Miután 2010-ben eldőlt, hogy Magyarországon új alkotmány készül, majd az Alaptörvény előkészítése, szövegezése és vitája során nem lehetett kétséges, hogy a jogrendszer alapjának újraalkotása a jogrendszer, különösen pedig a közjogi szabályok teljes újragondolását, sok esetben újrakodifikációját vonja maga után. Ez felfokozott szövegezési tevékenységet igényelt, mivel nagyon szűk időkeretben, az Alaptörvény aláírása (2011. április 25.) és hatálybalépése (2012. január 1.) között kellett végbemennie. Más előkészítést igényelt, mint ami a nagy jogi kódexek (Büntető Törvénykönyv, Polgári Törvénykönyv, büntetőeljárási törvény, polgári perrendtartás) esetén megszokott. Nem volt lehetőség széles körű ismereteket koncentráló kodifikációs bizottságok felállítására, és az elméleti (jogdogmatikai) alapokat, a (hazai, nemzetközi és európai uniós) pozitív jogi kodifikációs kötöttségeket, illetve a kialakult joggyakorlatot módszeresen feldolgozó, majd koncepcióvá absztraháló alapozó munkára. Nem csodálkozhatunk ezért, ha az új jogszabályok dogmatikai (és néha nyelvtani) koherenciája felpuhult. Hosszú évek elméleti és bírósági értelmező munkája, majd ennek törvénymódosításokban megnyilvánuló érvényre juttatása lesz szükséges ahhoz, hogy a tételes jog és a dogmatikai háttér újra összhangba kerüljön.
A jogrendszer stabilizálódása tehát nem következik be egyik napról a másikra. Feltehető azonban a kérdés, hogy vajon a jogszabályokat érintő minden változás betudható-e pusztán az új Alaptörvénynek. Azt látjuk ugyanis, hogy a hétköznapivá váló jogszabály-módosítgatás részben megelőzte az alkotmányozást, részben pedig ma sem nyugszik. Ennek egyik példája a Magyarországon korábban "nagy" kódexnek tekintett, következésképpen csak megfontoltan módosított közigazgatási hatósági eljárási törvény. Az Eljárási törvény (1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól) elfogadását közel negyedszázaddal követte az első jelentős novella, az "Áe." (az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény). Erre mondhatnók, hogy az államszocializmus jogfilozófiája nem igényelte a törvényeket, így azok viszonylag gyakori módosítását sem. Az Áe. időbeni hatályának nagyobbik része viszont a rendszerváltozás utáni időszakra esik, az eljárásjog újraalkotása csak 2004-ben valósult meg a Ket. (a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény) elfogadásával és hatálybalépésével.[1] Kétségtelen, hogy a kodifikáció közismert körülményei, a szabályozási koncepció elfogadása, majd annak "megtagadása" a megalkotott törvényjavaslat szövegének közigazgatási egyeztetése során,[2] és ennek lecsapódása az ötletszerű szövegmódosításokban előre jelezte, hogy alapos (novelláris) módosítására lesz szükség annak érdekében, hogy legalább a törvény belső egysége bizto-
- 321/322 -
sítható legyen. Ez tehát magyarázza a 2008. évi novellát (a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény). Az sem vitás, hogy a technológiai fejlődés (az internet elterjedése és ennek következtében az elektronikus levelezés mindennapossá válása, majd az elektronikus kapcsolattartás eszközhátterének megváltozása, az eltérő operációs platformon - windows, android, macintosh - működő "okos" telefonok) megkerülhetetlenné tették[3] a hatóságok és az ügyfelek közötti kapcsolattartás többszöri újragondolását.
Azt viszont sem a Ket. megalkotásának körülményei, sem az alkotmányozás, sem pedig a technológiai háttér nem magyarázza, hogy a közigazgatási eljárásokat, vagyis a leggyakoribb, minden polgárt legalább az igazolványok kiadására és nyilvántartások vezetése tekintetében mindennaposan érintő hatósági eljárásokat szabályozó törvény (a /A, /B... §-okat is figyelembe véve) hozzávetőleg 200 szakaszát nem egészen tíz év alatt hogyan és miért érintette 748 módosítás. Egy rövid tanulmányban sem a módosítások okai, sem azok hatása nem vizsgálható meg, ezért tűnődéseinket egyetlen, belső összefüggései miatt a törvény egészét nem befolyásoló módosításra (a helyi önkormányzatok fölötti törvényességi felügyeleti eljárásokat a Ket. hatálya alól kivevő 2013. évi módosítás) építjük. Az itt tett megállapítások alapján megfontolásainkat kiterjesztjük a Ket. hatályára vonatkozó szabályokra, és ennek eredményeként megkockáztatunk egy, a Ket. általánosságára vonatkozó következtetést.
