Miután a polgári államokban a nép a hatalom gyakorlásának részesévé vált, természetes törekvésként fogalmazódott meg az, hogy a kormányzás a kormányzottak akaratának megfelelően történjen. Módot kerestek tehát arra, hogy a végrehajtó hatalom vezetői a kormányzás irányára nézve a kormányzottak által befolyásolhatók legyenek, és ha véleményükkel ellentétbe kerülnek, pozíciójukat az arra "méltóknak" kötelesek legyenek átadni. E cél elérése végett quasi "előre" biztosítani kívánták azt, hogy a kormányzás megfeleljen a parlament, végső soron az állampolgárok által megkövetelt iránynak, így a kormányzásban résztvevők már ne csupán a jogszabályok, illetőleg a részükre körülírt jogkör betartásáért legyenek felelősségre vonhatók.1 E törekvések eredményeképpen a kormány tagjainak alkotmányos jogi felelőssége mellett a 18. századtól kialakult a politikai felelősség intézménye, melynek értelmében a nép, illetőleg az arra jogosultak a végrehajtó hatalom vezetőitől bármely kormányzati - és esetleg nem kormányzati - cselekményért megvonhatják a bizalmat, amelyen hatalmuk alapul.2 Ettől kezdve a parlamentáris kormányzati rendszerekben a végrehajtó hatalom vezetőinek egyéni és kollektív politikai felelőssége a legfontosabb biztosítéka lett annak, hogy a kormányzás az állampolgárok véleményének, érdekének megfelelően történjen.
A miniszterek és a kormány politikai felelősségét illetően számos nagyon eltérő és jórészt bizonytalan nézettel találkozunk mind a hazai, mind pedig a nemzetközi jogirodalomban. Ennek legfőbb oka talán az, hogy e jogintézményt az alkotmányok, illetőleg más jogforrások nem szabályozzák világosan, tartalmáról direkt formában még ott sem tesznek említést, ahol azt minden kétséget kizáróan elismerik. A történelem folyamán nem találunk olyan alkotmányt, amely kifejezett, világos distinkciót alkalmazott volna a miniszteri felelősség két fő formájának megkülönböztetésére, ennélfogva a politikai felelősség fogalmát - a gyakorlat alapján - a jogtudomány absztrahálta.
Tartalmát tekintve ugyanakkor egyes szerzők nagyon tágan, mások túl szűken definiálják az intézményt. Így pl. - álláspontunk szerint - indokolatlanul tág az a meghatározás, amely e terület alá vonja azokat az eseteket is, amelyek a miniszterek hivatalos működésének nyilvános kritikájáról szólnak.3 Ilyen értelemben pl. a politikai felelősség kategóriájába tartozik a minisztereknek a sajtó, a "történelem ítélőszéke" vagy a közvélemény előtti felelőssége is. Már itt hangsúlyozzuk abbéli meggyőződésünket, hogy a politikai felelősség jogi alapon érvényesülő felelősség, ennélfogva jogviszonyt feltételez a két alany között, akik közül az egyiket megilleti az a jog, hogy a másikat az eljárásért, a tevékenységéért felelősségre vonja. Tekintettel azonban arra, hogy pl. a sajtónak ilyen jogosultsága nincs - azaz alkotmányjogilag nem tudja a minisztert szankcionálni -, közöttük ilyen viszony nem áll fenn, a kapcsolatot politikai felelősségnek - a fogalom általános tartalma szerint - nem indokolt nevezni. (Mindazonáltal a média számos tekintetben kapcsolódik a kormánytagok politikai felelősségéhez. Mint hatékony döntésbefolyásoló eszköz - egyúttal hatalmi tényező - kétségívül hozzájárulhat a miniszter politikai felelősségre vonásához, menesztéséhez vagy lemondásához pl. azáltal, hogy a politikai felelősség körébe tartozó kérdéseket, problémákat hoz nyilvánosságra. Ennélfogva a miniszter és a sajtó közötti kapcsolat nem redukálható kizárólag a morális felelősség kategóriájára sem, hanem jóval többet jelent annál.)
Ugyanakkor túlságosan szűk a politikai felelősség körének a megállapítása akkor, amikor azt a miniszterek ún. parlamenti felelősségével azonosítják,4 figyelmen kívül hagyva pl. az államfővel, illetőleg a kormányfővel szemben fennálló felelősséget.5 Végül megjegyezzük, hogy a magunk részéről nem tartjuk helytállónak a miniszterek, illetőleg a kormány politikai felelősségének parlamentáris kormányformájú országokra történő redukálását sem6 - annak ellenére, hogy nyilvánvalóan itt tölti be leginkább a garanciális szerepét7 -, mivel ez esetben figyelmen kívül hagynánk pl. prezidenciális államok vagy a szocialista országok ezirányú, meghatározó jelentőségű gyakorlatát.
