Magyarország Kormánya a 2016. február 24. napján megtartott ülésén döntést hozott arról, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva országos népszavazást kezdeményez. A 2004/2016. számú határozatában a Kormány a miniszterelnök kabinetfőnökét hívta fel arra, hogy a nevében a kérdést hitelesítés céljából nyújtsa be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) és kijelölte arra is, hogy a kérdéssel kapcsolatos országos népszavazási eljárásban a Kormányt képviselje. A népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 5. §-ában megfogalmazottakkal összhangban, a Kormány nevében Rogán Antal miniszter 2016. február 24. napján az alábbi kérdést nyújtotta be a NVB-hoz hitelesítés céljából: "Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését? "
Az Nsztv. 11. §-a szerint a NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvény, valamint az Nsztv-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A kérdés hitelesítésével kapcsolatban a NVB elsőként azt vizsgálta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
Az AB (továbbiakban: AB) az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatában azt állapította meg, hogy az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányában nyitott. A kizárólagos törvényhozási tárgyak alkotmányi megjelenítése csupán példálódzó felsorolást tartalmaz, semmiképpen sem tekinthető zárt alkotmányi taxációnak.
Időről időre az Országgyűlés jogköre, hogy eldöntse, mely kérdéseket kíván - figyelemmel az alkotmányi rendelkezésekre - törvényi úton szabályozni, és melyek azok a tárgykörök, amelyekben rendeleti szintű szabályozás elegendő, és ennek érdekében jogalkotásra irányuló felhatalmazást ad a jogalkotói hatáskörrel rendelkezőknek. Az Országgyűlés - az Alkotmány keretei között - bármely társadalmi viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja.[1]
A NVB az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt ún. kizárt tárgykörök érintettségét is vizsgálta. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az AB először 2005-ben jelezte, hogy "szerződési eredetük dacára, ún. kizárt tárgykörök érintettségét".[2] Egy évvel későbbi határozatában még határozottabban rögzítette, hogy "az AB hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak."[3]
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében "Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az EU intézményei útján gyakorolhatja."(csatlakozási klauzula). Az AB szerint az Európai Unióhoz történt csatlakozás és az azt alkotmányos oldalról megalapozó "Európa-klauzula" nem üresítheti ki a jogállamiságra épített és népszuverenitáson alapuló állami berendezkedést.[4]
Az Alaptörvény 19. cikke alapján az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az EU kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról, és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el.
Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) 65. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés - az egyeztetés keretében, az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel ésszerű határidőn belül - az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el. Az Ogytv. 65. § (5) bekezdése értelmében a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képvi-
- 411/412 -
selendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki.
A Kúria a Knk.IV.37.359/2015/3. számú döntésében - amelyben helybenhagyta a NVB korábbi határozatát, melyet a kérdés hitelesítésének megtagadásáról hozott - vizsgálta részletesebben az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésével kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot.
Ebben az ügyben az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés határozat elfogadásával kötelezze a Kormányt arra, hogy az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 86. cikke alapján felállítható Európai Ügyészség létrehozását az Európai Bizottság erre vonatkozó előterjesztése esetében az Európai Unió Tanácsa, illetve az Európai Tanács eljárása során támogassa?"
A Kúria rámutatott arra, hogy az Alaptörvény E) cikke - és azon belül a (2) bekezdése - nem jelenti a szuverenitás állami működési elvét megfogalmazó B) cikkben foglaltak figyelmen kívül hagyását az Európai Unióban viselt tagsággal összefüggésben. A népképviseleti szerv és a végrehajtó hatalom létrehozásáról, megbízatásáról, valamint az igazságszolgáltatás működéséről, végső fokon a közhatalom-gyakorlás mikéntjéről az Alaptörvény alapján a magyar politikai közösség dönt.
Az állami főhatalom egyes elemeinek az uniós tagállamokkal, avagy az uniós intézményekkel történő közös gyakorlása is ennek megfelelő döntést igényel. Az Európa-klauzula nem "biankófelhatalmazás" az állami főhatalom elemeinek közös gyakorlására. Az Európa-klauzula az egyes hatáskörök egyértelműen azonosított, előre tisztázott és az Országgyűlés által ellenőrizhető közös gyakorlását teszi lehetővé.
E cikkben tárgyalt népszavazási kérdés nem tartalmaz ilyen tartalmú kötelezést vagy cselekvést a Kormány vagy az Országgyűlés számára. E kérdés kizárólag az Országgyűlés egy jövőbeni döntését, illetve az attól való tartózkodást kezdeményezi a nem magyar állampolgárok Magyarországra való betelepítésével kapcsolatos Európai Uniós döntésekkel kapcsolatban.
A Kúria fenti határozatából megállapítható, hogy abban alapvetően a témakör szuverenitási jellegét vizsgálta és hangsúlyozta. A Kormány népszavazási kérdésének elbírálásával kapcsolatban fontos kiemelni, hogy a Kúria e döntésében az Alaptörvény E) cikk értelmezése során egyértelműen megerősítette, hogy az Országgyűlésnek van és lehet is szerepe, főleg az állami szuverenitást megfogalmazó B) cikk érvényesülésével kapcsolatban.
A NVB eljárásában ezek után a kérdés egyértelműségének vizsgálata következett. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. Az egyértelműség megítélése kapcsán szükséges volt az "Európai Unió" kifejezés vizsgálata is.
Magyarország Alaptörvénye nyolc különböző szakaszban számos összefüggésben nevesíti az Európai Uniót anélkül, hogy konkrétan meghatározná az EU bármelyik szervét vagy intézményét.[5] Az EU kifejezés alatt annak bármely intézménye akár az Európai Tanács, az Európai Parlament, az Európai Bizottság is értendő, akár ezek együttesen vagy külön-külön is.
