Az Országgyűlés 2011. december 19-én fogadta el a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt (a továbbiakban: Mötv.), amely a Magyar Közlöny 161. számában (2011. december 28.) jelent meg - ezzel egy a rendszerváltás óta kialakított és folyamatosan épített, az 1990-es évek érzésein és alappillérein nyugvó önkormányzati korszak zárult le. Ezt támasztja alá az is, hogy a Mötv. elfogadása a rendszerváltás óta - az átfogó önkormányzati reformokat is beleértve - a legnagyobb horderejű szabályozásváltozás az önkormányzatok életében.
A demokratikus jogállam kiépítésekor elengedhetetlen volt a helyi hatalomgyakorlás létrehozása és törvényi kereteinek meghatározása, hiszen jelentős igény merült fel a magyar közigazgatásban a tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer ismételt kialakítására. Ezért a rendszerváltás utáni szabadon megválasztott Országgyűlés[1] első teendői között hajtotta végre - ezzel előkészítve az őszi választást is - az önkormányzati rendszer felépítését azzal, hogy megalkotta az 1990. évi LXV. törvényt[2] (a továbbiakban: Ötv.) a helyi önkormányzatokról és célul tűzte ki a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában[3] foglaltak magyar jogrendbe való beillesztését és a helyi demokrácia kialakítását. Az újonnan megalkotott Ötv. visszaadta a helyi közösségeknek az önkormányzáshoz való jogát, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus és önálló gyakorlását. Széles körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, hiszen valamennyi település választópolgárai megkapták ezt a lehetőséget. Az első időkben az Ötv.-ben a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Az így kialakult helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályait az Alkotmány[4], valamint maga az Ötv. határozta meg, erős, alkotmányos alapokon nyugvó autonómiát biztosítva az önkormányzatok számára. Bár a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló egyezményt az Országgyűlés csak az 1997. évi XV. törvénnyel hirdette ki, az abban megfogalmazott főbb gondolatot - miszerint a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy jogszabályi keretek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében - tükrözte az Ötv. A fent jellemzett struktúra alapvetően jól működött, ám a településcentrikus, nagy önkormányzati önállóságra épülő rendszer problémái és a költségvetési források csökkenése megnehezítették a feladatellátást, így a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. Mindezen nehezítő körülmények között is fontos hangsúlyozni, hogy az elmúlt huszonegy év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását, az önkormányzat léte szabályozott volt, és így elláthatta mindazon feladatokat, amelyeknek tükröződnie kell az önkormányzatiságban. Ugyanakkor az is egyértelművé vált, hogy az önkormányzati rendszer átfogó megújításra szorul.
A Mötv. hatálybaléptetése öt lépcsőben zajlott. A hatálybalépés első állomása 2012. január 1-jén volt, amikor hatályba lépett az önkormányzati vagyonra és a törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályrendszer. A második lépcső 2012. április 15-én volt, amikor hatályosult a tiltott, közösségellenes magatartások meghatározását lehetővé tevő előírás[5]. A következő állomás 2012. július 27-én volt, amikor - igazodva az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CXVII. törvény hatálybalépéséhez - beépült a Mötv.-be az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határidejének eredménytelen letelte vagy ennek reális veszélye esetére a kormány általi beavatkozás lehetősége. 2013. január 1-jétől tartalmazza a Mötv. a képviselő-testületre, a polgármesterre, a jegyzőre, a társulásra és a területszervezésre vonatkozó új előírásokat. A hatálybalépés ötödik lépcsője 2014. október 12-én[6] volt - azaz a 2014. évi általános önkormányzati választások napján -, ekkor léptek hatályba a helyi önkormányzati képviselőre, a juttatásra, a költségtérítésre, a polgármesterre, az alpolgármesterre, az összeférhetetlenségre vonatkozó új szabályok, valamint a méltatlanság intézménye is ekkor jelent meg a törvényben.
