Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) értékelése kapcsán nagyon sok szó esik az Alkotmánybíróság átalakult hatásköreiről, különösen az alkotmányjogi panasz intézményéről, vagy éppen az Alkotmánybíróság egyes döntéseinek jogalkotásra gyakorolt hatásairól, miközben az eljárásjogi aspektusokra, a határozatok meghozatalának mikéntjére kevesebb figyelem irányul. Bár az Alkotmánybíróság eljárása sui generis jellegű, az nem hasonlítható egy polgári perhez (a polgári perrendtartás az Abtv.-nek nem is generális háttérjogszabálya), a megalapozott döntések meghozatalának kétségkívül fontos eleme, hogy az milyen bizonyítási eszközökön (milyen tények, körülmények, álláspontok, jogi érvek figyelembevételén) alapul.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 25. § (2) bekezdése mindössze annyit rögzített, hogy "[a]z Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján - szükség esetén személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával - folytatja le a bizonyítási eljárást. Egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható!. Ennél részletesebb szabályokat a régi Abtv.-hez kapcsolódó ügyrend sem határozott meg.[1]
Ehhez képest az Abtv. már hatálybalépésekor is sokkal részletesebben tárgyalta a bizonyítás kérdéseit, különösen harmadik személyek eljárási részvételének kérdését. Ennek keretében került rögzítésre, hogy az Alkotmánybíróság elrendelheti az indítványozó vagy harmadik személy személyes meghallgatását vagy nyilatkozattételre hívhatja fel. Ezen harmadik személyek pedig kötelesek az együttműködésre, személyes meghallgatás esetén az azon történő megjelenésre. Belekerült az Abtv.-be a nyilvános meghallgatás lehetősége, amely a korábbiakhoz képest egy minőségileg új elemmel bővítette a társadalmi vélemények Alkotmánybíróság előtti megjelenítésének lehetőségét. Mindazonáltal a nyilvános meghallgatás elrendeléséről az arra jogosult indítványára az eljáró tanács tanácsvezető bírája, a teljes ülés eljárása esetén pedig az elnök dönt, ami továbbra is bizonyos korlátok közé szoríthatja az ügyhöz kapcsolódó tények, jogi érvek, szempontok harmadik fél általi, önkéntes, saját kezdeményezésre történő ismertetését.
Ezen a helyzeten változtatott az egyes törvényeknek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 11. § (16) bekezdése, amely formálisan beiktatta az Abtv. 57. §-ába a minisztérium napi gyakorlatában munkanyelven "amicus curiae"-nek nevezett beadványtípus jogintézményét az alkotmánybírósági eljárásokba.
Az Abtv. 57. § (1b) bekezdése szerint:
"Ha a jogszabály megalkotója, illetve a törvény kezdeményezője - figyelemmel arra is, hogy az ügy a személyek széles körét érinti-e - az üggyel kapcsolatos álláspontjáról az Alkotmánybíróságot tájékoztatni kívánja, véleményét az (1a) bekezdés szerinti közzétételtől számított 30 napon belül - soron kívüli eljárás esetén 15, illetve az Alaptörvény 6. cikk (8) bekezdése szerinti eljárásban 5 napon belül - megküldi az Alkotmánybíróságnak. A jogszabály megalkotója és a törvény kezdeményezője megállapodás alapján közös véleményt is kialakíthat.!
Jelen tanulmány célja ezen intézmény átfogó bemutatása: ennek részeként felvázolásra kerül az amicus curiae fogalma a nemzetközi minták segítségével, majd megkíséreljük értékelni az Abtv. 57. § (1b) bekezdése szerinti beadvány szerepét az Alkotmánybíróság eljárásában, végül pedig konkrét esetek példáján keresztül ismertetjük az Igazságügyi Minisztériumnak az Abtv. 57. § (1b) bekezdése szerinti amicus curiae-vel kapcsolatos gyakorlatát.
- 17/18 -
Az amicus curiae fogalmának, céljának, az alkotmánybírósági gyakorlatban betöltött helyének értelmezése érdekében szükségesnek látszik a fontosabb nemzetközi modellek áttekintése.[2]
Azokat az országokat tekintve, amelyek lehetőséget adnak amicus curiae benyújtására, elsőként az intézmény archetípusának[3] tekinthető modellt érdemes megvizsgálni, amely az Amerikai Legfelsőbb Szövetségi Bíróság (US Supreme Court) eljárási szabályzatából vezethető le. Eszerint az amicus curiae olyan beadvány, amely a Bíróság figyelmét felhívja valamely, a felek által be nem mutatott, ki nem fejtett releváns körülményre, amely jelentősen segítheti a Bíróságot a döntéshozatalban. A szabályzat kifejezetten kimondja, hogy a Bíróság nem támogatja olyan amicus curiae benyújtását, amely nem felel meg ezeknek a követelményeknek, céloknak.[4] Ebből az az értelmezés is levezethető, hogy az amicus curiae nem valamelyik fél, álláspont támogatását szolgálja (nem "perbeli beavatkozást" jelent), hanem kifejezetten a Bíróság érvrendszerének bővítését, cizellálását szolgálja. Ebbe az irányba mutat az is, hogy főszabályként az érintett felek kifejezett jóváhagyása szükséges az amicus curiae benyújtásához (ennek hiányában kivételesen a Bíróság engedélye is elegendő lehet).
