülhetett sor, ha a törvényhatósági bizottság eljárása veszélyezteti az állam érdekét, vagy a főváros jólétét, illetőleg a bizottság működése kizárja a közigazgatás eredményes működését. A belügyminiszternek a feloszlatás tényét haladéktalanul közölnie kellett a nemzetgyűléssel. A miniszteri indokolás "hiánypótló" rendelkezésként értelmezte a feloszlatási jogot, hangsúlyozva, hogy e jogosítvány
- 85/86 -
tartalmában sokban hasonlít a belügyminiszter községi törvényben foglalt képviselőtestületi feloszlatási jogára.
A nemzetgyűlés közigazgatási bizottsága a törvényjavaslatról szóló jelentésében egyetértett a törvényhatósági bizottság választott tagjainak létszámcsökkentésével, bár annak mértékét túlzottnak találta. Ennek megfelelően a közigazgatási bizottság 180 főről 240-re javasolta felemelni a törvényhatósági bizottság választott tagjainak létszámát azzal a korrekcióval, hogy kettővel - 20-ról 22-re - emelte azok számát, akik állásuknál, vagy (tisztségüknél) fogva kerültek a törvényhatósági bizottságba.[20]
A mintegy három héten keresztül húzódó nemzetgyűlési vita alkalmat biztosított ugyan a törvényhozás ellenzéke számára érveik s javaslataik előadására, bár módosító indítványaikat a kormánytöbbség rendre leszavazta. A nemzetgyűlés lényegében a közigazgatási bizottság által javasolt szövegezést tette normaszöveggé. Az így elfogadott 1920. évi IX. tc. azonban nem oldotta meg, csak elodázta a fővárosi közigazgatás reformját. A törvénycikk egyrészről retorziókat s nem reformokat léptetett életbe a budapesti közigazgatás struktúráját illetően. Másrészről viszont következetlennek bizonyult a jogalkotó, hiszen a virilizmus intézményét csak a főváros, s nem valamennyi törvényhatóság szervezetéből száműzte. A mindösszesen 289 tagból álló törvényhatósági bizottságban 240-en választások, 49-en viszont kinevezés alapján szerezték mandátumukat.
Az 1920. évi IX. tc. alapján ugyanazon év nyarán megtartott választásokat[21] követően megalakuló törvényhatósági bizottság összetétele lényegesen eltért az utolsó, békeidőben - 1912-ben - választott törvényhatósági bizottságétól. Az 1920 előtti bizottsági tagoknak mindössze 23%-a került be az új bizottságba.[22] A budapesti városházán a megváltozott politikai atmoszférának megfelelően új arcok vették át a vezetést. Az ily módon hivatalba lépő
- 86/87 -
törvényhatósági bizottság mandátuma - miként a többi fővárosi testületé - azonban csak három évig, 1923. december 31-ig szólt, miként ezt az 1920. évi IX. tc. előirányozta. Ez alatt az idő alatt viszont nem fogadták el a fővárosi közigazgatás rendezéséről szóló törvényjavaslatot - hiszen azt meglehetősen későn terjesztették a törvényhozás elé -, aminek következtében 1924. január 1-jétől ex-lex helyzet állt elő a főváros igazgatásában. A belügyminiszter 1923. decemberében Tersztyánszky Kálmánt nevezte ki kormánybiztossá - akit lemondása után 1924 szeptemberében Ripka Ferenc követett -, egyúttal a törvényhatósági bizottság helyét egy szűk körű tanács vette át.[23]
A "székesfőváros törvényhatósági bizottságának újjászervezéséről" szóló törvényjavaslatot 1923. december 14-én terjesztette Rakovszky Iván belügyminiszter a nemzetgyűlés elé. A törvényhatósági bizottság választott tagjainak létszáma a belügyi kormányzat elgondolása alapján 220 főre csökken, míg különböző jogcímek alapján további 80 tagja lehet a bizottságnak [örökös tagok, állásuknál (tisztüknél) fogva tagok, továbbá ülési és szavazati joggal felruházott tisztviselők]. A választott és a kinevezett tagok aránya tehát tovább romlott e koncepció szerint a választott tagok rovására. A miniszteri indokolás az - utóbb végül elejtett - örökös tagság intézményét külön is fontosnak tartotta hangsúlyozni. A javaslat szerint az örökös tagok személyére nézve a polgármester meghallgatása után a belügyminiszter tesz indítványt az államfőnek. "Ennek a csoportnak a beillesztését azért tartottam szükségesnek, mert ily módon a törvényhatósági bizottságban mindig lesz a tagoknak egy olyan része, amely a bizottság működésében az állandóságot fogja képviselni."
