A közbeszerzési szabályok megsértése miatti kártérítés elméleti és gyakorlati nehézségeit az a komplexitás adja, ami a szerződés odaítélésének polgári és közjogi, nemzeti és uniós jogi egymásra hatásából fakad. Ezeket az interferenciákat sajnos nem sikerül mindig produktívan feloldani, ami vagy dogmatikailag sántikáló vagy a gyakorlatban kevéssé kivitelezhető megoldásokhoz vezet, ami a rendszerzést mindenképpen szükségessé teszi.
A közbeszerzési előírások megszegésének számos következménye lehet[1], amelyek egyike a kártérítés, amit az EU közbeszerzési jogorvoslati irányelve[2] alapján a tagállamoknak biztosítaniuk kell. Mindazok ellenére, hogy sem az irodalom, sem a gyakorlat nem tagadja, hogy a közbeszerzési előírások megsértése miatt a szerződéssel összefüggő gazdasági érdeksérelem (mint negatív vagy pozitív interessze) kárként érvényesíthető, az ilyen jellegű kártérítési keresetek nem túlságosan sikeresek, és egyesek odáig mennek, hogy halott, csupán a jogszabályok paragrafusaként létező jognak tekintik.[3] Ez természetesen diametrálisan ellentmond a közbeszerzési jogorvoslati irányelv céljának.[4] A kártérítési keresetek mérsékelt sikere általában éppen azokkal a körülményekkel függ össze, melyeket az irányelv maga vagy nem, vagy csak nagyon felületesen szabályoz[5], így az okozatosság, a szigorú jogvesztő határidők, az eljárás hossza és költsége, az alacsony kártérítési összegek, valamint az előzetes hatályon kívül helyezés követelménye. Ezek nemritkán külön-külön is komoly akadályt jelentenek, de összességükben nemritkán inkább abba az irányba mutatnak, hogy a kártérítési kereset több ráfordítást igényel, mint a várható eredmény.
Egy további jeremiáda helyett az alábbiakban arra teszünk kísérletet, hogy a közbeszerzések során felmerülő károsodási konstellációkat, továbbá a jogorvoslat hatékonyságának egyes helyzetekben felmerülő hiányosságait azonosítsuk, valamint azokat a dogmatikai okokat, illetve magyarázatokat, amelyek ezeket a hiányosságokat okozzák. A közbeszerzések miatti károkozás egy nagyon sajátos konstelláció, amelyet nemcsak a polgári és a közjog sajátos keveredése jellemez, de ezenfelül a nemzeti és az uniós jog szimbiózisa is.
A közbeszerzés lényegében egy erősen formalizált szerződéskötési eljárás[6], amelynek célja egy piaci helyzet szimulálása annak érdekében, hogy közbeszerzésre kötelezett (állami) szerv a legelőnyösebb tartalmú szerződést kösse, a legjobb szolgáltatást vagy árut szerezze be[7], ugyanis ez
- 445/446 -
biztosítja a rendelkezésére álló szűkös erőforrások leghatékonyabban elosztását.[8] Az egyenlő bánásmód és a transzparencia, mint a közbeszerzés fő elvei, a valós és torzításmentes versenyt hivatottak biztosítani[9], amelynek végső célja pontosan az áruk és szolgáltatások lehető legjobb ár-érték arányban történő beszerezése.[10]
Mindezen[11] nemes célkitűzések mellett a közbeszerzés továbbra is egy szerződéskötési eljárásmód, amelyet közjogi elemek szőnek át, és ezért többféleképpen tekinthetünk rá:
(1) tekinthető egy alapvetően közjogi természetű viszonynak, mert az egyik oldalon az állam vagy annak valamilyen neki betudható alteregója áll, és ezért a szerződéskötés maga is közhatalmi aktus, annak minden korlátozásával és sajátosságával egyetemben;
(2) felfogható egy tisztán szerződéses viszonyként is, és ennélfogva a közbeszerzés lényegét tekintve nem tér el a magánszektorban alkalmazott versenyeztetéstől, és ennélfogva a tender egy a szerződéskötést megelőző kvázi-kontraktuális viszony, amely a felek bizonyos fokú kölcsönös bizalmára épül, és e bizalmat fakasztó vagy azt meghiúsító cselekményekért, mint biztatási kárért a szerződő feleket felelőssé lehet tenni (culpa in contrahendo, c.i.c.);[12]
(3) meghaladva a magánjog/közjog néha nem mindig életszerű és dogmatikailag sem egyértelműen tisztázott elhatárolását, értelmezhető a közbeszerzési eljárás a szerződéskötés körülményeit szabályozó jogi korlátoknak (hasonlóan más formai vagy tartalmi korlátokhoz, mint pl. az írásbeliség, harmadik személy hozzájárulása stb.), amelyek megsértése vagy megkerülése miatt a megkötött szerződés jogszabályba ütközik.
