Az ügy alapja az OVB-nek az a határozata volt, amellyel a Magyarok Világszövetsége által kezdeményezett népszavazás aláírásgyűjtő ívét hitelesítette. A népszavazás a külföldi és a határon túli magyarok magyar állampolgárságának megszerzésére vonatkozna a következő kérdéssel: "Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiségűnek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti »Magyar igazolvánnyal« vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?" Az OVB határozatával szemben az Alkotmánybíróságon kifogást tettek, mondván, a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, mert az (illetve annak következményeként a törvény) egyrészt nemzetközi szerződésbe ütközik, másrészt ellentétben áll az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével (diszkriminációtilalom), és végül a kérdés megfogalmazása bonyolult és nem egyértelmű.
Az ügy előadója Harmathy Attila alkotmánybíró volt.
1. Az indítványozó szerint a kedvezményes honosítás ellentétben állna az állampolgárságról szóló európai egyezmény (egyezmény) 5. cikkében meghatározott megkülönböztetési tilalommal. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság mindenekelőtt utalt a Nemzetközi Bíróság Nottebohm-ügyére és az Emberi jogok európai egyezményére. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint nincs szó az Európai emberi jogi egyezmény 14. cikkében meghatározott diszkriminációtilalom megsértéséről, ha a különbségtétel eltérő tényállási elemek alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott hátrányokkal. Az állampolgárság honosítással történő megadása nincs összefüggésben az Emberi jogok európai egyezményében meghatározott jogokkal. Az eredményes népszavazás esetén meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az egyezmény 14. cikke diszkriminációról szóló rendelkezésével való ellentét.
Az Alkotmánybíróság másfelől hivatkozott az egyezmény kommentárjára, amely szerint nem tekinthető a szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság megadásánál. Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt, amelyet a honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás és a születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár arra is, hogy maga az egyezmény ír elő kedvezményes elbírálást a 6. cikk 4. bekezdésében (például házastársi kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus esetén). Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban áttekintette néhány európai ország kedvezményes szabályait. Végül utalt a testület a Velencei Bizottság ajánlásaira az úgynevezett kedvezménytörvénnyel (státusztörvénnyel) kapcsolatban, és annak módosítására az ajánlások alapján.
Mindezek nyomán az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés eredményes népszavazás esetén a kedvezményes honosítás már meglévő esetei mellé határozna meg újakat vagy szabályozná újra a kedvezményes honosítást és illesztené be az új rendelkezések közé az aláírásgyűjtő íven szereplő esetet. A kérdés nem szól nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről, illetve e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges eredményes népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet, amelyben nemzetközi szerződést kellene felmondani, illetve
- 122/123 -
annak tartalmát megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésével.
2. Az Alkotmánybíróság nem fogadta el azt az indítványozói érvelést sem, mely szerint a népszavazás olyan törvény megalkotásához vezetne, amely ellentétes lenne a hátrányos megkülönböztetés tilalmával. A tervezett kedvezményes honosítás alapvető oka a Magyarországhoz való erős kötődés egyénenként vizsgált megléte. Ez az állampolgársági kérdések szabályozásánál a kedvezmény nyújtásának ésszerű indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. § (3) bekezdésének], ezért nem jelent tiltott diszkriminációt.
3. Az Alkotmánybíróság végül úgy ítélte meg, hogy az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelműség nyelvtani követelményének, és az Országgyűlés számára a jogalkotási feladat érthető lenne. Ezért az indítványozói kifogást e tekintetben is elutasította és az OVB határozatát helybenhagyta.
4. A határozathoz Bihari Mihály alkotmánybíró fűzött párhuzamos indokolást, melyben a határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve a kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához fűzött néhány elvi jelentőségű normatani gondolatot.
Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménnyel élt, amelyben kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság a többségi határozat indokolásában indokolatlanul alapozta érvelését az állampolgársági törvényben már meglévő honosítási kedvezményekre. Ez a népszavazásra feltenni kívánt kérdésből nem következik. A jogalkotónak lehetősége van arra, hogy bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság megszerzésének feltételein és a jelenlegi szabályokhoz képest egyszerűsítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy az állampolgársági törvény által alkalmazott bizonyos objektív feltételek némelyike alól mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az alkotmányt és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá nem eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet biztosít a személyek egy meghatározott köre számára az állampolgárság megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. A népszavazásra bocsátandó kérdés alapján a kedvezményes honosítás kedvezményezettjei lakóhelytől, születési helytől, nyelvtudástól, leszármazástól független jogcímen, pusztán azon az alapon volnának jogosultak a kedvezményes honosításra, hogy magyar nemzetiségűnek vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint az állampolgársági megszerzésének egyetlen feltételére történő utalás az egyezmény alapján nem minősül indokolt kedvezőbb bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról való nyilatkozat önmagában nem alkalmas a Nottebohm-ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására.