A kormány tagjainak politikai felelőssége a köztudatban szinte kizárólag parlamenti felelősségként - mely kifejezéssel általában a felelősség irányát jelöli a jogirodalom - jelenik meg. A végrehajtó hatalom vezetőinek politikai felelőssége a hatalommegosztás elvéhez kapcsolódva abban az alkotmányos követelményben fejeződik ki, hogy a kormány tagja a hatalmát ne csupán a jogszabályoknak megfelelően gyakorolja, hanem a kormányzás irányának meghatározása az állam-, illetőleg kormányfő, a törvényhozó szerv, közvetve pedig az állampolgárok felfogása szerint, a hatalmon lévő párt vagy pártok akaratával összhangban történjen, tehát azok érdekeit valósítsa meg, akiktől a megbízatásuk ered.8
1. A miniszter politikai felelőssége egyrészt az uralkodó, illetőleg a kormányfő irányában egyéni felelősségként jelentkezik, tulajdonképpen abban a viszonylatban, ahonnan általában a megbízatás közvetlenül eredeztethető, illetőleg akik a követendő politikára nézve meghatározó jogosultsággal bírnak. Ennek eredményeképpen az államfő, illetve a miniszterelnök bármikor felmentheti a minisztereket állásukból, ugyanis éppen ez az őket terhelő felelősség szankciója. Az államfővel szemben fennálló politikai felelősség erőssége döntően az ország hatalmi és politikai viszonyainak függvénye, így az elsősorban az alkotmányos monarchiákban, és a prezidenciális kormányzati rendszerű országokban bír jelentőséggel. Megjegyezzük, hogy a felelősség ezen irányát a polgári fejlődés kezdeti időszakában többen a miniszterek fegyelmi felelősségeként határozták meg, azonosítva azt egy állami hivatalnok és felettese közötti viszonnyal.9
2. A kormány és a kormány tagjainak a választópolgárok irányában fennálló "politikai felelőssége" általában másodlagos jelentőségűként elkönyvelt forma, ha egyáltalában felelősségként - különösen a szó jogelméleti jelentéstartalma alapján - értékelhető. Az mindenesetre igaz, hogy a felelősség klasszikus definiálása alapján a vizsgált területen nehezen megvalósítható intézmény, mivel egy ország állampolgárai együtt általában nem alkalmasak a felelősségre vonás gyakorlására. Ugyanakkor - másfajta értelmezés szerint - a demokratikus, kompetitív választások a miniszterek politikai felelősségre vonásának sajátos, közvetett formáját képezik, amelyek során az állampolgárok közvetlenül mondanak ítéletet a végrehajtó hatalom csúcsszervének a tevékenysége felett, így az közvetve a miniszterek kollektív felelősségének érvényesítéseként értékelhető. Kétségtelen, hogy a politikai felelősség szankciója ez esetben a parlamenti kormányzó többség újra nem választása, amely - mint ahogy arról a későbbiekben is említést teszünk - csupán a megbízatás megszűnését követően érvényesül. Az is igaz, hogy a választók döntésükkel az egész kormányt, tehát valamennyi minisztert kollektíve szankcionálják (objektív felelősség), mivel a felelősség alapja a végrehajtás csúcsszervének általános (politikai) megítélése, amihez viszont az egyes miniszterek tevékenysége nagymértékben hozzájárul. Formálisan ugyan valóban a parlamenti képviselők megválasztására kerül sor, ám ez tulajdonképpen értékek, elvek, programok és személyek közötti választást, végső soron a parlamentről és a kormányról szóló együttes döntést jelenthet az állampolgárok részéről. A felelősség ezen iránya - a parlamenti többségen keresztül a kormány, illetőleg a miniszter újra nem választása által - közvetettsége ellenére a jogkövetkezmények tekintetében talán a felelősség érvényesítésének egyik leghatékonyabb kifejezésmódja,10 amely a polgári alkotmányosság kialakulása óta gyakorlatilag minden demokratikus országban hasonló jelentőséggel bír.
3. A nemzeti önrendelkezés lényegéből, a népszuverenitás elvéből az is következik, hogy a parlament ne csak a törvények megalkotásában működjön közre, hanem lehetősége és egyben kötelessége legyen útját állni a végrehajtó hatalom nemzetre nézve káros cselekedeteinek. A kormány kollektív, illetőleg a kormány tagjainak egyéni parlamenti felelőssége a parlamentáris kormányformájú országokban meghatározó jelentőségű, tekintettel arra, hogy ez a parlamentáris kormányforma lényegi eleme. Ennek során a legfelsőbb népképviseleti szerv hivatalos tevékenységéért kérdőre vonhatja, szankcionálhatja, végső soron pozíciójukból elmozdíthatja a minisztereket, amely az országok többségében törvényekben megállapított jogi szabályok alapján történik. Ugyanakkor ott, ahol a miniszter parlament előtti politikai felelőssége jogi kötelezettségként nincsen megállapítva, az a sajtó és a közvélemény irányában fennálló morális felelősséggel esik egy elbírálás alá, következményeit tekintve pedig meglehetősen bizonytalanul érvényesíthető.
A miniszter parlamenti felelősségének angol politikai környezetben kialakult intézménye ugyanakkor jelentős változáson ment keresztül a politikai pártok megjelenése következtében. A hatalommegosztás intézményének funkcionális változása, a miniszteri önállóság mozgásterének módosulása végső soron a miniszteri felelősség tartalmának, irányának változásához vezetett. Ennek megfelelően a miniszter politikai felelőssége ma már pártja előtti felelősséget is jelent - tekintettel arra, hogy a megbízatás ideje, tartalma a kormányzó párt(ok) akaratához kötött -, amely végső soron a parlamenten keresztül realizálódik.11 Míg a jogintézmény eredeti formájában a kétpártrendszer keretei között érvényesült, a kontinentális országokban a pártstruktúra különbsége, így a modern politikai pártok megjelenése, majd a koalíciós kormányzás gyakorlatának kialakulása tette indokolttá - döntően a végrehajtó hatalom stabilitásának növelése miatt - a parlament előtti politikai felelősségre vonás mechanizmusának módosulását.
Ennek kapcsán megjegyezzük, hogy a prezidenciális kormányformájú országokban a kormány, illetőleg a kormány tagjainak törvényhozás előtti politikai felelőssége formálisan nem érvényesül, a parlament a végrehajtó hatalom vezetőitől nem vonhatja meg a bizalmat. Ugyanakkor a végrehajtó hatalom vezető funkcionáriusaival szembeni, alapvetően jogsértésekért fennálló, többnyire a parlamentek előtt zajló felelősségre vonási eljárásának még ma is lehet jelentősége a végrehajtó hatalom politikai jellegű felelősségének érvényesítésében. Pl. az USA Alkotmánya szerint a köztársasági elnök, az elnökhelyettes és az Egyesült Államok minden közfunkcionáriusa ún. impeachment eljárással elmozdítható hivatalából, ha hazaárulás, megvesztegetés vagy más súlyos bűntett vagy vétség miatt kongresszusi vádemelés alapján elítélték.12 Vagy Ciprus Alkotmánya arról rendelkezik, hogy az elnök és az alelnök felelősségre vonható hazaárulás vádja, valamint olyan bűncselekmény elkövetése esetén, amely miatt méltatlanná válik hivatala ellátásához.13 Jóllehet általában az említett cselekmények alatt "büntetőjogilag statuált" cselekményeket értenek, nem kizárt, hogy az alkalmatlanság vagy a politikai egyet nem értés is alapul szolgálhasson az eljárás megindításra, illetőleg az elítélésre, amely már a politikai - esetleg fegyelmi - felelősség gyakorlati megvalósulására utal.14
4. Végül a felelősség irányainak tárgyalásakor röviden utalunk arra, hogy létezik a miniszter politikai felelősségének egy olyan aspektusa is, amely az alkotmányjogi viszonyokon kívül esik, azonban bizonyos tekintetben mégiscsak összefüggésben van azzal. Ez pedig a kormány tagjának individuális felelőssége, amely azonban - jellegéből adódóan - csak részben politikai, másrészt viszont erkölcsi kategória. E kétfajta felelősség integrációjaképpen realizálódó politikai-erkölcsi intézmény felvillantásának indokát, alapvetően a felelősségvállalás alkotmányjogi kifejeződése, a miniszter hivataláról történő lemondása jelenti.