Hasonló felfogást tükröz a Német Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht, BVerfG) eljárását szabályozó törvény,[5] amely szerint a BVerfG lehetőséget adhat szakértő harmadik személyeknek, hogy kifejthessék álláspontjukat. Az amicus curiae benyújtásának értelmezése szempontjából alapvető jelentőségű, hogy a "szakértő harmadik személyek" fogalmát hogyan határozzuk meg. Bár ebben a kérdésben sem a BVerfGG, sem a BVerfG ügyrendje[6] nem tartalmaz egyértelmű állásfoglalást, a vonatkozó irodalmi források szerint ennek megítélésére - mérlegelési jogkörén belül - a BVerfG maga jogosult azzal, hogy az érdekvédelmi, érdekképviseleti szervek, jogvédő szervezetek tipikusan ilyennek tekinthetők.[7] Természetesen ilyenkor nincs szükség tényleges érdek vagy cél ("érintettség") igazolására, a szakértő harmadik személyek eljárásban való részvételének lehetősége az alkotmánybíróság mérlegelésén alapul. A német szabályozás a tágan értelmezett bizonyítás-felvétel részeként teszi lehetővé harmadik személyek számára a nyilatkozattételt. Azaz, az ilyen állásfoglalásokat az előadó alkotmánybíró vagy az ügyben eljáró tanács döntése előzi meg. Mindazonáltal az irodalom megkülönbözteti a formális szakértői bizonyítástól, például azáltal, hogy a "szakértő harmadik személyt" sem véleményadási, sem igazmondási kötelezettség nem terheli.[8]
A fenti példákhoz képest érdemes arra is utalni, hogy akadnak olyan országok is, amelyek nem intézményesítették az amicus curiae intézményét és amelyeknek alkotmánybírósági gyakorlatában sem alakult ki ilyen jogintézmény. Erre jó példa az osztrák Verfassungsgerichtshof,[9] melynek eljárási szabályai nem tartalmaznak lehetőséget harmadik személyek részvételére (a bizonyítás-felvétel bíróság által elrendelt formáiban való közreműködésen túl). A Verfassungsgerichtshof egy nemrég született végzésében ráadásul expressis verbis kimondta, hogy mivel sem az alkotmánybírósági eljárást szabályozó törvényből, sem a polgári perrendtartási törvény megfelelő alkalmazásából hasonló intézmény léte nem vezethető le, a normakontroll jellegű eljárásokban az amicus curiae benyújtására irányuló indítványt el kell utasítani.[10]
Az osztrák szabályozási modell és gyakorlat hátterét vizsgálva, az amicus curiae kizárása (vagy szabályozásának hiánya) vélhetően azt a felfogást tükrözi, miszerint az alkotmánybírósági eljárás erga omnes jellegű, így amennyiben olyan ügy kerül az alkotmánybíróság elé, amely - például egy jogszabály alkotmányosságával összefüggésben - a jogalanyok széles körét érinti, akkor beavatkozás, vagy amicus curiae benyújtása nélkül is megfelelően biztosított az érdekeik érvényesülése. Ha pedig a döntés hatálya eleve csak az indítványozóra terjedne ki - például egy alkotmányellenesen meghozott bírói döntés felülvizsgálata, hatás-
- 18/19 -
köri kérdések elbírálása vagy egy tisztségtől való megfosztásra irányuló eljárás - akkor a személyes közvetlen érintettség hiánya eleve kizárhatja más személyek beavatkozását (akár perjogi beavatkozás, akár amicus curiae formájában).
Ezek a példák mind azt, az amicus curiae specifikumát - és mind a bizonyításfelvétel körében bíróság által elrendelt nyilatkozattételtől, "tanúvallomástól", mind a "perbeli beavatkozás" intézményétől megkülönböztető jellegét[11] - adó felfogást juttatják érvényre, hogy az amicus curiae egyfajta jogfejlesztő, a jogalkalmazást, döntéshozatali mechanizmusokat szakmai érvekkel támogató szerepet tölt be. Egyúttal azt is kifejezi, hogy az alkotmánybírósági eljárás is terepe lehet a demokratikus részvételi jogok gyakorlásának.
Mindezek alapján az amicus curiae fogalmi elemeiként az alábbiakat azonosíthatjuk:
- az alkotmánybírósági eljárásban az arra jogosult által,
- saját kezdeményezésére (nem a bíróság felhívására) benyújtott olyan irat,
- amelyet a bíróság eljárása során, az ítélet meghozatalakor, annak megalapozása érdekében figyelembe vesz (vehet),
- amely - a perbeli beavatkozás intézményétől megkülönböztetve - nem elsősorban és alapvetően valamelyik fél, vagy a beadványozó saját érdekeinek érvényesítését szolgálja, hanem
- az ügy jelentőségére tekintettel a bíróság elé tár az ügy elbírálása szempontjából releváns jogi érveket, összefüggéseket, körülményeket.
Az Abtv. 57. § (1) bekezdésének főszabálya szerint az Alkotmánybíróság az indítványok érdemében a rendelkezésre álló iratok alapján, illetve az (1b)-(1c) bekezdés szerinti esetben a jogszabály megalkotója, a törvény kezdeményezője vagy ezek képviselőjének meghallgatása, illetve véleménye megismerése után dönt.
Ebből következően az Alkotmánybíróság döntését főszabályként a rendelkezésre álló iratokra alapozza, amelyet az Abtv.-ben meghatározott esetekben kiegészíthet a jogszabály megalkotójának, illetve a törvény kezdeményezőjének szóbeli vagy írásbeli állásfoglalása [Abtv. 57. § (1b)-(1c) bekezdés].