Az ügy alapjául a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló törvény módosításával kapcsolatos politikai és alkotmányjogi viták szolgáltak. A törvényt végül a köztársasági elnök nem írta alá, hanem előzetes normakontrollt kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a törvény elfogadására a jogalkotási eljárás előírásainak megsértésével került sor, ugyanis a PSZÁF csak az Országgyűlés bizottsága előtt fejthette ki véleményét a törvénytervezetről, ráadásul a PSZÁF elnöke a kormányülésen sem vehetett részt, holott ezt a PSZÁF-törvény előírja. A köztársasági elnök szerint továbbá a törvény 38. § (1) bekezdése, mely szerint a törvény hatálybalépésének napján megszűnik a felügyelet elnökének és elnökhelyetteseinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya, egyedi személyi döntés törvénybe foglalása, ami visszaélés a törvényhozás rendjével, és sérti a jogbiztonságot is. Ezen túl alkotmánysértő, mert az egyedi döntés törvényi formába foglalása elvonja a jogorvoslat lehetőségét az érintettektől, s ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot. A köztársasági elnök végül úgy vélte, a felügyeleti szerv stabilitása fontos feltétele a piacgazdaság működésének, és a bevezetni kívánt szervezeti reform sérti a viszonylagos állandóság és a kiszámíthatóság követelményét. Az ügy előadója Erdei Árpád alkotmánybíró volt.
1. Az Alkotmánybíróság az egyeztetési kötelezettségekkel kapcsolatosan áttekintette korábbi gyakorlatát, és megállapította, hogy működésének első tíz esztendeje alatt nem hozott olyan döntést, amelyben azért állapított volna meg alkotmányellenességet, mert a jogalkotó a jogszabály előkészítése körében számára kötelezően előírt egyeztetési-véleményeztetési kötelezettségét elmulasztotta. Az egyeztetés-véleményeztetés elmulasztása miatt elsőként - és ez idáig egyedüliként - a 30/2000. (X. 11.) AB határozat
- 123/124 -
mondta ki egy kormányrendelet (nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozása) alkotmányellenességét. Ebben az ügyben azonban a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette. Az alkotmányellenesség megállapítása ráadásul nem törvényre, hanem kormányrendeletre vonatkozott. Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát töretlen abban, hogy nem állapítja meg a jogszabály alkotmányellenességét önmagában azért, mert a jogszabály-előkészítés során az előterjesztő valamely egyeztetési vagy véleményeztetési kötelezettségének nem tett eleget. A testület utalt arra is, hogy a törvénytervezet előkészítésének hiányossága csak akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár. Ezek alapján az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az erre a kérdésre vonatkozó kifogásait elutasította.
2. A szervezetátalakításra vonatkozó alkotmányos aggályokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság utalt korábbi határozataira. Az Alkotmány bizonyos rendelkezései [35. § (1) és 40. § (3) bekezdés] szerint a kormányzati struktúra kialakításában a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. Az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A szabályozás nem érint alkotmányban foglalt szervet, továbbá olyan alkotmánybeli rendelkezést sem, amely a törvény vizsgált része tekintetében kétharmados szavazattöbbséget igényelt volna. A jogbiztonság követelményét az államigazgatási szervek átszervezése csak akkor sérti, ha az átszervezés a szerv hatósági tevékenységének veszélyeztetését eredményezi, vagy ha a szerv az átszervezés következtében nem tud eleget tenni feladatainak, avagy az átszervezés következtében a szerv tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válik. Mivel a jelen esetben az Alkotmánybíróság nem látott ilyen aggályokat, e tekintetben sem állapított meg alkotmányellenességet.
3. A törvény 38. §-a alapján a PSZÁF-törvényben és a kinevezésben eredetileg szereplő hat év lejártát megelőzően szűnt volna meg a PSZÁF elnökének megbízatása. A rendelkezés egyedi döntés jellegével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. Az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú megbízatások meghatározása összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával. Az alkotmányban nevesített tisztségviselők (például a köztársasági elnök, az alkotmánybírák, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat. Más a helyzet azonban a kormányzati alárendeltségben működő szervek vezetői esetében. E szervek létrehozása nem alkotmányos kötelezettség, a már létrehozott szervek megszüntetésére vagy átalakítására is lehetőség van. A kormányzati ciklusváltástól elszakított megbízatási időtartam csupán a szakmai munka, a hatósági tevékenység folyamatosságát, zökkenőmentességét segíti elő. Ebből következően nem alkotmányellenes a megbízatás megszüntetése a törvény által.