A népszavazási kérdésben szereplő "kötelező betelepítés" szófordulatot a 2015. november 27-én hatályba lépett Magyarország és Európa védelmében a kötelező betelepítési kvóta elleni fellépésről szóló 2015. évi CLXXV. törvény a címében tartalmazza, így a kérdésben szereplő "kötelező betelepítés" fordulat a NVB álláspontja szerint mind a jogalkotó, mind a választópolgár számára kizárólag egyféleképpen értelmezhető és világos. A fenti indokok alapján a NVB a 2016. február 29. napján tartott ülésén 9 igen és 3 nem szavazattal, a 14/2016. számú határozatával a kérdést hitelesítette.
A NVB a kérdést hitelesítő, 14/2016. számú határozatával szemben négy darab felülvizsgálati kérelem érkezett a Kúriához. Jávor Benedek magánszemély (továbbiakban: J. B.) és Szanyi Tibor magánszemély (továbbiakban: Sz. T.), Európai Parlamenti képviselők mellett a Magyar Liberális Párt (továbbiakban: MLP), valamint további három magánszemély együttesen nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. A Kúria a felülvizsgálati kérelmeket egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el. Magyarország Kormánya a Kúria nemperes eljárásában beavatkozóként szerepelt.
J. B. a kérelmében ismertette a népszavazási kérdésre vonatkozó uniós rendelkezéseket, így a kapcsolódó elsődleges és másodlagos uniós jogforrásokat. Eszerint a 2015/1601 EU tanácsi határozat (továbbiakban: tanácsi határozat) elfogadásának alapjául az Európai Unió működéséről szóló szer-
- 412/413 -
ződés (a továbbiakban: EUMSz.) 78. cikk (3) bekezdése szolgált, amely kivételesen a 604/2013/ EU rendelet által meghatározott főszabályként érvényesülő eljárásrendtől eltérő módon rendeli el lefolytatni a menekültügyi eljárást a 2015-ben felmerült menekültügyi szükséghelyzetben.
Kifejtette, hogy a kezdeményezői kommunikációban azért téves a betelepítés fogalmára utalni, mivel a tanácsi határozat valójában csak eltérő elveket rendel alkalmazni adott személyek tekintetében a menekültügyi eljárásra. Ennek a tanácsi határozatnak a megtámadása meg is történt az EU Bírósága (a továbbiakban: EuB) előtt Magyarország részéről.[6]
J. B. érvelése szerint a lefolytatott menekültügyi eljárás végén hozott döntés alapján nem áll fenn a betelepítés megvalósulása. Hangsúlyozta, hogy az eljárás lefolytatása végződhet az elismerési kérelem elutasításával, azonban a védelem megadása utóbb felülvizsgálható, illetve a tartózkodás jogcíme akkor sem áll már fenn, ha az elismerés alapjául szolgáló körülmények is megszűntek.
Ennek okán a hitelesített kérdés - álláspontja szerint - már eleve olyan tárgykört érintett, amely az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, amelynek okán annak hitelesítését a NVB-nak meg kellett volna tagadnia. Emellett kitért rá, hogy a kérdést nyelvtanilag értelmezve az az elsődleges jogi keretek módosítására irányul, amely tekintetében az Országgyűlés hatásköre nem áll fenn, hanem az tágabb értelemben valamennyi tagállam együttes hatásköre. Vitatta a kérdés hitelesíthetőségét, idézve az AB 191/2010.(XI.18.) AB határozatát, mely szerint az Országgyűlés hatásköre legfeljebb a már aláírt nemzetközi szerződések kötelező hatályának elismerésére, arra való felhatalmazására vonatkozik, de nem egy nemzetközi szerződés módosításának kezdeményezésére, amelyre az uniós elsődleges jogi keretek szerint a tagállami kormányok jogosultak.
J. B. az EUMSz. mellett az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSz.) vonatkozó rendelkezéseit ismertetve kifejtette, hogy tagállami parlament külön vétójoggal nem rendelkezhet egy európai uniós döntés meghozatala vagy annak végrehajtása során.
Vitatta a kérdés hitelesíthetőségét annak okán is, hogy a népszavazási kérdés nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséget érint, ezért abban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján nem tartható népszavazás. Ennek körében utalt az EUSz. 4 cikk (3) bekezdése szerinti hűségklauzulára (a továbbiakban: lojalitási klauzula), valamint nemzetközi szerződésként a 2004. évi XXX. törvénnyel a magyar jogrendszerbe iktatott Csatlakozási Szerződésre (a továbbiakban: Csatlakozási Szerződés) és annak módosításaira.
J. B. rögzítette, hogy az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott cél szerinti értelmezésre is figyelemmel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az kizárja az alapító szerződésekből fakadó hatályos kötelezettségeket a népszavazásra bocsátható tárgykörök közül. Álláspontja szerint ezt az értelmezést támasztja alá az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése is. Az E) cikk szerint Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az EU intézményei útján gyakorolhatja.
E rendelkezés szerinte semmiképpen nem egyszeri szuverenitás-transzfer alapját jelentette, hanem a közös hatáskör gyakorlásának állandó szabályait képezi. Hivatkozott továbbá arra, hogy a Knk.IV.37.446/2014 számú döntése szerint a Csatlakozási Szerződés bár uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján arra is hivatkozott, hogy abban a tekintetben is fennáll e kérdésnél a tiltott népszavazási tárgykör, mivel a kérdés az uniós jog végrehajtásához kíván az alapító szerződésektől eltérően - közvetve az E) cikk (2) bekezdését is érintve - többletfeltételt hozzáfűzni. Ennek okán is a kérdés hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját sérti.
J. B. felvetette, hogy az Alaptörvény e rendelkezésével szintén ellentétes, hogy az esetleges eredményes népszavazás olyan módon tenné az Országgyűlés álláspontjának kötelező erővel való felruházását szükségessé, hogy az alapvetően a kormány részvételével működő EU Tanácsában való kormányzati intézkedések kereteit szabná meg.