1. A politikai felelősség alapvető irányainak közös jellemzője, hogy maga a felelősség és a felelősségre vonási eljárás többnyire a legfelsőbb szintű jogforráson alapul. Az államfő és a kormányfő, valamint az állampolgárok irányában fennálló felelősség tekintetében egyértelmű kiindulópontot szolgáltatnak az országok alkotmányai, törvényei, azoknak a miniszteri megbízatás keletkezésére, megszűnésére, valamint a parlamenti képviselőválasztásokra vonatkozó szakaszai. Más a helyzet viszont a parlamenti felelősség esetében, mivel számos ország gyakorlatában a parlament irányában fennálló politikai felelősséget sokáig, mint a törvényhozó testület súlyának természetes következményeként ismerték el. Abban az esetben ugyanis - és ez különösen a 19. században volt jellemző Európa több kontinentális országában15 - ha a parlament előtti politikai felelősség jogi kötelezettségként nem volt megállapítva, akármilyen jelentős szerepet játszott is a jogelmélet szempontjából, az minden esetben a közvélemény irányában fennálló erkölcsi felelősséggel esett egyenlő elbírálás alá, ennélfogva a miniszterek politikai felelősségének nem volt tekinthető. Ezidőtájt a törvényi szabályozások többnyire kizárólagosan a miniszterek alkotmányos jogi felelősségének intézményét rögzítették, a politikai felelősséget, mintegy a "jogi szabályozás szelleméből folyó" erkölcsi kötelezettségként ismerve el. Ennek folytán a parlamenti többség által megszavazott bizalmatlansági indítványok ellenére a végrehajtó hatalom csúcsszervei sokszor a hivatalukban maradtak, jogszabályban előírt lemondási kötelezettségük nem lévén.
A politikai felelősség tehát nem a felelősség jogmentességét jelenti. A felelősség lényegéből nem következik közvetlenül annak érvényesítése, ezért minden esetben indokolt, hogy a politikai felelősség - elsősorban a felelősségre vonás módját és eljárását tekintve - szabályozva legyen a jog által.16 Mindez egyfelől biztosítja a nem megfelelő kormányzati tevékenység esetén a felelősségre vonás - azaz a szankcionálás - lehetőségét, másfelől jelentősen korlátozza az önkényes politikai felelősségre vonás következtében a joggal való visszaélést. Egy parlamentáris kormányformájú országban a kormány, illetőleg a végrehajtó hatalom számonkérése tehát kizárólag a jog uralma alatt és által történhet meg, mégpedig a politikai felelősség érvényesítésére megalkotott alkotmányos intézmények megfelelő alkalmazá-sával.17 Mindazonáltal fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a jogintézmény jelentőségét ez esetben is - a felelősség más formáihoz hasonlóan - sokkal inkább a jogi szabályozás léte és tartalma, mintsem a felelősségre vonások gyakorisága adja.
2. Általános jellemzője a politikai felelősségnek, hogy alapját minden esetben a bizalom, - a parlament és az állampolgárok tekintetében - a többség bizalmának fennállása jelenti. Ez pedig csak abban az esetben valósul meg a gyakorlatban, ha annak megfelelő ellenőrző mechanizmusai, szankciói, következményei van-nak.18 A politikai felelősség érvényesítésének enyhe formái, figyelmeztető megnyilvánulásai úgyszólván állandóan jelen vannak a hatalom gyakorlatának mechanizmusában, az erre a célra rendszeresített ellenőrzési eszközök alkalmazása által. Ennek megfelelően pl. az ellenőrzés parlamenti eszközeinek tekintett kérdéseket, interpellációkat, jelentéseket követő állásfoglalások, továbbá a kormány vagy a miniszteri döntésekről szóló népszavazás eredménye egyaránt jelenthetik az ellenőrzés alá vett kormányzati szereplő tevékenységének kritikáját. De ilyenek a miniszterek által jegyzett előterjesztések parlamenti tárgyalásai során elhangzott véleménynyilvánítások is. Mindazonáltal a kormány javaslatainak módosítása, visszavonása, a törvényhozás vagy a nép általi "leszavazása" önmagában általában még nem jelenti a többség bizalmának elvesztését, a kormány, illetőleg a miniszter bukását. Egy bizalmi szavazással összekapcsolt előterjesztés esetében azonban már egészen más a helyzet.
A felelősség érvényesítése valamennyi irányban meghatározott, jogilag intézményesített eszközökön keresztül történhet meg, amely végső soron a bizalom megvonásában realizálódhat. Ennek eredményeképp a kormánytag hivatalából történő elmozdítása, pozíciójának elvesztése megakadályozza a továbbiakban, a végrehajtó hatalom nemkívánatos személy általi vagy nem megfelelő irányú gyakorlását.19 A bizalom megvonása tehát tulajdonképpen azt fejezi ki, hogy a nép, a parlament többsége, az államfő vagy a kormányfő a kormányzást másképpen, illetőleg ugyanazon elvek szerint, de más személlyel kívánja megvalósítani.20 Ez megvalósulhat pl. a minisztert kinevező személy részéről történő - akár indokolás nélküli - visszahívása, felmentése - esetleg ennek javaslata - által. Az állampolgárok a végrehajtó hatalom vezetői irányában fennálló bizalom kérdésében közvetve, a parlamenti választások útján foglalnak állást, amely a parlamentáris demokráciákban a parlamenti pártarányokon s ezáltal az újból történő kormányalakítás lehetőségének megakadályozásán keresztül érvényesül. A népképviseleti szerv részéről a miniszter politikai felelősségének abszolút szankcióját pedig a bizalmi, illetőleg a bizalmatlansági indítványok jelentik A bizalom megvonására a kétkamarás parlamenti rendszerekben általában a népképviseleten alapuló kamarának, az alsóháznak van joga, mivel a képviselőház a nemzeti akarat letéteményese, és - ellentétben az általában nem népképviseleti alapon megszervezett felsőházakkal - teljes legitimációval rendelkezik.
