Csink Lóránt negyedik monográfiája 2014 tavaszán jelent meg a Pázmány Press gondozásában, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jogtudományi Monográfiák című sorozatának ötödik tagjaként.
A 195 oldalas mű kilenc fejezetre tagolódik, amelyek közül az első a hatalommegosztás elvi kérdéseivel foglalkozik, az utolsó kettő pedig összegző jellegű. A köztes fejezetek sorra veszik a hatalmi centrumokat: az Országgyűlést, a végrehajtó hatalmat, az államfőt, az Alkotmánybíróságot, a rendes bíróságokat és az ügyészséget, továbbá a helyi önkormányzatokat. Az enumerációból kimaradt, de az Alaptörvényben nevesített szervek - például a Magyar Nemzeti Bank - csak rövidebb utalások keretében jelennek meg a műben. Hangsúlyozni szükséges azonban, hogy a Szerzőnek nem volt célja sem a magyar közjogi berendezkedés egészének leírása, sem pedig új hatalommegosztási elmélet kidolgozása, "csak" annyi, hogy néhány állami szerv egymáshoz való viszonyát tisztázza: a kiválasztás pedig - a Szerző bevallása alapján is[1] - önkényes volt.
A könyvön végigvonul az Alkotmány és az Alaptörvény szabályozási megoldásainak összevetése úgy az egyes szervek, mint a hatalommegosztás rendszerének egészét tekintve.[2] Ezzel kapcsolatban azonban mindenképpen megjegyzendő, hogy a Szerző nem foglalkozik az Alaptörvény által felvetődő valamennyi hatalommegosztási kérdéssel, így például a Költségvetési Tanács megerősödését nem találjuk a könyvben. Ez azonban - a könyv nyíltan vállalt céljára figyelemmel - nem jelent negatívumot, pusztán a mű sajátosságának tekinthető.
A mű legnagyobb erényét azok a részek jelentik, amelyekben a Szerző a hatalommegosztás kifejezetten "nehéz kérdéseivel" foglalkozik: gondolok ezek alatt a hatalommegosztás tartalmának mint tudományos vizsgálat tárgyának rendszerezhetőségére, e rendszerbe nehezen besorolható szervek, például az ügyészség és a helyi önkormányzatok alkotmányos státusára, vagy az olyan, a jogtudományi kutatás határait feszegető területekre, mint amilyen az egyedi kérdések jogszabályban való rendezése. Ugyancsak olvashatunk olyan "örökzöld" témákról, mint a kormány-kormányzat-közigazgatás fogalmi elhatárolása, vagy az alkotmánybíráskodás modelljei. Néhány igazán friss közjogi kérdésre is választ keres a Szerző, mint amilyen az Alkotmányon nyugvó alkotmánybírósági határozatok hatályon kívül helyezése, vagy az önkormányzati rendeletek feletti kúriai normakontroll mibenléte.
A következőkben a könyv módszertanát, illetve az önkormányzatokkal foglalkozó fejezetét kiemelve igyekszem megvilágítani a mű fő jellemvonásait; a témakörök közti válogatásom tehát legalább annyira önkényes, mint amennyire a Szerzőé volt.
A könyv a hatalommegosztás történetével, s modern tartalmának meghatározásával kezdődik. A hatalommegosztás antik és középkori eredőire csak utalva részletesebben Locke és Montesquieu tanainak magvát mutatja be. Ezt követően a Szerző a modern hatalommegosztási elméletek - pontosabban gondolkodási irányok - rendszerezése felé fordul. A megszokottnak tekinthető aspektusoktól - temporális, territoriális (vertikális), institucionális - eltérő osztályozást vezet be.
Mindezt megelőzi azonban a hatalommegosztás-tagadó nézetek rövid áttekintése. Ebben két irányzatot, a rousseau-it és a marxistát különíti el, azonban utal arra, hogy a parlamenti szuverenitást valló elméletek is ebben a csoportban helyezhetők el. Ezek lényegi vonása, hogy a temporális hatalommegosztásra - azaz a rendszeres időközönként visszatérő választásokra, a leválthatóságra - helyezik a hangsúlyt. E "klasszikus" hatalommegosztási aspektus tehát az új osztályozás ellenére megjelenik a műben, igaz a hatalommegosztás tagadásaként. Ebből már felsejlik, hogy a Szerző a hatalommegosztás alatt csak annak szűk - institucionális-funkcionális - jelentését érti (máskülönben nehezen lehetne az időben megosztott hatalmat a megosztás elutasításaként tételezni).[3] A territoriális/vertikális hatalommegosztás szintén fellelhető a könyvben, azonban annak elemzésére nem az elméleti alapokat tisztázó első fejezetben, hanem a helyi önkormányzatokra vonatkozó részben kerül sor, emiatt erre lejjebb térünk vissza.