Felülvizsgálati kérelmében arra is utalt, hogy álláspontja szerint megtévesztő a kérdés a választópolgárok részére, mivel betelepítéssel nem járhat a jelenlegi eljárásrend szerinti kérelmek elbírálása. Másrészt a megtévesztő hatás abból is fakad, hogy az uniós elsődleges jogi keretek módosítása lenne szükséges a referendumon kifejezett akarat megvalósulásához. Szerinte nem eldönthető, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlést terheli-e jogalkotási kötelezettség, valamint egyedi vagy normatív aktus kibocsátásá-
- 413/414 -
ra kötelezné-e, amely sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti jogalkotói egyértelműség követelményét.
Végül a kérelmében arra tért ki, hogy az egyre szorosabbá váló integráció keretei között a nemzeti szuverenitás elismerése alapvető fontosságú, ugyanakkor olyan döntéshozatali rendszer került létrehozásra, amelyben adott esetben egy tagállamnak akarata ellenére kell végrehajtania a tagállamok közössége által meghozott egyes döntéseket. Álláspontja szerint a személyek szabad mozgásának alapszabadsága mentén életre hívott közös menekültügyi politikára is tekintettel a NVB által hitelesített kérdés alapvetően nem a nemzeti szuverenitás védelmét szolgálja, hanem az uniós döntéshozatal megváltoztatására irányul.
Sz. T. a NVB határozatának megtámadása kapcsán arra hivatkozott, hogy - álláspontja szerint - a népszavazási kérdés tárgya csak az EU szintjén rendezhető. Ennek megfelelően kérte, hogy a Kúria változtassa meg a NVB határozatát, valamint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését tagadja meg.
Hivatkozott a Nsztv. 6. §-ára, valamint a Kúria Knk.IV.37.721/2015/2. számú végzésére, amely szerint a Nsztv. idézett rendelkezése alapján az Nsztv. csak a népszavazás kezdeményezésének személyes vagy postai úton való benyújtását intézményesíti, ám nem teszi lehetővé a képviselő útján való benyújtást. Ennek megfelelően a kezdeményezést személyesen a miniszterelnöknek vagy az egyes kormányrendeleteknek a Miniszterelnöki Kabinetiroda létrehozásával összefüggő módosításáról szóló 306/2015. (X.26.) Kormányrendeletet aláíró, a 152/2014. (VI.6.) Kormányrendelet 1. § (2) bekezdése alapján személyesen a miniszterelnök-helyettesnek vagy a 152/2014.(VI.6.) Kormányrendelet 126.§ a) pontja alapján személyesen a miniszterelnökséget vezető miniszternek kellett volna benyújtania.
Idézte az Alaptörvény 8. cikk (2)-(3) bekezdését, E) és Q) cikkeit, a Magyarország és Európa védelmében a kötelező betelepítési kvóta elleni fellépésről szóló 2015. évi CLXXV. számú törvény (továbbiakban: Kvótatv.) 1.§-át, valamint a Knk.IV. 37.446/2014. számú ügyben EH 2015.01.K3 szám alatt közzétett döntését. Álláspontja szerint a kötelező betelepítési kvóta nem tartozik a magyar Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, amely a tanácsi határozat által olyan nemzetközi dokumentummal rendezett kérdés, amelyet az Alaptörvény E) és Q) cikkeinek (2) bekezdése alapján is végre kell hajtani, ellenkező esetben az Alaptörvény módosítása is szükséges lenne.
Hivatkozott továbbá arra, hogy a Kúria Knk. 37.446/2014. számú döntése szerint a nemzetközi szerződést kihirdető törvény mellett a tiltott népszavazási tárgykör a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget is érinti, így a tanácsi határozat is ilyen tárgykört képez az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján.
Kifejtette továbbá, hogy a hitelesített kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének követelményével ellentétben nem egyértelmű, mivel "az Országgyűlés hozzájárulása nélkül" szövegrész nélkül is egyértelmű lehet, valamint megtévesztő a választópolgárok számára a döntéshozó szerv tekintetében, mivel az EU helyett az EU Tanácsa a tanácsi határozat kibocsátója.
Sz. T. vitatta a kérdés-egyértelműségét abban a tekintetben is - idézve a Kúria Kvk.IV.37.435/ 2015/4. számú végzésének indokolását -, hogy a Kvótatv. 2. §-a révén már e törvény által rendezett kérdés feltételére irányul, mivel megtörtént az EUMSz. 263. cikke alapján az EuB előtti keresetindításra való felhatalmazás. Végül álláspontja szerint azért sem teljesíti a kérdés az egyértelműség követelményét, mert nem határozható meg, hogy mekkora az a nem magyar állampolgárságú személyi kör, akiknek Magyarországra telepítése megvalósulna a tanácsi határozat szerint.
A MLP a felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a hitelesített népszavazási kérdés sérti Magyarország Alaptörvényét, az Nsztv-t, az uniós jogot. Álláspontja szerint az uniós jog nem ismeri a betelepítés fogalmát, hanem a tanácsi határozat azt jelöli ki, hogy mely tagállamban folytassák le a menekültügyi eljárást. Ennek megfelelően pedig a 604/2013/EU rendelet 13. cikk (1) bekezdése szerinti főszabályával szemben, amely az EU területére való első belépés tagállamát tekinti irányadónak, a tanácsi határozat által meghatározott tagállamnak kell eljárnia a menekültügyi eljárásban.
A MLP szerint a magyar jogrend sem ismeri a betelepítés fogalmát, így ebben a tekintetben sem teljesül az Nsztv. 9.§ (1) bekezdése szerinti egyértelműségi követelmény a hitelesített kérdés kapcsán. A MLP álláspontja alapján a hitelesített kérdés téves módon sugallja azt, hogy az Országgyűlés hozzájárulásától lehet utóbb függővé tenni a menekültügyi eljárások áttételét, mert az EU alapító szerződései ebben a tekintetben nem biztosítanak a nemzeti parlamentnek vétójogot.