3. A végrehajtó hatalom vezetőinek politikai felelőssége biztosítja azt, hogy tevékenységüket a hatalom birtokosainak bizalmából és szellemében, végső soron az állampolgárok akarata szerint gyakorolja. A politikai felelősség megvalósulásának feltétele a szankció, amely e területen végső soron abban fejeződik ki, hogy a helytelen politikát követő miniszter, illetőleg a kormány megválni kényszerül a megbízatásától, mert pl. működése során - azokon a területeken, ahol a parlament vagy a nép hozzájárulása szükséges - leszavazzák. A felelősség érvényesítésére szolgáló eljárásokat tekintve a politikai felelősség mindhárom irányának közös jellemzője az is, hogy realizálása - eltérően az alkotmányos jogi felelősségtől - nem egy per alakszerűségei között megy végbe. A politikai felelősségre vonás eszközeinek alkalmazása során ugyanakkor - a jogihoz képest -megjelenik egyfajta preventív elem is, mivel a felelősség érvényesítésére jogosultak - pl. egy népszavazás vagy az interpellációk, a törvényjavaslatok, a költségvetés leszavazása következtében - már a miniszter elmozdítása előtt elejét tudják venni a végrehajtó hatalom további nemkívánatos irányú gyakorlásának.21
4. A gyakorlat alapján a politikai felelősség érvényesítésének alapjául a végrehajtó hatalom vezető tisztségviselőinek tulajdonképpen "bármely" - ugyanakkor elsősorban kormányzati természetű politikai - cselekedete, illetőleg mulasztása szolgálhat. A miniszteri cselekmények jellegüket tekintve - így pl. a tárca adminisztratív irányításáért, illetve a kormány politikájáért való felelősség -, különösen a felelősségre vonás gyakorlatában nem különíthetőek el élesen egymástól. Ennélfogva a végrehajtó hatalom vezetőinek politikai felelőssége különböző indokokkal megalapozható, mely jelenthet akár alkotmány- vagy más jogsértést, eredménytelen vagy célszerűtlen politikai tevékenységet, politikai vagy magánéleti botrányt, esetleg a múltbeli cselekmények, pozíciók nyilvánosságra kerülését vagy egyéb más okot is. A felelősség e formája tehát, legtöbbször a kormány vagy a miniszter politikai magatartásának célszerűségi alapon történő megítélését foglalja magában. Álláspontunk szerint a politikai felelősség - valamennyi relációban - a kormány tagjának közvetlen személyes magatartásától függetlenül, a beosztott vagy az irányított szervezet működéséért is érvényesíthető. Tekintettel arra, hogy a politikai felelősség rendkívül szerteágazó volta miatt lehetetlen azt teljes körűen szabályozni, az európai alkotmányok rendelkezései ma sehol sem konkretizálnak ún. "politikai felelősségi tényállásokat". Nincsenek meghatározva a jogi szabályozásokban a felelősség alapjául szolgáló magatartások, tevékenységek, azaz a miniszteri politikai felelősség nem tényállásszerű felelősség. A politikai felelősségnek tehát - szemben a többi jogi alapú felelősségi formával - nem szükséges, csupán lehetséges eleme a jogi norma megsértése.22 Hangsúlyozzuk azonban, hogy ez utóbbi esetben a jogsértőt a politikai felelősség mellett - a megsértett jogi norma jellege szerinti - jogi felelősség is terheli.
5. A felelősségre vonás következményének időbelisége - szemben az előbbi általános jellemzőkkel - ugyanakkor jelentős eltérést mutat az egyes irányokban. A politikai felelősség lényege az, hogy aki nem teljesíti "megfelelően" a feladatát, annak számolnia kell a felelősségre vonás eredményeképpen a megbízatására kiható hátrányos következményekkel. A megkülönböztetés ez esetben azon alapul, hogy a kormánnyal, illetőleg a kormány tagjával szemben a felelősség érvényesítése során realizált szankció a megbízatás időtartamához képest milyen időpontban következik be. Ennek megfelelően az államfő és a kormányfő, továbbá a parlamentek részéről történő bizalommegvonás minden esetben azonnali, állásból történő elmozdításban ölt testet, míg az állampolgárok által a parlamenti kormányzó többség újra nem választásában megnyilvánuló következmény a megbízatás időtartamához képest késleltetett, a mandátum megszűnését követően érvényesül.23
E kérdéskör kapcsán röviden kitérünk a felelősségre vonás alóli mentesülés problematikájára is, arra, hogy ti. megakadályozza-e a kormányfő vagy a miniszter lemondása a politikai felelősség érvényesítését? Tekintettel arra, hogy az állampolgárok általi jogkövetkezmény a megbízatás időtartamához képest mindig késleltetett, a felelősségi szankció alkalmazását a lemondás nem befolyásolja. A felelősség másik két iránya esetében a kérdés megítélése viszont már az országonként eltérő szabályozási gyakorlat függvénye. Ameny-nyiben ugyanis a kormányfő, illetőleg a miniszter lemondásának hatálya a vonatkozó jogi szabályozás alapján azonnal beáll, az uralkodó, illetőleg - a miniszter esetében - a miniszterelnök részéről a felmentés vagy a visszahívás foganatosítása, a parlament részéről pedig a bizalmatlansági indítvány benyújtása fogalmilag kizárt. Ennélfogva a lemondás a politikai felelősségre vonás bármely formáját és irányát kizárja.24 (Itt jegyezzük meg, hogy a tisztségről történő lemondás, ebben az esetben tehát a parlamenti felelősségre vonás kínos procedúrájának elkerülését is szolgálhatja.) Ellenben akkor, ha a jogi szabályozásból eredően a lemondás csupán meghatározott idő elteltével hatályosul, annak beálltáig a felelősségre vonás érvényesíthető, a politikai felelősség gyakorlati megvalósítását nem akadályozza.