A törvényjavaslat fenntartotta - s pontosította - a belügyminiszter főfelügyeleti és feloszlatási jogát. A főfelügyeleti jog - a nemzetgyűlés közigazgatási bizottsága intenciója alapján - a intézkedési jogkörrel bővült. A törvényhatósági bizottság feloszlatását illetően a belügyminiszter a főpolgármester előterjesztése, vagy meghallgatása után oszlathatja fel a törvényhatósági bizottságot, amennyiben az a törvénnyel szembehelyezkedett, vagy a felettes hatóság intézkedésének végrehajtását jogellenesen megtagadta, végül, ha a bizottság tartósan munkaképtelenné vált. A feloszlatás tényét
- 87/88 -
nemcsak a főváros hivatalos lapjában kellett közzétenni, hanem a belügyminiszter tartozott tájékoztatni a nemzetgyűlést is. A miniszteri előterjesztés ugyanakkor jogorvoslati lehetőséget helyezett kilátásba a feloszlató rendelettel szemben. A feloszlatott törvényhatósági bizottság tagjainak legalább a fele ugyanis 15 napon belül panasszal fordulhatott a közigazgatási bírósághoz.
A nemzetgyűlés közigazgatási bizottsága a törvényhatósági bizottság választott tagjainak létszámát 220-ról 250-re tartotta szükségesnek felemelni - miközben a törvényhatósági bizottság tervezett összlétszáma változatlanul 300 maradt -, ugyanakkor az örökös tagság intézménye helyett törvényileg meghatározott "testületek és intézmények" - mint pl. az ügyvédi, közjegyzői és mérnöki kamara - 20 képviselője kerülhetett a törvényhatósági bizottságba. Korrekciót hajtottak végre a törvényhatósági bizottság feloszlatása elleni jogorvoslat kezdeményezésével kapcsolatosan is, amennyiben már a bizottsági tagok egyharmad része panasszal fordulhatott a közigazgatási bírósághoz.
A törvényjavaslat a közigazgatási bizottság szövegezését figyelembe véve a beterjesztést követő 13. hónapban, 1924 decemberében került csak elfogadásra. A kortárs Harrer Ferenc, ki hosszú időn keresztül vezető tisztviselője volt a fővárosnak, egy cseppet sem volt elragadtatva a 20-as évek elején elfogadott két fővárosi novellától, mert ahelyett, hogy szervezeti reformokat léptettek volna életbe, mindkettő "egyenesen politikai célzatú volt". Az elfogadott két törvény ugyanis "kizárólag a törvényhatósági bizottság újjászervezését oldotta meg és pedig oly módon, hogy a választott tagok számának leszállításával, megfelelő választókerületi beosztással, a bizottsági tagsági helyeknek a választókerületek közt való megfelelő megosztásával és a törvényhatósági bizottságba újabb nem választott (...) tagoknak bevitelével a törvényhatósági bizottságban a konzervatív elemeknek túlsúlyt biztosított."[24] A kritika alighanem megállja a helyét.