Ennek okán a hitelesített kérdés nemzetközi szerződésbe ütközik, valamint nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, amely ellentétes az Alaptörvény rendelkezésével. Ezt megerősítette annak kapcsán is, hogy a hitelesített kérdés nem-
- 414/415 -
zetközi szerződésből fakadó kötelezettséget érint, mivel az Országgyűlés hozzájárulásával többletfeltételt kíván fűzni az alapító szerződésektől eltérően az EU szervei által hozott döntések Magyarország általi végrehajtásához. Végül arra hivatkozott, hogy az sem egyértelmű, hogy nemleges válasz esetén az Országgyűlésnek olyan uniós jogszabályokat érintő jogalkotói kötelezettsége keletkezne, amelyre egyébként hatáskörrel nem rendelkezik, így sérülne az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti jogalkotói egyértelműség követelménye.
A további három magánszemély kérelmező együttes felülvizsgálati kérelmében kérte a NVB határozatának megváltoztatását. Kifejtették, hogy a hitelesített kérdés nem teljesíti az egyértelműség követelményét egyrészt annak okán, hogy az "akarata ellenére" kitétel a betelepítendő személyekre, vagy tagállamként Magyarországra vonatkozik-e. A betelepítés olyan pontatlan, jogszabályok által meg nem határozott fogalom, amelyeket természetes személyekkel összefüggésben nem lehet alkalmazni, így nem teljesül az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti jogalkotói egyértelműség követelménye.
Megtévesztő a választópolgárok számára, hogy a jogi értelmezés elszakad a kérdés nyelvtani értelmétől, mivel a kérdés nem a menekültügyi kérelem elbírálásával kapcsolatos. Az egyértelműség hiányából fakadóan álláspontjuk szerint a kérdésnek megfelelő tartalmú országgyűlési döntés sem határozható meg egyértelműen. Érvényes és eredményes népszavazás esetén kötőerő csak olyan formában kapcsolódhatna a népszavazáshoz, ha Magyarország az EU egyes döntéseit csak az Országgyűlés jóváhagyásától függően hajtaná végre, ami az együttes kérelemben kifejtett álláspont szerint a lojalitási klauzulába ütközik.
Végül azt fejtették ki, hogy érvényes és eredményes népszavazásnak megfelelő döntést az Országgyűlés csak akkor tud megalkotni, ha az Európai Unióból való kilépésről határoz, erről viszont a 35/2007. (VI.6.) AB határozat és a Kúria Kvk. 37.158/2012/2. számú határozata szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének d) pontja alapján nem tartható népszavazás.
A népszavazás kezdeményezőjeként - képviselője útján - a Kormány beavatkozást jelentett be és érdemi nyilatkozatot is előterjesztett, amelyben kifejtette, hogy a népszavazási kérdés hitelesíthető, mivel a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és nem sért nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget.
Idézte az EUMSz. 78. cikkét az EUSz. 48. cikk (4) bekezdését és az Alaptörvény E) cikkét, valamint a 143/2010. (VII.14.) AB határozatot. Álláspontja szerint a szuverenitás átruházása nem volt általános a menekültügyi területen, így a kérdés által érintett alkotmányos minimumrendelkezés, mint a Magyarország szuverenitásának személyes hatálya (ország területén tartózkodók körének meghatározási módja) tekintetében sem történt meg. Vitatta a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek sérelmét, mivel az AB gyakorlata szerint az egyes alapító szerződések és azok módosításai, illetve a csatlakozási szerződések a belső jog részét képezik, amelyek a magyar alkotmányjog szempontjából már nem minősülnek nemzetközi szerződésnek. Kifogásolta továbbá - idézve a Kúria és az AB vonatkozó esetjogi megállapításait - hogy a felülvizsgálati kérelmeket benyújtók szerint nem teljesíti a kérdés a választópolgári egyértelműség követelményét. Álláspontja szerint a kérdés egyféleképpen értelmezhető, a probléma jogi környezete pedig közismert, ugyanakkor az AB gyakorlata sem a hatályos jogszabályok terminológiájának pontos használatát követeli meg.
A jogalkotói egyértelműség tekintetében arra utalt, hogy a népszavazás eredménye az Országgyűlést abban köti, hogy a szuverenitás gyakorlása vonatkozásában milyen tartalmú, milyen joghatás kiváltására alkalmas döntést hozzon. A fentieken felül a Kormány J. B. esetében kérte megállapítani a felülvizsgálati kérelem benyújtásához szükséges érintettség hiányát is.
A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelmek nem megalapozottak. A kérelmezők felülvizsgálati kérelmeikben kifejtett kifogásaikkal szemben a Kormány NVB által hitelesített kérdése megfelel az Alaptörvény és az Nsztv. népszavazási kérdéssel kapcsolatos előírásainak.
A Kúria végzésének indokolásában megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. A 8. cikk (1) bekezdése szerint a népszavazás funkciója, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kötelezze. A népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak ez a közvetlen formája kivételes jellegű, amelynek okán a népszavazáshoz való jog gyakorolása több feltétel együttes fennállásához kötött.
A vitatott formai követelményeket illetően a Kúria nem értett egyet SZ. T. azon álláspontjával,
- 415/416 -
amely szerint a Kormány, mint kezdeményező képviselője nem volt jogosult joghatályosan országos népszavazásra javasolt kérdést benyújtani a NVB-hoz.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése, valamint az Nsztv. 5. §-a a Kormányt népszavazás kezdeményezésére külön feljogosított kezdeményezőként intézményesítette. A Kormány kollektív működési jellegéből fakadóan a Kormány számára az Nsztv.-ben biztosított kezdeményezési jogosultság csak képviselő útján való fellépés által valósítható meg.
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköreiről szóló 152/2014. (VI.6.) Korm.rendelet (a továbbiakban: Korm.rendelet) 19/B. §-a alapvetően a kitüntetések rendjével kapcsolatban rendezi a miniszterelnök kabinetfőnökének feladat- és hatásköreit. E rendelkezés azonban nem kizárólagosan határozza meg a miniszterelnök kabinetfőnökének feladat- és hatásköreit, további feladat- és hatásköreit részletezi a Korm.rendelet 19/C-19/D. §-ai.