A polgári alkotmányfejlődés során az európai országok az angol gyakorlat korai kialakulása ellenére viszonylag hosszú idő múltán kezdték az alaptörvényekben rögzíteni azt az elvet, hogy a miniszter, illetőleg a kormány csak a parlament bizalmából maradhat hatalmon. Olyan jogszabály, amely ezt a jogelvet jogi kötelező erővel ruházta volna fel, nagyon sokáig a világ egyetlen országában sem létezett. Így a szabályozás kodifikációjáig ezen alkotmányos alapelv érvényesülésének egyetlen garanciáját az felelősség erkölcsi érzése képezte, melynek eredményeképp a kontinentális jogrendszerű országok többségében illuzórikussá vált a végrehajtó hatalom parlament előtti politikai felelősségének gyakorlati alkalmazása. E tendencia alapvetően a parlament és a végrehajtó hatalom alkotmányos monarchiákban megvalósuló sajátos viszonyából eredeztethető. Ugyanis csak a 19. század végétől, a parlamentek funkcióváltozásától vált egyértelművé az, hogy a kormány - mint a végrehajtó hatalom csúcsszerve - az általa követett politikáért már nem az uralkodónak, hanem a parlamentnek tartozik felelősséggel. Ettől az időszaktól tekintjük tulajdonképpen a mindenkori parlamenti többség általi támogatást, a "parlamenti bizalom" kifejezés lényegi jelentéstartalmának.
1. Elsőként, kifejezett formában az 1875. évi francia Alkotmány25 rögzítette a minisztereknek a kormány általános politikájáért fennálló kollektív, valamint önálló döntéseikért való egyéni parlament előtti politikai felelősségét. Az első világháborút követően az 1919. évi finn,26 illetve a weimari,27 valamint az 1920. évi oszt-rák28 Alkotmány rendelkezett a végrehajtó hatalom politikai felelősségének alkotmányos elvéről. Míg a finn Alkotmány csupán általánosságban deklarálta a kormány tagjainak parlament előtti politikai felelősségét, addig a weimari és az osztrák Alkotmány már előírta azt, hogy a kancellárnak és a minisztereknek egyaránt bírniuk kell a parlament bizalmát. E két alkotmányban találkozunk először a felelősség érvényesítésének, a felelősségre vonásnak a formális szabályozásával, ti. amennyiben a bizalmat a legfelsőbb népképviseleti szerv egy erre irányuló szavazással megvonja a kormány tagjaitól, le kell mondaniuk, illetőleg az államfő felmenti őket tisztségükből.
Ezt követően egyre több európai demokratikus ország alkotmányában találhatók meg29 azok a rendelkezések, melyek a kormány, illetőleg a miniszter pozíciójából történő elmozdításának lehetőségét rögzítik bizalmi szavazások, illetőleg ún. "destruktív"30 bizalmatlansági indítványok által.31 (A jogirodalom többnyire különbséget tesz a bizalom megvonásának bizalmi szavazással, illetőleg bizalmatlansági indítvánnyal történő megvonása között, annak ellenére, hogy ez az európai alkotmányok szabályozásából nem következik egyértelműen.32) Ennek következtében a végrehajtó hatalom vezetői, illetőleg a kormány parlament előtti politikai felelőssége a jogi szabályozás szintjén is intézményesült Európa országaiban, mellyel párhuzamosan a miniszterek alkotmány- és törvénysértésekért fennálló alkotmányos jogi felelőssége, különösen az érvényesítés eseteit tekintve jelentősen háttérbe szorult.
2. A polgári fejlődés folyamán a végrehajtó hatalom parlamenti felelőssége intézményében bekövetkezett változások az alanyok vonatkozásában is figyelmet érdemelnek. A klasszikus miniszteri felelősség valamennyi formáját - így az alkotmányos jogi-, a vagyoni-, a fegyelmi-, de még a politikai felelősség korai megjelenését - tekintve tipikusan egyéni felelősség. Ugyanakkor az uralkodó személyének a kormányzati munkában történő visszaszorulásával és ezzel párhuzamosan a kormány vagy a kabinet megjelenésével, szerepének előtérbe kerülésével egyre inkább - s főleg a 19. századtól - megjelenik és elterjed a miniszterek parlament előtti kollektív politikai felelősségének,33 a kormány felelősségének alapintézménye. A konstrukció alapja a miniszterek egymás iránti szolidaritása, egyetemleges politikai felelőssége. Ezzel párhuzamosan az ún. miniszterelnöki típusú kormány elterjedésével a kormány politikájának kidolgozásában és érvényesítésében a miniszterelnök kap meghatározó szerepet. Ennélfogva a kormány döntései mögött már nem egy testület, hanem a miniszterelnök politikai akaratát kell vélelmezni, így a továbbiakban a kormány politikai felelősségén belül a miniszterek felelőssége a miniszterelnökétől el nem különíthető, azzal egységet képez. A kormány a felelősség érvényesítése tekintetében a miniszterelnökkel válik azonossá, melynek eredményeképpen az alaptörvények a kormány elleni bizalmatlansági indítványok címzettjéül gyakran a miniszterelnököt - vagy a kormány mellett a miniszterelnököt is - jelölik meg.34 A kormányfő ellen irányuló bizalmatlansági szavazás pedig minden esetben - a miniszterelnök iránti politikai szolidaritás elve alapján - a kormány bukásával jár. (Megjegyezzük, hogy pl. az angol joggyakorlatban35 találkozhatunk olyan megoldással is, amely értelmében bármelyik miniszter ellen benyújtott eredményes bizalmatlansági indítvány az egész kormány megbízatásának megszűnését is magával vonhatja.)
A felelősség kollektívvá válásának tendenciája figyelhető meg az európai országok alkotmányos gyakorlatában még akkor is, ha néhány alkotmány, törvény vagy pl. az angol alkotmányos, illetőleg parlamenti gyakorlat - értve ezalatt a korábban említett interpellációs és beszámolási lehetőségeket is - elméletileg, a kormány politikai felelősségének rögzítése mellett továbbra is biztosítja a miniszterek parlament előtti egyéni felelősségének érvényesítési formáit, a miniszterrel szembeni parlamenti bizalmatlanság kinyilvánításának kifejezett lehetőségét.36 A tapasztalatok ugyanakkor azt támasztják alá, hogy az ilyen jellegű szabályozások ellenére a miniszteri felelősség "hagyományos útját" követő országokban sem lehet a miniszterelnök mellől akarata ellenére eltávolítani a miniszterét, mivel a kormányfő és minisztere közötti politikai-bizalmi viszonyt ez esetben rendszerint a politikai eszközök - a parlamenti többség útján - biztosítják.37
3. Míg az intézmény kialakulásától napjainkig a politikai felelősségre vonás jogosultsága legfelsőbb népképviseleti szervet, kétkamarás törvényhozások esetében döntően a népképviseleti alapon választott kamarát illeti,38 a 19. század végétől, a modern politikai tömegpártok elterjedésétől a parlamentarizmus európai gyakorlata megváltozott. A 20. század első felében felmerülő társadalmi-politikai kérdések kereszttüzében, a fontosabb politikai kérdésenként újjászerveződő parlamenti koalíciókkal szemben a kormányok gyengének, kiszolgáltatottnak bizonyultak, s a kormányozhatatlanság Európában a két világháború közt egyre súlyosabb méreteket öltött. A kormány tagjai már nem egymással, hanem egyre inkább azzal a párttal vállaltak politikai szolidaritást, amely őket a kormányba küldte s amely a megbízatásukat megszüntethette.
