Visszatekintve az állami-önkormányzati helyi hatáskörök szabályozására, el kell mondani, hogy ez a jogterület mindig is forrásban, állandó átalakulásban volt, az aktuális elvárásoknak megfelelően. Helyi hivatal vagy járási? Önkormányzati vagy állami? Ahhoz, hogy megértsük ezt az örök dilemmát, messziről kell indulnunk.
Induljunk az 1950-es tanácstörvénytől: itt a totális központi irányítás volt a cél az első húsz évre, amikor minden településen volt testület is, hivatal is (valójában a végrehajtó bizottság), de leginkább az erős járási irányítás volt a jellemző. Mondanom sem kell, hogy ez a járás, nem az a járás, hiszen akkor ott járási testületek is működtek, átpolitizált és diktatórikus rendben.
A harmadik tanácstörvény 1971-ben sok változást hozott, de leginkább csak lehetőséget, melyek a nyolcvanas évekre értek be, megteremtve egy modern önkormányzati gondolkodás lehetőségét. A járások már nem testületek, hanem hivatalok, (Szintén nagy különbség a jelenlegi járástól, hogy főként másodfokú hatáskörrel.) sőt 1984-ben meg is szűntek, átadva helyüket a városkörnyéki igazgatásnak. A községek testületei a hetvenes évektől közös tanácsokká alakultak, és a "közös tanács végrehajtó bizottságának szakigazgatási szerve" intézte a hivatali ügyeket, élén a szerv vezetőjével, aki egyben a vb- titkár, a testület tisztségviselője is volt. A fiatalabbak kedvéért: ő volt az 1950 előtti és az 1990 utáni jegyző (-höz hasonló). A hivatalok a közös települések számához és lakosságához igazodtak, a nagyobb méretből adódóan jobb szakmai háttérrel.
1990-től már önkormányzatiságról beszélünk, minden település önkormányzat, mindenütt hivatal, mindaddig, míg szép lassan körjegyzőségekké nem kezdtek alakulni. A sokak szerint túl liberális önkormányzati törvényre azért volt szükség, mert deklarálni akarta a hatalom, hogy vége a diktatúrának. Ezzel persze számos gyermekbetegséget is el kellett szenvedni, mert a helyi önkormányzatokat a legkevésbé sem izgatta az állami érdek vagy a szakszerűség, hanem csakis a helyi érdek. Így fordulhatott elő, hogy 150 fős falunak is volt önálló polgármesteri hivatala és nem csatlakozott körjegyzőségbe mindaddig, amíg (eleinte indirekt, majd direkt eszközökkel) nem terelték ebbe az irányba. A helyi érdek mindent felülír, pedig egy bizonyos hivatali létszám alatt nem lehet elvárni a szakszerűséget. Balatonföldvár időben lépett, és a hét településből álló "körjegyzőség-városi polgármesteri-önkormányzati közös-hivatal" annak idején mintául szolgált, és az idő bizonyította a helyességét. Ma már számos hasonló, sőt nagyobb hivatal is van. Sajnos a törvény ma is csak a minimális méretet határozza meg és semmilyen szakmai-kormányzati fórum nem szól az optimális méretekről. Pedig együtt kellene vizsgálni állami és önkormányzati viszonylatban.
Az első Orbán-kormány idején, 1998-2002 körül alakult ki az a "körzetközponti" szisztéma, amely a ritkábban előforduló, vagy nagyobb szakképzettséget igénylő hatósági ügyeket (okmányiroda, építésügy, gyámügy - állami normatív finanszírozással) a körzetközpont-város hivatalára telepítette, a gyakoribb előfordulású, vagy jobban helyhez kötődő ügyeket pedig a körjegyzőségekre.
Ez a gyakorlat működött több mint tíz éven keresztül, majd a második Orbán-kormány időszakában értünk el oda, hogy az állam elkezdte különválasztani az állami és az önkormányzati hatásköröket.
- 5/6 -
Ez felfogás kérdése. Elvileg az állam bármit át tud sorolni az ágazati jogszabályokon keresztül. Az Alaptörvényben amúgy is csak a "kivételes" jelleg van meghatározva: "Törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet a polgármester, a megyei képviselő-testület elnöke, valamint a képviselő-testület hivatalának vezetője vagy ügyintézője számára kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört is megállapíthat." és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) pedig ennek megfelelően igazítható.
A hivatalos indok feltehetően a választásokon elhangzott "rend és rendezettség - erős állam - szervezettség-országosan egységes joggyakorlat" lakossági ígéretből vezethető le, mivel korábban az önkormányzatokat érte olyan vád, hogy az állami hatásköröket önkormányzatiként kezelve "túl szabadon" intézték ezeket. A legjellemzőbb példa erre az építésügy helyzete, mivel a városi polgármesterek állítólagosan átnyúltak a jegyzők feje felett. Ebből annyi mindenképp igaz, hogy az önkormányzatok (eleinte a községiek is) mindent megtettek, hogy bár alulfinanszírozott az építésügy, mégis helyben maradjon, "kerül, amibe kerül", viszont kevésbé izgatta őket a jobban finanszírozott gyámügy helyzete.
