A (vár)megye[1] intézménye az államalapítástól kezdve egészen napjainkig végigkíséri a magyar történelmet. Az évszázadok során széles skálán mozgott a megyék, illetve az általuk ellátandó feladat- és hatáskörök aktuális megítélése. Jelen tanulmány célja annak igazolása, hogy érdemes lenne ismét figyelmet fordítani a területi önkormányzatok helyzetére, ugyanis a különleges gazdasági övezetre vonatkozó szabályozásnak köszönhetően láthatóan elindult egy olyan folyamat, melynek hatására a megyék kérdése a közeljövőben ismét napirendre kerülhetne.
Magyarország történelme során mindig kiemelkedő jelentőséggel bírtak a területi önkormányzatok, hiszen amellett, hogy az államalapítástól kezdve az államszervezet részei, fontos gazdasági szereppel bírtak és megfigyelhető, hogy ehhez minden korban jelentős közigazgatási szerep is társult.[2] Nem elhanyagolható az sem, hogy az egyes történelmi korokban fontos identitásképző szerepük volt. Ez a szerep ma is megfigyelhető, azonban közel sem olyan mértékben, mint a történelem viharosabb időszakaiban. Napjaink viszonyait vizsgálva az is hamar észrevehető, hogy sem politikai, sem társadalmi szempontból nem közelíti meg a megye a korábbi jelentőségét.
Látni kell, hogy a megyék helyzete mindig vitás kérdésnek számított, hiszen a politikai és szakmai szempontok soha nem voltak azonos állásponton. Ennek oka egész egyszerűen az, hogy a megyei szint megítélése mindig a dekoncentráció és az önkormányzatiság dilemmájával függött össze, ahogy arra Pálné Kovács Ilona is felhívja a figyelmet.[3] Ahhoz azonban, hogy ez az intézmény jól tudjon működni és jelentős szerepet töltsön be mai társadalmunkban, komoly változtatásokra lenne szükség mind társadalmi, mind politikai szempontból.
Fontos feltenni a kérdést: miért jó, ha egy országban erős középszintű önkormányzás van? A szabályozást megvizsgálva hamar kiderül, hogy jelenleg a klasszikus megyei feladatokat nem a megye látja el. Azok vagy "gazdátlanok" vagy pedig a központi kormányzat valamely dekoncentrált szerve felelős értük.[4] Ezzel pedig a megyéket egyszerűen parkolópályára tette a jogalkotó.
A célom annak igazolása, hogy a megyében felmerülő, megyei érdekeltségű feladatok ellátását érdemes a megyékre bízni. Ma ugyanis néhány, társadalmi szempontot közvetlenül nem érintő feladaton kívül a megyék nem szereplői a területi önkormányzásnak.
A 2010-es választások előtt már látszódott, hogy számottevő változtatások következnek, azonban ezek mértékét akkor még nem lehetett felmérni. Az átalakítás szükségességében alapvetően politikai és szakmai egyetértés volt, csupán annak modelljét illetően voltak vitás kérdések. A felgyülemlett, leginkább finanszírozási és strukturális problémák ekkor már komoly hatással voltak a helyi szolgáltatások minőségére is.[5]
2011 októberében a miniszterelnök és a megyei önkormányzatok elnökei között létrejött "politikai szándéknyilatkozat" értelmében a megyei önkormányzatok közszolgáltatási feladataikat központi kézbe adták át.[6] Ezzel együtt járt, sőt a központosítás egyik indoka volt, hogy a kormányzat átvállalta az évek során felhalmozódott adósságtengert is. Így kerültek központi irányítás alá többek között az egészségügyi, oktatási, szociális, ifjúságvédelmi stb. feladatokat ellátó intézmények. A törvény preambuluma szerint ennek célja többek között a hatékony feladatellátás, a költséghatékonyság, átláthatóbb struktúra, az ellátási színvonal növelése, a területi és helyi közigazgatási rendszer megreformálása volt.[7]
A közszolgáltatási feladatok helyett - ahogy arról lentebb részletesen szó lesz - a megyék területfejlesztési feladatokat kaptak. A korábban e törvény által létrehozott megyei területfejlesztési tanács és regionális fejlesztési tanács helyébe általános jogutódként a megye lépett. Az 1083/2006/EK rendelet értelmében azonban nem lehetett minden addigi regionális tanácsi hatáskörbe tartozó feladatot átadni a megyéknek, hiszen az uniós szabály által meghatározott feladatokat NUTS2 szinten lehetett ellátni, viszont a magyar megyék egyértelműen NUTS3 szintnek feleltek meg.[8] Ezeket a feladatokat innentől az ekkor létrehozott regionális területfejlesztési konzultációs fórumok látták el, amely a megyei önkormányzatok elnökeinek részvételével és a területfejlesztésért felelős miniszter irányításával működtek.