A "rendelkezésre álló iratok" fogalma értelemszerűen magában foglalja az indítványt, hiszen az eljárás ez alapján és az ebben foglalt kérdések vizsgálata céljából indul. A további figyelembe vehető iratanyag körének meghatározásakor figyelemmel kell lenni az Abtv. 57. § (10) bekezdésére, amelynek értelmében az Alkotmánybíróság - az Abtv. eltérő rendelkezése hiányában - csak az 57. § (2)-(8) bekezdésében meghatározott bizonyítási eszközöket vehet igénybe.
Ezek a következők:
- harmadik személy nyilatkozata[12] [Abtv. 57. § (2) bekezdés],
- harmadik személy személyes meghallgatása [Abtv. 57. § (2) bekezdés],
- az ügyben eljárt bíróság és más megkeresett szervek által megküldött iratanyag [Abtv. 57. § (2)-(3) bekezdés],
- szakértői bizonyítás [Abtv. 57. § (6) bekezdés].
Legtágabb értelemben az amicus curiae-t olyan nyilatkozatként, állásfoglalásként foghatjuk fel, amely valamely, az eljárás alanyain és a szakértőn kívüli harmadik személy nyújt be az Alkotmánybíróság eljárásának meghatározott irányba történő elmozdítása ("befolyásolása"), valamely vélemény, érvelés támogatása érdekében. Ebben az esetben az amicus curiae fogalma magában foglalja a fenti bizonyítási eszközök közül a jogszabály megalkotójának, illetve a törvény kezdeményezőjének saját mérlegelés alapján benyújtott állásfoglalását és harmadik személyeknek az Alkotmánybíróság felhívása alapján adott nyilatkozatát is. Mivel az utóbbi körben nem kizárt, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály megalkotóját, illetve a törvény kezdeményezőjét hívja fel nyilatkozattételre, ezen személyi kör állásfoglalása saját kezdeményezésre és az Abtv.-n alapuló kötelezésen is alapulhat. A jogszabály megalkotóján és a törvény kezdeményezőjén kívül - az Abtv. nyelvtani és rendszertani értelmezése alapján - harmadik személy nyilatkozata csak akkor minősül bizonyítási eszköznek, ha annak megtételére az Alkotmánybíróság hívta fel az érintettet.
Az Abtv.-ből tehát nem vezethető le olyan értelmezés, hogy bármely harmadik személy, önként, az Alkotmánybíróság erre irányuló felhívása nélkül beadott állásfoglalása az ügy iratának, s mint ilyen az Alkotmánybíróság döntés alapjául szolgáló bizonyítási eszköznek minősülne. Az Alkotmánybíróság eljárásában ilyen dokumentumok benyújtása azonban mégsem teljesen kizárt: az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 36. § (10) bekezdése értelmében ugyanis "[a]z előadó alkotmánybíró vagy a testület döntése esetén bármely állami szerv, társadalmi szervezet, alapítvány, illetve egyház írásban ismertetheti az Alkotmánybírósággal az üggyel kapcsolatos jogi álláspontját, amennyiben ezt az Alkotmánybíróságtól kérelmezte".
Hibás lenne ugyanakkor egy olyan értelmezés, amely szerint az álláspont ilyen típusú kifejtésének "engedélyezése" egyet jelentene az Abtv. 57. § (2) bekezdése szerinti "nyilatkozattételre
- 19/20 -
felhívás", illetve "vélemény kérése" fogalmakkal; különös tekintettel arra is, hogy maga az Ügyrend teszi az "engedélyezés" előfeltételévé az álláspont ismertetése lehetőségének kérelmezését. Az ilyen kiterjesztő értelmezés esetén ráadásul fennáll annak a veszélye is, hogy egyes személyek, szervezetek saját érdekük érvényesítése érdekében - az elméleti alkotmányjogi, dogmatikai problémák kifejtésén túl, vagy akár ahelyett - az Ügyrendben biztosított intézményt egyfajta "panaszpótlékként" használhatnák. Értve ezalatt, hogy olyan, az ügy kimenetelében személyében, gazdasági vagy egyéb érdekeinél fogva érintett személyek ezzel kompenzálhatnák indítványozási jogosultságuk bármely okból fennálló hiányát. Ha ugyanis ezeket a beadványokat az ügy irataként kezelnénk, akkor azok érdemi tartalmukat, céljukat és hatásukat tekintve nem különböznének az Abtv. szerint az ügy iratának minősülő indítványtól. Így pedig az Ügyrendben fent biztosított lehetőség az indítványozási jog - ésszerű és szükséges - korlátainak kijátszásához vezethetne. Összegezve, az Ügyrend 36. § (10) bekezdése szerinti állásfoglalás célját csak az ott felsorolt szervek érdekképviseleti, érdekvédelmi feladatainak elősegítéseként lehet értékelni az Alkotmánybíróság eljárásában.
Amennyiben az amicus curiae fogalmát a fenti megjegyzések nyomán olyan módon értelmezzük, hogy abba csak azokat az állásfoglalásokat, nyilatkozatokat értjük bele, amelyekre az Alkotmánybíróság érvelését, döntését alapozhatja, azaz bizonyítási eszközként figyelembe vehetők, akkor a jogszabály megalkotójának, illetve a törvény kezdeményezőjének, valamint harmadik személyeknek az Abtv. 57. §-a alapján adott nyilatkozatai, állásfoglalásai tekinthetők amicus curiae-nek.
Legszűkebb értelemben az Abtv.-ben bizonyítási eszközként való megjelenés mellett az állásfoglalás önkéntességét is fogalmi elemnek tekintjük, hiszen ez különbözteti meg valójában a más jogágakban is ismert, rendes bíróságok vagy akár közigazgatási hatóságok által is alkalmazható nyilatkozattételre kötelezéstől. Ebben az esetben a fogalomnak kizárólag az Abtv. 57. § (1b) pontjában foglalt vélemény feleltethető meg.