A jogorvoslat hiányával kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a hatósági döntések elleni jogorvoslatok biztosítását teszi alapjoggá. Az egyedi döntésekkel kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági határozatok is csak akkor állapították meg az alkotmányellenességet, ha az egyedi döntés alapjogot korlátozott. A jelen esetben ez nem áll fenn, ezért nem történt alkotmánysérelem.
4. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal a jogbiztonságba ütközőnek találta, hogy a megszűnő PSZÁF-vezetés helyére állítandó új struktúrájú vezetőség felállására nincs határidő megállapítva, ugyanakkor az átmeneti idő alatt az igazgatási feladatokat ellátó fő-igazgató bizonyos hatásköröket nem láthat el. Ez sérti a jogbiztonságot, mert a legfontosabb hatósági jogkörök gyakorlását meghatározatlan ideig ellehetetleníti.
5. A határozathoz párhuzamos indokolást fűzött Bihari Mihály alkotmánybíró, melyben kifejti, hogy az Országgyűlés által megválasztott vezető megbízatási idejének a szervezetátalakításhoz kötött lerövidítése a törvényben meghatározott megbízatási időhöz képest a törvényhozással való visszaélés, amely sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt demokratikus jogállam elvét és az annak tartalmi összetevőit jelentő alkotmányos követelményeket. Harmathy Attila alkotmánybíró ugyancsak párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz. Ebben úgy vélte, hogy alkotmányellenes az a szabály, amely köztisztviselői jogviszonyt törvénnyel szüntet meg és nem teszi lehetővé a jogorvoslatot, a bírósághoz fordulást. A párhuzamos indokoláshoz csatlakozott Bihari Mihály és Vasadi Éva alkotmánybíró is. Kukorelli István alkotmánybíró ugyancsak párhuzamos indokolásban fejtette ki, hogy az eljárás során érvényesült a PSZÁF véleményezési joga. Ezért nem ügydöntő az a körülmény, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozat egy alacsonyabb szintű jogszabály
- 124/125 -
alkotmányosságát vizsgálta. Kiss László alkotmánybíró különvéleményében úgy ítélte meg, hogy a többségi határozat által alkotmányellenesnek talált rendelkezés kiállja az alkotmányosság próbáját. Ezzel ellentétben Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleményében elfogadta a köztársasági elnök érvelését, és úgy ítélte meg, hogy az egyes eljárási szabályok megsértése a törvény egészének közjogi érvénytelenségét eredményezi.
A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénnyel (Rtv.) kapcsolatban évek óta számos indítvány van az Alkotmánybíróság előtt. A testület e határozatában az indítványok újabb csoportját bírálta el: a rendőri lőfegyverhasználatra vonatkozó, valamint egyéb rendelkezésekkel kapcsolatos kezdeményezéseket.
Az ügy előadói Erdei Árpád és Strausz János alkotmánybírák voltak.
1. Az indítványozók támadták az Rtv.-nek a rendőr fegyverhasználatával kapcsolatos rendelkezései egy részét. Az Rtv. 54. § h) pontja megengedi a lőfegyverhasználatot az állam elleni és az emberiség elleni bűncselekményt elkövető személy elfogása, szökésének megakadályozása érdekében. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a lőfegyverhasználat alkotmányosságát az alapozza meg, hogy a lőfegyverhasználattal érintett személy korábban megsértette az élethez való jogot egy másik emberi élet kioltásával. Az állam elleni bűncselekmények egyik törvényi tényállásában sem szerepel azonban az élet kioltása mint tényállási elem; e tekintetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fegyverhasználat nem indokolt, és a rendelkezés alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerinti élethez való jogot. Az emberiség elleni bűncselekmények között ugyan vannak olyanok, amelyek tényállásaiban szerepel az élet kioltása, e tekintetben azonban megfelelően alkalmazni lehet az 54. § g) pontját, mely éppen e tényállási elemekre vonatkozik. Ezért az Alkotmánybíróság az emberiség elleni bűncselekmények esetében is indokolatlannak, következésképp alkotmányellenesnek ítélte a rendőri lőfegyverhasználatot.
