A nemzetközi jog alkotmányosításáról fejti ki véleményét rovatunkban ezúttal Jeney Petra, Stauber Péter, Kajtár Gábor és Latmann Tamás.
Az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata elfogadásának hatvanadik évfordulója kiváló alkalmat teremthetett arra, hogy egy rövid időre elgondolkodjunk az emberi jogok védelmével kapcsolatban arról, látunk-e lehetőséget a dokumentumban megfogalmazott értékek mentén a nemzetközi jog és kapcsolatok rendszerében minőségi előrelépés megélésére. Lehetségesnek tartjuk-e, hogy a jelenlegi, állami szuverenitásokon alapuló rendszer legalább részben átadja a helyét valamiféle "világalkotmányosságnak", átfogó jogalkotással, amelynek egyik alapjaként az egyetemes nyilatkozat szolgálhatna?
Kezdetnek szeretném leszögezni: úgy vélem, ahhoz, hogy valamiféle világszintű alkotmányosságról, világszintű jogalkotásról, világszintű törvényhozásról beszélhessünk, először meg kellene teremteni ennek egyrészt az intézményi, másrészt pedig a morális-elméleti alapjait. Ám ezek egyikére sem láthatunk sok lehetőséget - elméletben sem igazán, ha pedig a gyakorlati lehetőséget akarjuk vizsgálni, akkor még nagyobb bajban leszünk. Egy ilyen elképzelés alapvetően két formában lenne kivitelezhető: az egyik a jelenleg rendelkezésünkre álló intézményi keretrendszer (az ENSZ), a másik pedig egy új rendszer kialakítása, amire viszont nem látszik sok esély.
Az ENSZ rendszere álláspontom szerint erősen kétarcú: bizonyos szakpolitikai kérdésekben az ENSZ-család - elsődlegesen a különböző szakosított intézmények rendszerén keresztül - nélkülözhetetlen és sikeres munkát végez, amely tény vitán felül a szervezetrendszer rendkívüli fontosságát jelzi. Ezzel szemben a Gazdasági és Szociális Tanács "fölött", a főszervek politikai szintjének mindennapjaiban a felületes szemlélő számára gyakran úgy tűnhet, hogy csődöt csődre halmoz - miközben az igaz, hogy az átfogó, legfőbb célt, azaz a harmadik világháború elkerülését sikerült elkerülni általa. Am talán nem nagy merészség kijelenteni, hogy ez inkább köszönhető a hidegháborús időszak hatalmi egyensúlyra törekvésének (amelyben a kölcsönös nukleáris elrettentési politika meghatározó kényszerítő szerepet játszott), semmint önmagában annak az intézményrendszernek, amely egyébként legfeljebb arra adott volna módot, hogy beszélgessenek arról - emellett elismerve természetesen a közvetlen kommunikáció lehetőségének rendkívüli politikai jelentőségét. Am ehhez az általánosságban meghatározható (és ami az emberi faj túlélését illeti, talán minimálisnak is tekinthető) célkitűzéshez képest a szervezet sokkal több kérdést nem tudott megoldani, mint ahányat igen. És nem feltétlenül csak az olyan tragikus kudarcokra kell ilyenkor gondolni, mint mondjuk a ruandai népirtás, hanem a mindennapokban is látni kell, hogy a szervezet saját működését is sokkal inkább a tagállamok politikai megfontolásai határozzák meg - hogy aztán emiatt népirtásra kerül sor valahol, vagy egyszerűen csak egy eredetileg elméleti nemzetközi jogi probléma marad megnyugtató válasz nélkül (mint például Izrael 1976-os entebbei akciójának megítélése esetében), az már esetleges.
Számolatlanul sorolhatnánk a példákat, amikor a tagállamok saját politikai érdekei miatt az ENSZ struktúrája, kezdve a Biztonsági Tanáccsal (BT), béna kacsaként toporgott egy helyben, az államok pedig mentek a saját fejük után, hogy aztán a végén - ha úri kedvük és politikai érdekeik úgy diktálták - visszatérjenek a kerekasztalhoz, és valamiféle határozattal megpróbálják utólag valamilyen módon "legitimálni", amit addig csináltak - például Szerbia 1999-es bombázása után több, míg az Irak elleni 2003-as támadás után inkább kevesebb sikerrel. 2008 augusztusában, amikor a grúz vezetés - valószínűleg az "év halálugrása" díjra pályázva - nekiugrott az orosz medve bokájának, az ENSZ BT ülésein elhangzottak elég árulkodók voltak, a rendszer újfent képtelen volt kezelni a helyzetet. Az üléseken részt vevő orosz küldöttség vezérszónoka minden egyes megszólalás után elégedetten ülhetett vissza székébe, hiszen kéznél voltak a varázsszavak: "Egyesült Államok, Irak, 2003... Van még kérdés?" Politikailag a történet itt rögtön véget is ért, márpedig a BT nem más, mint intézményesült politika, a nagyhatalmak érdekegyeztető fóruma. Olyan összetevőket, amelyeket a jó jogalkotáshoz szükségesnek tartunk, demokráciát, jogállamiságot vagy éppen jogi szakmaiságot legfeljebb csak nyomokban tartalmaz, ezt kár lenne tagadni. Kérdés, hogy nyugodt lelkiismerettel bízhatunk-e jogalkotói feladatot egy ilyen jellegű szervezetre.
Különösen bántó módon jelentkezhet ez a probléma az emberi jogok területén. Úgy vélem, a fent megfogalmazott kétségeimet jól táplálja az a probléma, amellyel az Európai Bíróságnak kellett szembesülnie a Yusuf-, illetve a Kadi-ügyben. A BT határozatával úgy állapított meg egyénekre nézve közvetlen kötelezettséget, korlátozta emberi jogaikat, hogy az érintetteknek a határozat meghozatala ellen semmiféle tiltakozási, fellebbezési lehetőségük nem volt, lényegében a "jogalkotás" mindennemű emberi jogi kontroll nélkül történt. Az Európai Unió jogfejlődése iránt érdeklődők számára valahonnan ismerősnek tűnhet a helyzet: jellegében nagyon hasonló vita zajlott, és bizonyos mértékig zajlik a mai napig az Európai Közösség emberi jogi szabályo-
- 49/50 -
zásával kapcsolatban. Van benne valami sorsszerű, hogy most éppen annak a luxembourgi Európai Bíróságnak kellett szembesülnie ezzel a problémával, amely annak idején nem osztotta egyes tagállami alkotmánybíróságok ilyen jellegű aggodalmait - csak ezúttal most a másik oldalon, azaz alacsonyabb szinten állva.
Van-e bárminemű jogi lehetőség arra, hogy a BT állandó tagjainak alkalmi politikai nászaiból született ilyen jellegű emberi jogi szörnyszülötteket valamilyen bírói fórum elé terjesszük? Biztos, hogy az univerzális szinten elrontott dolgok regionális szinten nem javíthatók, így az Európai Bíróság nyilván nem tudja elvenni az ilyen határozatok jogi kötelező erejét, ám az ENSZ univerzális szintjén létező egyetlen jogi kontroll, a Nemzetközi Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a BT határozatainak jogszerűségét vizsgálja. Úgy vélem, ez nem véletlen, de ennek oka legalább annyira az Európai Bíróság védelme is, mint amennyire a BT-tag nagyhatalmak érdekeié: az Alapokmány szövegezésének idején a nemzetközi jog fejlettségi szintjén elképzelhetetlennek tűnt, hogy a nagyhatalmi egyetértés által született kompromisszumokat holmi bírói testületek nemcsak hogy elméletben felülvizsgálhassák, de akár még valahogyan kikényszeríteni is megpróbálják velük szemben ezeket a döntéseket. Vélekedhetünk úgy, hogy ez a megfontolás közvetlenül a második világháború után még érvényes lehetett, de azóta sok minden megváltozott. Ám a Nicaragua által az Egyesült Államok ellen 1986-ban indított, majd - a nemzetközi jogi szakirodalomban a mai napig vitatott körülmények között - megnyert per utóélete elég egyértelműen rámutatott arra, hogy ez sajnos nem igaz. Nicaragua a Nemzetközi Bíróság döntése után a szabályoknak megfelelően a BT-hez fordult, hogy az szerezzen érvényt az ítéletnek, de az USA nyilvánvaló okból érkező vétója okán (amelyhez néhány szövetségese a tartózkodásával asszisztált) végül nem történt semmi. Es bármennyire is berzenkedhetünk miatta, ez az attitűd továbbra is jelen van a nemzetközi jog rendszerében: a Nemzetközi Büntetőbíróság 1998-ban elfogadott statútuma is megadja a lehetőséget a BT számára, hogy egy, a büntető fórum előtt esetleg folyamatban lévő eljárást felfüggesszen.
Elképzelhetjük, mi lenne akkor, ha a Nemzetközi Bíróságot "megterhelnénk" azzal, hogy közvetlenül a BT-vel kelljen ujjat húznia annak határozatai kapcsán - úgy vélem, épp elég kiszolgáltatott helyzetben van amúgy is. Ráadásul képtelenségnek tűnik az olyan helyzetek jogi megítélése is, amelyekben -mint az iménti esetben is - a problémát éppen a BT cselekvésének hiánya okozza. Esetleg a bíróság pótolhatná a BT elmulasztott cselekményét? Vagy talán felülírhatná az egyes állandó tagok jogsértőnek vélt vétóját? Számos kreatív javaslatom lenne még, de talán egyiket sem tekinthetjük különösebben reálisnak, hiszen az állami szuverenitásra épülő jelenlegi nemzetközi jogi rendszer egyszerűen nem tűri meg az ilyen fokú aktivizmust.
Mindazonáltal az ENSZ struktúráját érő kritikák nagyon gyakran nem teljes mértékben megalapozottak, illetve úgy fogalmaznék, hogy rosszul meghatározott elvárások és téves előfeltevések miatt keletkezhetnek. Ebből következik például, hogy gyakran a megoldási javaslatok is tévutakon járnak.
A legutóbbi amerikai elnökválasztási kampány során is felmerült - tévesen kizárólagos republikánus gondolatként emlegetve - alternatív szervezeti keretek létrehozásának lehetősége. Az ENSZ helyett/mellett létrehozandó "League of Democracies" szervezettel kapcsolatban azért meg kell jegyezni, hogy ez - ha egyáltalán megvalósult volna - nyilván nem válthatta volna ki az ENSZ intézményrendszerét, de igazából nem is lett volna ennyire ambiciózus vállalkozás, bármennyire is alkalmas volt arra, hogy páran az ENSZ-re nézve valami módon ijesztő képeket fessenek az alapján. Gyorsan fussuk le az ilyenkor kötelező, rossz humorra valló köröket, mélázzunk el azon egy percre, hogy vajon az Amerikai Egyesült Államoknak sikerült-e valaha a National Football League kivételével bármiféle ilyen "league"-gel gyümölcsöző és termékeny viszonyt kialakítania (lásd League of Nations, League of Arab Nations stb.), majd gondolkodjunk el egy pillanatra azon, hogy vajon milyen tényleges következménye lehetne egy ilyen, nehezen meghatározható jellegű szervezet életre hívásának az ENSZ szempontjából.