Az önkormányzati szektor jogállását és alapvető működését szabályozó jogforrások meghatározása nehéz, hiszen ezen jogforrások sem egységesek, nem örök érvényűek, ezért leginkább úgy lehet a meghatározást megtenni, hogy kijelölünk egy időpontot és arra vetítjük ki a jogforrási halmazt. Ha ez az általunk meghatározott időpont 2014. október 11-e, akkor a következő jogforrások jönnek számításba. Az önkormányzatiság alapjait az Alaptörvény[7] teszi le, a részletszabályokat pedig az Ötv. és ezzel párhuzamosan a Mötv. határozza meg. Nagyon fontos még a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény, valamint a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a Fővárosi Közgyűlés átalakítása miatt jogállási szabályozónak is felfogható), valamint a polgármester és az alpolgármester vonatkozásában a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény. Ezek azok a jogszabályok, amelyek meghatá-
- 5/6 -
rozták az önkormányzatok mindennapjait. A jogalkotó igazán nehéz és embert próbáló feladatra vállalkozott akkor, amikor megpróbálta ezt a szabályrendszert egy jogszabályba - ha úgy tetszik önkormányzati kódexbe -, vagyis a Mötv.-be ültetni.
Az önkormányzati rendszer átalakításának kezdete leginkább az Alaptörvény és a Mötv. öt lépcsőből álló hatálybalépésétől számítható. Jelen írásban az ötödik lépcsővel hatályba lépő legfontosabb változások ismertetésére vállalkozom.
1. Talán a legfontosabb változás, hogy az Alaptörvény 35. cikk (2) bekezdése alapján immár nem négy-, hanem ötéves időtartamra kapnak felhatalmazást az önkormányzatok képviselő-testületeinek tagjai és a polgármesterek, a főpolgármester.
2. Változtak a Fővárosi Közgyűlésre vonatkozó rendelkezések is, mind a közgyűlés szerkezete, mind a működése tekintetében. A Fővárosi Közgyűlés tagjai a főpolgármester, a fővárosi kerületek polgármesterei, valamint a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző kilenc képviselő. A működéssel kapcsolatban a Mötv. bevezetett egy - eddig az önkormányzati jogban nem alkalmazott - új szabályt is, miszerint a javaslat elfogadásához az általános szabály mellett,[8] a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazata is szükséges. A lakosságszám megállapításakor a fővárosnak, valamint a fővárosi kerületeknek a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása évének január 1-jén meglévő lakosságszámát kell figyelembe venni[9].
3. A Mötv.-ben új szabályozás található a helyi önkormányzati képviselőket érintően. Az új törvény egységesíti a korábban az Ötv.-ben és más jogforrásban[10] fellelhető idevonatkozó előírásokat. Jellemző a most megjelenő szabályokra, hogy részletesebbek, jobban kidolgozottak a korábbi szabályozásnál. Fontos, hogy megjelennek olyan elemek is, amelyek a korábbi szabályozás stabil vázát képezték. Ilyenek például azok az alapvetések, miszerint az önkormányzati képviselő a település (fővárosi kerület, megye) egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit vagy az, hogy az önkormányzati képviselők jogai és kötelességei azonosak. A Mötv. 28. §-a szerint a helyi önkormányzati képviselő megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg. Részletesen kidolgozott az új törvényben a megbízatás megszűnése is, aminek okai túlnyomórészt változatlanok, de pontosításra került az "egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén" szövegrész, illetve rendezve lett az is, ha a jelöltek hiányában elmarad a választás (ilyenkor a megszűnés az időközi választás napja). A megszűnés új esete a méltatlanság intézménye. A képviselők jogainak és kötelezettségeinek szabályozása is eltérő a korábbiakhoz képest. A jogok és kötelezettségek a változás szempontjából három csoportra oszthatóak: a) már az Ötv.-ben is léteztek, és tartalmilag változás nélkül szerepelnek a Mötv.-ben is, b) már az Ötv.-ben is létezetek, de tartalmilag a Mötv.