2. Az Rtv. 54. § i) pontja azzal szemben is lehetővé tette a lőfegyverhasználatot, akinek a magatartása a nála lévő fegyver vagy más veszélyes eszköz ember elleni közvetlen felhasználására utalt. Az indítványozó a "vagy más veszélyes eszköz" szövegrészt tartotta alkotmányellenesnek.
Az Alkotmánybíróság szerint e rendelkezés értelmében akkor is helye lehet lőfegyverhasználatnak, ha az azzal érintett személy magatartása a nála lévő -élet kioltására nem alkalmas, de az intézkedő rendőr értelmezése szerint más veszélyes eszköznek minősülő - tárgy ember elleni közvetlen felhasználására utal. A rendelkezés ugyanis egyéb feltételt nem állít a fegyverhasználat indokoltságához. A "más veszélyes eszköz" így túl tág értelmezést tesz lehetővé, amely olyan esetekben is megalapozhatja a lőfegyverhasználatot, amikor az egyébként szükségtelen. A jogalkotó kellő differenciálás nélküli jogfogalomra alapozta a rendőri jogosítvány gyakorolhatóságát, vagyis a pontos törvényi meghatározás hiánya - az élethez való joggal összefüggésben - alkotmányellenes helyzetet teremtett. A lőfegyverhasználat kizárólag fegyverrel, valamint az élet kioltására alkalmas más eszközzel szemben lehet alkotmányos.
3. Az Rtv. 54. § j) pontja szerint megengedett a lőfegyverhasználat az elfogott, bűncselekmény elkövetése miatt őrizetbe vett vagy bírói döntés alapján fogva tartott menekülésének, erőszakos kiszabadításának megakadályozására vagy elfogására, kivéve, ha a fogva tartott fiatalkorú, függetlenül attól, hogy milyen súlyú vagy milyen jellegű cselekmény elkövetése miatt került a rendőrség őrizetébe. A szabály kiterjed egyrészt magára a fogva tartottra, másrészt arra, aki a fogva tartott erőszakos kiszabadításában részt vesz.
Az Alkotmánybíróság - utalva korábbi határozataira - megállapította, hogy az államnak hatékonyan kell élnie a rendelkezésére álló alkotmányos eszközökkel: a rendőrség köteles a fogva tartott biztonságos őrzéséről úgy gondoskodni, hogy ezáltal a menekülés elkerülhetővé váljék. Ehhez a jogalkotó megteremtette a szükséges jogi és egyéb eszközrendszert. Ha az őrzés során olyan mulasztás történik, amely lehetővé teszi a jogilag még felelősségre nem vont fogva tartott szökését, akkor ennek korrigálására nem szolgálhat az élet kioltására is alkalmas eszköz (lő-
- 125/126 -
fegyver) használata. Ezért az ezt lehetővé tevő rendelkezések sértik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében és 54. § (1) bekezdésében foglaltakat. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal külön is hangsúlyozta: az élet kioltását elkövető fogva tartottal szemben az államot fokozottan terheli az őrzési felelősség, a biztonságos fogva tartás kötelezettsége. Ugyanakkor nem állapította meg az alkotmányellenséget az erőszakos kiszabadításban részt vevő személy tekintetében, mert az ilyen személy szükségképpen támadó magatartást tanúsít, és az erőszakos kiszabadítás során szükségképpen megvalósul a mások életének vagy testi épségének veszélyeztetése. Az Alkotmánybíróság e rendelkezéssel kapcsolatban normavilágossági kifogásokat is megfogalmazott.
4. Az Rtv. 54. § g) pontja szerint a rendőr használhat lőfegyvert az emberi élet kioltását szándékosan elkövető elfogására, szökésének megakadályozására. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megállapította, hogy aki más életének kioltásával megsérti az élethez való jogot, nem kerül és nem is helyezhető a jog világán kívül, de magára vonja azt a kockázatot, hogy - a törvényben meghatározott feltételek beállta esetén - a vele szemben alkalmazható jogszerű lőfegyverhasználat révén a saját élete kerül veszélybe. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezért indokolt a lőfegyverhasználat akkor, ha az szándékos emberölés elkövetőjének elfogását biztosítja, illetőleg teszi lehetővé. Az indokoltságot nem a bűnüldözés hatékonyságának fokozása teremti meg, nem is önmagában a büntetőeljárás lefolytathatósága, hanem az élethez való jogból fakadó követelmény: az élet kioltását elkövető személynek jogi eljárással kell szembesülnie.