Az ilyen szervezetek alapvetően azt a célt szolgálják, hogy a bennük részt vevő államok az általános rendszerhez képest különböző megközelítéseket alkalmazhassanak, egyéni belátásuk szerint. Természetesen általános elvárásként megfogalmazható, hogy ezek az eltérések ne álljanak ellentétben az ENSZ mint általános, univerzális gyűjtőszervezet által elfogadott, mindenki által alapvetőnek tekintett normákkal. A jelenlegi nemzetközi jog rendszerében mindenképpen ilyenekként fogadhatjuk el a ius cogens normákat, amelyekkel ellentétes jogi norma érvényesen nem keletkezhet. Ám ezek olyan szintű minimumszabályokat jelentenek csupán, hogy modern értelemben vett jogalkotási kérdésekként igen ritkán, és akkor is általában csupán jogtechnikai problémaként jelentkeznek - nem jellemző, hogy komoly viták kísérnék például a népirtás tilalmának normatív tartalmával kapcsolatos jogalkotási kérdéseket. Senki nem vitatja a népirtás bűncselekményi
- 50/51 -
és üldözendő jellegét, ám e bűntett konkrét definíciójával kapcsolatban élnek viták - elég, ha a kambodzsai Pol Pot-rezsim tömeggyilkosságainak kérdésére utalunk. A gondok általában nem is az ilyen, alapvetőnek tekintett témákkal kezdődnek, hanem akkor, amikor az államok valamilyen kérdésben nem tudnak továbblépni az ENSZ keretében kimunkálható kompromisszumok szintjén - márpedig azok a kérdések, amelyek a nemzetközi jogalkotás által rendezendők körébe vonhatók, általában mindig oly nagy mértékben érintik az államok érdekeit, céljait, szándékait vagy elérhető eszközeit, hogy borítékolható: ezek a kompromisszumok nem vagy nem könnyen születnek meg. Legalábbis nem a globális szinten, ahol a világpolitika jelentősebb szereplői folyamatosan árgus szemekkel figyelik egymást, és az éppen aktuális helyzet függvényében törekszenek pozíciószerzésre vagy valamiféle egyensúly fenntartására.
Nyilván egy "tökéletesen működő világban", tökéletesen működő nemzetközi kapcsolatok rendszerében nem is feltétlenül lenne szükség ilyen, alacsonyabb szinteken kialakított külön szervezetekre. Ám egy tökéletes világban nem is kellene hosszasan töprengeni az alapproblémát jelentő kérdésen, amelyet ez a gondolatkísérlet is körbejár, hiszen egy tökéletes világban nem lennének ilyen problémáink. A gondok forrása az, hogy ahhoz, hogy világszintű jogalkotást tudjunk elképzelni, ahhoz világszintű kompromisszumok is szükségesek - ezek nyilvánvalóan nincsenek meg, és nagyon sok (gazdasági, ideológiai, politikai, civilizációs stb.) okból sajnos nincs is valós esély azok megszületésére - sok esetben pont ezért jönnek létre az ilyen regionális vagy egyéb szempontok mentén kialakított szervezetek. Ezek keretei között sokkal könnyebb kimunkálni azokat a megállapodásokat, amelyek aztán közös jogalkotáshoz vezethetnek. Természetesen ennek hátránya, hogy ezek a kompromisszumok utána nem terjeszthetők ki más, az adott regionális rendszeren kívül álló szereplőkre - például az Európa Tanács keretében felállított emberi jogvédelmi rendszert hiába tekintjük példaértékűnek, amikor az Európa Tanács szervezetében részt nem vevő állam teljes lelki nyugalommal ignorálhatja azt. Az Emberi jogok európai egyezményében részes tagállamok megtehetik, hogy saját maguk számára közös megegyezésekkel korlátokat alakítanak ki - akár más államok állampolgárai javára is -, ám ezek a korlátok más államokra nem fognak kiterjedni. Márpedig az európai államok emberi jogi világnézete számos ponton különbözik más régiók, államközösségek nézeteitől, és ezeknek univerzális szinten való harmonizálására nincsen sok esély. Nem véletlen, hogy igazán fejlett, a politikai reflexeken túlmutató bírói jellegű emberi jogi kontroll az ENSZ struktúrájában a mai napig nem alakult ki, és ennek nem is látom különösebben komoly valószínűségét, már csak azért sem, mert mire az ENSZ rendszerének fejlettsége eljutna idáig, addigra a jelentősebb regionális rendszerekben már általánossá válhat a nemzetközi bírói védelem, Strasbourg mellé felzárkózik San Jose és Arusha. Talán ez nem is baj, hiszen az emberi jogok védelménél amúgy is általános cél, hogy azok rendezése minél "lejjebb" történjen.
Az egyértelműen politikai jellegű szerveződések ugyanakkor gyakran pont azért jönnek létre - és az Iszlám Konferencia szervezete, azon belül az Arab Államok Ligája is jó példa erre -, hogy sajátos céljaikat próbálják meg érvényesíteni a nagyobb viszonyrendszerekben, több-kevesebb sikerrel. Az 1948-ban elfogadott Emberi jogok egyetemes nyilatkozatában megfogalmazott, az emberi jogok egyetemes felfogásának kritikájára jó példa az 1990-es kairói nyilatkozat. A Ligában részt vevő államok hangot is adtak univerzalizmuskritikájuknak. Álláspontjuk szerint a nyilatkozatnak - a kulturális relativizmus jegyében - utalnia kellene a tradicionális iszlám törvénykezésre, a saríára. A többekben megütközést kiváltó szöveg sok ponton lényegében kizsigerelte a nyilatkozat egyes előírásait, így például még az élethez való jogot is a saría függvényében minősítette megvonhatóvá. Később, az 1994-ben elfogadott, majd sikertelensége okán 2004-ben újratárgyalt és idén márciusban hatályba lépett Emberi jogok arab kartája a leglátványosabb különbségeket felszámolta, de azért néhány ponton eltéréseket mutat.
Ugyanakkor ezek a regionális alrendszerek gyakran politikai érdekképviseletüket is hatékonyabban tudják ellátni az univerzális szinten. Érdekes, hogy ez a töredezettségre utaló tény, bár úgy tűnhet, inkább az egységes világszintű jogalkotás ellen hat, igazából pont erősíti azt. Hiszen magukra az egységes formában megjelenő politikai-jogalkotói szereplőkre csak akkor van szükség, ha olyan jogalkotói helyzet áll elő, amely kiterjedtsége, mérete folytán elbírja az ilyen szereplők részvételét. Egy-két nemzetközi jogi példával jól lehet ezt érzékeltetni: az Európai Unió számos nemzetközi jogi jogalkotási kérdésben jár el a tagállamai képviseletében, illetve a tagállamok maguk is több kérdésben ad-
- 51/52 -
nak felhatalmazást számára, hogy önállóan járjon el a nemzetközi jogalkotás területén, persze az általuk megszabott keretek között. Gazdasági kérdésekben, így például a Világkereskedelmi szervezet keretében zajló egyeztetések és jogalkotás területén ez nem igényel különösebb magyarázatot, de arra is van példa, hogy ez más, az államok által jobban "féltett" jogalkotási területeken is megjelenik. Így például mind az ENSZ, mind pedig egy szinttel lejjebb, az Európa Tanács keretében folyó büntetőjogi tárgyú nemzetközi jogalkotásban előfordult már, hogy az unió a tagállamok egységes, közösségi jogszabályba foglalt álláspontjait képviselte a nemzetközi jogalkotási folyamatban (lásd a 2000/130/IB és az 1999/364/IB számú közös álláspont). Természetesen az unió az Európa Tanács keretei között sokkal erősebb érdekérvényesítő erővel rendelkezik, mint az ENSZ struktúrájában valaha fog, különösen, hogy az Európa Tanács tagállamainak egy része kénytelen a valamikori uniós csatlakozás reményében elfogadni az unió akaratát, vagy legalábbis nem látványosan szembeszegülni azzal. Ám ennek oka a már fentebb is említett tényszerű valóság, azaz hogy a két szervezet tagjai (már amelyek nem tagjai egyszerre mind a két szervezetnek) közötti esetleges különbségek sokkal könnyebben áthidalhatók, mint az európai kontinenshez tág értelemben sem tartozó szereplőkkel szemben fennálló különbségek.
Az elmúlt évek tapasztalatai véleményem szerint az emberi jogok területén, illetve ahhoz kapcsolódóan egyfajta "világalkotmányosság" lehetősége szempontjából egyáltalán nem biztatók. A létező nemzetközi jog rendszerének határait feszegető olyan új állami gyakorlatok, mint például a terrorizmussal szembeni fellépés során a fogságba ejtett személyekkel való, számos ponton vitatható bánásmód, arra mutattak rá, hogy a nemzetközi jog rendszere sok területen védtelen. Azt kell látnunk ráadásul, hogy az ilyen "elhajlások" kezelésében az állami bíróságok (mint például a Lordok Háza a Belmarsh börtön ügyében, vagy az Egyesült Államok Legfelső Bírósága számos elé vitt ügyben) sokkal eredményesebbek, mint a nemzetközi jogi fórumok - már ha utóbbiak egyáltalán szerepet kaphatnak. Ez persze valahol szerencse a szerencsétlenségben, hiszen mondhatjuk, hogy az emberi jogi kérdések rendezése mindig hatékonyabban biztosítható belső jogi eszközökkel, az viszont aggasztó, hogy az Egyesült Államok esetében nem is lett volna lehetőség valamiféle felettes nemzetközi fórum igénybevételére, az ENSZ keretében működő intézményeket pedig - azon túl, hogy nem jogi fórumok - gyakran nyilvánvaló politikai elfogultságuk okán az Egyesült Államok nem is tekintette partnernek.