Szabálysértés, egyéni vállalkozók, időskorúak járadéka, ápolási díj, közgyógyellátás, csak példálódzó felsorolás az átkerült hatáskörökből. Elindult tehát a járások kialakítása, ahol is az okmányiroda és a gyámügy kérdésében nem volt vita, de az építésügy - az állítólagos legfőbb indok - léket kapott, és részben a járási székhely szerinti városnál rekedt, majd azóta is több darabban keresi a helyét. Gyaníthatóan azért, mert az előző ciklusban még sok város polgármestere ült a parlamenti patkóban. A járások területi kialakítása ugyan nem sikerült túl arányosra, vannak eléggé eltérő méretek, de Balatonföldvár - ha nem is lett járási székhely - méretes kirendeltséget kapott, jó kapcsolat alakult ki a járási vezetőkkel, így a kistérség lakói szinte észre sem vették a változást.
Így érkeztünk el az idei évi újabb lépésig, amikor már olyan hatásköröket vett át a járás, amelyeket korábban a községekben, sőt nem is a hivatal székhelyén, hanem a kisközségekben is szoktunk intézni. Aktív korúak ellátása, foglalkozást helyettesítő támogatás, közfoglalkoztatási feladatok stb. A szociális törvény módosításának indoka - miszerint az állami feladatellátás a jövedelem-kiegészítésre, az önkormányzati pedig a kiadáskompenzációra irányul - logikus lépésnek bizonyult, de itt már keményfába vágta a járás is a fejszéjét, mivel ehhez nem volt meg a kellő infrastruktúrája. Vannak ugyan ügysegédei, de ez nem azonos a közös önkormányzati hivatalokéval, akik ott vannak minden településen, akár a hét minden napján. (Persze a település méretétől függően kirendeltség, vagy csak ügyintéző, vagy ügyviteli szinten, de az állandó kapcsolattartás megoldott a polgármesterekkel és a lakossággal egyszerre.)
Hogy mit tekintünk állami feladatnak, hatósági jogkörnek, és mit veszünk el az önkormányzatoktól, az csak felfogás és szemlélet kérdése, mindegyikre akad példa Európában pro és kontra. Akár a skandináv-angolszász, akár a német, vagy akár a mediterrán szisztémát választjuk, mindegyikben van némi indok, de óva intek mindenkit attól, hogy ötletszerűen ragadjunk ki elemeket innen is, onnan is.
Hogy mit tekintünk magyar hagyománynak, az már elgondolkodtató, hiszen leginkább a jegyzőre volt helyezve a magyar közigazgatás első-alsó szintje. A kiüresítéssel az önkormányzatok csak településüzemeltetővé, "GAMESZ-szá" válnak, a jegyzők meg titkárságvezetővé. Az északon elterjedt "városmenedzser" szemlélet a jegyző esetében nálunk szóba sem jöhet, ugyanis a Mötv. a jegyző kinevezőjévé a testület helyett a polgármestert teszi (jogállásban pl. az óvodavezető magasabban áll). Külön szomorú, hogy a Mötv. saját magát is felpuhította azzal a módosítással, hogy csak tízezer lakos felett kötelező aljegyzőt kinevezni. Ezt a módosítást a jegyzők értetlenül szemlélték, vagy üzenetként. Ebből az feltételezhető, hogy a jegyzőre, mint hatósági jogkör címzettjére egyre inkább nem lesz szükség. Ezért nem elvárás az aljegyző sem. Pedig nem csak a nótában volt "a faluban segédjegyző", de most már a "falu jegyzője" sem helytálló megfogalmazás. Az évszázados körjegyzőség szó is kihalt, megszületett a (közös) önkormányzati hivatal megfogalmazás az egységesítés jegyében, de aztán a parlamenti vitában a polgármesterek mégis szereztek újra hivatalt. De ne lovagoljunk a szavakon, a jegyzőknek a tartalom a fontos.