5. Az indítványozó szerint a rendőrnek az Rtv. 11. § (1) bekezdése szerinti kötelezettsége, mely szerint "a közbiztonságot és a belső rendet, ha kell, élete kockáztatásával is" meg kell védenie szövegrész sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését és az 54. § (1) bekezdését, mert ez az előírás a rendőr élethez való jogának teljes és helyrehozhatatlan megsemmisítését engedi meg. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban - utalva a honvédelmi kötelezettséggel kapcsolatos 46/1994. (X. 21.) AB határozatra is - megállapította, hogy az Rtv. 11. § (1) bekezdésében nem alkotmányos kötelezettség teljesítésével összefüggésben merül fel az élet kockáztatása, hanem önként választott élethivatás (foglalkozás) gyakorlása során. Az érintett személynek (a rendőrnek) tudnia kell, hogy amikor rendőrségi szolgálati jogviszonyt létesít, milyen követelmények terhelik. Személyes belátásán múlik, nem állami kényszerből fakad, hogy rendőr lesz, illetve hogy az is marad. A foglalkozásbeli követelmények egyike, hogy a közbiztonságot és a belső rendet, ha kell, élete kockáztatásával is köteles megvédeni. Az államra ezzel kapcsolatban az a kötelezettség hárul, hogy olyan feltételeket teremtsen, amelyek megalapozzák a rendőri feladatellátás szakszerűségét, ezzel minimalizálva a rendőr élete elvesztésének kockázatát.
6. Az Rtv. 17. § (2) bekezdése értelmében a rendőri intézkedés során a kényszerítő eszköz alkalmazása esetén lehetőleg kerülni kell a sérülés okozását, az emberi élet kioltását. Az indítványozó szerint e rendelkezés megengedi az eventuális szándékkal elkövetett emberölést, ami sérti az 54. § (1) bekezdésében foglaltakat is. Az Alkotmánybíróság szerint a "kerülni kell" kifejezés nem a tiltással egyenértékű, hanem a megszorítás, a negatív orientálás mellett kétségkívül egyúttal megengedő tartalmú is. Az Rtv. vizsgált rendelkezése azt helyezi előtérbe, azt határozza meg fő szabályként, hogy a kényszerítő eszköz alkalmazása ne okozzon sérülést, ne vezessen az emberi élet kioltásához. A vizsgált rendelkezés a jogalkalmazás módjára vonatkozó ajánlás, amelyet egyébként is összhangban kell értelmezni az Rtv. azon rendelkezéseivel, amelyek a kényszerítő eszközök arányosságára, sorrendjére és a lőfegyverhasználatot megelőző cselekvésekre vonatkoznak. Önmagában a szövegkörnyezetből kiemelt "lehetőleg" szónak nincs alkotmányjogi relevanciája.
7. Az indítványozó szerint az Rtv. 19. § (1) bekezdése azzal, hogy olyan törvényi vélelmet állapít meg, amely szerint a rendőri intézkedés során annak jogszerűsége nem vonható kétségbe, sérti az Alkotmány 54. §-ában foglaltakat. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban utalt a 65/2003. (XII. 18.) AB határozatra, melyben a rendőri intézkedés eredményessége feltételeinek elemzése során kifejtette: ahhoz, hogy az ország belső rendje és közbiztonsága rendőri eszközökkel eredményesen védhető legyen, a belső rend és a közbiztonság felett őrködő szervezet számára hatékony eszközöket kell biztosítani. Ez a közösség érdekét szolgáló követelmény indokolja az Rtv. 19. § (1) bekezdésének azon rendelkezését, amely szerint a jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedéseknek mindenki köteles magát alávetni és a rendőr utasításainak engedelmeskedni. A rendőri intézkedés jogszerűségének feltételezése nem más, mint törvényes vélelem, amely azonban ellenbizonyítás révén utólagosan megdönthető, tehát a jogorvoslat lehetősége adott. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - a törvényi garanciák mellett - sem az általános cselekvési szabadságot, sem a magánszférához való jogot, sem pedig a személyi integritáshoz való jogot nem sérti a támadott törvényi rendelkezés.
Ugyancsak elutasította az Alkotmánybíróság az Rtv.-nek azzal a rendelkezésével kapcsolatos indítvá-
- 126/127 -
nyokat, mely alapján a rendőr a közbiztonság érdekében a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt, aki bűncselekmény elkövetésével gyanúsítható, továbbá a rendőr intézkedhet közbiztonsági őrizetbe vétel iránt. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezeket a törvényben meghatározott intézkedéseket a közrend és a közbiztonság védelméhez fűződő közérdek indokolja, és az teszi szükségessé, hogy az érintett személyek a hatósággal való együttműködésre nem mutatnak készséget. A rendelkezés az emberi méltósághoz való jog érvényesülését az elérni kívánt célhoz képest nem korlátozza aránytalan mértékben.