Személyesen úgy vélem, nem kell az Egyesült Államok George W. Bush alatt vitt külpolitikája nagy támogatójának lenni ahhoz, hogy viszonylag nyugodt lelkiismerettel kijelenthessük: talán érthető, ha az Egyesült Államok a területét 2001. szeptember 11-én ért támadás után nem kívánta különösebben komolyan venni például azt az ENSZ Emberi Jogok Bizottságát, amely 2003 januárjában harminchárom szavazattal három ellenében (tizenhét tartózkodással) képes volt Líbiát elnökévé választani. Mérvadó emberi jogi csoportok szerint már az is elgondolkodtató volt, hogy egyáltalán a testület tagja lehetett, aminek az okát sokan abban látták, hogy az afrikai államok támogató szavazatai az ENSZ Közgyűlésben egyfajta hálát jelentettek a frissiben létrehozott Afrikai Unió anyagi támogatásáért cserében. Hasonló felzúdulást keltett, amikor egy évvel később ellenszavazat nélkül választották újra a bizottságba Szudánt, ahol már akkor is patakokban folyt a vér a darfúri régióban (Bashir szudáni elnök ellen mellesleg idén nyáron adott ki letartóztatási parancsot a Nemzetközi Büntetőbíróság - azért ugye érezzük azt a fura bizsergést, amit az okoz, hogy egy olyan állam volt újraválasztott tagja az ENSZ legfőbb emberi jogi szervének, amelynek vezetőjével szemben többek között a népirtás vádja merült fel), valamint Kubát, ahol a kommunista rezsim emberi jogi ambíciói finoman szólva sem voltak példaértékűnek minősíthetők. A helyzet odáig fajult, hogy 2005 áprilisában maga az USA-pártisággal nehezen megvádolható Kofi Annan ENSZ-főtitkár jelentette ki a bizottság ülésén: "eljutottunk oda, hogy a bizottság hiteltelensége már az ENSZ rendszerének egészére vet árnyat". Elméleti a kérdés - és vastagon politikai természetű -, hogy vajon megalapozottan várhatjuk-e el az Egyesült Államoktól, hogy fogadjon meg emberi jogi tárgyú kritikát ezektől az államoktól? Es az ebből következő, a jelen vizsgálódásunk szempontjából visszatérő kérdés, hogy vajon látunk-e univerzális szinten olyan kompromisszumkészséget, amely valamilyen módon lehetővé tenne egyfajta világszintű jogalkotást, amikor ilyen mélységű megosztottság, illetve politikai természetű feszültségek vannak jelen számos területen?
Ha össze kell foglalnom a fentieket és valamiféle konklúziót levonni belőlük, akkor sajnos arra a következtetésre kell jutnom, hogy a nemzetközi jog rendszerének jelenlegi fejlettségi szintjén, de különösen a jelenlegi nemzetközi politikai körülmények között nem látom reális esélyét annak, hogy a bevezetőben említett felvetés valósággá válhasson. Hangsúlyozni szeretném, hogy emiatt az alapvetően talán borús hangvétel miatt nem elsősorban az ENSZ egyébként gyakran okkal-ok nélkül kritizált rendszerét tartom
- 52/53 -
felelősnek, hiszen az ENSZ csak annyit tud kihozni a tagállamokból, amennyit azok hajlandók bevinni a rendszerbe. Álláspontom alátámasztására számos példát hoztam fel a múltból, de terjedelmi okokból nyilván még sok mást is meg lehetett volna említeni, illetve ki lehetett volna térni a várható jövő kérdéseire is. Ezen a területen, attól tartok, különösen nincs okunk optimizmusra, hiszen a mostanihoz hasonló gazdasági válságok általában nem a nemzetközi kapcsolatok forradalmi és békés megújulását hozták magukkal. Ezzel együtt bízom benne, hogy a nemrégiben hatvanadik születésnapján köszöntött Emberi jogok egyetemes nyilatkozata által meghatározott alapvető értékek továbbra is meghatározók maradnak a nemzetközi kapcsolatokban, legyenek azok bármilyen formák között szervezve.
A Népszövetség utódaként 1945-ben létrejött Egyesült Nemzetek Szervezetét már a kezdetektől számos kritika érte. A bírálók nem annyira a kitűzött célokkal, inkább az ENSZ szervezeti felépítésével és a tagállamok politikájával voltak elégedetlenek. A csalódottság az ENSZ számos szervezeti és eljárásjogi újítása, az átfogó erőszaktilalom bevezetése és az emberi jogok védelmének célul tűzése ellenére sem volt meglepő. A második világháború okozta világégés és a Hirosimában és Nagaszakiban felrobbantott atombombák pusztító hatása miatt mind többen vetették fel egy világkormány létrehozásának gondolatát. Figyelembe véve ennek elengedhetetlen feltételeit, az intézmény szupranacionális jellegét (ami a tagállamok szuverenitásának jelentős feladásával járna), a központi hatalom szükségességét, a törvényhozói, a végrehajtói és az igazságszolgáltatói hatalom részbeni kisajátítását, az erőszak-monopóliumot (a saját fegyveres erő felállítását) és egy egységes "világjog" létrejöttét, számos természet- és társadalomtudós rezignáltan vette tudomásul az emberiség talán legambiciózusabb programjának kudarcát. Az utópisztikus célok szempontjából teljes bukásként értékelhető fejlemények azonban sem a hidegháború közben, sem azt követően nem akadályozták meg sem a világkormány-elméletek, sem a világalkotmány létrehozásának szükségességével, sőt mi több, már megvalósulófélben lévő folyamatának elemzésével foglalkozó írások megjelenését, illetve számuk növekedését.
Pedig az 1945 utáni fejlemények nem csak a világkormány hívei számára voltak kiábrándítók. A hidegháború kezdete hamar megpecsételte a nagyhatalmak konszenzusára épülő ENSZ-rendszer hatékonyságát. A központi haderő, amelyet az ENSZ tagállamai az Alapokmány 43. cikke alapján a Biztonsági Tanács (BT) felhívására és a külön kötendő megállapodásoknak megfelelően bocsátottak volna rendelkezésre, soha nem állt fel. A BT pedig az állandó tagok folyamatos vétója miatt nem volt képes arra, hogy a szervezet történetének első négy évtizedében betöltse a neki szánt szerepet. Olyannyira, hogy a Közgyűlés 1950-ben szükségesnek látta kvázi intézményesíteni a nemzetközi béke és biztonság terén fennálló felelősségét. Az "Egyesülve a békéért" határozat, az azzal kapcsolatos súlyos jogi és politikai aggályok, az egyes tagállamoknak a többletköltségek megtagadására vonatkozó döntése és az erre vonatkozóan a Nemzetközi Bíróság "Bizonyos kiadások ügyében" hozott ítélete híven tükrözi, milyen anomáliákhoz vezetett a világszervezetben a hidegháború. A nemzetközi kapcsolatokat négy és fél évtizedig a bipoláris világ sajátos logikája uralta és tartotta relatív egyensúlyban.
A hidegháború végével, az új biztonsági kockázatok megjelenésével és a világ majd minden terén végbemenő globalizációval egy időben olyan vélemények jelentek meg, amelyek a nemzetközi jog alkotmányozásának irányába mutató vélt vagy valós tendenciákra hívták fel a figyelmet. Ilyen például a nemzetközi jog humanizálódásának folyamata, ami a humanitárius intervenció jogán, illetve a védelmi kötelezettség elvén keresztül mutat rá arra, hogy a közösen végrehajtott intervenciók egy közösség alapértékeinek védelmét szolgálják. Egy másik tendencia a nemzetközi jog horizontális és vertikális differenciálódásán keresztül mutatkozik meg. Horizontális értelemben a differenciálódás abban ragadható meg, hogy a globalizáció hatására az alapvető közösségi érdekekből kiindulva a nemzetközi jog egyre több területet szabályoz (például nemzetközi gazdasági, környezetvédelmi, telekommunikációs vagy menekültjog stb.). A nemzetközi jog vertikális differenciálódása alkotmányossági szempontból pedig talán még fontosabb, hiszen a világos normahierarchia az alkotmányos rendszerek egyik klasszikus vonása. A feltétlen alkalmazást igénylő normák (ius cogens) megjelenése, az erga omnes kötelezettségek köre, valamint az ENSZ Alapokmányának 103. cikke által létrehozott elsőbbségi szabály a többi nemzetközi jogi kötelezettséggel szemben számos nemzetközi jogász szerint ilyen irányú tendenciát jelez. E folyamatokkal párhuzamosan, illetve ezekkel összefüggésben a nemzetközi jog egyes területeit szabályozó joganyagokat egyesek részleges alkotmányozásként értelmeznek, és leggyakrabban a nemzetközi "Bill of Rights"-ra (az
- 53/54 -
Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya), a WTO jogára, a tengerjogot szabályozó joganyagra, valamint az Emberi jogok európai egyezményére hivatkoznak. Mindezek külön-külön kis rendszereket (minialkotmányokat, illetve minialkotmányok rendszerét) alkotva korlátozási céllal behatolnak a nemzeti jogrendbe.
A részben "csupán" elméleti dilemmákat felvető kérdések mellett (lehetséges-e világalkotmány, alkotmányosodik-e a nemzetközi jog, van-e világos normahierarchia a nemzetközi jogban, van-e hatáskörmegosztás az ENSZ fő szervei között stb.) azonban számos olyan, ezekkel szorosan összefüggő problémával is szembesülni kellett az elmúlt másfél-két évtizedben, amelyek hatása nemcsak az elméleti szakember íróasztalán mutat túl, de végső soron bármelyikünk előzetes értesítés nélkül befagyasztott bankszámlájára is kihathat. A hidegháború végével hirtelen megváltozott nemzetközi viszonyok következtében ugyanis a Biztonsági Tanács aktivitása is megugrott. 2008 végéig összesen 1859 határozat elfogadására került sor, ebből 1946-1990 között (tehát 44 év alatt) 645 határozatot fogadott el a BT, míg az elmúlt 18 év (1990-2007) során 1214 határozat született. Míg a BT a hidegháború alatt csupán kétszer döntött szankciók elrendeléséről, addig az elmúlt 18 évben erre több mint 18 esetben került sor. A változás korántsem csupán kvantitatív. A minőségi változás arra mutat, hogy a BT az elmúlt két évtizedben nemcsak végrehajtói, hanem kvázi bírói és általános jogalkotói hatásköröket is gyakorolt. Nemcsak egyedi esetekben hozott döntéseket az ENSZ tagállamainak nevében, hanem döntött két fél jogvitájában (ilyen például az Irak és Kuvait közötti határmegállapításról és az okozott károkkal kapcsolatos felelősségről és a kártérítésről rendelkező 687. és 692. számú határozat), nemzetközi bíróságokat hozott létre egyének büntetőjogi felelősségre vonása céljából (a volt Jugoszláviával foglalkozó nemzetközi törvényszék [ICTY], ruandai nemzetközi törvényszék [ICTR]), gazdasági szankciók alkalmazását rendelte el nem állami szereplőkkel és magánszemélyekkel szemben egyaránt, valamint általános érvényű normaalkotásba kezdett. Szemben ugyanis korábbi gyakorlatával, amikor egy-egy határozat időben, térben és tárgyában is meghatározott helyzethez volt kötve, az 1373. és 1540. számú határozat a nemzetközi terrorizmus általános felszámolását célozza,valamint általános és absztrakt módon teremtett jogi kötelezettségeket az ENSZ tagállamai számára. A BT számos olyan hatáskört kezdett el gyakorolni, amelyre az alapítók biztosan nem gondolhattak, és amely a BT hatáskörtúllépésének kérdéskörén túl (ultra vires határozatok) az emberi jogok megsértésének problematikáját is középpontba helyezték.