A kormányablakok kialakításával, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok működésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2013. évi CCXVIII. törvény 10. §-ának (1) bekezdése 2014. január 1-jei hatálybalépéssel a Ket. tárgyi hatálya alól kivett eljárásokat [amelyeket a Ket. 13. §-ának (1) bekezdése sorolt fel] bővítette az önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárásokkal, valamint a felsőoktatási felvételi eljárással. Az önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárások tehát 2014. január 1-je óta nem tartoznak a Ket. hatálya alá. A módosítás két kérdést mindenképpen felvet:
a) Tartozott-e - valamely pozitív jogi szabály folytán - az önkormányzatok törvényességi felügyelete bármikor a Ket. hatálya alá? Amint látni fogjuk, soha nem, de a Ket. átmenetileg alkalmazható volt ezekre az eljárásokra.
b) A pozitív jogi szabályozástól függetlenül tekinthető-e hatósági eljárásnak az önkormányzatok törvényességi felügyelete? Megkíséreljük bemutatni, hogy bármennyire határterületről is van szó, a válasz inkább az, hogy nem.
Ha a módosítás vizsgálatának első lépéseként megnézzük a módosítást elindító törvényjavaslat miniszteri indokolását, azt találjuk, hogy "a jogbiztonság elvére tekintettel a következetes jogalkalmazás és jogértelmezés céljából szükséges egyértelművé tenni, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárás nem minősül a Ket. szerinti hatósági eljárásnak. Jóllehet erre az eljárásra a Ket. tárgyi hatálya fogalmilag az eddigiekben sem terjedhetett ki, a bíróságok gyakorlatában megfigyelhető volt az ezzel ellentétes értelmezés is." A törvényjavaslatot kidolgozó Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium mentegetőzésnek ható indokolása, miszerint a bírósági gyakorlatban felmerült olyan értelmezés, amely szerint a törvényességi felügyeleti eljárás a Ket. tárgyi hatálya alá tartozna, két további kérdést vet fel.
Az első kérdés az, hogy a jogalkotó tévesnek tekintett bírói jogértelmezésre válaszolhat-e ilyen formában? Meggyőződésünk, hogy a jogalkotó, esetünkben az Országgyűlés és a jogértelmező bíróság közötti egyfajta formális párbeszéd elkerülhetetlen. Ha tehát a bíróságok értelmezése szerint egy jogszabály kötelező jelentése nem azonos a jogalkotó szabályozási akaratában megjelenő céllal, akkor erre természetes válasz a jogszabály módosítása (sőt ez akár az alkotmányozó hatalom és az Alkotmánybíróság tekintetében is elfogadható[4]). Ebben az esetben mégis aggályos a jogalkotói válasz a helytelennek tartott bírósági jogértelmezésre. A bíróság helytelennek tekintett jogértelmezésére, miszerint az önkormányzatok fölötti törvényességi felügyelet tévesen a Ket. hatálya alá tartozó eljárás, a jogalkotó azzal válaszolt, hogy kivette a Ket. hatálya alól azt az eljárást, amely szerinte sem tartozott oda. Ezzel tehát azt a látszatot keltette, mintha a bíróságok értelmezése mégis helyes, csak éppen a jogalkotó elképzeléseivel ellentétes lett volna. Csakhogy a bírósági jogértelmezés - ha volt ilyen - biztosan téves volt (ezt nemsokára levezetjük), ugyanis közigazgatási szervek közötti kapcsolatot tekintett hatósági jellegűnek. A jogalkotói válasz pedig ugyanezt a tévedést emelte immár törvény erejére, ugyanis a Ket. 13. §-ának (1) bekezdésében felsorolt valóban hatósági (csak éppen a Ket. hatálya alól kizárt)
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