Mindezek következtében - a kormányok politikai felelősségének alkotmányos rögzítésével párhuzamosan - egyre nagyobb érdek fűződött a végrehajtó hatalom megerősítéséhez, a kormány alkotmányos működésének stabilitásához. A parlamentarizmus racionalizálása jegyében pl. a politikai felelősséget szabályozó európai alkotmányok szinte egyöntetűen azt tükrözték, hogy a kormány előterjesztéseinek leszavazása a törvényhozásban önmagában már nem eredményezi a kormány megbízatásának megszűnését.39 Mindemellett a bizalom megvonását célzó eszközök alkalmazását, a bizalmatlansági indítványok előterjesztésének és megvitatásának lehetőségét az alaptörvények rendre szűkítették, néhol meg is szüntették, korlátozva, illetőleg megakadályozva ezáltal a kormány parlament előtti politikai felelősségének érvényesítését.40 Ezt szolgálják ma is azok az eljárási szabályok, amelyek a bizalmatlansági indítvány benyújtásához meghatározott számú parlamenti képviselő támogatását szabják feltételül,41 az előterjesztés megtárgyalásának kezdetét ún. lehűlési időszakhoz,42 eldöntését pedig - a kormányzati bizonytalanság elkerülése végett - rendkívül rövid határidőhöz kötik,43 illetve az indítványról szóló döntéshozatal során megnövelt szavazattöbbséget,44 néha formát45 kívánnak meg. Számos esetben pedig az eredménytelen vagy az eredményes indítványt követően újabb hasonló tartalmú előterjesztés benyújtására meghatározott idő eltelte után kerülhet csak sor.46
A parlamentarizmus két világháború közötti válságának kérdéskörével foglalkozott az Interparlamentáris Unió XXV. berlini konferenciája is, amely határozatot fogadott el - többek között - a parlamentáris kormányzat állandóságát elősegítendő alkotmányos szabályok javaslatáról.47 Ennek nyomán honosodtak meg több ország alaptörvényében azok a rendelkezések, melyek a parlamenti bizalom megvonása, illetőleg a bizalmatlanság kinyilvánítása következményeképp egyrészt az új miniszterelnök rövid határidőn belüli kinevezésének kötelezettségét,48 másrészt a törvényhozás feloszlathatóságának kötelezettségét49 vagy lehetőségét50 rögzítették az államfő számára. Ez utóbbi esetben az államfő beavatkozásait az alkotmányok legtöbbször azonban további feltételekhez, így pl. meghatározott határidő elteltéhez, a bizalom többszöri megvonásához vagy további eredménytelen miniszterelnöki jelöléshez kötik.
Mindazonáltal a kormánnyal szembeni bizalmi szavazások gyakorlata napjainkban már nem csak a parlamenti oldal kezdeményezéséhez köthető. Újabban az alkotmányok több helyen51 rögzítenek olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében a végrehajtás csúcsszerve - esetleg a miniszterelnök útján - saját magával szemben, önállóan52 vagy egy törvényjavaslathoz, egy konkrét ügyhöz, illetőleg a kormány programjához kapcso-lódóan53 kezdeményezi a parlament bizalmának kinyilvánítását.
Először az 1949. évi bonni alaptörvény55 - majd ennek nyomán a magyar,56 a szlovén57 és a lengyel58 Alkotmány - a racionális parlamentáris működés érdekében rendelkezett úgy, hogy a legfőbb képviseleti szerv oly módon fejezheti ki a bizalmatlanságát a regnáló miniszterelnökkel, illetőleg kormánnyal szemben, ha a bizalom megvonásával egyidejűleg, ugyanazzal a szavazással megválasztja a bizalmatlansági indítványban javasolt személyt új kormányfőnek. A megoldás lényege tehát egy negatív mozzanat - a miniszterelnöktől történő bizalommegvonás - és egy pozitív mozzanat - az indítványozók konszenzusa az új miniszterelnökjelölt személyét illetően - együttes megnyilvánulása.59 Ez az ún. konstruktív bizalmatlanság intézménye, amely a miniszterelnököt állítja a kormányzati tevékenység középpontjába. A jogi konstrukció a kormányzás stabilitását azáltal biztosítja, hogy egyrészt a kormány megbuktatása és az új kormányfő megválasztása időben nem válik el egymástól,60 megakadályozva ezáltal egy elhúzódó kormányválság kialakulását. A kormányzás folyamatossága ugyanakkor növeli a parlament hatáskörét az államfővel szemben, mindenekelőtt abból kifolyólag, hogy a kormányzásban bekövetkezett válság államfői beavatkozás nélkül megoldódik.61 Másrészt a konstruktív bizalmatlansági indítvány egyben a gyakori kormányválságok megelőzését szolgáló garancia, mely azt a célt is szolgálja, hogy a kormányzás stabilitását, illetőleg magát a kormányt ne veszélyeztesse két szemben álló parlamenti párt alkalmi összefogása (ún. negatív koalíció) akkor, amikor maguk nem tudnának önállóan kormányt alakí-tani.62 Ebből következően a bizalmatlansági indítvány e konstruktív formája jelentősen megnehezítette a kormány politikai felelősségének érvényesítését a parlamenti gyakorlatban.63 Mindazonáltal fontos hangsúlyozni azt is, hogy a konstruktív bizalmatlanság intézményéből önmagában nem következik a miniszterek politikai felelősségének teljes feladása, mivel az ellenőrzés ún. enyhébb parlamenti eszközei így pl. interpelláció, kérdés vagy a beszámoló továbbra is a felelősség ezen irányának gyakorlati megvalósítását szolgálják.