A továbbiakban - az Igazságügyi Minisztérium gyakorlatának bemutatása során - amicus curiae alatt kizárólag ezt a legszűkebben értelmezett intézményt értjük, amelynek fő ismérvei az alábbiak:
- jogszabály megalkotója, illetve a törvény kezdeményezője nyújthatja be,
- a benyújtásra jogosult a benyújtás szükségességét szabadon mérlegeli, annak során azonban figyelemmel kell lennie arra is, hogy az ügy a személyek széles körét érinti-e,
- a benyújtásra az indítvány közzétételtől számított 30 napon belül - soron kívüli eljárás esetén 15, illetve az Alaptörvény 6. cikk (8) bekezdése szerinti eljárásban 5 napon belül van lehetőség,
- a jogszabály megalkotója és a törvény kezdeményezője megállapodás alapján közös véleményt is kialakíthat.
A 2014 nyarán felálló Igazságügyi Minisztérium a korábbiakhoz képest aktívabb szerepet kíván vállalni az Alkotmánybíróság előtti eljárások kapcsán. Mint azt Trócsányi László igazságügyi miniszter a tárca államtitkárait 2014. június 18-án bemutató sajtótájékoztatón is hangsúlyozta, az Igazságügyi Minisztérium "feladata az Alkotmánybíróság (Ab) elé kerülő indítványok vizsgálata is, az, hogy kiderüljön, milyen feladatok adódnak belőlük a jogalkotás területén és adott esetben a véleményüket is ki kell fejteniük az Ab-n".[13]
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum) 82. § (4) bekezdése értelmében az igazságügyi miniszter ellátja a Kormány képviseletét az alkotmánybírósági eljárásokban és koordinálja a képviselet ellátásához szükséges iratok előkészítését, valamint elkészíti a beadványokat. Az igazságügyi politikáról szóló 1710/2014. (XII. 5.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. hat.) 1. pont g) alpontja értelmében pedig az Igazságügyi Minisztérium egyik fő feladata, hogy elősegítse "az igazságügyi szervezetrendszerrel történő hatékony közreműködést és a velük történő kapcsolattartás folyamatos biztosítását"
Az eddigi amicus curiae gyakorlat elemzése alapján megállapítható, hogy az Igazságügyi Minisztérium olyan ügyekben fejtette ki álláspontját, amelyek
- az alapvető jogok védelme, valamint a jogállamiság elvéből levezethető követelmények (pl. jogbiztonság, visszaható hatály tilalma) érvényesítése szempontjából különösen érzékeny,
- össztársadalmi jelentőségű,
- a jogszabályoknak az Alaptörvény szellemiségével, célkitűzéseivel összhangban történő értelmezésével kapcsolatos és
- amelyekben az indítvány elbírálásának időpontjában nem állt rendelkezésre olyan kijegecesedett alkotmánybírósági gyakorlat, amely egyértelművé tette volna a kérdés megítélését, vagy a korábbi gyakorlat az Alaptörvény és az Alkotmány szövegének eltérése miatt nem tűnt alkalmazhatónak a kérdés megítélésére.
Ezek a szempontok alapozták meg az amicus curiae benyújtását olyan esetekben, amikor a törvényjavaslat kezdeményezője a Kormány volt, még akkor is, ha adott esetben a törvényjavaslat tárgykörét tekintve nem az Igazságügyi Minisztérium elsődleges felelősségi körébe tartozik, a beadványban felvetett kérdések, problémák viszont alapvetően a jogalkotáshoz, alkotmányossághoz, Alaptörvényben foglalt jogok érvényesítéséhez kapcsolódtak.[14] Az Igazságügyi Minisztérium amicus curiae-vel kapcsolatos gyakorlatát a továbbiakban egyes konkrét ügyek - kiemelten a devizahitelezéssel kapcsolatos ügyek - példáján ismertetjük.
- 20/21 -
Az amicus curiae fentiek szerinti értelmezésében fontos szerepet játszik, hogy a jogosult azt az ügy jelentőségére tekintettel terjeszti elő. Annak meghatározása során, hogy mely kérdések tekinthetők kiemelt jelentőségűnek, példálózó jellegű felsorolással élhetünk. Ide tartozhatnak azok az ügyek, amelyek a jogalanyok jelentős csoportjait, szélesebb társadalmi rétegeket, tömegesen előforduló jogviszonyokat, illetve az azokkal kapcsolatos jogérvényesítést érintik. (34/2014. (XI. 14.) AB határozat [128]).
Szintén megalapozhatja a jogalkotó alkotmánybírósági eljárásba való bekapcsolódását, ha az olyan Alaptörvényben foglalt államcélokat érint, amelyeknek megvalósításáért a Kormány kiemelt felelősséget visel. Ilyen például az államnak az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdéséből adódó kötelezettsége ("Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait."), a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének érvényesítéséért viselt felelősség az Alaptörvény N) cikk (2) bekezdése alapján, a szociális biztonság megteremtésére törekvés az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésében foglaltak szerint ("Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson."), vagy az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése alapján a természeti erőforrások, különösen a termőföld védelméért viselt (mindenkit, és különösen az államot terhelő) felelősség is.[15]
Végül szintén megalapozhatja a jogalkotó (jogszabálykezdeményező) állásfoglalását az alkotmánybírósági eljárásokban, ha az eljárás tárgyává tett alkotmányossági kérdés a joggyakorlat, jogértelmezés, jogalkalmazás tartós befolyásolására alkalmas, így például a sarkalatos törvényi szabályozás értelmezési kereteinek meghatározásával vagy a clausula rebus sic stantibus értelmezésével kapcsolatos alkotmánybírósági eljárások esetében.