Az 1924. évi XXVI. tc. alapján 1925 májusában megtartott törvényhatósági bizottsági választás azzal a meglepő eredménnyel végződött, hogy a Demokrata Blokk szerezte meg a mandátumok 51%-át, szemben a városházát 1920 óta szilárdan kézben tartó Keresztény Községi Párt 36,4%-ával és a kormánypárti Egységes Községi Polgári Párt 9,2%-ával.[25] Ennek ellenére mégsem a liberális
- 88/89 -
és demokrata ellenzék vehette át a vezetést a városházán - akiket kívülről még a szociáldemokraták 3%-a is erősített -, mert a törvényhatósági bizottság kinevezett tagjai a városházát uraló konzervatív pártokat támogatták. Az újjáalakult és konzervatív erők többségét kifejezésre juttató fővárosi közgyűlés 1925. nyarán a liberális városatyák támogatásával a belügyminiszter előterjesztése alapján az államfő által javasolt három jelölt közül Ripka Ferenc, korábbi kormánybiztost választotta meg főpolgármesterré.[26] Az ex-lex helyzet lényegében véget ért. Az érdekesség kedvéért ezúttal szintén érdemes megjegyezni, hogy az 1925-ös törvényhatósági bizottság tagjainak 42, 4%-a már korábban is tagja volt a testületnek (mintegy 20%-uk tagsága 1918 előttre eredeztethető vissza).[27]
Az 1924. évi XXVI. tc. intézményei lehetővé tették, hogy a fővárosi választás eredménye - némi korrekcióval - a konzervatív politikai pártok javára dőljön el. A különböző jogcímek alapján kinevezett törvényhatósági bizottsági tagok konzerváló s kiegyenlítő szerepet töltöttek be, egyúttal sajátosan - a hatalmon lévők szempontjából viszont hatékonyan - helyettesítették a száműzött virilizmus funkcióját. Viszont e törvénnyel együtt sem oldódott meg a fővárosi közigazgatás reformja, miként az általános közigazgatási reform szintén váratott magára.
Az átfogó közigazgatási reform meghozatala a 20-as évek második felében került csak ismételten napirendre. Ekkorra hárultak el ugyanis azok az alkotmányos akadályok (1925-ös választójogi törvény, 1926-os felsőházi reform), amelyeket a Bethlen-kormány a reform előfeltételeként nevezett meg.[28] E csomagterv keretében fogadta el az országgyűlés a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi 30. tc.-et, amely - egyebek mellett - újraszabályozta az önkormányzati szervezetet, beleértve a városi és vármegyei törvényhatósági bizottságokat is. E rendelkezések hatálya nem terjedt ki a különleges jogállású
- 89/90 -
törvényhatóságra, azaz a fővárosra. A budapesti közigazgatás reformjára vonatkozó tervek kidolgozása azonban több szálon szövődött. 1927-ben a városházán készült javaslat a főváros közigazgatásának átszervezéséről, a tudományos irodalom képviselői is megszólaltak,[29] míg a kormányzat koncepciója 1929 őszén látott napvilágot.[30] Ez utóbbi vitaanyag "világosan megmutatta a kormány szándékait, hogy a törvénnyel a fővárost szorosabban érdekkörébe akarja vonni, az ellenzék szerepét minimálisra szándékozik csökkenteni, a kormány közvetlen beavatkozási jogait fokozni akarja."[31] A fővárosi törvényhatósági bizottság ellenzéki erőinek fellépése arra késztette a belügyminisztériumot, hogy részlegesen változtasson első javaslatán, s néhány vonatkozásban tompítson a centralizáló törekvéseken. Az átdolgozott tervezetet Scitovszky Béla belügyminiszter 1929. november 15.-én terjesztette az országgyűlés képviselőháza elé. A törvényjavaslat általános és részletes vitája közel fél éven át tartott a törvényhozás két házában.[32]
Az 1930. évi XVIII. tc. - mely egyaránt hatályon kívül helyezte az 1872. évi XXXVI., valamint az 1924. évi XXVI. tc.-t - öt részbe csoportosítva szabályozta a fővárosi közigazgatás eddigi rendelkezéseit felváltó normákat és intézményeket. Lényeges változtatásokat helyezett kilátásba a javaslat a törvényhatósági bizottság összetételét illetően. Mindenekelőtt a választott tagok létszámát szemben az 1924-ben elfogadott 250-ről 140-re kívánta csökkenteni, amelyhez az érdekképviseletek, szakképviseletek, örökös tagok s fővárosi tisztviselők mintegy 80 képviselője csatlakozott. A miniszteri indokolás szerint a törvényhatósági bizottság "csakis úgy lehet a székesfővárosban uralkodó közhangulatnak
- 90/91 -
hű kifejezője és csak akkor fejthet ki az összes érdekkörök jogos törekvéseivel összhangban álló működést, ha az önkormányzati testületben a különböző társadalmi rétegek, hivatások, foglalkozások képviselve vannak." E vonás a vidéki törvényhatóság felépítésével mutat rokonságot, mint ahogy az örökös tagok újbóli megjelenése is, amennyiben 30 fős csoportjuk a javaslat szerint az állandóságot hivatott képviseli a bizottság működésében.[33] Az elfogadott törvény végül 150-re emelte az összes választók által választható bizottsági tagok számát, míg csak kisebb kiegészítéseket hajtott végre a különböző képviseletek tagságát illetően (pl. egy főt delegálhatott a törvényhatósági bizottságba a vitézi szék).