Érdekességképpen megjegyezzük, hogy Szlovénia és Lengyelország alkotmányai a kormánnyal szembeni konstruktív bizalmatlansági indítvány mellett fenntartják a miniszter egyéni politikai felelősségre vonásának lehetőségét a parlamenti bizalmatlanság kinyilvánításának kifejezett biztosítása által.64 Ez, az európai megoldásoktól meglehetősen idegen gyakorlat azonban szemben áll a konstruktív bizalmatlanság lényegével, gyakorlatilag megszüntetve annak stabilizációs - ti. a miniszter a kormányfő akarata ellenére ne legyen elmozdítható - funkcióját. A bizalmatlansági indítványok e két formáját vegyesen alkalmazó országok esetében a miniszterelnök és a miniszter közötti politikai-bizalmi viszonyt ugyanis feloldja az egyidejűleg az egyes miniszterekkel szembeni előterjeszthető bizalmatlansági indítvány, illetőleg a miniszter elleni bizalmatlansági indítványt a miniszterelnök ellen benyújtottnak kell tekinteni.65
A destruktív és a konstruktív bizalmatlansági indítvány sajátos átmenetét találjuk meg a spanyol parlamentáris monarchiában,66 - többek között - abból kifolyólag, hogy itt a kizárólag az államfőtől eredeztetett miniszterelnöki megbízatás lényegében kizárja a konstruktív bizalmatlanság "tiszta" formában történő alkalmazását. A bizalmatlanság kinyilvánítása itt nem jár együtt "automatikusan" a miniszterelnök, illetőleg a kormány pozíciójának megszűnésével, tekintve, hogy a bizalomvesztésről szóló parlamenti döntés - az Alkotmány előírása alapján - a kormány lemondási kötelezettségében realizálódik. A konstruktivitás e mechanizmusban ott jelenik meg, hogy a bizalmatlanságot kifejező határozatban kifejezetten meg kell jelölni az új kormányelnök személyét, ám ez tulajdonképpen csupán egy parlamenti javaslatot jelent a miniszterelnök államfő általi kinevezésre. Erre pedig csak a parlamenti bizalmatlanság kinyilvánítását követően akkor kerülhet sor, ha azt a Képviselőház - a kormányalakításra vonatkozó általános rendelkezések szerint - egy újabb bizalmi szavazással indítványozza. A spanyol szabályozás esetében tehát a bizalom megvonása és az új kormányfő támogatása két szavazással, egy új kormányprogram előterjesztésével, továbbá az uralkodó közreműködésével, gyakorlatilag határidő nélkül történik, amely a konstruktív bizalmatlansági intézmény lényegének negligálását jelenti. Mindazonáltal az alkotmány azon előírása, hogy a bizalmatlansági indítványban meg kell jelölni a kormányfő utódjának személyét, nyilvánvalóan itt is a kormányzati stabilitást szolgálja.
A polgári alkotmányfejlődés során a kormány és a kormány tagjai politikai felelősségének területén is megfigyelhető az a tendencia, amely a végrehajtó hatalom tevékenységét érintő felelősségi szabályozással kapcsolatban általánosan érvényesül, azaz a felelősségi szabályok minimalizálása. A felelősség politikai területén a jogkövetkezmények elkerülésére a felelősség áthárítása mutatkozott a legalkalmasabbnak, melynek első lépéseként már a 19. századtól a kormány és a parlament megbízatási időtartamát egymáshoz kötötték.
Ezt követően, az elmúlt század második felétől sorra születtek meg a kormányok kollektív felelősségét kimondó, bizalmatlansági indítványokat előíró alkotmány- és törvényhelyek, amelyek szerint a felelősség egyetemleges, azaz a miniszterelnök bukása az egész kormány lemondásával jár, és együttes, amelyből következően - politikai értelemben - minden tag felel társai működéséért. A politikai felelősség érvényesítése során ettől kezdve már nem annyira a miniszter, mint inkább a kormány, mint egész áll szemben a parlamenttel. Ha ehhez hozzávesszük azt, hogy az említett szabályok többször konstruktív indítványként realizálódtak - amely tehát a felelősségre vonás minimalizálásával a legnagyobb autonómiát biztosítja a kormánynak a parlamenttel szemben -, továbbá Európa több országában a miniszter alkotmány- és törvénysértésekért fennálló speciális alkotmányjogi felelőssége egyáltalán nem érvényesül, akkor e folyamatot egyértelműen a kormányzati felelősség gyengüléseként értékelhetjük. És még inkább így van ez abban az esetben, ha az előbbi tendenciát a végrehajtó hatalom súlyának 20. századi növekedésével összefüggésében vizsgáljuk.
Mindemellett a felelősségre vonás gyakorlati alkalmazását tekintve azt láthatjuk, hogy a felelősség egyetemlegességének gondolata többnyire nem érvényesül töretlenül. A kormány felelősségének megállapítása következtében új kormányok alakulnak lényegesen - vagy kevéssé - eltérő programokkal s a korábbi kormány több tagja az új kormányban is helyet foglal. A miniszter, akinek a reszortjába a bukás alapjául szolgáló tevékenység tartozott - "ideális" esetben - távozik a kormányfővel együtt, a többi miniszterre nézve ezt az elvet azonban nem tekintik kötelezőnek. Sőt néha a kormányfő és a miniszter is marad. A miniszterek politikai felelősségre vonásánál tehát - az elméletben bármilyen világos - a gyakorlatban sokszor nincs meg az egyetemlegesség, s a felelősség igen tág értelmezést nyer.
A miniszterelnök, illetőleg a kormány hivatalának megtartása, a parlamenti bizalmatlanság kifejezett módon - akár egy bizalmatlansági indítvány elfogadása, akár egy sikertelen bizalmi szavazás által - történő kinyilvánítása ellenére, álláspontunk szerint már az alkotmányosság határain túli kategóriát jelent. Így van ez még abban az esetben is, ha a kormányfő lemondási kötelezettsége néhány alkotmányban ilyen esetre nézve nincs szabályozva. E megfontolásból kiindulva - a weimari Alkotmány időszakát követően - kontinentális országok többségében a destruktíve megvont bizalom alkotmányokban előre rögzített következményét jelenti a kormányfő többnyire kötelező67 lemondása, ennek eredményeképp pedig a kormány megbízatásának - szabályozások hiányában általában - azonnali megszűnése.