8. A lőfegyvernek valamely tömegben lévő személlyel szembeni használatára vonatkozó szabályok körében az Rtv. 57. § (2) bekezdése kizárja a jogellenesség megállapítását abban az esetben, ha olyan személyt ér találat, aki a helyszínt a rendőrség felszólítása ellenére nem hagyta el. Az Alkotmánybíróság meglátása szerint a rendőri felszólításnak való ellenszegülés az egyén szabad elhatározásából ered, amely az önrendelkezés keretében tudatosan felvállalt életveszélyt eredményez, ezért az ebből fakadó esetleges következményeket az érintettnek viselnie kell. Amennyiben valaki akaratán kívül eső objektív ok folytán képtelen a helyszín elhagyására, akkor nyitva áll előtte a lehetőség, hogy ezt a körülményt valamilyen módon a rendőrség tudomására hozza. Ha a rendőrség ezt a helyzetet figyelmen kívül hagyva nem biztosítja az érintett biztonságos helyre jutását és egyidejűleg él a másra irányuló lőfegyver-használati jogával, az érintettet pedig véletlenszerűen találat éri, akkor a jogellenesség kizárása nem állapítható meg a rendőr javára.
9. Az Rtv.-nek a nyomozás megtagadása vagy megszüntetése kilátásba helyezését szabályozó 67. § (1) bekezdésével kapcsolatosan az indítványozó az emberi méltósághoz való jog sérelmét abban látja, hogy az Rtv. nem tartalmaz utalást a bűncselekmény elkövetőjétől származó, a rendőrségnek nyújtott információszolgáltatás lehetőségének időtartamára. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanakkor megállapítható, hogy a büntetőeljárási törvény a nyomozás határidejének ésszerű megállapításával kellő garanciát teremtett arra nézve, hogy a rendőrség szakmai indok nélkül ne folytathasson nyomozást hosszú ideig. Az információszolgáltatásban való megállapodás a bűncselekmény elkövetésével gyanúsítottat nem tarthatja kiszámíthatatlan ideig nyomás alatt. A törvényi előírások betartása esetén nem kerülhet sor arra, hogy a rendőrség, mintegy zsarolva a gyanúsítottat, őt jogtalan ráhatás révén további adatok szolgáltatására kényszerítse és kényszerhelyzetben tartás eredményeként a magánszférába tartozó jogtalan beavatkozással őt emberi méltóságához való jogában sértse.
10. A határozathoz Holló András alkotmánybíró különvéleményt csatolt. Ebben - utalva az Alkotmánybíróság korábbi határozataira - kifejtette, hogy nem ért egyet a többségi határozatnak az Rtv. 17. § (2) bekezdése és 54. § g) pontja alkotmányellenessége megállapítását elutasító rendelkezésével. Álláspontja szerint e rendelkezések is alkotmányellenesek. A különvéleményhez csatlakozott Kukorelli István alkotmánybíró is.
Ugyancsak különvéleményt jelentett be Vasadi Éva alkotmánybíró. Ebben kifejtette, hogy az Alkotmánybíróságnak valamennyi kérdésben, amelyben alkotmányellenességet állapított meg, el kellett volna utasítania az indítványokat. Ugyanakkor úgy vélte, hogy az Rtv. 57. § (2) bekezdése (lőfegyvernek valamely tömegben lévő személlyel szembeni használata) alkotmányellenes, mert sérti az élethez való jogot.
Az ügy alapja egy utólagos normakontrollra irányuló indítvány volt. Az indítványozó a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 19. § (5) bekezdését támadta, melynek alapján a belső használatra készült, valamint a döntés-előkészítéssel összefüggő adat a kezelését követő húsz éven belül nem nyilvános, feltéve, hogy törvény másképp nem rendelkezik vagy az adatok megismerését a szerv vezetője ezt megelőzően engedélyezi. Ugyancsak kifogásolta az indítványozó az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (Ttv.) 4. § (1) bekezdését, amely a szolgálati titok meghatározásáról rendelkezik.
Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések "gumiklauzulák", és túlzottan általános megfogalmazásuk miatt sértik az alkotmánynak a
- 127/128 -
közérdekű adatok megismeréséhez való jogot garantáló 61. § (1) bekezdését, illetve az alapjog-korlátozás korlátait megállapító 8. § (2) bekezdését.