Hogy mi lenne a lakosság elvárása, az egyértelmű. Mindent kapjon meg gyorsan, egyszerűen helyben vagy közel. 1997-ben volt lehetőségem a Birmingham-i Egyetemen, és több angliai városban tanulmányozni az egyablakos ügyintézést, és az Állampolgári Charta (Citizes's Chater) jogintézményét. Szimbolikus kartát itt a hét településes körjegyzőségen belül már akkor alkottunk az állampolgárokra, és az egyablakos kialakítást szintén megvalósítottuk. A helyiségeket megörökölte a járási hivatal. Tehát tizenöt évvel a járási reform előtt már készen álltunk erre. Most már a két végletet kell figyelni, egyrészt az idősek, elesettek, mozgásukban gátoltak segítését hatósági ügyeik intézésében, helyben, a kisközségekben (járási, vagy önkormányzati ügysegéd), másrészt a fiatal, informatikailag fejlettebb és képzettebb korosztály segítését az elektronikus ügyintézésben. Ez utóbbi csak központi szoftverrel képzelhető el, és ugyanez a véleményem az önkormányzati iktatóprogramokról is. Nincs értelme több tucat-fajta iktató-, és pénzügyi szoftverrel akadályozni a kompatibilitást.
- 6/7 -
Találgatások szintjén felmerültek további hatáskör átstrukturálások, de biztosat nem hallani. Ez annyiból kellemetlenebb, hogy a jogalkotóban fel sem merülő elképzelésekről is elkezdenek a jegyzők "ötletelni", ami nem helyes.
Az Alaptörvény egyedül az adóügyet nevesíti önkormányzati ügyként a lehetségesek közül, bár ott sem a hatósági jogkört, hanem azt, hogy "dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről". Angol gyakorlat szerint is önkormányzati ügy maradt, de nem a községek intézik a helyi adókat, ugyanis már évtizedekkel korábban egy szimbolikus aktussal átadták azt a névleges községi önkormányzatok a valódi - fél-megyényi méretű - önkormányzatoknak.
Náluk az adóügy - gondolom - egyértelműen önkormányzatinak tekinthető, bár a gépjárműadó kérdésre már nem mindenki adna határozott választ. A szociális igazgatásban megmaradt ügyek szintén stabilnak tekinthetők, hiszen ezek friss döntéseken alapulnak.
A megmaradt jegyzői gyámhatósági ügyek esetében felfogás kérdése a hatáskör telepítés. A környezettanulmányi megkeresések - akár adó, akár szociálpolitikai vagy bírói, ügyészi vonatkozásban - szintén stabilnak mondhatók. Itt említem meg a hirdetmények kezelését is.
A vállalkozói ügyek (telephely, működési engedély-bejelentés, szálláshely üzemeltetés, vásár-piac stb.) vonatkozásában szintén helyhez kötődő. Itt említem meg a rendezvénytartást is.
A klasszikus igazgatás kérdéskörébe tartozik az anyakönyv, a választás, a birtokvédelem, a hagyaték, a honvédelem-katasztrófavédelem, az állattartás-növényvédelem. Ebben a csoportban van a legtöbb találgatás, pedig az anyakönyv hosszú hagyományon alapul, a birtokvédelemhez ugyan nem ragaszkodnának egyes jegyzők, viszont a lakosság elvárása, hogy helyben legyen. Megjegyzem, a Kormányhivatal példaértékűnek ítélte birtokvédelmi ügyintézésünket és előadási lehetőséget biztosított Balatonföldvár számára szakmai napon.
Az államigazgatási hatáskörök tekintetében a jegyzők továbbra is készek a feladatellátásra. Méltóan az évszázados hagyományhoz, továbbra is biztosítják erről az államot. Felemeljük a szavunkat ennek érdekében. A hatáskörök telepítését mindig előzze meg tudományos szakmai vita.
Lakossági elvárás, hogy a járási hivatalok területei egységesek, hasonló méretűek legyenek a megközelítés szempontjából. Vagy nagyterületű hivatalok több kirendeltséggel, vagy fordítva. Ez a méret kihatással van a közös hivatalok méretével kapcsolatos elvárásokra is. Ugyanez igaz a hatáskör, hatósági-jogkör telepítésre is, mert ezek egymást feltételezik, egymással kölcsönhatásban állnak.
A kormányablakokba történő hatáskör telepítéshez ne a jegyzőktől, hanem a többi államigazgatási területről (NAV, Földhivatal, TB. stb.) irányítsanak hatásköröket. Ha csak a járási székhelyeken lesznek kormányablakok, akkor még inkább ügyelni kell, hogy a lakosság a jegyzőt könnyebben elérje.
Egymásra utaltak a járási és az önkormányzati hivatalok, elkerülhetetlen, hogy hamarosan erre is alkossanak szabályozást, vagyis, hogy az alapvető ügyekben a párhuzamosságokat gazdaságossági szempontok váltsák fel.
Az államigazgatási reform elképzelhetetlen önkormányzatok nélkül, legalábbis a hatásköröket, a hivatali méreteket és földrajzi távolságokat, a személyi és tárgyi feltételeket együtt kell vizsgálni, ezért számítunk a minisztériumok együttműködésére, várjuk a kormányzati koordinációt. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző címzetes főjegyző, Balatonföldvár Közös Önkormányzati Hivatal.
Visszaugrás