A Kormány országos népszavazási kezdeményezéséről szóló 2004/2016. határozatának 3. pontja egyértelműen meghatározza, hogy a miniszterelnök kabinetfőnöke felel a Kormány képviseletéért a Kormány jelen ügyben tett népszavazási kezdeményezése során.
A Kúria a népszavazási üggyel kapcsolatos érintettségről azt állapította meg, hogy a kérelmezők a törvénynek megfelelően indítványozhatták az NVB határozatának bírósági felülvizsgálatát. Az Nsztv. 1.§ (1) bekezdése szerint a népszavazási ügyben a Ve. általános szabályai is érvényesülnek, így a bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztői körét szabályozó 222.§ (1) bekezdés is. Ez a rendelkezés az ügyben való érintettséghez köti a bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztésének lehetőségét, ugyanakkor az érintettség meghatározásához további körülményeket nem rögzít.
A Kúria kiemelte, hogy népszavazási ügyekben az érintettség az általános választási eljárási ügyekhez képest eltérően minősül. A Ve. szerinti választási ügyekben a jogvita döntően a választási eljárás szabályaihoz kapcsolódik, és a bírósági felülvizsgálatot eljárási és jogorvoslati szakasz előzi meg. Ez meghatározza az eljárási érintettek körét, amely a Ve. 222.§ (1) bekezdésének szűkebb értelmű alkalmazását teszi lehetővé. A népszavazási ügyek jellege azonban ettől eltér, ezekben az ügyekben igen gyakran közvetlen alapjogi összefüggések érvényesülnek, nagyobb terjedelmű eljárási előzmény nélkül. A népszavazásra feltett kérdés jellege határozza meg az érintettséget, melyet annak tartalmi vizsgálatával lehet megállapítani.
A Kormány által feltett népszavazási kérdés tartalma szerint nem vitásan valamennyi választópolgárt és valamennyi magyarországi lakost érinti, így a felülvizsgálat feltételeinek hiányára való hivatkozás a Kormány részéről nem volt helytálló. A Kúria utalt arra is, hogy népszavazási ügyben az esetleges érintettség hiányát felülvizsgálati eljárásban hozott döntés típusa tekintetében nem lehet megállapítani, mivel az Nsztv. érdemi vizsgálat nélküli elutasításra vagy legitimáció hiányában történő elutasításra nem ad lehetőséget.
A Kúria megállapította, hogy az érintettség tekintetében figyelembe kell venni az AB 28/2015. (IX.24.) AB határozatában foglaltakat is, amelyben az AB az érintettséget szélesen értelmezte, figyelembe véve a népszavazással érintett kérdésben szereplő alapjogot és a kapcsolódó jogviszonyokat. E határozattal összefüggésben arra is utalt a Kúria, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztői az eljárás korábbi szakaszában nem vettek részt, ideértve a bírósági felülvizsgálati eljárást is, érintettségük a népszavazási kérdéssel összefüggésben ennek ellenére megállapításra került.
A népszavazáshoz való jog gyakorolásának korlátja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének d) pontja szerint a nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettség, ezért a Kúria a felülvizsgálati kérelmekben foglalt kifogások miatt vizsgálta az uniós jog nemzetközi szerződési jellegét a népszavazás szempontjából.
A Kúria nem értett egyet azzal az állásponttal, amely a népszavazás lehetősége kérdését kizárólag az EU döntéshozatala, szervezete és működési rendje szempontjából teszi vizsgálat tárgyává, és ennek alapján vonja le azt a következtetést, mely szerint az EU működésével való összefüggés a népszavazás megtartását kizárja.
A kérdés hitelesítésében csak annyiban lehet jelentősége uniós összefüggéseknek, amennyiben az az Nsztv. 11.§ rendelkezései szerint vizsgálható és értelmezhető. A NVB által hitelesített kérdés uniós összefüggései részben az uniós jog nemzetközi jellege, részben pedig az Alaptörvény Európai Unióra vonatkozó szabálya, különösen a E) cikk szerint érvényesülnek.
A népszavazásra feltett kérdés nem ütközik az E) cikk (2) bekezdésébe, mivel az Alaptörvény e rendelkezése külön utal arra, hogy az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig került sor egyes hatáskörök többi tagállammal közös, az EU intézményei útján történő gyakorlására. A kérdés a magyar népszavazási szabályok szempontjából nem irányul sem a csatlakozási szerződés mó-
- 416/417 -
dosítására, sem többletfeltétel előírására az Unió szervei által hozott döntések Magyarország általi végrehajtásához, így nem veti fel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának sérelmét sem.
A kérelmezők e körben kifejtett álláspontjának elfogadása azt eredményezné, hogy a nem magyar állampolgárok Magyarországon való elhelyezése - bármely jogviszonyban - kizárólagos uniós döntési jogkör, s valójában még az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében írt közös hatáskör gyakorlása sem érvényesül.
A Kúria határozott véleménye szerint a kérdés hitelesítésével kapcsolatos vita eldöntése kizárólag az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezései alapján történhet, nem igényli sem az uniós jog közvetlen alkalmazását sem annak értelmezését. Erre figyelemmel a Kúria a feltett népszavazási kérdéssel összefüggésben rögzítette azt, hogy a NVB által hitelesített kérdés a másodlagos uniós jog körébe tartozó tanácsi határozat általi intézkedés bevezetésére vonatkozik.