Az emberi jogok megsértésével, valamint a BT-nek a VII. fejezet alapján elfogadott kötelező erejű határozatainak jogszerűségével, illetve bírói felülvizsgálatával kapcsolatos problémák legfőbb oka a BT megváltozott gyakorlata a fegyveres erőszak alkalmazásával nem járó kényszerintézkedések terén. A BT ugyanis a nemzetközi terrorizmus elleni harc során nem állami szereplőkkel, valamint egyes magánszemélyekkel szemben is alkalmazott gazdasági szankciókat, ami bár nem volt teljesen új a BT korábbi gyakorlata tükrében, de az egyéneket érintő pénzügyi intézkedéseket tekintve, különösen pedig az ennek felügyeletére létrehozott Szankcióbizottság listakészítési jogosultsága és a listára való fel- és lekerülés átláthatatlan és ellenőrizhetetlen volta miatt mégis rendkívüli figyelmet, érdeklődést, és mind laikus, mind szakmai körökben óriási felháborodást váltott ki. A nyilvánvalóan emberi jogokat korlátozó, illetve sok esetben súlyosan sértő BT határozatok ugyanis kötelezettséget teremtenek az ENSZ tagállamai számára. A BT kötelező határozatainak bírói felülvizsgálata pedig máig nem megoldott. Kézenfekvő lenne a probléma megoldására a Nemzetközi Bíróság mint az ENSZ legfőbb bírói szerve. A Nemzetközi Bíróság és a BT viszonya azonban rendkívül összetett, a bíróságnak közvetlenül nincs hatásköre arra, hogy felülvizsgálja a BT-határozatait. Erre legfeljebb közvetett módon lenne lehetősége. Figyelemre méltó, hogy annak ellenére, hogy a Nemzetközi Bíróság még soha nem mondta ki egyetlen BT-határozat érvénytelenségét sem, az ez irányú hatáskörének hiányát sem állapította meg egyértelműen. Ellenkezőleg: egyes ítéletek azt érzékeltetik, hogy a bíróság potenciálisan rendelkezik ilyen jellegű hatáskörrel, legfeljebb azt más (politikai) okból eddig még nem gyakorolta. A Namíbia ügyében adott tanácsadó véleményében a Nemzetközi Bíróság a BT kérdéses határozatát az egyesült nemzetek céljaival és elveivel összhangban lévőnek találta. A Lockerbie-ügyet pedig nem utasítja el joghatóság hiányában, hanem megállapítja, hogy az intra vires elfogadott 748. számú határozat az Alapokmány 103. cikke alapján elsőbbséget élvez a montreali egyez-
- 54/55 -
ménnyel, illetve az abba foglalt aut dedere, aut iudicare elvvel szemben, ezzel mintegy hallgatólagosan megállapítva hatáskörét a BT-határozatok érvényességének vizsgálata terén. Egyes szerzők nem mulasztottak el párhuzamot vonni a Nemzetközi Bíróság e döntése és az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának a Marbury kontra Madison ügyben hozott forradalmi döntése között. Tekintettel arra, hogy a BT aktivizmusa rendkívüli módon megnőtt, a jövőben egyre kívánatosabbnak tűnik a Nemzetközi Bíróság hatáskörgyakorlása, amely természetesen csak a tényleges erőviszonyok és az ENSZ fő szervei közötti kvázi hatáskörmegosztás maximális figyelembevételével történhet meg, az ENSZ működésének veszélyeztetése nélkül.
Mivel a Nemzetközi Bíróság eddig kifejezetten még soha sem végezte el egyetlen BT-határozat bírói felülvizsgálatát sem, felvetődött, hogy más nemzetközi bíróságok milyen alapon dönthetnének akár közvetlen, akár közvetett módon egy kötelező BT-határozat érvényességéről. Ebben a kérdésben pedig a különböző bíróságok gyakorlatilag minden esetben másként és másként döntöttek. Az Európai Unió Elsőfokú Bírósága például a Yusuf-, a Kadi-, valamint a Hassan-ügyben a nemzetközi jogrend és a közösségi jogrend egymáshoz való viszonyát a nemzetközi jog szempontjából vizsgálva megállapította, hogy az Európai Közösség tagállamainak az ENSZ Alapokmányából származó kötelezettségei (beleértve a BT-határozatokból eredő kötelezettségeket is) az Alapokmány 25. és 103. cikke alapján elsőbbséget élveznek minden más nemzetközi kötelezettséggel szemben, beleértve az EK-szerződést is. Ezt a közösségi jog is megerősíti. Ebből következően az Európai Közösség tagállamai kötelesek végrehajtani a BT határozatait és megtenni minden szükséges intézkedést azok érvényesülése érdekében. Az Európai Közösség maga ugyan nem tagja az ENSZ-nek, de amennyiben az Alapokmány által érintett tagállami hatásköröket ruháztak rá át, annyiban kötve van az Alapokmány rendelkezéseihez. Ezért az Európai Közösség nem sértheti meg azokat a kötelezettségeket, amelyek a tagállamait az Alapokmány alapján terhelik, nem is akadályozhatja azok teljesítését, és ezen felül hatáskörei gyakorlása során köteles minden olyan intézkedést meghozni, amellyel segíti tagállamait kötelezettségeik teljesítésében. Ezért még közvetett módon sincs lehetőség arra, hogy az Európai Közösség bírósága felülvizsgálja a BT határozatait. Mivel a BT érintett határozata nem biztosított mérlegelési lehetőséget, ezért nincs mód a közösségi rendelet felülvizsgálatára anélkül, hogy azzal egyidejűleg ne történne meg a BT-határozatok közvetett felülvizsgálata. A bíróságnak kizárólag arra van joga, hogy megvizsgálja, nem ütköznek-e a ius cogensbe a kérdéses BT-határozatok. Az Elsőfokú Bíróságnak a BT kötelező határozataival kapcsolatban gyakorolt felülvizsgálati joga ezért kivételes. Így nem tartozik a testület hatáskörébe annak vizsgálata, hogy a BT kötelező határozatai megsértenek-e a közösségi jogrend által védeni rendelt bizonyos alapjogokat. Ennek ugyanis a BT VII. fejezetbe foglalt hatásköreinek megsértése nélkül nem lehetne eleget tenni. A nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetése alapján foganatosítandó kényszerítő intézkedések elfogadására ugyanis kizárólag a BT-nek van hatásköre. Az érintett alapjogok korlátozását egyrészt a BT VII. fejezet alapján elfogadott határozatok természete, valamint az elérendő legitim cél igazolja. A nemzetközi béke és biztonság fenntartásához fűződő alapvető közösségi érdek ugyanis elsőbbséget élvez az egyén alapjogával szemben.
Az Egyesült Királyság álláspontja még ezen is túlment. Eszerint az Elsőfokú Bíróságnak meg kellett volna állapítania joghatósága hiányát, mivel a testület sem a nemzetközi jog, sem a közösségi jog alapján nem dönthet a BT-határozatok érvényességéről, még abban az esetben sem, ha azok sértenék a ius cogenst. (Az Elsőfokú Bíróság a 2006-os Hassan-ügyben némileg finomított álláspontján. Eszerint az Európai Közösség tagállamaikötelesek úgy eljárni a Szankcióbizottság előtt, hogy azzal a lehető legjobban képviseljék állampolgáraik érdekeit. Mivel az érintett személyek csupán a tagállamok diplomáciai védelmében bízhatnak, ezért az államok kötelesek késlekedés nélkül, pártatlanul eljárni. Ennek során a nemzeti bíróságok kötelesek tartózkodni az olyan, közösségi jogot sértő nemzeti jogszabályok alkalmazásától, amelyek megakadályoznák az érintettek bírósághoz fordulását abban az esetben, ha a hatóságok elutasítanák állampolgáraik diplomáciai védelemmel kapcsolatos kérelmét).
Ezzel szemben az Európai Unió Bírósága (EUB) 2008 szeptemberében hatályon kívül helyezte az Elsőfokú Bíróság ítéleteit és megsemmisítette a vitatott jogszabályokat. Döntése indoklásakor az EUB a közösségi jog autonóm jellegéből indult ki. Eszerint az Európai Közösség jogrendje a joguralom elvén alapul, és sem a tagállamok, sem a közösség intézményei nem kerülhetik el, hogy aktusaiknak az EK-szerződéssel mint alkotmányos alapokmánnyal való összeegyeztethetőségére sor kerüljön. Az EK-szerződés létrehozott egy átfogó jogorvoslati rendszert, amely lehetővé teszi az EUB számára a közösségi aktusok felülvizsgálatát. Egy nemzetközi szerződés pedig sem az Európai Közösség intézményei közötti hatáskörmegosztás, sem a közösségi jogrend autonómiáját nem befolyásolhatja. Az
- 55/56 -
alapjogok a közösségi jog elsődleges jogforrásai közé tartozó általános jogelvek integráns részét képezik, amelyek érvényesülését az EUB-nak kötelessége elősegíteni.
A másodlagos közösségi jogforrások egyik érvényességi feltétele az emberi jogok tiszteletben tartása. Az adott esetben a felülvizsgálat tárgya a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget átültető közösségi jogforrás, és nem maga a nemzetközi szerződés. Az EUB egyáltalán nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy felülvizsgálja a BT-nek a VII. fejezet alapján elfogadott határozata jogszerűségét, még annak az ius cogensbe való ütközése esetét sem. Az azt átültető másodlagos közösségi jogforrást a közösségi jogrend aspektusából azonban már teljes terjedelmében vizsgálhatja, hiszen ez nem jelenti nemzetközi jogi szempontból a BT-határozat primátusának megkérdőjelezését. Bár a BT határozatai az Alapokmány alapján kötelezők, és a BT rendelkezik a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának elsődleges felelősségével, az Alapokmány nem írja elő a BT-határozatok átültetésének pontos módját, hanem meghagyja azt a tagállamoknak. A tagállamokra bízza, hogy saját belső jogrendjüknek és alkotmányos eljárásaiknak megfelelően maguk döntsenek a kérdéses BT-határozatok átültetésének módjáról. Ezért sem az Alapokmányból, sem a nemzetközi jogrendből nem következik, hogy nem kerülhet sor a vitatott közösségi jogforrások belső (közösségi) jogi szempontból történő bírói felülvizsgálatára csupán azért, mert azok a BT által a VII. fejezet alapján elfogadott határozatot ültetnek át. Az EK-szerződésből nem vezethető le, hogy bírói felülvizsgálat szempontjából azok a közösségi jogforrások immunitást élveznének, amelyek a BT kötelező határozatát lennének hivatottak átültetni.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) hasonló módon, de diplomatikusabban járt el. A bíróság több ízben is megpróbált egyensúlyt találni a két véglet, a kötelező BT-határozatok kvázi immunitása és közvetett, de gyakorlatilag átfogó felülvizsgálata között. Bizonyos esetekben (a 2007-es Behrami- és a Saramati-ügy) megállapította, hogy nincs joghatósága, mivel az adott aktus közvetlenül az ENSZ-nek vagy valamely segédszervének tudható be, amely a nemzetközi béke és biztonság fenntartásával kapcsolatos kötelezettsége körében jár el. Más esetekben viszont az intézkedésre az érintett állam területén, az érintett állam hatóságainak döntése alapján került sor, és bár a tagállam egy közösségi rendelet alapján járt el, megállapította joghatóságát az adott ügyben (Bosphorus-ügy, 2005). Tette ezt annak ellenére, hogy a kérdéses EK rendelet is egy kötelező BT határozat végrehajtását szolgálta.