-ben másképpen szerepelnek, c) csak az új szabályozásban találhatók meg. Az első csoportba tartoznak a hozzászólásra, annak jegyzőkönyvi rögzítésére, a bizottságok előtti tanácskozási és előterjesztési jogra, a képviseleti jogra, a képviselő-testület munkájában való kötelezettségre, a részvételhez szükséges időtartamra történő munka alóli felmentésre vonatkozó előírások. A második csoportban a módosuló előírások szerepelnek, miszerint a képviselő a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb (a korábbi tizenöt nap helyett) harminc napon belül írásban - érdemi választ kell adni. Ugyanilyen az az előírás is, hogy a képviselő a polgármestertől (és nem a polgármesteri hivataltól) igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást. Közérdekű ügyben pedig kezdeményezheti a polgármester (és nem a polgármesteri hivatal) intézkedését, amelyre annak (a hivatal részére kitűzött korábbi tizenöt nap helyett) harminc napon belül érdemi választ kell adnia. A harmadik csoportban szerepel, hogy a képviselő a képviselő-testület ülésén a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott módon kezdeményezheti rendelet megalkotását vagy határozat meghozatalát. Ezen előírás lényegében a képviselő megnyilvánulásának, valamint akarata kifejezésének biztosítéka - nem lehet elzárni az elől, hogy döntési helyzetbe hozza a képviselő-testületet. Új előírás az is, hogy a képviselő eskütételét követően három hónapon belül köteles részt venni a kormányhivatal által szervezett képzésen [Mötv. 32. § (2) bekezdés f) pont]. Célszerű a Mötv.-nek ez a rendelkezése, mert fontos, hogy a képviselő az önkormányzatot érintő alapvető szabályokról, előírásokról hivatalos keretek között is tájékoztatást kaphasson. Újként jelenik meg az a képviselőt érintő további kötelezettség is, miszerint a képviselő köteles kapcsolatot tartani a választópolgárokkal, akiknek évente legalább egy alkalommal tájékoztatást nyújt képviselői tevékenységéről. Ez a szabály közelíti a választópolgárokat és a képviselőket egymáshoz, hiszen egyéni kötelezettségként is megjelenik a kapcsolattartás és a tájékoztatás, nem csak a Mötv. 54. §-ban foglalt közmeghallgatás intézményeként[11]. A Mötv. 35. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület az önkormányzati képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg. Ennek egyetlen jogi korlátja van: az önkormányzati képviselő számára történő tiszteletdíj megállapítása nem veszélyeztetheti az önkormányzat kötelező feladatainak ellátását. Részletszabály, hogy ha az önkormányzati képviselő tanácsnok, önkormányzati bizottság elnöke vagy tagja, számára magasabb összegű tiszteletdíj is megállapítható. A Fővárosi Közgyűlés esetében speciális rendelkezés is fellelhető, miszerint a fővárosi kerületi polgármester tagok számára közgyűlési tagságukért tiszteletdíj, költségtérítés, költségátalány és egyéb juttatás nem állapítható meg [Mötv. 35. § (1a) bekezdés]. A képviselőnek a képviselő-testület képviseletében vagy a képviselő-testület, továbbá a polgármester megbízásából végzett tevékenységével összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költsége megtéríthető. A képviselői költségek kifizetését a polgármester engedélyezi.
4. A Mötv.-ben megjelenő képviselői összeférhetetlenség alapul szolgál a polgármesteri és az alpolgármesteri összeférhetetlenség meghatározásához is. A Mötv. ezen rendelkezése sok értelmezési kérdést nyit meg, ami úgy is megfogalmazható, hogy az összeférhetetlenség Ötv.-ben kikristályosodott rendszerének nem kellene a múlt homályába veszni, hanem érdemes lenne azt a többi jól kialakított szabályhoz hasonlóan a Mötv.-ben szerepeltetni. Természetesen ez nem lenne gátja egy esetleges jogalkotói szigorítás lehetőségének, csupán a már korábban is létezett szabályok tekintetében egy kitaposott út mentén haladna a jogalkalmazó. Három jelentős értelmezési kérdés is adódik itt, egyrészt a gazdasági társaság legfőbb szervének fogalma és értelmezése, másrészt a médiatartalom-szolgáltatóhoz kapcsolódó jogi személy és gazdasági társaság intézményeinek jogszabálybeli használata, harmadrészt a személyes közreműködő fogalma. A Mötv. 36. § (1) bekezdés h) pontja szerint az önkormányzati képviselő nem lehet a helyi önkormányzat
- 6/7 -