Az uniós jogból, így a másodlagos jogforrásként elfogadott tanácsi határozatból eredő kötelezettségek és a nemzetközi szerződésből eredőek között nem vonható párhuzam. Az EuB gyakorlata alapján az uniós jogrend sajátos és speciális jogrend. Így "a hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre, az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra kötelező joganyagot hoztak létre".[7]
Az uniós jog sajátos minősülését támasztja alá továbbá az AB gyakorlata is. A 143/2010. (VII.14.) AB határozatában a Lisszaboni Szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: LSztv.) alkotmány-ellenességének utólagos vizsgálatát végezte el. Az AB e határozatában kiemelte, hogy az 1053/E/2005. AB határozata értelmében az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az AB hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések.[8]
Az Alaptörvény E) és Q) cikkei alapján a magyar alkotmányos gyakorlat eltérő joghatást tulajdonít az uniós jognak és a nemzetközi jognak. Az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdésének értelmezéséről szóló 22/2012. (V.11.) AB határozatában az AB kifejtette: az E) cikk szerinti "az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében (kötött) nemzetközi szerződés" fogalma, mint az Európai Unióhoz kötődő nemzetközi szerződés eltérő besorolású.
E besoroláshoz nem feltétlenül szükséges, hogy a szerződés magát európai uniós jognak minősítse, vagy az EU alapító szerződései közé tartozzon.
Ebben a tekintetben az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdése szerinti formailag nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséhez adott országgyűlési felhatalmazás és az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése szerinti kihirdetés is eltér egymástól. Ezt kifejezi az E) cikk (2) bekezdése szerinti garanciális követelmény is, amely az E) cikk szerinti felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát teszi szükségessé. Ebben a tekintetben az AB 22/2012. (V.11.) AB határozata az Alaptörvény E) cikke szerinti uniós jognak és nem a Q) cikk szerinti nemzetközi szerződésnek tekintette a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződést.
A nemzetközi szerződésekkel szembeni, Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tiltott népszavazási tárgykör tekintetében a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségét eltérően kell annak megfelelően kezelni, hogy az Alaptörvény E) cikke szerinti "az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében kötött nemzetközi szerződés" vagy Q) cikke szerinti nemzetközi szerződésre vonatkozik a népszavazási kérdés.
Az E) cikk szerinti hatáskör-transzfer révén a tagállam önmaga szuverenitását is korlátozva lehetőséget biztosít, hogy saját magára, állampolgáraira és honosaira is kötelező joganyag jöjjön létre. E jogintézmény garanciális lehetőségét jelzi a kötelező hatályának elismeréséhez szükséges az Alaptörvény Q) cikkénél szigorúbb ratifikálási rend és terminológiai eltérés. Jogilag ezért téves a kétoldalú nemzetközi szerződés és az uniós szerződések azonos tartalmú korlátként való megjelölése a népszavazási ügyeket illetően.
A Kúria álláspontja szerint az ismertetett elkülönítés alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tiltott népszavazási tárgykör jelen ügyben nem áll fenn, mivel a népszavazási kezdeményezés kérdése az Alaptörvény E) cikke szerinti uniós jogra vonatkozik, amely nem minősíthető az Alaptörvény Q) cikke szerinti nemzetközi szerződésnek, illetve abból fakadó kötelezettségnek. Ezért nem megalapozott a Kúria Knk.IV.37.446/2014. számú határozatára történt hivatkozása.
A Kúria gyakorlata abban a tekintetben egyértelmű, hogy nemzetközi szervezetben vagy az
- 417/418 -
Európai Unióban Magyarország tagságát közvetlenül érintő, különösen annak kilépését célzó népszavazási kérdés olyan tárgykört képez, amely tekintetében továbbra is egyértelműen fennáll a tiltott népszavazási tárgykör.[9]
A Kúria kifejtette, hogy a felülvizsgálati eljárás tárgya alapvetően annak vizsgálata volt, hogy a népszavazási kezdeményezéshez kötődő kérdés hitelesíthető-e. Annak elemzése, hogy az EU döntéshozatali eljárási rendje szempontjából a tanácsi határozattal az EU és a tagállamok közötti hatáskör-megosztás módosítása, a tagállami hatáskörök elvonása felmerül-e nem ennek a felülvizsgálati eljárásnak, hanem az EuB előtt Magyarország, mint az EU tagállama által megindított eljárásnak a tárgya.
Emiatt tévesek azok a kérelmezői következtetések, hogy az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlést feltétlenül olyan egyedi vagy normatív aktus meghozatalára kötelezné, amely az EU döntéshozatali eljárási rendjének a tanácsi határozaton túlmutató megváltoztatásával, az elsődleges jogi kereteknek, az Alaptörvény E) cikke szerinti hatáskör-transzfer klauzulájának módosításával járna, vagy az Európai Unióból való kilépéshez vezetne.
A Kúria kifejtette, hogy nem képezhet tiltott népszavazási tárgykört az a kérdés, amely érinti az Országgyűlés feladat- és hatáskörét. Ebben a tekintetben egyértelműen megállapítható, hogy a tanácsi határozat szabályozási tárgyköre arra vonatkozik, hogy a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Met.) szerinti menekültügyi eljárás lefolytatása adott nem magyarországi állampolgárságú személyek esetében a 604/2013/ EU rendelet szabályaival ellentétben a tanácsi határozat által meghatározott tagállamban kerüljön sor. A Met. 95. § (2) bekezdése szerint annak rendelkezései többek között a 604/2013/EU rendelet szabályainak való megfelelést szolgálja.
Az Országgyűlés hatáskörét illetően a magyar jog tételesen nem határozza meg az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörének elemeit és a kötelező törvényalkotási tárgyakra sem tartalmaz kimerítő felsorolást. A jogalkotás közjogi kereteit az Alaptörvény T) cikke rögzíti, az Országgyűlés alkotmányos feladatköre tekintetében pedig a 6. cikk rendelkezései tartalmazzák. E közjogi rendszerben - figyelembe véve az AB 46/2006. (X. 5.) határozatában foglalt értelmezést is - egyértelműen kijelenthető, hogy az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörét bármely társadalmi viszony irányába nyitottnak kell tekinteni.
Az Alaptörvény keretei között, tehát az Országgyűlés bármely szabályozást igénylő társadalmi viszonyt a törvényalkotás körébe vonhat, és ebből az is következik, hogy olyan jogszabályalkotási tárgyakat, amelyekre más jogalkotó kerül megnevezésre, szintén szabályozási körébe vonhat. Erre tekintettel téves az a felvetés, mely a kormány hatáskörére történő hivatkozással zárná ki a népszavazás lehetőségét.