Számos szerző a közösségi jogból jól ismert úgynevezett Solange-formulát javasolta a problémák átmenti megoldására. Eszerint addig, amíg az ENSZ nem biztosít független bírói fórumot a BT és a Szankcióbizottság határozatainak alapjogi szempontból történő felülvizsgálatára, addig a közösségi bíróságoknak el kellene végezniük a BT határozatokat átültető közösségi jogszabályok közösségi jogi szempontú alapjogi felülvizsgálatát. Ez a megoldás világosan tükrözi a közösségi bíróságok eddigi gyakorlatának nehézségeit: míg az elsőfokú bíróság túlzottan leszűkítette a bírósági felülvizsgálat körét, addig a másodfokú bíróság a nemzetközi jog szabályait és logikáját gyakorlatilag teljes mértékben figyelmen kívül hagyva a közösségi jog autonóm jellegéből indult ki és jutott finoman szólva is erősen megkérdőjelezhető eredményre. Bár a Solange-formula alkalmazásának nincs igazán jogalapja a kötelező BT határozatokkal szemben, jól érzékelteti a napjainkra kialakult dilemmát. A BT-nek és a testület állandó tagjainak ugyanis - saját jól felfogott érdekükben is - záros határidőn belül foglalkozniuk kell a testülettel kapcsolatosan kialakult, és nem kizárólag az emberi jogokat érintő problémákkal. A BT alkotmányos státusának kérdése ugyanis több ízben is felmerült. Bár sem a hatalmi ágak elválasztásának elvéről, sem a fékek és ellensúlyok hagyományos koncepciójáról az ENSZ szervezeti felépítése esetén nem beszélhetünk, a BT mégsem teljesen kontroll nélküli testület. A BT munkájának és határozatainak ellenőrzése politikai értelemben a nemzetközi közvélemény, jogi értelemben pedig az eljáró nemzeti és nemzetközi bíróságok feladata.
A BT széles körű hatáskörei ellenére sem tud hatékonyan működni, ha nincs politikai legitimációja. Erre a rendkívül érzékeny pontra hívta fel a figyelmet a Lockerbie-üggyel kapcsolatos jogvita. A nemo iudex in causa sua elv megsértését jelentette ugyanis, amikor az USA és az Egyesült Királyság biztonsági tanácsi tagságukat felhasználva kötelezték Líbiát a terrortámadással gyanúsított személyek kiadatására, ellentétesen az 1971-es montreali egyezmény rendelkezéseivel. Bár a BT határozatainak érvényességét végül nem érintette a Nemzetközi Bíróság előtti ügy, de a testületnek súlyos presztízsveszteséget okozott mind állandó tagjainak elfogultsága, mind az a tény, hogy a BT gyakorlatilag a Líbiával folytatott jogvita közben saját kénye-kedve szerint módosítgatta a "játékszabályokat." A BT 1530 számú határozata még élesebben érzékelteti, mennyire könnyen tudják a BT tagjai manipulálni a testület határozatait, és hogy ennek milyen komoly nemzeti és nemzetközi következményei lehetnek, azon túl, hogy aláássák a BT legitimációját. A kérdéses hatá-
- 56/57 -
rozatot a 2004. március 11-i madridi terrortámadással kapcsolatban fogadták el. A tíz bomba felrobbantására, ami 191 ember halálát okozta, három nappal a spanyol választások előtt került sor. A BT a spanyol kormány tájékoztatása alapján még aznap összeült és elfogadta határozatát, amelyben, utalva korábbi terrorizmushatározataira, az Alapokmány 39. cikke értelmében kimondta, hogy a helyzet veszélyt jelent a nemzetközi békére és biztonságra, s ezzel megnyitotta az utat az esetleges kényszerintézkedések előtt.
A határozat nóvuma kettős: egyrészt még a robbantások napján összeülve, a spanyol kormány állításait és tájékoztatását fenntartások és kételyek nélkül átvéve kimondja, hogy a támadásokat az ETA terrorszervezet követte el. Ezzel összefüggésben pedig, másrészt leszállítva a korábbi határozataiban megkívánt "ingerküszöböt", a helyzet meghatározásánál nem a nemzetközi terrorista cselekményekkel kapcsolatban, hanem ennél jóval tágabban, általában a terrorista cselekményekkel kapcsolatban mondja ki a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetését. Ugyan a BT már korábban is állapította meg a béke veszélyeztetésének esetét kizárólag belső konfliktusok alkalmából (humanitárius katasztrófák, polgárháborúk, az emberi jogok tömeges és különösen kegyetlen megsértései), a madridi események kapcsán azonban jóval nehezebb volt belátni, hogy annak mennyiben van nemzetközi vonatkozása, kiváltképp mivel a BT egyértelműen meg is állapította már, hogy az elkövető egy spanyol terrorszervezet volt. A BT súlyos presztízsveszteséget szenvedett el, amikor kiderült, hogy a terrortámadást az Al-Kaida követte el, és ezért rákényszerült korábbi határozatának felülvizsgálatára.
A BT tevékenysége, így határozatai a bírósági kontrolitól sem lehetnek mentesek. A nemzetközi béke és biztonság fenntartása, amelynek elsődleges felelőse a BT, korántsem áll ellentétben a jogbiztonság elvével. A BT hatáskörei nem korlátlanok, a testületet az ENSZ Alapokmánya hozta létre, és ahogy azt a Nemzetközi Bíróság is megállapította, egy szervezet politikai jellege nem menti fel azt az alapító okirata rá vonatkozó rendelkezéseinek (hatáskör, eljárási kötöttségek) betartása alól. A BT nem legibus solutus, a tagállamok a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának fő felelősségét, és nem csupán jogát ruházták a testületre. Felelősség pedig nincs ellenőrzés, illetve kötelezettségek nélkül. Az Alapokmány világosan fogalmaz, amikor kimondja, hogy a BT kötelezettségei teljesítése során az ENSZ céljaival és elveivel összhangban köteles eljárni (24. cikk) és hogy a tagállamok a BT határozatait is az Alapokmánynak megfelelően fogadják el és hajtják végre (25. cikk). Az Alapokmány nem korlátlan hatalommal rendelkező, ellenőrizhetetlen testületet hozott létre; a BT kizárólag feladatai teljesítése érdekében járhat el a VII. fejezet alapján, tehát az intézkedéseknek egyértelműen kapcsolódniuk kell a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának (igaz, tág) célkitűzéséhez. Mindezeken túl a BT köteles mindenkor az arányosság elvét tiszteletben tartani azzal, hogy kizárólag a "szükséges" intézkedések mellett dönthet. Ezt támasztja alá, hogy az erőszak alkalmazására is csak a "szükséges" mértékben kerülhet sor minden esetben. Bármi is legyen viszont a BT hatáskörének korlátja, azok az ENSZ-rendszer logikájából és a testület természetéből és feladataiból kiindulva kizárólag a nemzetközi jogon alapulhatnak, a BT határozatok akár közvetett felülvizsgálatára is csak a nemzetközi jog szempontjából kerülhet sor.
A hatásköri és eljárási normákon túl a BT-re az emberi jogi normák is minden bizonnyal vonatkoznak. A szakirodalomban három fő koncepció ismert arra nézve, mi alapján köteles az ENSZ az emberi jogokat maga is tiszteletben tartani. A "külső koncepció" alapján az ENSZ-t szokásjogilag kötik egyes emberi jogi normák. Ezek pontos köre nem világos, de az erga omnes hatályú normák és a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő normái biztosan ebbe a körbe tartoznak. A "belső koncepció" alapján az ENSZ saját alapító okiratában megfogalmazott céljai és elvei miatt köteles az emberi jogokat tiszteletben tartani, ahogyan azokat az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya rögzíti. A "hibrid koncepció" szerint az ENSZ-t tagállamain keresztül kötik az emberi jogi normák. Ellenkező esetben ugyanis a tagállamok egy nemzetközi szervezet létrehozásával és annak keretében eljárva kerülhetnék ki emberi jogi kötelezettségeik teljesítését. Ez pedig a nemo plus juris elvének is ellentmond, hiszen az ENSZ tagállamai saját maguk nem rendelkezvén bizonyos jogokkal, értelemszerűen azok átruházásáról sem dönthetnek. A BT azonban nem csupán egy az ENSZ fő szervei közül, hanem a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának elsődleges felelőse. Ebben a minőségében az 1945 utáni világrend deklaráltan legfontosabb értéke, a nemzetközi béke és biztonság
- 57/58 -
legfőbb őre, valamint a jelenlegi nemzetközi jogrend sarokkövének számító általános erőszaktilalom biztosítéka. Mivel a VII. fejezetben szabályozott kényszerintézkedések alkalmazásának feltétele az Alapokmány 39. cikke alapján a "helyzet meghatározása", annak eldöntése, hogy a béke veszélyeztetésének, a béke megszegésének vagy agresszió elkövetésének az esete áll fenn, egy "kvázi nemzetközi szükségállapot" életbe léptetését eredményezi. Így ésszerűnek tűnik az a koncepció, amely szerint amíg a helyzet megállapítására nem került sor, a BT sem sérthet emberi jogokat, de azután bizonyos emberi jogok korlátozhatók. Jogosan merül fel az az igény azonban, hogy a BT ilyen esetekben se sérthessen meg egyes nem derogálható emberi jogokat.