A főpolgármestert a javaslat szerint az államfő által a belügyminiszter előterjesztése alapján kijelölt három személy közül hat évre választja a törvényhatósági bizottság. E konstrukció lényegében a főváros hat évtizedes gyakorlatának felelt meg. A képviselőház közigazgatási bizottsága azt a kiegészítő indítványt fűzte ehhez, s ezt törvénybe is iktatták, hogy a belügyminiszter előterjesztésére az államfő a főpolgármestert bármikor felmentheti. Ezt a kiegészítést amiatt tartotta lényegesnek a közigazgatási bizottság, hogy a minisztérium - a főpolgármester legyen lojális a belügyi kormányzathoz - bizalomhiány- vagy vesztés miatt szabad kezet kaphasson.[34]
A belügyminisztérium új közigazgatási szerv létrehozatalát javasolta a törvényhatósági tanács - eredetileg intézőtanács - megalkotásával. A vidéki törvényhatóságoknál működő kisgyűlésekhez hasonlóan - érvelt a miniszteri indokolás - a törvényhatósági tanács arra lesz hivatva, hogy tehermentesítse a törvényhatósági bizottságot, továbbá "az ügyeknek gyorsabb és szakszerűbb intézését biztosítsa".[35] A törvényhatósági tanács törvény által meghatározott 26 tagját a törvényhatósági bizottság választotta, míg 6 személyt a főpolgármester nevezett ki. A polgármester és az alpolgármesterek szintén tagjai voltak a tanácsnak. A tanács megbízatása hat esztendőre szólt. Hatáskörébe egy sor olyan kérdést utaltak, amely korábban a közgyűlés elé tartozott.
A miniszteri előterjesztés részletesen szabályozta a kormányhatósági felügyelet körét. A központi hatalom hatásköre nemcsak a törvényhatósági bizottság törvény által nevesített határozatainak felülvizsgálatára vonatkozott, hanem
- 91/92 -
a szabályrendeletekre is. A szabályrendeletek ugyanis minaddig nem léphettek hatályba - ez szintén e javaslat újítása volt -, amíg az illetékes miniszter nem "láttamozta" azokat. A kormány ellenőrzési jogosultsága kiterjedt a költségvetés, a zárszámadás és a vagyonmérleg felülvizsgálatára. E "kemény" jogosítványokkal szemben meghatározott körben felirati- illetve panaszjog illette meg a törvényhatósági bizottságot. E lehetőséggel akkor élhetett a főváros, ha a kormány, vagy bármely kormányzati szerv olyan rendeletet, határozatot, vagy intézkedést hozott, amely sértheti a törvényhatóság érdekét, sőt ezen túlmenően esetleg jogot is sért.
A javaslat részletesen foglalkozott a törvényhatósági bizottság feloszlatásának szabályaival, beépítve a korábbi szabályozás egynémely elemét. A minisztérium - immáron a főpolgármester teljes kikapcsolásával - a belügyminiszter előterjesztése alapján feloszlathatta a törvényhatósági bizottságot, amennyiben - s ezek a régi előfeltételek melletti új elemként szerepeltek - magatartása veszélyezteti az állam érdekeit, avagy működése következtében gazdasági helyzete válságossá válhat. A jogorvoslati rendszer szintén módosult, hiszen a polgármester a feloszlatást követő nyolcadik napra közgyűlést volt hivatva összehívni, amelynek egyetlen napirendi pontja annak eldöntése, hogy kívánnak-e panasszal élni a közigazgatási bíróságnál a feloszlatást illetően, avagy sem.