A Kúria e tekintetben utalt a Knk.IV.37.807/2012/2. számú határozatára is, amelyben kiemelte, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés alá tartozás szempontjából a Kúriának esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e. A kérdésnek az Országgyűlés hatáskörét illetően voltak más összefüggései is. A feltett kérdésben érintett helyzet szabályozását a magyar jog nem tartalmazza, kizárólag közvetett, a menekültjoggal, illetve a harmadik országból származó állampolgárok tartózkodásával kapcsolatos belső és uniós jogi rendelkezések merülhetnek fel közvetett szabályozásként.
A "betelepítés" fogalma az Országgyűlés hatásköre szempontjából új, és ezáltal tartalommeghatározást igénylő szabályozási tárgykörnek minősülhet. Annak eldöntése, hogy az ország területén más országok állampolgárai milyen jogviszonyban, státuszban és időtartamban tartózkodhatnak, alapvető jogokat érintő szabályozási tárgykör, s mint ilyen, nyilvánvalóan egyszerre törvényhozási tárgykör függetlenül attól, hogy a teljes körű szabályozás minden mozzanata esetlegesen nem igényel törvényi szintű rendelkezéseket.
A választópolgári egyértelműség esetén a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos, kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, és azáltal tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. A népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában ugyanis csak formálisan érvényesülhet, ha a népszavazási kérdés nem értelmezhető egyértelműen.[10]
A Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat alapján nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúria megjegyezte, hogy adott jogterületek, illetve szabályozási rendek összetettségétől függően változhat a népszavazási kérdés megfogalmazása s az is, hogy az jogilag mennyire egzakt.
- 418/419 -
A Kúria álláspontja szerint a "betelepítés" kifejezés olyannak tekinthető, amely kellőképpen pontosan határozza meg, hogy a tanácsi határozat által érintett személyi kör huzamosabb idejű elhelyezésére Magyarországon kerülne sor. Ebben a tekintetben a jogi egzaktság mellett legalább annyira fontos szerepet játszik, hogy az érintett intézkedéshez kapcsolódóan a választópolgárok a kérdés lényegét egyértelműen megérthessék, amely a betelepítés fogalma révén biztosított.
A népszavazásra tett kérdés egyértelműsége körében az Alaptörvény és az Nsztv. szerint kettős követelmény érvényesül. Egyrészt a kérdésnek jogilag értelmezhető és pontos fogalmakat kell használnia, másrészt pedig a választópolgárok számára is megérthetőnek és egyértelműnek kell minősülnie. A két követelmény között egyensúlyt kell teremteni, ami egyes kérdések esetében meglehetősen összetett kérelmezői feladat.
A NVB által hitelesített kérdés a Kúria álláspontja szerint a törvényi követelményeknek megfelelt. A kérdés jogilag kellően pontos, az abban szereplő fogalmak a kérdéssel összefüggő szervezetek beazonosítását és a választópolgár által történő megválaszolását lehetővé teszik. Az "Európai Unió" kifejezés köztudomású szervezeti fogalmat takar, s e tekintetben szervezeti gyűjtőfogalom, amely alatt a kérdés vonatkozásában az EU illetékes döntéshozatali szervét kell érteni.
A magyar, illetve a nemzetközi jog a "betelepítés" kifejezés tartalmát nem írja le, új társadalmi jelenséghez kapcsolódó fogalomról van szó, melynek jogi meghatározása elsősorban az arra vonatkozó uniós és nemzeti szabályozás irányától függ. A népszavazás szempontjából "betelepítés" kifejezés ugyanakkor értelmezhető tartalmat jelent, a választópolgár számára azt a helyzetet jeleníti meg, amikor nagy számban nem magyar állampolgárok tartós elhelyezésére kerülne sor Magyarország területén. A Kormány erről a helyzetről kívánta a választópolgárok véleményét kérni, így a kérdésben használt "betelepítés" kifejezés nem kifogásolható.
A Kúria utalt arra is, hogy a Magyarország és Európa védelmében a kötelező betelepítési kvóta elleni fellépésről szóló 2015. évi CLXXV. törvény már rögzíti a "betelepítés" megnevezést, ami egyben azt is jelenti, hogy e fogalom tételes jogi megjelenítésének első lépésére is sor került. A választópolgári mellett ugyanolyan jelentőséggel rendelkezik a jogalkotói egyértelműség is.
A Kúria szerint nem vonható le olyan következtetés, amely szerint az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlést feltétlenül olyan egyedi vagy normatív aktus meghozatalára kötelezné, amellyel az Európai Unióból való kilépésről kellene határoznia. A Kúria álláspontja ebben a tekintetben az, hogy Magyarország nemzetközi szervezetekben és az Európai Unióban való tagságát közvetlenül érintő népszavazási kérdés tiltott tárgykört képez. Ebben a tekintetben a jelen népszavazási kezdeményezés egy konkrét, már meglévő törvényt, a Met.-et érinti, amelyet kiegészítenek az uniós rendelkezések. A Kúria hangsúlyozta, hogy a jogalkotói egyértelműség kategóriája nem pusztán törvényhozási lépéssel oldható meg, hanem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. §-a szerinti közjogi szervezetszabályozó eszköz kibocsátásával is.
A fenti indokok alapján a Kúria a NVB kérdést hitelesítő határozatát helybenhagyta. A Kúria végzése 2016. május 3. napján, a Magyar Közlöny 62. számában közzétételre került.
Az országos népszavazási eljárás 2016. július 5-től, az országos népszavazás időpontjának a köztársasági elnök által való kitűzésétől az országos népszavazás eredményének jogerőssé válásáig, azaz a NVB 150/2016. számú határozata 2016. október 17. napján történt jogerőre emelkedéséig tartott.