A kivételes körülmények kivételes intézkedéseket és kivételes jogokat igényelnek, de az ENSZ legfőbb céljait és elveit, valamint a jus cogens normák érvényességét ezek sem kérdőjelezhetik meg. Ahogy a jóhiszeműség elve és az arányosság követelménye sem sérülhet (ez utóbbira az Európai Unió Bírósága is hivatkozott a Bosphorus-ügyben hozott 1996-os döntésében, amelyben úgy ítélte meg, hogy a nemzetközi béke és biztonság mint kiemelkedően fontos nemzetközi érdek elsőbbséget élvez bizonyos alapjogokhoz képest, és a kifogásolt EK rendelet - valamint közvetett módon a szankciókat elrendelő BT határozat - nem tartalmaz aránytalan rendelkezéseket). Nem nehéz belátni ugyanis, hogy például a tisztességes tárgyaláshoz való jog, a nullum crimen elve vagy a hatékony jogorvoslathoz való jog megsértése szükségtelen a terrorizmus elleni hatékony fellépés során. Ezen túl pedig maga a BT mondja ki a terrorizmus elleni fellépés kapcsán elfogadott 1456. számú határozatában: minden állam biztosítani köteles, hogy a terrorizmus elleni fellépése során elfogadott összes intézkedésének meg kell felelnie a nemzetközi jog előírásainak, különösen pedig a nemzetközi emberi jogi, menekültjogi és a nemzetközi humanitárius jogi normáknak.
A probléma azonban messze túlnyúlik a BT működésén, ultra vires határozatain és emberi jogi gyakorlatán. A ruandai és srebrenicai népirtás megakadályozásának elmaradása, a darfúri helyzet gyakorlatilag tétlen szemlélése, a "legitim" koszovói intervenció "illegalitása" (és általában a humanitárius intervenció anomáliái), az államok sajnálatos gyakorlata, hogy konfliktusaik rendezése során gyakran folyamodnak a fegyveres erőszak alkalmazásához, a békefenntartó misszióknál mutatkozó óriási hiányosságok és az ENSZ körül kirobbanó korrupciós és egyéb botrányok egyértelműen jelzik, hogy mind a kollektív biztonság rendszere, mind az ENSZ az 1945 utáni nemzetközi jogrend szervezeti manifesztumaként gyökeres reformokra szorul. A kérdés csak az, hogy képes lesz-e a nemzetközi közösség mindezt még az előtt megvalósítani, mielőtt a szervezet maradék hatékonyságát és legitimációját is helyrehozhatatlanul elveszti. Sajnálatos módon ugyanis a terrorizmus elleni "háború" során jelentősen csökkent az érdeklődés az ENSZ reformja iránt. Egy szervezet legitimációjának, hatékonyságának és hitelességének a kérdése pedig egymástól elválaszthatatlan tényezők. Csak kéz a kézben képesek arra, hogy biztosítsák az ENSZ eredeti feladatának teljesítéséhez szükséges bizalom megőrzését, illetve helyreállítását. Egy szervezet hitelessége pedig jelentős részben múlik azon, hogy érvényesíti-e a jogállamiság elvét, hogy érthetők és átláthatók-e döntéshozatali mechanizmusai, és hogy döntéshozatala megfelelően verifikált bizonyítékokon nyugszik-e. Sajnálatos módon úgy vált egyre informálisabbá, gyorsabbá (olykor kapkodóvá) és ellenőrizhetetlenebbé a BT működése, hogy közben egyre több feladatot és hatáskört vindikált magának. Bár a BT-t soha sem szánták reprezentatív vagy konzultatív testületnek, a rendszer egyre inkább szembetűnő hiányosságai a transzparenciára és a felelősségre vonásra, valamint a felülvizsgálatra legalább csak egy kicsit hasonlító mechanizmusok terén mára már az egész ENSZ-rendszer hitelességét is aláássák. Nem véletlen, hogy a BT sürgető reformjának legfontosabb elemei közé tartozik a testület legitimációjának, így végső soron hitelességének és hatékonyságának javítása. Ehhez pedig mindenképpen szükséges a BT tagságának kiterjesztése, valamint eljárásának átláthatóbbá és ellenőrizhetőbbé tétele. Ennek elmaradása esetén pedig nemhogy az eredeti utópia irányába való elmozdulásra nincs remény, de a jelenlegi nemzetközi rend és vele együtt az ENSZ eddig elért eredményei is veszélybe kerülhetnek.
A terrorizmus elleni küzdelem körében folytatott rendőri együttműködést már az Európai Unió belbiztonsági kooperációját kialakító 1991-es maastrichti szerződés is közös érdekű ügyként határozta meg. Ezt követően azonban a terrorizmus elleni küzdelem sokáig nem szerepelt az unió prioritásai között; a bel- és igazságügyi együttműködés ötéves programját meghatározó 1999-es tamperei program is csak utalásszerűen említi a szervezett bűnö-
- 58/59 -
zés elleni küzdelem körében. Ehhez képest az ötéves tamperei program 2004-es értékelésekor a Bizottság már úgy határozza meg a terrorizmus elleni küzdelmet, nem véletlenül, mint amely folyamatosan az Európai Unió első számító prioritásai között szereplő feladat. A 2001. szeptember terrorcselekmények alapvetően megváltoztatták a globális biztonsági környezetet. Európában ezt csak tovább fokozta a traumatikus hatású 2004-es madridi és a 2005-ös londoni terrortámadás. Az alábbiakban röviden áttekintjük, milyen módon és milyen eredménnyel reagált az Európai Unió mint globális szereplő a XXI. század küszöbén drámai új feltételeket és tempót előíró biztonsági kihívásokra.
*
A 2001-es terrorcselekmények azonnali politikai reakciót és a terrorizmus elleni küzdelem stratégiai jellegét erősítették fel az Európai Unión belül, elősegítve a szuverenitásukat e téren erősen féltő tagállamok szorosabb együttműködését. A madridi támadások közvetlen következménye azonban az unió terrorellenes struktúráinak módosítása lett. Ez logikus folyománya volt annak a hosszabb ideje észlelt problémának (amely nemcsak uniós szinten, hanem a tagállamok szintjén is fennáll), hogy a terrorizmus elleni harc hatáskörei, kompetenciái meglehetősen széttagoltak, egyaránt érintik a hagyományosan (a maastrichti szerződés óta) hárompilléres szerkezetbe sorolt közösségi joganyag és politikák szinte valamennyi szeletét. Ugyanakkor le kell szögezni, hogy a terrorellenes küzdelem legfontosabb vetületei uniós szinten is a második pillérbe (közös kül- és biztonságpolitika) és a harmadikba (rendőrségi és büntető igazságszolgáltatási együttműködés) tartoznak, vagyis a tagállamok kormányközi együttműködésén alapulnak. Az unió mint szupranacionális szervezet a terrorizmus elleni küzdelemben jórészt eszköztelen; tagállamai fellépését kiegészítheti, de nem válthatja ki. így mindenfajta közösségi cselekvés csak akkor lehet működőképes és sikeres, ha a tagállamok részéről is megvan a kellő együttműködési készség, elkötelezettség, úgy a jogalkotásban és a döntés-előkészítésben, mint a végrehajtásban. Ennek a készségnek a szintje azonban korántsem egyenletesen magas minden tagállamban, minden vonatkozásban.
Madrid után, tudomásul véve, hogy a vázolt problémahalmaz valamilyen megoldást (vagy annak látszatát) kívánja, az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács (ET) szintjén gyors döntés született egy európai terrorizmus elleni koordinátor posztjának létrehozásáról. A koordinátor szerepe meglehetősen sajátos. Semmilyen érdemi döntési hatáskörrel nem rendelkezik, szerepe egyrészt a kapcsolattartás megkönnyítése a tagállamok és a különböző uniós szereplők között, másrészt részben vagy egészben ő készíti elő azokat a magas szintű politikai dokumentumokat (stratégiák, akciótervek, ezek végrehajtásáról szóló jelentések), amelyek meghatározzák az uniós cselekvés főbb irányait. Az EU terrorellenes "arcaként" kifelé is jórészt ő képviseli az uniót, úgy a partnerekkel folytatott tárgyalások során, mint a nyilvánosság előtt. Párhuzamosan a koordinátori poszt létrehozásával, 2004 tavaszán arról is vita folyt, hogy szükség van-e a tagállamokat tömörítő Tanács döntés-előkészítő struktúráinak módosítására, tekintettel arra, hogy a terrorellenes döntési kompetenciák ratione materiae megoszlanak a második pilléres (általános ügyek és külkapcsolatok) és a harmadik pilléres (igazság- és belügyi) tanácsi formációk között. Emellett az Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) az a fórum, ahol a szerteágazó terrorellenes tevékenységek koordinációja döntési kompetenciákkal is ténylegesen megvalósul.
A COREPER munkamódszerbeli változásokkal igyekszik ténylegesen jobban megfelelni ennek a feladatnak; például bevezette a rendszeres tematikus ülések gyakorlatát, melynek révén elnökségi periódusonként (vagyis félévente) egy-két alkalommal egy-egy ülésen kizárólag a terrorizmussal kapcsolatos témák vannak napirenden, külső szakértők jelenlétében. Ezeken az üléseken tanácskozási joggal természetesen az uniós koordinátor is részt vesz, sőt aktívan közreműködik a COREPER döntéseinek előkészítésében. A COREPER általános koordináló szerepe azonban inkább politikai jellegű, szakmai szempontból nem alkalmas arra, hogy összefogja az egyre szaporodó uniós ügynökségek, testületek terrorellenes tevékenységét, így a jogi keretek érintése nélkül szervezési, ügyviteli intézkedésekkel igyekeztek erősíteni az összehangolt fellépést. Az Europol, az Eurojust, a Frontex és a SitCen (Helyzetelemző Központ) vezetői, valamint a PCTF (Rendőri Vezetők Munkacsoportja), a Bizottság, a Tanács elnöksége és a terrorellenes koordinátor között 2006 óta rendszeresek a belbiztonsági kérdésekkel foglalkozó értekezletek. Ezek lehetőséget kínálnak a különböző szervezetek tevékenységében kínálkozó szinergiák kibontására: kiindulásként a résztvevők egyeztették munkaprogramjaikat a párhuzamosságok elkerülése érdekében.
Az alkotmányos szerződés a fennálló intézményi struktúrákat átalakította volna. A szerződés előirányozta egy új, magas szintű, a tagállamok képviselőiből álló, állandó belbiztonsági bizottság (francia
- 59/60 -
rövidítéssel COSI) felállítását, a pontos hatáskör és a többi testülethez fűződő viszonyának meghatározása nélkül. A lisszaboni szerződés tartalmazza az eredeti alkotmányos szerződés uniós intézmények reformjára vonatkozó rendelkezéseinek döntő többségét, így teljes egészében átveszi a COSI létrehozására és feladatkörére vonatkozó rendelkezéseket is. A lakonikus szerződéses rendelkezések tartalommal való megtöltése azonban változatlanul várat magára, természetesen nem függetlenül a lisszaboni szerződés egészének sorsától sem.