A - kizárólag institucionális-funkcionális értelemben vett - hatalommegosztás létét elismerő kortárs nézeteket három csoportba rendezi Csink: az első a komplex, a második a parlamentarista, a harmadik pedig a "modernizált Montesquieu" elnevezést kapja a Szerzőtől. Az első típuspéldája Bibó István felfogása, amely az állami szerveken túl is kutat hatalmi tényezők után, a második lényegét a politikailag összefonódó törvényalkotó és végrehajtó hatalom jelenti, amelyekkel szemben
- 730/731 -
állnak az olyan "független" hatalmak, mint a bíróság vagy az Alkotmánybíróság. Abban is különbözik e két "hatalomtípus", hogy míg a törvényhozás és a végrehajtás politikai döntéseket hoz, addig a független hatalmak döntéseit a jog determinálja. A "modernizált Montesquieu"-irányzat pedig abból indul ki, hogy az állami szervek köre olyannyira kitágult, s feladatkörük olyannyira eltér a Montesquieu-i "egy szerv-egy hatalomtípus" modelltől - azaz az institucionális hatalommegosztástól -, hogy annak újragondolása szükségeltetik. Ez pedig a funkcionális hatalommegosztás elvét hívja életre: a Montesquieu-i triászra ez ugyanis nem intézményekként, hanem feladatkörökként gondol. Ennek azért van létjogosultsága, mert a modern állam is alkot törvényeket - absztrakt magatartási szabályokat -, alkalmazza azokat egyedi esetekre és bírál el jogvitákat.[4]
A Szerző is a funkcionális hatalommegosztás elméletét választja módszertani segédletül, elsősorban Varga Zs. András elméletére[5] támaszkodva[6]. A funkcionális hatalommegosztás mint módszertan lényege az, hogy azt igyekszik felmérni, melyik szerv milyen típusú hatalmat (azaz inkább feladatkört) gyakorol, ekképpen "egyetlen hatalmi ág sem köthető tehát kizárólagosan egyetlen szervezethez, és jellemzően egy szervezet nem csak egyféle hatalmat gyakorol."[7] Tehát e módszerrel azt lehet vizsgálni, hogy az egyes állami szervek milyen típusú feladatot vagy feladatokat látnak el, s működésükre melyik a leginkább jellemző. Ehhez persze az is szükséges, hogy az egyes feladatköröket kiterjesztően értelmezzük: a törvényalkotás például a jogalkotás - sőt jogkeletkezés - minden típusát fel kell hogy ölelje, így akár a közigazgatási, sőt a bírói "törvényalkotásról" is beszélhetünk.
Ez a kiterjesztett fogalomhasználat azonban még a módszertani sajátosság ismeretében is megszokást igényel. A funkcionális hatalommegosztás ezenkívül azzal a problémával is szembesülni kényszerül, hogy a modern állam működésének teljessége nem, vagy nagyon nehezen írható le a funkció-triászon keresztül: például a parlamentek ellenőrző, személyzeti, vagy éppen direkt politikai funkcióinak besorolása okozhat fejtörést. Az országgyűlési ellenőrzés vonatkozásában e "feladványt" a Szerző ezen érveléssel oldja meg: "A jogállamiságból elengedhetetlenül következik a végrehajtó hatalom joghoz kötöttsége; a hatóságok csak azokat a hatásköröket és olyan mértékben gyakorolhatják, amelyeket számukra a tárgyi jog előír. A jogállamiságból tehát egyenesen következik a végrehajtó hatalom jogi kontrolljának szükségessége. A parlamentáris kormányformából pedig a végrehajtó hatalom politikai kontrollja is következik […] A parlamentáris berendezkedésű államokban tehát a törvényhozó alapfeladatához (normaalkotás) társul egy másik is: az ellenőrzés."[8] Egyetértek a Szerzővel abban, hogy a parlamentáris kormányformában hagyományosan erős a törvényhozás politikai ellenőrzési jogköre, de ez önmagában nem vezethető le a törvényhozási (jogalkotói) funkcióból, hiszen a politikai ellenőrzés egy minőségileg más feladat, mint a normaalkotás: ahogyan a Szerző is írja: a normaalkotáshoz társul az ellenőrzés.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