A NVB az Nsztv. 77. §-ában biztosított hatásköre alapján az országos népszavazás eredményéről 2016. október 11-i ülésén, 150/2016. számú határozatában döntött. A NVB a népszavazás eredményét a szavazóköri jegyzőkönyvek, a külképviseleti szavazás eredményét megállapító jegyzőkönyv és a levélben leadott szavazatok megszámlálásának eredményét megállapító jegyzőkönyv alapján állapította meg.
Az országos népszavazáson 8.272.625 választópolgár volt jogosult szavazni. Az Alaptörvény 8. cikk (4) bekezdése az országos népszavazás érvényességéhez az összes választópolgár több mint felének érvényes szavazatát kívánja meg. A népszavazás pedig akkor eredményes, ha az érvényesen szavazók több mint fele azonos választ adott a népszavazáson feltett kérdésre. A 2016. október 2. napjára kitűzött országos népszavazáson a választópolgárok közül 3.418.387-en, azaz a szavazásra jogosultak 41,32 %-a adott le érvényes szavazatot.
Ebből kifolyólag a Kormány hitelesített kérdésében 2016. október 2. napjára kitűzött és megtartott országos népszavazás érvénytelen volt. A 3.418.387 érvényesen szavazó választópolgár közül 56.163-an, azaz 1,64%-uk szavazott igennel a kér-
- 419/420 -
désre, 3.362.224 választópolgár, vagyis az érvényesen szavazók 98,36 %-a nemmel szavazott.
A NVB az országos népszavazás eredményét vita nélkül, 11 egyhangú szavazattal fogadta el. A határozattal szemben nem nyújtottak be bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet, így az 2016. október 17-én jogerőre emelkedett. A NVB az országos népszavazás jogerős eredményéről szóló tájékoztató közleményét, melynek kiadására az Nsztv. 65. §-a alapján alkalmazni rendelt Ve. 298. §-a hatalmazta fel, 2016. október 20-i ülésén fogadta el szintén egyhangú szavazással. A közlemény a Magyar Közlönyben és a választások hivatalos oldalán került közzétételre.
Megállapíthatjuk, hogy a népszavazási kérdés hitelesítése történelmi jelentőségű volt abból a szempontból, hogy Magyarország Kormánya első alkalommal nyújtott be népszavazási kérdést hitelesítés céljából a NVB-hoz. A NVB korábbi gyakorlata szerint vizsgálta, hogy a kérdés hitelesíthető-e. Megállapította, hogy
a) a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik;
b) a kérdés nem érinti az ún. kizárt tárgyköröket, mert a közösségi jog nem minősül nemzetközi jognak, így a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakíthatja ki.
Az egyértelműség megítélése kapcsán szükséges volt az "Európai Unió" kifejezés vizsgálata. A NVB álláspontja szerint az EU kifejezés alatt annak bármely intézménye akár az Európai Tanács, az Európai Parlament, az Európai Bizottság is értendő, akár ezek együttesen vagy külön-külön is. Egyebekben a NVB megállapította, hogy a kérdés mind a jogalkotó, mind a választópolgár számára kizárólag egyféleképpen értelmezhető és világos.
A NVB kérdést hitelesítő határozatának indoklása nem tartalmazza részletesen a NVB vizsgálatának részleteit, csupán megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben támasztott követelményeknek megfelel. Talán ennek is betudható, hogy a kérdést hitelesítő NVB-i határozattal szemben több felülvizsgálati kérelem is érkezett a Kúriához.
A felülvizsgálati kérelmek szerint a kérdés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséget érintett, valamint nem volt egyértelmű jogalkalmazói szempontból, illetőleg megtévesztő volt a választópolgárok részére.
A Kúria - a felhozott kifogások részletes vizsgálatát követően - megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelmek nem voltak megalapozottak. A Kúria álláspontja szerint a Kormány NVB által hitelesített kérdése megfelel az Alaptörvény és az Nsztv. népszavazási kérdéssel kapcsolatos előírásainak.
A Kúria - többek között - vizsgálta az uniós jog nemzetközi szerződési jellegét a népszavazás szempontjából. Véleménye szerint a kérdés hitelesítésével kapcsolatos vita eldöntése kizárólag az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezései alapján történhet, nem igényli sem az uniós jog közvetlen alkalmazását sem annak értelmezését. Rögzítette azt, hogy a NVB által hitelesített kérdés a másodlagos uniós jog körébe tartozó tanácsi határozat általi intézkedés bevezetésére vonatkozik.
Az AB határozatai értelmében az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései nem nemzetközi szerződések, így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tiltott népszavazási tárgykör jelen ügyben nem állt fenn, mivel a népszavazási kezdeményezés kérdése az Alaptörvény E) cikke szerinti uniós jogra vonatkozik, amely nem minősíthető az Alaptörvény Q) cikke szerinti nemzetközi szerződésnek, illetve abból fakadó kötelezettségnek.
Végzésében a Kúria kifejtette, hogy az ügyben nem képezhet tiltott népszavazási tárgykört az a kérdés, amely érinti az Országgyűlés feladat- és hatáskörét és egyetértett a NVB azon véleményével is, hogy a kérdés mind a jogalkotó, mind a választópolgárok szempontjából egyértelmű volt. ■
JEGYZETEK
[1] 46/2006. (X. 5.) AB határozat
[3] 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, 87/2008. (VI. 18.) AB határozat
[4] Alkotmány 2. § (1)-(2) bek., Alaptörvény B) cikk (1)-(4) bek., lásd: Abh. 698, 707.
[5] Alaptörvény E) cikk (2) és (3) bek., XXIII. cikk (2) és (6) bek., XXVIII. cikk (4) és (6) bek., 19. cikk, 47. cikk
[6] Hungary v. Council of the European Union, Case C-647/15
[7] EU:C:1964:66
[8] ABH 2006, 1824. 1828.
[9] Knk.37.184/2012/2., Knk.37.185/2012/2., Knk.37.186/2012/2.
[10] Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.458/2015/3.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Nemzeti Választási Bizottság tagja, PhD-hallgató.
Visszaugrás