A kiemelt jelentőségű kérdésekre koncentrálás megmutatkozik abban is, hogy az amicus curiae benyújtásakor az Igazságügyi Minisztérium általában tartózkodik az eljárásjogi előfeltételek, tipikusan indítványozási jogosultság elemzésétől, adott esetben annak megkérdőjelezésétől. Ezek a kérdések ugyanis olyan eljárásjogi előfeltételeket érintenek, amelyeknek hiányában eleve nem lenne szükség az amicus curiae benyújtására; azaz adott esetben kiemelt jelentőségű kérdéseket feszegető indítvány kapcsán is mellőzhető az alkotmányossági állásfoglalás benyújtása, ha egyértelműen megállapítható, hogy az indítvány formai okokból vélhetően visszautasításra kerül. (Hozzá kell tenni, hogy az Igazságügyi Minisztérium az alkotmánybírósági gyakorlatot elemző tevékenysége keretében az ilyen ügyekből levonható következtetéseket is vizsgálja, feldolgozza.[16]) Hasonlóképpen mérlegeli a beadványozó, hogy az indítványnak melyek azok a részei, amelyek az Igazságügyi Minisztérium alkotmányjogi álláspontjának kifejtését igénylik, szemben a kifejezetten szakpolitikai szempontok kifejtésével. [17]
Ahogy arra a fentiekben is utaltunk - a kiemelt társadalmi problémák rendezése "rendkívüli megoldásokat" tehet szükségessé, azaz valamely társadalmi-gazdasági érdek védelme, hatékonyabb érvényesítése szükségképpen magával vonhatja más érdekek, esetlegesen alapjogok korábbinál szélesebb körű - de alaptörvény-ellenesség szintjét el nem érő - korlátozását. Ilyen ügyekben elengedhetetlennek tűnik annak kifejtése, hogy az alkotmányosságért felelős Igazságügyi Minisztérium[18] milyen elvek mérlegelése mentén tartotta, tartja a megkérdőjelezett szabályozást megfelelőnek, az Alaptörvény előírásaival összhangban állónak.
Ilyen, természetszerű kollíziós helyzet állhat elő például a fogyasztóvédelmi szempontok vagy a pénzügyi szektorba vetett bizalom fenntartása érdekében tett intézkedések és a tulajdonhoz való jog,[19] illetve a szerzett jogok védelme között.
- 21/22 -
Hasonlóképpen a tömegesen előforduló, azonos jogi problémát felvető, azonnali megoldást igénylő jogviták gyors és hatékony lezárásához fűződő érdek érvényesítése érdekében tett lépések a visszaható hatály tilalmának vagy a bírósághoz fordulás jogának esetleges sérelmének feltételezéséhez vezethetnek.
A Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Törvény) egyes rendelkezéseit támadó indítvány például ebben a szellemben hivatkozott arra, hogy "a jogalkotó a Törvény hatálybalépése előtti időszakban létrejött és az akkor hatályos jogszabályoknak megfelelő szerződéses kikötések tekintetében törvényben utólag mondja ki, hogy e kikötések tisztességtelenségét vélelmezni kell a Törvényben visszamenőleges hatállyal megállapított követelményrendszerre tekintettel".[20] Az Igazságügyi Minisztérium amicus curiae levelében[21] ezekkel az aggályokkal kapcsolatban hangsúlyozottan hívta fel a figyelmet a jogalkotói szándékra: "ugyanazon kikötéseket ugyanazon elvek alapján ne egyedi perek ezreiben, hanem egyetlen, erga omnes hatályú ítélettel záruló eljárásban vizsgáljanak. Ennek oka az, hogy az egyoldalú hiteldíj-módosítást lehetővé tevő szerződéses kikötések tisztességtelenségével kapcsolatos jogviták olyan, társadalmi szintű problémákat hoztak felszínre, amelyek több ezer egyedi bírósági eljárás keretében nem voltak hatékonyan kezelhetők, ezért ezek gyors, olcsó, hatékony és megnyugtató rendezése állami, jogalkotói beavatkozást igényelt".
Az amicus curiae beadvány szintén részletesen elemezte azt, hogy a jogalkotó a Kúria polgári jogegységi határozatát követve alkotta meg a Törvényt, azaz nem hozott létre új anyagi jogszabályt visszamenőleg, hanem "az érintett időszakban mindig is hatályban volt anyagi jogszabálynak a bíróságok által kötelezően alkalmazandóvá tett (azaz az anyagi jog értelmezésének pontosításával eleve az anyagi jog részévé vált) értelmezését emeli be a Törvénybe". Ezt az érvelést az Alkotmánybíróság is kiemelten fontosnak minősítette, amikor határozatában kifejezetten utalt arra, hogy "az igazságügyi miniszter tájékoztatása szerint mintegy 1,8 millió polgári peres eljárás megindításával kellett volna számolnia a jogalkalmazónak (és a jogalkotónak), ami - az évente átlagosan 160 000 megindult polgári peres eljáráshoz viszonyítva - olyan ügyteher növekedést eredményezett volna, mely hosszú időre megbénította volna az igazságszolgáltatást. Az a törvényhozói beavatkozás tehát, mellyel igen nagy számú egyedi per néhány sui generis eljárás lefolytatásával kiváltható, úgy hogy a pénzügyi intézményeknek is lehetőségük van a vélelem megdöntésére és ezzel párhuzamosan a bíróságok működése sem lehetetlenül el, nem tekinthető a jogbiztonság követelményét sértő állami beavatkozásnak" (34/2014. (XI. 14.) AB határozat [129]). A választott megoldást - a jogegységi határozatban foglalt értelmezés törvénybe foglalása - pedig az adott cél eléréséhez megfelelő eszköznek találta a testület (34/2014. (XI. 14.) AB határozat [96]).