által alapított vagy tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság, továbbá a helyi önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság legfőbb szervének, ügyvezetésének tagja, személyes közreműködője, képviselet ellátására jogosultja. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 3:109. § (4) bekezdése szerint az egyszemélyes társaságnál a legfőbb szerv hatáskörét az alapító vagy az egyedüli tag gyakorolja. A legfőbb szerv hatáskörébe tartozó kérdésekben az alapító vagy az egyedüli tag írásban határoz, és a döntés az ügyvezetéssel való közléssel válik hatályossá. A szabályok összevetése során látható, hogy az önkormányzat kizárólagos tulajdonában lévő gazdasági társaság legfőbb szerve maga a képviselő-testület, amelynek pedig tagja a képviselő. Szerencsére ennek a pontnak a finomítása már meg is jelent a jogalkotó szándékai között, hiszen a T/1919. számú törvényjavaslat már helyrerakja a fogalmi rendszert. Szintén törvényjavaslat [T/1767. számú törvényjavaslat (2014. október 27.)] áll rendelkezésre a jelenleg hatályos[12] médiatartalom-szolgáltatóhoz kötődő összeférhetetlenségi ok rendezésére. Ennél a pontnál kérdésként merülhet fel, hogy a gazdasági társaság általánosan értendő, vagy csupán a médiatartalom-szolgáltatásra kell vonatkoztatni. Értelmezési kérdés a személyes közreműködés fogalma is (lehet-e kiterjesztően értelmezni ezt, azaz a tag egy a társaságot érintő döntés meghozatalával személyes közreműködővé válik-e?). A korábbi gazdasági társaságokra vonatkozó jogszabállyal ellentétben a Ptk. nem adja meg a személyes közreműködés fogalmát, csupán utal arra, amikor a 3:99. § (1) bekezdésében így rendelkezik: "nem pénzbeli vagyoni hozzájárulásként követelés is szolgáltatható, ha azt az adós elismerte, vagy az jogerős bírósági határozaton alapul. A tag munkavégzésre, személyes közreműködésre vagy szolgáltatásra irányuló kötelezettségvállalása nem lehet nem pénzbeli vagyoni hozzájárulás". Ennek ellenére az értelmezésemben - ami egyezik a korábbi jogszabályon nyugvó, gyakorlatban megjelenő értelmezéssel, valamint a Pénzügyminisztérium Jövedelemadók Főosztálya 4921/3/2008. számú állásfoglalásával - a személyes közreműködés nem jelent egyebet, mint a szűk értelemben vett személyes közreműködést egy gazdasági társaság tevékenységében, ami bár a korlátolt felelősségű társaságoknál is megjelenhet, de mégis inkább a kkv.-k és a bt.-k esetén valószínűbb. Összefoglalva - véleményem szerint - a személyes közreműködésnek csak a társaság valamely tevékenységi körének megvalósításában a tagsági viszony alapján való tagi részvételt lehet tekinteni akkor, ha az nem valamely más jogviszony keretében történik.
5. A méltatlanság intézménye is új a hatályos szabályozásban. Tartalmilag tekintve a korábbi szabályozásban - a képviselői megbízatás megszűnésekor - is feltűnt a méltatlanság egyik esete, mégpedig az, amikor a képviselőt szándékos bűncselekmény miatt jogerősen szabadságvesztésre ítélték. A Mötv.-ben a méltatlanság többi esete is jól meghatározott, egyértelmű, a társadalmi szinten elítélendő magatartások jelennek meg itt okként. Félreértésre adhat okot azonban a g) pont esetén a követendő eljárás mikéntje, hiszen nem teljesen egyértelmű e tekintetében az előírás. A méltatlansághoz kapcsolódik és új szabály az is, hogy a képviselő a megválasztásától számított harminc napon belül köteles kérelmezni a felvételét az adózás rendjéről szóló törvényben meghatározott köztartozásmentes adózói adatbázisba. Az önkormányzati képviselő az adatbázisba történő felvételére irányuló kérelme benyújtásának hónapját követő hónap utolsó napjáig köteles a képviselő-testületnél igazolni az adatbázisba való felvételének megtörténtét. Méltatlansági ok fennállása esetén a képviselő-testület határozattal megszünteti a képviselő megbízatását, amely ellen jogorvoslatnak van helye.
6. A képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagjával szemben fennálló összeférhetetlenségre az önkormányzati képviselőkre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy ha a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagja harminc napon belül nem szünteti meg a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot, a képviselő-testület köteles a határidő lejártát követő ülésén az érintett bizottsági tagságát megszüntetni. Ugyanígy a képviselőkre vonatkozó méltatlansági szabályokat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a képviselő-testület köteles a méltatlansági feltételek beálltát követő ülésén az érintett bizottsági tagságát megszüntetni. Fenti döntések ellen jogorvoslatnak helye nincs. A képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagjára az önkormányzati képviselők tiszteletdíjára, természetbeni juttatására, költségtérítésére vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni.