Az 1930. évi XVIII. tc. alapján még ugyanazon év decemberében megtartott törvényhatósági választások egyrészről a szabadelvű és demokrata pártok térvesztését eredményezte, másrészről a szociáldemokrata párt megerősödését. A Keresztény Községi Párt és a kormányhoz közel álló Egységes Községi Polgári Párt együttesen a mandátumok közel 45%-ával rendelkezett.[36] Az örökös tagok illetve az érdekképviseletek által választott, továbbá a hivatalból jelenlévő tagok pártprefenciái azonban lényegesen módosítottak a választási eredményeken, a konzervatív pártok javára kibillentve a mérleg nyelvét.[37] Az újjáalakult törvényhatósági bizottságnak már csupán 10-11%-a volt tagja e testületnek a világháború időszakában.[38]
A szakirodalom vegyes érzelmekkel fogadta a fővárosi törvényt. Egyed István lojális, Harrer Ferenc kritikusabb hangú értekezései jól szemléltetik
- 92/93 -
a különböző álláspontokat. Egyed írása 1930-ban, a konzervatív-reformtörekvéseket támogató, olykor szorgalmazó - s a miniszterelnök Bethlen István köreihez tartozó - Magyar Szemlében jelent meg. Cikke deskriptív jellegű, inkább csak ismerteti, mintsem értékelné az éppen életbe lépett fővárosi törvény intézkedéseit, noha tett néhány érdemi észrevételt. Tanulmánya helyenként apologetikus, így kifejezetten méltányosan tudósított a törvényhatósági bizottság választott és kinevezett tagjai között beállott 2/3: 1/3 arányváltozásról. Meglátása szerint ugyanis a nem a fővárosi polgárok által közvetlenül választott 1/3-ad rész - a szakhivatalnokok illetve a vitézi szék képviselője kivételével - szintén képes felmutatni választott, hovatovább önkormányzati jelleget. Ezen túlmenően nyeresége a fővárosnak az ily módon bekerülő tagság, hiszen "az érdekcsoportok képviselői szaktudást, az örökös tagok állandóságot, tapasztalatokat és tekintélyt visznek be a bizottságba".[39] Az új fővárosi törvény által felállított - ám rövid életűnek bizonyuló - törvényhatósági tanácstól Egyed "az önkormányzat erősbödését" várta, s reményét fejezte ki, hogy amint a tanács "átesik a kezdet nehézségein, jó szolgálatot fog tenni".[40] Azt viszont határozottan helytelenítette, hogy a törvény a főpolgármestert a törvényhatósági bizottság képviselőjének is nyilvánítja, hiszen a főpolgármester eddig "tisztán a kormány képviselője volt", másrészről viszont törvényhatósági bizottság "nem jogi személy és így annak külön képviselője nem is lehet".[41] A fővárosra nehezedő és fokozódó kormányellenőrzést - melynek mértékéről ugyan elismeri, hogy erősebb, mint más törvényhatóság esetében - Egyed a "főváros országos jelentősége és különleges társadalmi összetétele" miatt tartja indokoltnak.[42]
Harrer Ferenc az új fővárosi törvény közigazgatási rendszeréről két évvel később értekezve elsősorban a bevezetett intézmények politikai összetevőire helyezte a hangsúlyt. Számára a törvény leginkább a konzervatív erők fővárosi hatalmának megtartását szolgáló eszköznek tűnt. Ennek illusztratív példájaként említette azt az 1920-ban megindult folyamatot, amely a törvényhatósági bizottság nem a választópolgárok által választott tagjainak fokozatos létszámnövekedésében nyilvánult meg.[43] A törvénybe iktatott szigorú ügyrendi
- 93/94 -