Az Alaptörvény hatálybalépését követően - az Alaptörvény konkrét rendelkezéseire és értelmezési szabályaira is tekintettel - minden esetben szükségessé vált annak vizsgálata, hogy mennyiben használhatók fel az újabb ügyekben az Alkotmánybíróság által a korábbi Alkotmány vonatkozásában kidolgozott érvek. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata értelmében az eljárás alapjául szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányos rendelkezések szövegszerű és tartalmi, kontextuális egyezőségét, az Alaptörvény értelmezési szabályait és a konkrét ügy egyedi jellemzőit egyaránt figyelembe kell venni annak megítélésénél, hogy a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat menynyiben alkalmazható (13/2013. (VI. 17.) AB határozat [32]; 22/2012. (V. 11.) AB határozat [40]). Ezt a mérlegelést természetesen a jogszabály kezdeményezője is elvégzi annak érdekében, hogy a megalkotásra kerülő norma megfeleljen az Alaptörvényből eredő előírásoknak. Abban az esetben, amikor ennek a vizsgálatnak az a következtetése, hogy a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat nem, vagy eltérően alkalmazható, esetleg alkalmazhatósága releváns alkotmánybírósági határozat hiányában kérdéses lehet, különösen fontos a jogalkotás során kialakult értelmezés Alkotmánybíróság elé tárása.
Így foglalkozott a devizahitelezéssel kapcsolatos első amicus curiae részletesen az európai uniós jogban előírt konzultációs kötelezettségek és a közjogi érvénytelenség összefüggésének új, korábban még nem vizsgált kapcsolatával. Ennek keretében értelmezte a törvényjavaslat kezdeményezőjeként az Igazságügyi Minisztérium az Alaptörvény Q) cikkéből adódó kötelezettségek és a közjogi érvénytelenség viszonyát. A konkrét ügyben az merült fel kérdésként, hogy bizonyos uniós jog által előírt konzultációs folyamatok hiányossága (így az Európai Központi Bank véleményének figyelembe vétele) megalapozhatja-e a közjogi érvénytelenséget. Az amicus curiae levezette, hogy ezek a hiányosságok önmagukban, egyéb uniós jogsértés hiányában nem teszik az uniós joggal ellentétessé az érintett jogszabályt. Egyúttal felhívta a figyelmet arra is, hogy "az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (... ) e szerződések, mint elsődleges jogforrások (...) közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság [Magyarország] 2004. május l-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében [Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésében] meghatározott nemzetközi jognak. [8/2011. (II. 18.) AB határozat, Indokolás 7. pont]." Mindezek alapján az amicus curiae előterjesztője arra a következtetésre jutott, hogy sem az uniós jog sérelme nem valósul meg, sem a törvényalkotási eljárás szabályainak megsértésére nem került sor, így a közjogi érvénytelenség fogalmilag nem állhat fenn. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. §-a kapcsán kidolgozott gyakorlatnak a fentiek szerinti, Alaptörvényre történő alkalmazását elfogadva az indítvány ezen elemét hatáskör hiányában visszautasította (34/2014. (XI. 14.) AB határozat [54]).
- 22/23 -
Hasonlóképpen fontos, újszerű jogi problémaként foglalkozott a III/1692/2014-es számú ügyben benyújtott amicus curiae[22] az állam alperesi jogállásának és a hatalommegosztás elvének összefüggésével, amelyben szintén kimutatható a jogalkotói megfontolás, értékelés helyessége, hiszen az Alkotmánybíróság határozatának vonatkozó részében az amicus curiae-ben kifejtetthez hasonló logikát követve, érdemében azonos eredményre jutott (2/2015. (II. 2.) AB határozat [24]-[42]).
Szintén részletesen elemezte az Igazságügyi Minisztérium a földvagyon kezelésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló T/3788 törvényjavaslat előzetes normakontrollja során benyújtott amicus curiae-ben[23] a már megkötött haszonbérleti szerződésekre vonatkozó törvényi felmondási lehetőség bevezetésének kérdését, különös tekintettel a 3298/2014. (XI. 11.) AB határozatból származó követelményekre. Ennek keretében a beadvány arra hívta fel a figyelmet, hogy az eljárás alapjául szolgáló "Törvény alapján megszűnő vagyonkezelői jog alapján korábban kötött haszonbérleti szerződések NFA [Nemzeti Földalapkezelő Szervezet] általi megszüntethetősége összefügg az állami földek feletti tulajdonosi joggyakorlás és vagyonkezelés újrarendezésével, annak teljeskörű megvalósítását szolgálja.! Az Alkotmánybíróság ebben a kérdésben a fentihez hasonló érvrendszert követve kimondta, hogy a kifogásolt szabály "sem szövegszerűen, sem tartalmilag nem módosít létrejött szerződéseket, (...) az (...) a termőföldeken történő gazdálkodás jogszabályi környezetének a felülvizsgálatát jelenti, figyelemmel a megszűnő vagyonkezelői jogra.! Erre tekintettel az indítvány ezen elemében nem állapított meg alaptörvény-ellenességet (16/2015. (VI. 5.) AB határozat [119]).
Azáltal, hogy a Módtv. beiktatta az Abtv. 57. §-ába az amicus curiae benyújtását lehetővé tevő rendelkezést, az Alkotmánybíróság eljárása egy fontos elemmel gazdagodott.