7. A polgármesteri tisztség megszűnésének esetei bővültek a korábbiakhoz képest, hiszen akkor is megszűnik a tisztsége, ha megállapítják a méltatlanságot vagy, ha a polgármester fővárosi közgyűlési képviselői megbízatása megszűnik. A polgármester összeférhetetlenségére a képviselőkre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy a Mötv. a tisztség tekintetében differenciáltan további okokat is meghatároz. A polgármester (főpolgármester, megyei önkormányzat közgyűlésének elnöke) díjazására és költségtérítésére is új szabályok vonatkoznak: a Mötv. a díjazás megállapítása során különbséget tesz jogállás és lakosságszám szerint, illetve főállású és társadalmi megbízatású polgármester között is. A díjazás pontos megállapításához két jogszabály az irányadó: a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény, valamint a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény. A főállású polgármester, a társadalmi megbízatású polgármester, a megyei önkormányzat közgyűlésének elnöke havonta az illetményének, tiszteletdíjának 15 százalékában meghatározott összegű költségtérítésre jogosult.
8. Az önkormányzati jog újkori kodifikációja során a jogalkotó egyes finom részletekben nem foglalt állást, és ezek a részletek kimaradtak a törvényi szabályozás köréből. Elsősorban a polgármester jogállására vonatkozó kérdések ezek. Szabályozni szükséges a polgármester foglalkoztatási jogviszonyára vonatkozó, elsősorban személyi jellegű kérdéseket, úgymint a polgármester szabadsága, annak kiadása, végkielégítése, fegyelmi és kártérítési felelőssége, jutalmazása. Ezek a kérdések remélhetőleg hamarosan az Országgyűlés előtt lesznek, mert a törvényjavaslat már megszületett.
Az új önkormányzati törvény valamennyi rendelkezésének hatálybalépését követően remélem, hogy az elődjéhez méltóan, több évtizeden át meghatározza és biztosítja majd az önkormányzatiság mibenlétét és kódexként irányítani fogja a mindennapjainkat. ■
JEGYZETEK
[1] A választás kétfordulós volt, az első fordulóra 1990. március 25-én, míg a második fordulóra 1990. április 8-án került sor.
[2] Az Ötv.-t az Országgyűlés az 1990. augusztus 3-i ülésnapján fogadta el.
[3] 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény.
[4] A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 41. §-44/C. §-a.
[5] Az Alkotmánybíróság a Mötv. 51. § (4) bekezdését a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatával megsemmisítette 2012. november 15-től.
[6] A köztársasági elnök a 270/2014. (VII. 23.) KE határozatával tűzte ki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2014. évi általános választásának időpontját.
[7] Alaptörvény D) cikk, N) cikk, T) cikk, XXII-XXIII. cikk, 31-35. cikk, 38. cikk.
[8] A Mötv. 47. § (2) bekezdése szerint "a javaslat elfogadásához az egyszerű többséget igénylő javaslat esetén a jelen levő önkormányzati képviselők, minősített többséget igénylő javaslat esetén az önkormányzati képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges. A betöltetlen önkormányzati képviselői helyet a határozatképesség szempontjából betöltöttnek kell tekinteni".
[9] A széles értelemben vett vonatkozó szabályrendszert indítványra az Alkotmány-bíróság utólagos normakontroll eljárás keretében megvizsgálta, ennek során egyes jogszabályhelyeket megsemmisített, de a Mötv. itt idézett rendelkezései az Alkotmánybíróság 26/2014. (VII. 23.) AB határozata szerint nem Alaptörvény-ellenesek.
[10] A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvényben.
[11] Mötv. 54. § "A képviselő-testület évente legalább egyszer előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a helyi lakosság és a helyben érdekelt szervezetek képviselői a helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatot tehetnek."
[12] Mötv. 36. § (2) bekezdés "i) médiatartalom-szolgáltató természetes személy, továbbá jogi személy, valamint gazdasági társaság legfőbb szervének, ügyvezetésének tagja, személyes közreműködője, képviselet ellátására jogosultja".
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jegyző, Budapest VI. kerület, Terézváros.
Visszaugrás