szabályok, továbbá a nyilvánosság megszorítása a törvényhatósági bizottság tanácskozásaiban mind arra az eredményre vezettek - vélekedett Harrer -, "hogy a közvélemény nagy része előtt az 1930. évi XVIII. tc. úgy tűnik fel, mint az autonómia megölője."[44] A törvény azonban nemcsak az autonómiát szorítja meg, hanem a demokráciát is korlátozza, sugallta a továbbiakban. Cikke részletesen foglalkozik a bevezetésre került fővárosi közigazgatási struktúra elemzésével és bírálatával. Harrer a kettős értelemben vett autonómia - az önkormányzati testület viszonya egy magasabb önkormányzati testülethez, illetve az államhoz, továbbá az önkormányzati jogokat kifejezésre juttató szervezet - szempontjából veszi sorra és értékeli a törvény intézményeit: a főpolgármester és a polgármester jogállását és hatáskörét, az újonnan felállított s széles hatáskörrel felruházott törvényhatósági tanács szerepét stb. Véleménye szerint a "legtisztább autonomikus és parlamentáris közigazgatási rendszer (...) az lett volna, ha a törvényhatósági bizottsággal (...) szemben felelős végrehajtó szervként, a törvényhatósági bizottság által akár saját kebeléből, akár kívülről választott, bármikor elmozdítható vagy nagyon rövid időre választott polgármester állíttatott volna".[45]
Az 1930. évi XVIII. tc. életbelépésével azonban csak rövid időre került nyugvópontra a budapesti közigazgatás reformja. A fővárosi közigazgatás struktúráján ugyanis a 30-as évek folyamán további lényeges módosításokat kezdeményezett a kormányzat, majd fogadott el a törvényhozás. Így az 1934. évi XII. tc. megszűntette a törvényhatósági tanácsot, tovább apasztotta a törvényhatósági bizottság létszámát, s a főpolgármesteri tisztséget kinevezés - nem pedig választás - alapján töltötték be. Az ésszerűségen és célszerűségen alapuló józan reformtörekvéseket azonban mindvégig beárnyékolják a priméren pártpolitikai célokat szem előtt tartó, a fővárosi liberális, demokrata és baloldali ellenzék munkáját fokozatosan ellehetetlenítő s az autonómiát szükséges rossznak tartó törekvések.
* * *
- 94/95 -
by Gábor Schweitzer
The essay aims at presenting the most important structural transformations of the administration of the city of Budapest between 1920 and 1930, paying concentrated attention to the elimination of the so-called virilism, the alteration of the composition of the municipal authority board and the legal status of the mayor. The system of public administration in the capital was established in 1873 with the unification of the three cities - Pest, Buda and Óbuda. Regardless of some minor modifications, the system had remained intact for almost five decades. One of the intentions of the new nationalist and conservative political elite, coming to power after the First World War and the revolutions of 1918-1919, was to punish the "sinful Budapest" that they held responsible for the revolutions. The government and the Parliament initiated and enacted several legislative measures during the examined period (and even after it), aiming at undermining the autonomy of Budapest and extending the influence of the government over the city affairs. Those measures fit into the policy of centralisation. The essay attempts to point to the factors and circumstances that lead to the growing influence of party interests on municipal administration standing in the way of any realistic reform.■
- 95 -
JEGYZETEK
[1] KRÚDY Gy.: Nemzetgyűlési divat. (1920) In: Pest Album. Budapest, Szépirodalmi, 1985. 28.
[2] SIPOS A.: Reformok és reformtörekvések a fővárosban (1920-1947). Budapesti Negyed, 1993/2. 50-51.
[3] Lásd CSIZMADIA A.: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 339-444.
[4] SIPOS A.: Várospolitika és városigazgatás Budapesten 1890-1914. Budapest Főváros Levéltára, Budapest, 1996., különösen 46-64. Szemléletében elavult, de a polgári korról szinte teljes körű áttekintést nyújt Kiss György monográfiája: A budapesti várospolitika 1873-1944. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1958.
[5] A törvényjavaslat eredetileg főispánt kívánt kinevezni a főváros élére, de az érintett, egyesítendő városok és a törvényhozásban elhangzó tiltakozások hatására a kormányzat elállt e szándékától. CSIZMADIA A.: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 138-140.