Ezt a már az első pillantásra is komplikált helyzetet tovább bonyolítja néhány gyakorlati sajátosság.
Figyelembe kell venni, hogy a lehető legjobb, leggazdaságosabb, legelőnyösebb ajánlat megtalálása kétségkívül fontos szempont, ugyanakkor a közbeszerzés célja ezen túlmenően mégiscsak valamilyen konkrét igény, közszükséglet kielégítése, tehát a köz érdeke végső soron a közszükségletek legelőnyösebb módon történő kielégítése, amiben benne foglaltatik az előnyösség (best-value-for money) és a szükséglet-kielégítés kettősége. Míg az első követelmény megszegésének lehetnek a dogmatikai kiindulópontunktól függően, kontraktuális, kvázi-kontraktuális vagy deliktuális esetleg sui generis közjogi következményei, a második követelmény, tehát a valósan fennálló szükséglet-kielégítés mégis azt diktálja, hogy lehetőség szerint minél hamarabb megköttessen az a jogilag már nem támadható szerződés, amely ezt biztosítja.[13] Vagyis amit a dogmatika kérlelhetetlensége esetleg megkövetel, az nem mindig állja ki a gyakorlat próbáját, ami különösen így van a szerződés semmisségének jogkövetkezményével. Ebből azonban továbbra sem lenne érdemes levonni azt a megint csak elhamarkodott és szintén nem túl gyakorlatias következtetést, hogy semmilyen jogkövetkezménye ne legyen a jogsértésnek. Sőt éppen a kártérítés lehet alkalmas arra, hogy a közbeszerzés mindkét követelményének teljesülését rugalmasan elősegítse, megerősítse.
Ezen túlmenően a közbeszerzések tárgya szolgáltatások vagy áru, amelyek a belső piac természetes alkotóelemei (EUMSz 26. cikk), és ezért nem csupán magának a közbeszerzési irányelvnek célja az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának biztosítása[14], hanem erre a körülményre a közbeszerzési előírások megszegésének jogkövetkezményei kapcsán is figyelemmel kell lenni.[15] Ez ugyanakkor nem merülhet ki pusztán a jogorvoslati irányelv követelményeiben, mert ezek a felelősség feltételeinek meghatározása során (szemben például a kartellkártérítési irányelvvel)[16] nagyon sok fontos kérdés-
- 446/447 -
ben szűkszavúak.[17] Így például az okozatosság, a bizonyítási teher[18], a határidők[19] vagy a közbeszerzési döntés jogszerűtlensége szempontjából meghatározó időpont[20] tekintetében nem szolgál közvetlen iránymutatással. Ezért szükséges a másodlagos joghoz képest elsőbbséget élvező Alapjogi Charta 47. cikke, illetve az uniós jog általános elvei támasztotta követelmények, így különösen a hatékony jogorvoslat[21] biztosítását.[22] Kifejezett "uniós rendelkezés hiányában az egyes tagállamok belső jogrendjének kell szabályoznia azokat a szempontokat, amelyek alapján meg kell állapítani, és értékelni kell a közbeszerzések odaítélése területére vonatkozó uniós jog megsértéséből eredő kárt"[23], ugyanakkor az így definiált eljárásjogi autonómiának a határa az uniós jog hatékony alkalmazásának parancsa[24], ezért az eljárási autonómia elsősorban a hogyan és nem a mit kérdésére vonatkozik. Ennek további logikus következménye, hogy a hatékony jogvédelemből, mint a jogorvoslati irányelv céljából és az Alapjogi Charta 47. cikke lényegéből fakadó követelmények az elsőbbséget élvező szupranacionális jog elveiként felülírhatják a nemzeti jog dogmatikájának következményeit.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