Az Alkotmánybíróság felhívásától független jogalkotói (jogszabály-kezdeményezői) véleménykifejtés lehetősége ugyanis lehetővé teszi azoknak a szempontoknak a bemutatását, amelyek mérlegelésre kerültek annak érdekében, hogy egy adott társadalmi probléma megoldása, szakpolitikai cél elérése az Alaptörvényben foglalt jogok és elvek tiszteletben tartásával történjen. Így egyrészt alkalmas arra, hogy - a Korm. hat. előírásaival összhangban - ténylegesen megvalósítsa az Alkotmánybírósággal, mint az igazságügyi szervezetrendszer kiemelt szereplőjével történő hatékony együttműködést, valamint arra, hogy az igazságügyi szervezetrendszer képviselői és a szakmai nyilvánosság számára képet adjon a jogalkotási folyamat során végzett komplex alkotmányossági vizsgálatokról és azok eredményeiről.
Másrészt, az amicus curiae alkalmas lehet arra, hogy hozzájáruljon egy adott jogszabállyal elérni kívánt szakpolitikai cél Alaptörvénnyel összhangban történő megvalósításához. Bár az Alkotmánybíróság eljárása főszabály szerint valamely norma vizsgálatára irányul (azaz abban a hagyományos perbeli fogalmak nem értelmezhetők), az amicus curiae lehetővé teszi a másik fél - jelen esetben a jogalkotó, illetve a törvényjavaslat kezdeményezője - meghallgatását, érveinek, álláspontjának az indítványozóéhoz hasonló jellegű, jogi-szakmai érvelésen alapuló kifejtését: audiatur et altera pars. ■
JEGYZETEK
[1] Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 32. §-a a következőket rögzítette: "(1) Az Alkotmánybíróság az eljárásban felhasználhat az Abtv. szerinti minden olyan bizonyítékot és véleményt, amely az ügy eldöntéséhez szükséges. (2) Az Alkotmánybíróság a szakértői bizonyításra, a személyes meghallgatásra és az okirati bizonyításra a Polgári perrendtartás (Pp) rendelkezéseit alkalmazza".
[2] Jelen tanulmánynak nem célja a nemzetközi megoldások teljesség igényével történő áttekintése, mindössze a fontosabb megközelítési módok "felvillantása" egyes releváns példák bemutatásával.
[3] Elterjedtnek mondható az a felfogás, amely az intézményt a római jogra vezeti vissza, részletes írásos források és gyakorlat azonban az angolszász jogban való megjelenéséhez kötődik. A történeti fejlődés részletes elemzése:
Luigi Crema: Tracking the Origins and Testing the Fairness of the Instruments of Fairness: Amici Curiae in International Litigation. Jean Monnet Working Paper 09/12, New York. jeanmonnetprogram.org/wp-content/uploads/2014/12/JMWP09Crema.pdf [letöltve: 2015. november 23.]
[4] Rules of the Supreme Court, Rule 37. www.supremecourt.gov/ctrules/2013RulesoftheCourt.pdf [letöltve: 2015. november 19.]
[5] Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) 27a. § "Das Bundesverfassungsgericht kann sachkundigen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme geben."
[6] Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts www.gesetze-im-internet.de/bverfggo_2015/BJNR028610015.html [letöltve: 2015. november 18.]
[7] Dieter C. Umbach-Thomas Clemens-Franz-Wilhelm Dollinger (szerk.): Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Mitarbeiterkommentar, 2. kiadás, C.F. Müller, Heidelberg, 2005. 479.
Ulrich Kühn: Amicus Curiae: Richterliche Informationsbeschaffung durch Beteiligung Dritter, Mohr Siebeck, Tübingen, 2015. 312-313.
[8] Umbach-Clemens-Dollinger i. m. 480.
[9] Verfassungsgerichtshofgesetz www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10000245 [letöltve: 2015. november 18.]
[10] G 85/11 ua,V 77/11 ua, ügyben 2011. december 1-jén hozott végzés 2. pontja:
"Eine Beteiligung der in Rede stehenden Vereinigung »als Amicus Curiae oder Nebenintervenientin« kommt schon deswegen nicht in Frage, weil Derartiges im Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 (VfGG) für das Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren nicht vorgesehen ist und auch eine (aus §35 VfGG ableitbare) sinngemäfe Anwendung von Bestimmungen der Zivilprozessordnung (etwa jener über die Nebenintervention [§§17 ff. ZPO]) mangels einer gleichartigen Sachlage nicht in Betracht kommt (vgl. VfSlg. 8042/1977 und VfGH 21.9.2011, B409/11, B878/10, jeweils hinsichtlich eines Beschwerdeverfahrens, und VfSlg. 14.364/1995, Pkt. 2.2., hinsichtlich eines Verfahrens nach Art148f B-VG; vgl. im Übrigen auch VfSlg. 2614/1953)."
www.ris.bka.gv.at/VfghEntscheidung.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_09888799_11G00085_2_00&IncludeSelf=True [letöltve: 2015. november 18.]
[11] Hangsúlyozni szükséges, hogy míg a beavatkozás egy sajátos jogállást (is) biztosít kezdeményezőjének, a bíróság támogatására előterjesztett beadvány, állásfoglalás (amicus curiae) fogalmilag nem járhat az eljárásba való aktív, adott esetben akár eljárási cselekmények végzésével történő bekapcsolódással. Ld. pl. Mark C. Hilgard: Der Amicus Curiae Brief: wie schön, Freunde zu haben. Verlag epubli, Berlin, 2014. 19.