[6] Lásd Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban. Közreadja: Csizmadia A. Gondolat, Budapest, 1979. 321-341. A városok 19-20. századi - polgári kori - jogállása és igazgatása alakulásáról a közelmúltban Kajtár István készített monográfiát, illetve Pölöskei Ferenc tett közzé összefoglaló áttekintést. KAJTÁR I.: Magyar városi önkormányzat 1848-1918. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1992.; PÖLÖSKEI F.: A városok jogállása a polgári korban. In: Degré Alajos emlékkönyv. Szerk.: Máthé G.-Zlinszky J. Unió, Budapest, 1995. 221-231.
[7] L. NAGY Zs.: A budapesti liberális ellenzék 1919-1944. Akadémiai, Budapest, 1972. 16.
[8] Az 1920-as nemzetgyűlésben 79 képviselő tartozott a Kisgazdapárthoz, 72 a Keresztény Nemzeti Egyesülés Pártjához, továbbá 6-an a demokratákhoz, illetve a pártonkívüliekhez tartoztak.
[9] A javaslat s az ennek alapján elfogadott törvény értelmében a törvényhatósági bizottság tagjainak megbízása 1923. december 31-ig szólt.
[10] Törvényjavaslat a székesfővárosi törvényhatósági bizottság újjáalakításáról. In: Az 1920. évi február hó 16-ára összehívott Nemzetgyűlés Irományai. I. kötet. Budapest, 1920. 213.
[11] WILDNER Ö.: Budapest törvényhatósági bizottságának keresztmetszete a legutóbbi 30 év alatt. Városi Szemle, 1931/4. 503-504.
[12] Az 1920. évi február hó 16-ára összehívott Nemzetgyűlés Irományai. i. m. 213.
[13] Az 1920. évi február hó 16.-ára összehívott Nemzetgyűlés Naplója. III. kötet. Budapest, 1920. 5.
[14] Törvényhatósági bizottsági tagok állásfoglalása a virilizmus eltörlése és a községi választások reformja tárgyában (Részletek az 1916. október 12. és 25-i közgyűlés jegyzőkönyvéből). In: Források Budapest történetéhez II. kötet. 1873-1919. Szerk.: H. Kohut M. Budapest, 1971. 296. skk.
[15] A főváros egyesítése alkalmával a virilizmussal kapcsolatosan felmerült polémiákra lásd: A főváros egyesítésére vonatkozó okmányok gyűjteménye. Összeállította: Gárdonyi A. Budapest, 1913.
[16] NAGY F.: A virilizmus városainkban. Városi Szemle, 1911/4. 321.
[17] Uo. 323.
[18] Az 1920. évi február hó 16-ára összehívott Nemzetgyűlés Naplója. i. m. III. kötet. 92.
[19] Lásd VÖRÖS Károly úttörő monográfiáját a fővárosi virilizmus gazdasági, társadalmi összetevőit illetően: Budapest legnagyobb adófizetői 1873-1917. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1979.
[20] A nemzetgyűlés közigazgatási bizottságának jelentése a "a székesfővárosi törvényhatósági bizottság újjáalakításáról" szóló 32. számú törvényjavaslat tárgyában." In: Az 1920. évi február hó 16-ára összehívott Nemzetgyűlés Irományai. i. m. 350-351.
[21] A törvényhatósági választójog lényegében egybeesetett a nemzetgyűlési választójoggal (1919-es Friedrich-féle választójogi rendelet). A választási eredményeket lásd Források Budapest történetéhez III. kötet. 1873-1919. Szerk.: Szekeres J. Budapest, 1972. 45. A 468 000 választásra jogosult közül 300 000 szavazatot ismertek el érvényesnek. Ezek alapján a keresztény pártok szerezték meg a mandátumok közel 70%-át, míg a liberális és demokrata pártok jelöltjei együttesen a mandátumok 29%-hoz jutottak.
[22] WILDNER: i. m. 535. L. Nagy Zsuzsa számításai szerint a régi tagok részesedése 1920 után csak 14% volt. Lásd Budapesti Városatyák 1873-1944. Rubicon, 1993/8-9. 65.
[23] L. NAGY: i. m. 63.