A madridi terrortámadást követően az intézményesülési folyamat mellett megfigyelhető volt, hogy a hagyományos második, illetve harmadik pilléres együttműködési formákból javarészt kiszorított Bizottság és Európai Parlament (EP) is egyre nagyobb beleszólási lehetőséget követelt A Bizottság tekintetében ez markánsabb jogszabály-kezdeményezési szerepben manifesztálódott, míg az EP esetében, amelynek mindössze tájékoztatásra van jogosítványa, ez azt eredményezte, hogy a terrorizmus elleni harc vonatkozásában különös előszeretettel ad hangot a Miniszterek Tanácsánál nagyságrendekkel liberálisabb, a szabadságjogokat harcosabban képviselő álláspontjának. Ennek legszemléletesebb példái az állítólagos CIA-börtönökkel kapcsolatos európai parlamenti megnyilvánulások. Ezt az európai parlamenti politikát csak tovább erősíti, hogy a terrorellenes küzdelemhez közvetve kapcsolódó, első pilléres területeken immár a Tanáccsal egyenrangú szereplő a jogalkotási folyamatban (az együttdöntési eljárás keretében), ezért az EP joggal formált alapot arra, hogy az eddiginél jobban bevonják a döntésekbe.
Ezek a fejlemények együttesen az úgynevezett magas szintű politikai párbeszéd elindításához vezettek az osztrák elnökség fél éve alatt (az Európai Unió későbbiekben tárgyalandó terrorizmusellenes stratégiája nyomán): a Parlament, a Bizottság és a Tanács képviselői (az elnökség és a koordinátor) a 2005 decemberében elfogadott uniós terrorellenes stratégia (lásd alább) vonatkozó rendelkezését követően először ültek össze. A féléves rendszerességgel tartandó konzultációk lehetőséget nyújtanak a jogalkotási tevékenységek összehangolására, és az elképzelések szerint módot adnak az unió számára, hogy a terrorellenes fellépés transzparens és kiegyensúlyozott legyen.
*
Az EU harmadik pilléres együttműködésének a korábbi tamperei programot felváltó ötéves programja, az úgynevezett hágai program a 2005-2009 közötti időszakra leszögezte, hogy az EU és tagállamai biztonságának védelme sürgetővé vált, különösen a 2001. szeptember egyesült államokbeli és a 2004. március 11-i madridi terrortámadások fényében. Ennek alapján úgy fogalmaz, hogy "Európa polgárai joggal várják el az Európai Uniótól, hogy - az alapvető szabadságok és jogok tiszteletben tartásának biztosítása mellett - hatékonyabb, egységes szemlélet alapján közelítse meg az olyan határon átnyúló problémákat, valamint azok megelőzését, mint az illegális migráció, az emberkereskedelem és az embercsempészet, a terrorizmus és a szervezett bűnözés. Különösen a biztonság terén a belső és külső dimenziók összehangoltsága és koherenciája egyre fontosabbá válik, és továbbra is szigorúan szem előtt tartandó." Ezen alapvetés után a program céljai között kifejezetten megemlítik a "terrorizmus fenyegetésének kiküszöbölését".
A terrorizmus elleni küzdelem vonatkozásában a program alapvető szemléletváltozást ír elő azzal, hogy "a terrorizmus hatékony megakadályozása és az ellene való hatékony küzdelem - az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartása mellett - megkívánja a tagállamoktól, hogy intézkedéseiket ne csupán saját biztonságuk megőrzésére korlátozzák, hanem az unió egészének biztonságát tartsák szem előtt". Ennek értelmében kiemelkedő célként határozza meg a program, hogy a tagállamok hírszerzési és biztonsági szolgálataik hatásköreit ne kizárólag a saját biztonságukat érintő fenyegetések elleni fellépésre használják fel, hanem szükség esetén a többi tagállam belső biztonságának védelmére is. A program ezáltal lényegében a nemzetbiztonsági tevékenységben is az uniós szintű együttműködés intézményesítését irányozza elő, amely az unió belügyi tevékenységének, mondhatni, legambiciózusabb kijelentése.
A program prioritásként említi a légi utasok adataira vonatkozó közös uniós megközelítés kidolgozásának szükségességét, a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemre irányuló intézkedések fontosságát. A program szerint az ET felkéri a Bizottságot, hogy tegyen a robbanóanyagok tárolása és szállítása biztonságának javítását célzó, valamint az ipari és vegyi prekurzorok (kiindulási anyagok) nyomonkövethetőségének biztosítására irányuló javaslatokat. Előirányozza továbbá, hogy a Tanács 2005 végéig olyan hosszú távú stratégiát dolgoz ki, amely a terrorista tevékenységek radikalizálódásához és emberi utánpótlásához hozzájáruló tényezők kezelését célozza.
A program kiemeli, hogy az Európai Unió számára hozzáférhető valamennyi eszközt összehangolt módon kell használni, úgy, hogy a terrorizmus kulcskérdését teljes körűen lehessen kezelni. Ennek érdekében a Tanács keretében ülésező bel- és igaz-
- 60/61 -
ságügyi miniszterek vezető szerepet játszanak, az általános ügyek és külkapcsolatok tanácsa feladatainak figyelembevételével. Fontos kiemelni továbbá, hogy az Európai Unió tovább mélyíti a szabadság, az igazságosság és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziójában a terrorizmus elleni küzdelemre irányuló erőfeszítéseit, vagyis az unión kívüli államokkal folytatott együttműködés terrorellenes dimenziójának elmélyítését. Ebben a vonatkozásban érdemes kiemelni a soros elnökség által képviselt bel- és igazságügyi tanács, illetve az orosz és amerikai, belső biztonságért felelős miniszterek közötti úgynevezett trialógus elindítását.
A bűnügyi együttműködésben a program vezérgondolata a "hozzáférhetőség elve" (principle of availability), amely a tagállamok közötti hatékonyabb bűnügyi információcserét jelöli meg célként az együttműködés eredményességének javítása érdekében.
Meg kell említeni két további, a terrorizmus elleni küzdelemben meghatározó uniós keretdokumentumot, amelyek kidolgozása a brit elnökséghez köthető. Mindkettőt a 2005. december eleji Tanács ülésén fogadták el. Ezek egyike az unió terrorizmusellenes stratégiája. Ez a fajta alapvetés korábban teljes mértékben hiányzott az uniós szintről. Két fő funkciója: világos és átfogó keret megteremtése az unió terrorellenes tevékenysége számára, valamint a nyilvánosság által is elérhető és érthető megfogalmazása ennek a tevékenységnek. Az anyag négy pillér köré szerveződik: megelőzés, védekezés, üldözés, reagálás. Alapvetéseként a következő "stratégiai kötelezettségvállalást" emeli ki az unió részéről: "A terrorizmus elleni globális küzdelem az emberi jogok egyidejű tiszteletben tartása mellett, valamint Európa biztonságosabbá tétele, lehetővé téve polgárai számára, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben éljenek." Erre fűzi fel és fejti ki az említett négy pillért, amelyet "horizontálisan kapcsol össze az unió világban játszott szerepe".
Bár az átfogó stratégia megelőzési pillére is szólt a radikalizáció és a terroristák toborzása elleni küzdelemről, a hágai program nyomán a brit elnökség ezt a témát külön stratégia tárgyává tette, amelyet az átfogó stratégiával együtt fogadott el a Tanács. A dokumentum értelmében fel kell számolni azon hálózatok és személyek tevékenységét, amelyek és akik az embereket a terrorizmus útjára térítik; biztosítani kell a közvélemény érvényesülését a szélsőségekkel szemben, és még erőteljesebben kell támogatni a biztonság, a jog érvényesülése, a demokrácia és a mindenki számára nyújtott esély megvalósítását.
Összefoglalva: jelenleg az említett három dokumentum, a hágai program, az Európai Unió terrorizmusellenes stratégiája, valamint a radikalizáció és a terroristák toborzása elleni küzdelem stratégiája határozza meg az uniós szintű terrorellenes cselekvéseket, a munka vezérfonalát az ezekben az anyagokban lefektetett elképzelések képezik. Fontos hangsúlyozni: a rendszeres felülvizsgálat és nyomonkövetés biztosítja, hogy a feladatok ne merüljenek feledésbe, és a terrorellenes munka változatlan intenzitással folyjon. Mindez komoly előrelépésként értékelhető a 2004. március 11-e előtti időszakhoz képest.
*
A hágai program nyomán megkezdett jogalkotási munka keretében elfogadták a 2005/671/IB tanácsi határozatot (2005. szeptember 20.) a terrorista bűncselekményekre vonatkozó információcseréről és együttműködésről, amely azt célozza, hogy az Europol, az Eurojust és az érintett tagállamok minden esetben tájékoztatást kapjanak a valamely tagállamban terrorcselekmény miatt folyó eljárásokról, az átadandó információk körét is meghatározva.
Számottevő eredményeket sikerült elérni továbbá a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemben (legalábbis jogszabályi szinten): itt mindenekelőtt a "harmadik, pénzmosás elleni irányelv" elfogadását kell megemlíteni, amely a pénzmosás megelőzése és megakadályozása érdekében addig alkalmazott intézkedéseket (például a gyanús tranzakciók bejelentési kötelezettségét) a terrorizmus finanszírozásának gyanúja esetén is alkalmazni rendeli. A tagállamoknak 2007. december 15-éig kellett meghozniuk az irányelv alkalmazásához szükséges rendelkezéseket. Ugyancsak jelentős vívmány az úgynevezett cash control rendelet, amely a tízezer eurót meghaladó készpénzzel való határátlépés (értve ez alatt természetesen a Közösség külső határait) esetére bejelentési kötelezettséget ír elő. A rendelet 2007. június 15-étől alkalmazandó. Meg kell továbbá említeni a pénzátutalásokat kísérő megbízói adatokról szóló rendelet elfogadását is, amely 2007. január 1-jétől hatályos, és közvetlenül alkalmazandó a tagállamokban.
Természetesen egyéb vívmányoknak is komoly hatásuk lehet a terrorellenes küzdelem sikerére, ezekre e helyen csak utalni van mód. Elsődlegesen a részben bűnmegelőzési, bűnüldözési célokat is szolgáló közösségi információs rendszerek létrehozására (a schengeni információs rendszer második generációja, vízuminformációs rendszer), az ezekhez való rendészeti hozzáférés biztosítására, a közöttük lévő szinergiák kibontására gondolunk itt, de idesorolható az okmánybiztonság erősítése, a biometrikus azonosítók általános bevezetése, és a sor még folytatha-
- 61/62 -
tó lenne különböző, áttételesen kapcsolódó területek megemlítésével.