[12] A könnyebb érthetőség kedvéért a továbbiakban a "harmadik személy nyilatkozata" fogalmába beleértjük azt, az indítványi kérelemmel érintett szervet, hatóságot, illetve azt a bíróságot, hatóságot, más állami szervet, az Európai Unió intézményét vagy nemzetközi szervet, amelyet az Alkotmánybíróság nyilatkozattételre hív fel, iratok megküldése és vélemény kérése iránt keres meg. [Abtv. 57. § (2) bekezdés]
[13] http://www.kormany.hu/hu/igazsagugyi-miniszterium/hirek/elo-kozvetites-trocsanyi-laszlo-bemutatja-az-im-allamtitkarait [letöltve: 2015. november 20.]
[14] Pl. a 16/2015. (VI. 5.) AB határozat alapjául szolgáló eljárás. Az eljárás tárgya: Az állami földvagyon kezelésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló T/3788 törvényjavaslat tárgyában kezdeményezett előzetes normakontroll https://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/48BC0B225BEF52F2C1257E3F004D26F1?OpenDocument [letöltve: 2015. november 21.]
[15] Ez a szemlélet párhuzamba állítható azzal az Alkotmánybíróság által is elismert elvvel, hogy bizonyos össztársadalmi és nemzetgazdasági jelentőségű problémák megoldása, gazdaság- és pénzügypolitikai, valamint szociális és más társadalmi szempontok érvényesítése - azok kiemelt jelentőségénél fogva - akár rendkívüli megoldásokat is szükségessé tehet. (34/2014. (XI. 14.) AB határozat [203]; hasonlóképpen: 32/2015. (XI. 19.) AB határozat [110]).
[16] Az Igazságügyi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/2014. (XI. 14.) IM utasítás 37. § (2) bekezdés d) pontja szerint a jogszabály-előkészítés összehangolásáért és közjogi jogalkotásért felelős helyettes államtitkár "vizsgálja az alkotmánybírósági gyakorlatot, tájékoztatja a minisztérium érintett szervezeti egységeit a feladatkörüket érintő alkotmánybírósági határozatokról, nyilvántartást vezet az Alkotmánybíróság döntéseiből fakadó jogalkotási teendőkről".
[17] Pl. a III/1522/2014-es számú ügyben 2014. szeptember 10-én kelt igazságügyi minisztériumi állásfoglalás bevezető része is tartalmazza: "Tekintettel arra, hogy az indítvány több esetben is felveti a befogadhatóság kérdését, az indítványnak csak azon részei vonatkozásában tartom indokoltnak jogi vélemény kifejtését, amelyek álláspontom szerint alkotmányjogi relevanciával bírnak'. https://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/67436c6b4c143cd3c1257d4d004746ab/$FILE/ATTL8L2V.pdf/III_1522_2_2014_Ig_Min.pdf [letöltve: 2015. november 24.]
[18] A Statútum 82. § (2) bekezdése értelmében "[az igazságügyi] miniszter az igazságügyért való felelőssége keretében - törvényben meghatározott kivételekkel, valamint az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével - felel a jogszabályok alkotmányosságáért, ennek keretében az alapvető jogok védelmének és a nemzetközi joggal összefüggő követelményeknek az érvényre juttatásáért, valamint a jogrendszer koherenciájáért. E feladata ellátása keretében közreműködik az Alaptörvény végrehajtásához közvetlenül kapcsolódó, valamint az alapvető jogok védelme szempontjából kiemelt fontosságú jogszabálytervezetek előkészítésében, valamint véleményez - az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével - valamennyi jogszabálytervezetet'.
[19] Ez összefüggésbe hozható azzal, hogy az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése alapján a tulajdonhoz való jog korlátozásának értékelésénél a kiindulópont annak megítélése, hogy az intézkedés szükségessége fennáll-e, e körben is először annak vizsgálata, hogy arra közérdekből került-e sor.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint pedig "a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó' (42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520, 529.; a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat Indokolása [28]-[34] bekezdésében foglaltak alapján megerősítette: 18/2015. (VI. 15.) AB határozat [25]; 32/2015 (XI. 19.) AB határozat [107]).
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság legutóbb a Quaestor károsultak kárrendezését biztosító követeléskezelő alap létrehozásáról szóló 2015. évi XXXIX. törvény vizsgálata során megállapította: "A BEVA tagok így tulajdonképpen közvetlenül ugyan az érintett károsultak kártalanításához járulnak hozzá, valójában azonban a Tv. az értékpapírpiachoz és tágabban az egész pénzpiachoz fűződő piaci bizalom visszaállítását segíti elő. (...) [A]z Alkotmánybíróság a fentiek szerint megállapíthatónak tartotta, hogy a BEVA tagok tulajdonának a korlátozására közérdekből került sor (.).' (32/2015 (XI. 19.) AB határozat [110]-[112]).
[20] public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/67436c6b4c143cd3c1257d4d004746ab/$FILE/ffl_1522_0_2014_ind%C3%ADtv%C3%A1ny_anonim.pdf [letöltve: 2015. november 21.].
[21] Ld. 17. lj.
[22] https://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/67ef10d7990ca3adc1257d6b0032082b/$FILE/III_1692_2_2014_IM.pdf [letöltve: 2015. november 22.]
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, főosztályvezető, Igazságügyi Minisztérium, Alkotmányjogi Főosztály.
[2] A szerző PhD, szakmai tanácsadó, Igazságügyi Minisztérium, Alkotmányjogi Főosztály; tudományos munkatárs, Magyar Tudományos Akadémia, Társadalomtudományi Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet.
Visszaugrás