[24] HARRER F.: Az új fővárosi törvény közigazgatási rendszere. In: Fejezetek a közjog és közigazgatási jog köréből. (Némethy Károly emlékkönyv) Szerk.: Mártonffy K. Pallas Irodalmi és Nyomdai Rt. Budapest, 1932. 152.
[25] Az 1925-ös fővárosi választás már az új választójogi törvény szabályai szerint zajlott le, amely törvény csökkentette a választásra jogosultak létszámát. A választások eredményét a mintegy 220 000 érvényes szavazat alapján lásd: Források Budapest történetéhez... III. kötet. i. m. 149. Ekkor kb. 290 000 fővárosi lakos rendelkezett választójoggal, akik közül 225 00-en részt is vettek a választáson.
[26] A Bethlen híveihez tartozó Ripkát az 1931-es tisztújítások alkalmával újraválasztották, ám a következő évben, Gömbös Gyula miniszterelnöki kinevezését követően lemondott a főpolgármesteri tisztségről.
[27] WILDNER: i. m. 538.
[28] CSIZMADIA A.: i. m. 371. skk.
[29] Hivatkozhatunk a hazai közigazgatástudomány egyik "nagy öregje", Némethy Károly 1927-ben folytatásokban közzétett tanulmányára. Írásában ugyan kerülte a fővárosi közigazgatás (párt)politikai szempontokkal összefüggő elemeinek vizsgálatát - így a törvényhatósági bizottság összetételével sem foglalkozott -, ám a sorok között mégis állást foglalt egy sor kérdésben. Az 1872. évi XXXVI. tc. első, a fővárosi törvényhatóság alakításáról és hatásköréről szóló fejezetéről adott összefoglaló értékelésénél írta, hogy e szabályozás "általában kifogástalan és annyira demokratikus, valamint az autonómia igazi tartalmát annyira tiszteletben tartó elveket, intézkedéseket tartalmaz, melyek helyüket ma is megállják." NÉMETHY K.: Feljegyzések a székesfővárosi reform előestéjén. Városi Szemle, 1927/3-4. 298.
[30] Idetartozik, hogy a fővárosi törvényhatósági bizottság tagjainak mandátumát az 1928. évi XLIV. tc. legkésőbb 1930. december 31-ig meghosszabbította. A kormányzati koncepcióhoz lásd L. NAGY Zs.: A budapesti liberális ellenzék 1919-1944. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972. 94. CSIZMADIA A.: i. m. 390. skk.
[31] TARJÁNYI S.: Az 1930. évi fővárosi törvény. In: Tanulmányok Budapest múltjából. XVIII. kötet. Budapest, 1971. 338.
[32] A törvényhozás előtt folyó vitáról lásd CSIZMADIA: i. m. 397. skk.
[33] Törvényjavaslat Budapest székesfőváros közigazgatásáról. In: Az 1927. évi január hó 25-ére összehívott országgyűlés képviselőházának irományai. XIX. kötet. Budapest, 1929. 199.
[34] A képviselőház közigazgatási bizottságának jelentése "Budapest székesfőváros közigazgatásáról" szóló 865. számú törvényjavaslat tárgyában. Uo. 265.
[35] Törvényjavaslat Budapest székesfőváros közigazgatásáról. I. m. 194.
[36] A választásra jogosult közel 300 000 polgár közül 265 000 szavazott érvényesen. A liberálisok és a demokraták a mandátumok 20%-át szerezték meg, a szociáldemokraták 24,6%-ával szemben. Források Budapest történetéhez III. kötet. i. m. 273.
[37] Ennek révén az Egységes Községi Polgári Párt mandátumai számát 22-ről 58-ra növelhette, míg a Keresztény Községi Párt képviselőinek száma 46-ról 72-re növekedett. TARJÁNYI: i. m. 348.
[38] WILDNER: i. m. 543.
[39] EGYED I.: Az új fővárosi törvény. Magyar Szemle,1930. december. 323.
[40] Uo. 324.
[41] Uo. 327.
[42] Uo. 328.
[43] HARRER: i. m. 153.
[44] Uo.
[45] Uo. 157.
Lábjegyzetek:
[1] Schweizer Gábor, tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest. E-mail: schweitz@jog.mta.hu
Visszaugrás