Az átalakítás még a korábbi Alkotmány módosításával folytatódott, amelyben megalapozták az addigi közszolgáltatási feladatok elvételét a megyei önkormányzatoktól. Ezáltal a feladathoz kapcsolódó vagyonukat is állami tulajdonba vették.[9] A középszintű közszolgáltatási intézmények központi irányítás alá, a színházak és az előadó-művészeti szervezetek pedig a megyei jogú városok fenntartásába kerültek át.[10]
Az Alaptörvény rendelkezései a szövegezés szintjén nagyjából megegyeznek a korábbi Alkotmányéval, ám a mögöttes koncepció lényeges elemekben eltér, mely leginkább a kimaradt rendelkezésekben érhető tetten.[11] Ezen eltérések közül kettőt emelek ki, mégpedig a területi beosztással kapcsolatos változást és az önkormányzáshoz való alapjog rögzítésének elmaradását.
- 13/14 -
Az ország területi beosztását az Alaptörvény F) cikke rögzíti.[12] A középszint szempontjából nézve fontos, hogy a megye mint az állami hatalom gyakorlásának földrajzi kerete, alkotmányos védelmet kapott.[13] Azonban Hoffman István felhívja a figyelmet arra, hogy ez korántsem jelenti azt, hogy megyei önkormányzatnak is kell működnie. Szerinte ugyanis az Alaptörvény 31-35. cikkei nem utalnak arra, hogy mely területi egységekben kell helyi önkormányzatot alakítani, így a megyei önkormányzatok intézménye akár fel is számolható.[14] Erre Fábián Adrián is figyelmeztet, utalva arra, hogy szerkezetileg elszakadt egymástól az ország területi beosztására és a helyi önkormányzatok működésére vonatkozó szabályozás, így csak annyi bizonyos, hogy a helyi közügyek intézése érdekében helyi önkormányzatok működnek.[15] Ebből következik, hogy az Alaptörvény nem követeli meg, hogy önkormányzat működjön minden területi egységben, ám ezt nem is zárja ki.[16] Ehhez kapcsolódóan azonban Varga Ádám arra a következtetésre jutott a 33-35. cikkek elemzése alapján, hogy a megyékben, fővárosban, városokban és községekben szükségképpen működnie kell önkormányzatoknak, hiszen az Alaptörvény megemlíti a polgármestereket és a megyei közgyűlés elnökét is, ezáltal kétszintűnek kell lennie az önkormányzati rendszernek.[17]
Az Alaptörvényből kimaradt az önkormányzáshoz való jog rögzítése is, amelyet a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénybe (a továbbiakban: Mötv.) helyezett át a jogalkotó. Ez azért lehet elvben fontos, mert ezzel a változással a helyi önkormányzáshoz való jog - Pokol Béla értelmezésében - nem minősül alkotmányos jognak, hanem pusztán hatásköri szabálynak vagy államszervezési elvnek tekinthető.[18] A változásból Pálné Kovács Ilona arra következtet, hogy az alkotmányozó elsősorban nem képviseleti szervként deklarálja a helyi önkormányzatokat, hanem sokkal inkább közfeladatok megvalósítóját, vagyis végső soron egy végrehajtó hatalomhoz kapcsolható intézményt lát benne.[19] Az alapjog kérdésében a szakma nagyon megosztott, de Varga Ádám utal rá, hogy lényegében ezen változás nem feltétlenül jelent visszalépést, ha a hatáskörök védelme megvalósul.[20] Az Alkotmánybíróság gyakorlatából pedig megállapítható, hogy az továbbra is a korábbi gyakorlatnak megfelelően jár el, így az önkormányzatok nyújthatnak be alkotmányjogi panaszt, az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdését és a 32. cikk (1) bekezdésében felsorolt védett hatásköröket pedig Alaptörvényben biztosított jogként kell elismerni.[21]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