Végül említést kell tennünk a Bizottság által 2007. november 6-án előterjesztett javaslatcsomagról, amely tartalmazza a terrorizmus elleni küzdelemről szóló 2002/475/IB kerethatározat módosításának tervezetét, az átfogó, utasadatokra (PNR) vonatkozó kerethatározatról szóló javaslatot, illetve a robbanóanyagok biztonságának megerősítéséről szóló közleményt és cselekvési tervet.
A javaslatcsomag legfontosabb eleme a terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat módosításának tervezete volt, amelynek kezdeményezése alapvetően azon a felismerésen alapul, hogy a korszerű információs és kommunikációs technológiák térnyerése fontos tényezője a terrorfenyegetés felerősödésének és terjedésének: a terroristák az internet kínálta lehetőségeket a radikalizáció és a toborzás eszközévé teszik, a kiképzéshez és a támadások megtervezéséhez használatos ismereteket, kézikönyveket terjesztenek segítségével. Mindezek fényében a Bizottság javasolta a 2002/475/IB kerethatározat aktualizálását, illetve annak összhangba hozását az ET-nek a terrorizmus megelőzéséről szóló egyezményével, három új elkövetési magatartással egészítve ki a kerethatározat "terrorista tevékenységekkel összefüggő bűncselekmények" (offences linked to terrorist activities) fogalmát: a terrorcselekmények elkövetésére ösztönző nyilvános felhívás (public provocation to commit a terrorist offence), a terrorista toborzás és a terrorista kiképzés.
A Bizottság szándéka szerint a terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat módosításával a terrorcselekmények elkövetésére ösztönző nyilvános felhívásra, a terrorista toborzásra és a terrorista kiképzésre vonatkozó nemzeti rendelkezések közelítése érhető el, azzal a céllal, hogy ezek a magatartások szerte az unióban büntethetők legyenek akkor is, ha az internet felhasználásával valósulnak meg. A módosítás további célja, hogy a már meglévő - a terrorista bűncselekmények kapcsán a büntetési tételekre, a jogi személyek felelősségére, a joghatóságra és büntetőeljárásra vonatkozó - rendelkezések az újonnan büntetni rendelt magatartásokra is kiterjedjenek. A kerethatározat módosítását (2008/919/IB) 2008. november 28-án lényegében a bizottsági javaslatnak megfelelően fogadta el a Tanács, a terrorpropaganda elleni küzdelemben azonban alkotmányos hagyományaik alapján lehetőséget adott a tagállamoknak a harmonizációs kötelezettség alóli mentesülésre, ami Magyarországnak is kiemelt prioritása volt, tekintettel a szólásszabadságra vonatkozó hazai alkotmánybírósági gyakorlatra (a kerethatározat átültetési határideje egyebekben 2010. december 9.).
*
A terrorizmus elleni küzdelem terén kialakított uniós politika viseli magán a legkifejezettebben az unió belügyi együttműködését olykor szétfeszíteni látszó alapdilemma jegyeit, azaz annak a kérdését, hogy a szabadságot vagy a biztonságot tekintjük-e az együttműködést domináló értéknek. Az uniós politikaformálók a szabadság vagy biztonság közötti választás nyilvánvalóan parttalan vitáját azzal próbálták megelőzni, hogy a kérdést újrafogalmazva a biztonsághoz való jogot mint alapvető jogot kezdték definiálni. Így igyekeztek a diskurzust az egymással versengő alapvető jogok irányába vinni, ezzel mintegy kiiktatni azt az érvet, hogy jogállami keretek között a biztonsági törekvések az alapvető jogok sérelmére nem megvalósíthatók. Franco Frattini, a bel- és igazságügyekért felelős biztos nagy vehemenciával és sikeresen képviselete ezt az irányvonalat, azonban az Európai Bíróság, a Bizottság és a Tanács ennek a törekvésének nem adott helyt.
Az Európai Bíróság a terrorizmus elleni küzdelem és ezen belül az alapvető jogok kontra biztonság problémájával az úgynevezett embargós vagy vagyonbefagyasztási ügyek kapcsán találkozik, amelyek a tagállamokban is nagy visszhangot váltottak ki. A testület a 2008 szeptember 3-án a Kadi- és Al Barakaat-ügyben végérvényesen letette voksát az alapvető jogok mindent felülíró védelme mellett. Az ügysorozat 2001-ben kezdődött, amikor az Európai Unió a ENSZ Biztonsági Tanácsának (BT) korlátozó intézkedéseit hajtotta végre rendeleti formában, azaz vagyoni korlátozó intézkedéseket hozott, amelyeket az úgynevezett terrorista listákon szereplő személyek és szervezetek ellen foganatosítottak. Az érintettek közül többen megtámadták az uniós szabályt az Elsőfokú Bíróság előtt, arra hivatkozva, hogy rossz jogalappal, hatáskör hiányában és alapvető jogokat megsértve fogadták el a jogszabályokat. Az Elsőfokú Bíróság a Yusuf-, a Kadi-, az Ayadi és a Minin-ügyben sorban ugyanazt az érvelést alkalmazta, mely szerint az ENSZ BT - az ENSZ Alapokmány VII. fejezete körében elfogadott - szankciók végrehajtása tekintetében az Európai Uniónak nincs diszkrecionális jogköre, és ezeknek az uniós végrehajtási szabályoknak
- 62/63 -
a bírói felülvizsgálata közvetett módon az ENSZ BT határozatainak a felülvizsgálatát jelentenék, amelyre a közösségi Elsőfokú Bíróságnak sem a nemzetközi jog alapján, sem a közösségi jog alapján nincs módja. Mindössze a nemzetközi ius cogens alapján vizsgálhatja azokat, hiszen annak szabályaitól az ENSZ sem térhet el.
Ezzel a döntésével az Elsőfokú Bíróság gyakorlatilag a terrorizmus elleni küzdelem keretében elfogadott vagyoni korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos bírói kontrollt rendkívül szűkre szabta, és de facto minimalizálta annak a lehetőségét, hogy sikeresen meg lehessen támadni akár egyetlen uniós végrehajtó jogszabályt is. Ezzel együtt implicite ki is mondta, hogy ez az Európai Unió külpolitikájának azon terrénuma, amelynek jellege miatt sem lehetséges a bírói kontroll. Az Elsőfokú Bíróság 2005-ös és azt követő ítéleteivel szemben a felperesek az Európai Bírósághoz fellebbeztek, amely 2008-ban, nem vitatva a nemzetközi közösségnek a terrorizmus elleni küzdelem terén viselt felelősségét, az egész kérdést alapjogi kontextusba helyezte vissza. Az Európai Bíróság megállapította, hogy sem az ENSZ révén létrejött nemzetközi jogrendet szabályozó elvekből nem következik, sem pedig az EK szerződésben foglalt jogalapja nincs annak, hogy a vitatott rendelet belső jogszerűségének az alapvető jogokra tekintettel történő bírósági felülvizsgálata kizárt lenne amiatt, hogy e jogi aktus a BT által az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján elfogadott határozatának végrehajtására irányul. Ennek a konstrukciónak ugyanis az volna az eredménye, hogy a közösségi jogi aktus mentes minden joghatóság alól.
Az Európai Bíróság számos érvének egyike az volt, hogy a Közösség jogközösség, "amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapkartának, azaz az EK szerződésnek, és hogy ez utóbbi teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja, hogy a bíróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát". Az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a testület biztosítja, az emberi jogok tiszteletben tartása pedig a közösségi jogi aktusok jogszerűségének feltétele. A tagállamok, illetve az Európai Unió nemzetközi megállapodásaiból eredő "kötelezettségek nem sérthetik az EK szerződés alkotmányos elveit, köztük azt az elvet, hogy valamennyi közösségi jogi aktusnak tiszteletben kell tartania az alapvető jogokat, mivel e tiszteletben tartás jogszerűségük feltétele, amelyet a bíróságnak kell felülvizsgálnia az e szerződés által létrehozott teljes jogorvoslati rendszer keretében".
E körben az Európai Bíróság a közösségi aktust vizsgálja, és nem a végrehajtandó nemzetközi megállapodást. Amennyiben pedig a végrehajtó közösségi aktus "ellentétes a közösségi jogrendbe tartozó magasabb rendű normával, nem jelenti e határozatnak a nemzetközi jog szintjén meglévő elsőbbségének megkérdőjelezését". Az Európai Bíróság érvelése tehát épp ellenkező eredményre vezetett, és az alapjogok védelme érdekében a bírói felülvizsgálat körének korlátozását nemhogy nem tartotta megalapozottnak az Elsőfokú Bíróság ítéletében, hanem azt hangsúlyosan alkalmazni is rendelte. Ennek mentén az ENSZ-szankciókat végrehajtani rendelő közösségi rendeletet az Európai Bíróság a felperesek tekintetében meg is semmisítette, mivel elfogadásának jogalapját teljes mértékben vitatta, a rendelet alkalmazása kapcsán pedig a felperesek tekintetében a tulajdonhoz való jog sérelmét megállapította.
*
A terrorizmus elleni küzdelem az Európai Unió keretében is az évezred elején az Egyesült Államokban és Európában elkövetett terrortámadások nyomán értékelődött fel mint együttműködési forma és politikai irány. Az unió bár már megtörtént eseményekre reagálva, követő jelleggel kezdett hozzá e szakterületének megformálásához, válasza azonban nem merült ki politikai nyilatkozatokban, hanem valódi intézményépítést vont maga után. Ezt egészítette ki a terület szakirányú feltöltése, sokkal hatékonyabb belső koordinációval, stratégiaválasztással, jogszabályokkal és ellenőrzési mechanizmusokkal. Az Európai Uniónak a terrorizmus elleni küzdelem terén folytatott tevékenysége jelenleg sokkal strukturáltabb, mint valaha, ami a kérdés erőteljesen politikai jellegének és a tagállamok érdekektől vezérelt, de többé-kevésbé fegyelmezett hozzáállásának köszönhető.
A terrorizmus elleni küzdelem és az alapjogok védelme kérdésében a biztonsági érdekektől fűtött politikai arénára kijózanítóan hatott az Európai Bíróság 2008-as Kadi-ítélete, amelyben egyértelműen kimondja: "A nemzetközi közösség számára olyan alapvető közérdekű célkitűzésre tekintettel, mint az Egyesült Nemzetek Alapokmányának megfelelő valamennyi eszközzel való küzdelem a nemzetközi béke és biztonság terrorcselekményekkel történő fenyegetése ellen, a Biztonsági Tanács vagy a Szankcióbizottság által Oszama bin Ladennel, az al-Kaida szervezettel és a talibánnal összeköttetésben állónak minősített személyek pénzkészleteinek, pénzköveteléseinek és egyéb gazdasági erőforrásainak a befagyasztása önmagában nem lehet nem megfelelő vagy aránytalan." ■
Visszaugrás