Az ügy előadója Bihari Mihály alkotmánybíró volt.
1. Az Alkotmánybíróság - miután ismertette korábbi gyakorlatát a közérdekű adatok megismerése korlátozására, illetve az alapjog-korlátozás tesztjére vonatkozóan - megállapította, hogy sem a döntés-előkészítéssel összefüggő úgynevezett automatikus nyilvánosságkorlátozás, sem a szolgálati titok meghatározása nem sérti a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjogot. Az előbbivel kapcsolatban - utalva a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban foglaltakra - megállapította, hogy az úgynevezett automatikus nyilvánosságkorlátozás garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, így a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ez tulajdonképpen egyfajta könnyítést jelent a közérdekű adatokat kezelők számára, hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatokat, iratokat - azok keletkezésének pillanatában - nem kényszerülnek egyenként titkosítani.
A szolgálati titokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy ez a fajta nyilvánosságkorlátozás az állami szerv eljárása zavartalanságának, illetéktelen befolyástól mentes gyakorlásának biztosítását szolgálja, és megfelelő garanciális rendelkezések biztosítják, hogy a jogkorlátozás ne legyen önkényes: a titokköri jegyzék nyilvános, a korlátozás a szükséges ideig rendelhető el, és azt rendszeresen felül kell vizsgálni. A valódi garanciát pedig a bírósági felülvizsgálat lehetősége jelenti a minősítés indokoltságára vonatkozóan. Ezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványozó érveit elutasította, és a kifogásolt rendelkezéseket nem találta alkotmányellenesnek.
2. Az Alkotmánybíróság mindazonáltal hivatalból mulasztás megállapítására irányuló eljárást indított az Avtv. 19. § (5) bekezdésével kapcsolatban arra vonatkozóan, hogy a szabályozás tartalmazza-e az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciákat. A testület megállapította, hogy a közérdekű adatokhoz való hozzáférésnek a döntés-előkészítés érdekében történő korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a döntés meghozatalával már nem indokolt. Ettől kezdve a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra kerülése már nem akadálya a köztisztviselői munka "színvonalának", "hatékonyságának" és befolyásmentességének. Ekkor ugyanis előtérbe kerül az átlátható, korrupciómentes, társadalmilag kontrollált közigazgatás kialakításával és a közigazgatás által gyűjtött információk újrafelhasználásával szembeni igény szempontja. Az Avtv. vizsgált rendelkezése azonban nem tesz különbséget a nyilvánosságnak a döntéshozatalt megelőző, illetve azt követő korlátozása között. A korlátozás tehát pusztán formális szempontokon nyugszik, a garanciális rendszer hiányos (a minősítés korlátlan ideig terjedhet, ugyanis maga a tárolás is kezelésnek minősül), a "döntés-előkészítés" és "belső használatú" fogalmak nem elég szabatosak, és a bírói felülvizsgálat sem irányulhat a tartalmi vizsgálatra. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a törvényhozó e garanciális rendszer szabályozásának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő, és kötelezte, hogy a hiányosságot 2004. december 31-ig pótolja.
Az ügy tárgya az Országgyűlés 2003. december 8-i ülésnapján elfogadott, a Büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (Btk.) módosítása volt. A módosító törvény (Btkm.) megváltoztatta a Btk. 269. §-ában foglalt közösség elleni izgatás büntetőjogi tényállás több elemét, és kiegészítette azt egy új (2) bekezdéssel. A Btkm.-mel szemben a köztársasági elnök alkotmányos aggályokat fogalmazott meg, ezért a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a Btkm. által módosított Btk. 269. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt szabad véleménynyilvánítás jogát, mert a "gyűlöletre izgat" fordulat azt a veszélyt hordozza magában, hogy az e fogalmat értelmező bíróságok leszállítják a büntethetőség küszöbét, az "erőszakos cselekményre hív fel" elkövetési magatartás pedig azért alkotmánysértő, mert nem jár egyéni jogok sérelmének veszélyével. A Btkm. által beiktatott Btk. 269. § (2) bekez-
- 128/129 -
dése - a köztársasági elnök véleménye szerint - azért sérti a véleménynyilvánítás szabadságát, mert a köznyugalmat elvontan, általánosan védi. Ezen túl az indítványban foglaltak alapján e bekezdés ellentétben áll az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében elismert emberi méltósághoz való jog részét alkotó önrendelkezési joggal is.
A határozat előadó bírája Kukorelli István volt.
1. Az Alkotmánybíróság először arra a kérdésre kereste a választ határozatában, hogy a Btk. 269. § (1) bekezdésében a gyűlöletre uszítás tényállás gyűlöletre izgatásra való felcserélése nem eredményezi-e az alkotmányosnak elismert büntethetőségi szint csökkenését. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a 30/1992. és a 12/1999. AB határozatokban megjelenő álláspontja alapján az olyan úgynevezett legveszélyesebb magatartások esetében korlátozhatja a jogalkotó a kifejezés szabadságát büntetőjogi eszközökkel, amelyek elérik "az emberek nagyobb tömegében a szenvedélyeket magas fokra lobbantó lázongó kifakadás" szintjét, az alkotmányos értékrendben igen magasan álló alanyi alapjogokat veszélyeztetnek, ami egyben a köznyugalom megzavarásához vezethet (e veszély közvetlen és nyilvánvaló). A testület felhívta a figyelmet arra, hogy a kifejezés szabadsága nem korlátozható olyan módon, hogy a jogi szabályozás leszállítsa a büntetendőség még alkotmányosnak tekintett küszöbét.
Jelen ügyben azonban, érvelt az Alkotmánybíróság, a jogalkotó szándéka szerint a gyűlöletre izgatás fogalmába nem csupán az úgynevezett legveszélyesebb magatartások volnának értendők. A gyűlöletre izgatás kifejezés beiktatása és az erőszakos cselekmény elkövetésére való felhívás külön kiemelése, valamint e két új elkövetési magatartás együtt kezelése egyértelműen azt a törvényalkotói szándékot fejezi ki, hogy a 30/1992. AB határozat alapján az uszítás fogalmi körébe nem tartozó magatartások is büntethetők legyenek. Ezáltal viszont a törvényhozó oly mértékben kitágítja a büntetendővé nyilvánított magatartások körét, amely az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének szükségtelen korlátozását jelenti.
2. Az "erőszakos cselekmény elkövetésére hív fel" fordulat vizsgálatakor az Alkotmánybíróság kiemelte: az elkövetési magatartás nem éri el a büntetendőségi szintet, és nem feltétele a bűncselekmény megvalósulásának, hogy a felhívás konkrét egyéni jogok sérelmével fenyegessen. A jogalkotó már azt is büntetni rendeli, ha valaki mást vagy másokat erőszakos cselekmény elkövetésére törekszik rábírni. Ezen túl a bűncselekmény megvalósulásához nem szükséges a köznyugalom megzavarása, de még az sem, hogy a felhívás a köznyugalom megzavarására alkalmas legyen. A közrend és a társadalmi béke ilyen elvont veszélyeztetése viszont nem alapozza meg a büntetőjogi szankció alkalmazását.
3. Végül vizsgálta a testület a becsmérlés és megalázás elkövetési magatartások alkotmányosságát is. Megállapította: a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat szerint az uszítás szintjét el nem érő gyalázkodó, becsmérlő típusú véleményközlés, mivel az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének védelme alatt áll, nem büntethető. Hangsúlyozta, hogy a törvényhozó az emberi méltósághoz való jog és a köznyugalom védelme érdekében a becsmérlés büntetőjogi szankcionálásával a véleményszabadságot nem a lehető legkisebb mértékben korlátozó eszközt választotta, következésképpen aránytalanul korlátozta a szabad véleménynyilvánítás jogát.
Emellett utalt arra: nem állítható, hogy az emberi méltóságot sértő, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási hovatartozás miatt történő minden becsmérlés vagy megalázás egyben a köznyugalom megsértésének közvetlen és nyilvánvaló veszélyével jár. A bűncselekményi tényállásba felvett hipotetikus vagy tényleges visszacsatolás hiányában (a közlés alkalmas a köznyugalom megzavarására, illetve valóban megzavarta a köznyugalmat) a köznyugalomban okozott sérelem feltételezés, amely nem elegendő a véleményszabadság alapjogának korlátozására. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Btkm. 1. §-ának alkotmányellenességét állapította meg. ■
JEGYZETEK
* Ezt az alkotmánybírósági határozatot Tóth Judit értékeli a Dokumentum és kommentár rovatban.
** Ezt az alkotmánybírósági határozatot Straub Dániel értékeli a Dokumentum és kommentár rovatban.
*** Ezt az alkotmánybírósági határozatot Kerekes Zsuzsa értékeli a Dokumentum és kommentár rovatban.
Visszaugrás