Végül megemlítjük, hogy napjainkban tanúi lehetünk a politikai felelősség érvényesítésére szolgáló parlamenti konstruktív bizalmatlansági indítvány, a felelősség lényegétől teljesen idegen - pl. a kormányfő személyének megváltoztatása - célok megvalósítása érdekében történő alkalmazásának is.
A kormány kollektív politikai felelősségének 20. századi elterjedése következtében a miniszter egyéni politikai felelőssége több európai ország gyakorlatában ma már meglehetősen korlátozottan valósul meg. A miniszteri tisztségről történő lemondás - a kinevező általi felmentés mellett - azonban még az ilyen jellegű törvényi szabályozás esetén is nyitva hagyja a lehetőséget a felelősség individuális érvényesítésére. A lemondás egyoldalú nyilatkozat, mely a megbízatás - különböző okokból történő - megszűnésének szubjektív, a miniszter akaratnyilatkozatán alapuló formája. A gyakorlati esetek egy részében a lemondás a politikai felelősség miniszteri oldalról történő vállalásaként, illetve érvényesítéseként realizálódik, amely végső soron a miniszter személyének a kormányzati felelősségi rendszeren belüli szuverenitását példázza. (Megjegyezzük, hogy a lemondás - mint azt korábban jeleztük - más körülmények között pedig éppen a politikai felelősségre vonás előli menekülésként értékelhető.)
A tisztség jellemzőiből adódóan a miniszter "helytállási kötelezettsége" kiterjed saját és az utasítási jogkörébe tartozó hivatalnokok tevékenységére, az irányítása alá tartozó ágazat megfelelő működésére. A miniszteri cselekmények és annak egyik következménye, a felelősség vállalása közötti reláció az esetek túlnyomó részében egyértelmű. Azonban a lemondás és az alapjául szolgáló cselekmény közötti ok-okozati összefüggés a miniszteri felelősség esetében néha más értelemben is megjelenik, mint a büntetőjogi vagy polgári jogi felelősség viszonyrendszereiben. Előfordulhat, hogy a miniszter nem okozója, vagy elkövetője a bekövetkezett eseménynek, mégis - pozíciójából adódóan - lemondásával vállalja annak következményét. A politikai felelősség sajátossága ugyanis az, hogy mivel a miniszter tisztsége következtében valamilyen szakterület fölött rendelkezik, politikailag - egy meghatározott mértékig - felelős azért, ami ott történik. A politikai felelősség tehát részben független a közvetlen személyes magatartástól, melynek következtében előállhat az az eset, hogy egy miniszter politikailag olyasmiért felel, amit beosztottja követett el, noha ő közvetlenül nem volt részese e negatív következményekkel járó cselekményeknek.68 Azonban a felelősség ilyen módon történő "elvállalásában" már nemcsak politikai, hanem jórészt szubjektív, individuális szempontok játsszanak szerepet.
Ezen a ponton a kormány tagjainak politikai felelősségét gyakran hozzák összefüggésbe a "politikai erkölcs" kérdéskörével. Vitathatatlan, hogy a miniszterrel szemben támasztható erkölcsi követelmények minőségükben térnek el az állampolgárral szemben elvárható átlagos erkölcsi követelményektől. A miniszteri felelősség alkotmányos jogi vetülete kapcsán hangsúlyozott követelmény -, hogy ti. a miniszterrel szembeni felelősségi szabályoknak a hatalmi helyzetből adódóan kell különbözniük az állampolgárokra általánosan irányadóktól - az erkölcsi felelősség tekintetében természetesen ugyanúgy igaz. Az erkölcsi felelősség ugyanakkor gyakran integrálódik a politikai felelősségbe - a kormánytagok viszonylatában is -, amely az érvényesítés gyakorlatában - többek között - abban fejeződik ki, hogy a miniszter önmaga felett gyakorol politikailag és erkölcsileg ítéletet legtöbbször a lemondás, - néha ennél súlyosabb módon - az öngyilkosság által.
Végül néhány példával illusztráljuk, hogy a miniszteri tisztségről történő lemondás gyakorlata az országonként eltérő politikai kultúra és a személyenként különböző erkölcsi értékrend következtében meglehetősen változatos képet mutat. Willy Brandt német kancellár egyik közvetlen munkatársa, Günter Guillaume a kelet-német "Stasi" számára kémkedett, amiről a kancellárnak állítólag nem volt tudomása Ennek ellenére a kialakult helyzet miatt 1974-ben mégis lemondott tisztségéről. Gerhard Stoltenberg német szövetségi hadügyminiszter 1992-ben pl. azon vádak miatt nyújtotta be a lemondását, melyek szerint tudomása volt a Törökországnak illegálisan szállított harckocsikról. Vagy Nógrádi László közlekedési és vízügyi miniszter 2000 novemberében azután mondott le, hogy szolgálati autójával sofőrje halálos kimenetelű közúti balesetet okozott. Más esetekben pedig azt tapasztaljuk, hogy az előbbieknél "súlyosabb" miniszteri cselekmények ellenére a kormány tagja minden következmény nélkül, továbbra is a helyén marad. ■
JEGYZETEK
1 Concha Győző: Az állami főszervek viszonya egymáshoz. In: Politika I. Alkotmánytan. 2. kiadás. Budapest. Grill K. 1907. 590. o.
2 Ferdinandy Gejza: A felelősség elve a magyar alkotmányban. Budapest. Hornyánszki Viktor Könyvnyomdája. 1895. 10. o.
3 Pistorius, Theodor: Die Staatsgerichtshöfe und die Ministerverantwortlichkeit nach heutigem deutschen Staatsrecht. Tübingen. H. Laupp. 1891. 2. o.
4 Frisch, Hans Ritter von: Die Verantwortlichkeit der Monarchen und höchsten Magistrate. Berlin. O. Häring. 1904. 152. és köv. old., Csizmadia Andor: A miniszteri felelősség kialakulása és fejlődése Magyarországon. In: A miniszteri és államtitkári felelősség. Budapest. A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos vizsgálata c. kutatási főirány koordináló tanácsa. 1981. 15. o., Concha i. m. 591. és köv. o.
5 Schvarz Gyula: Elemente der Politik c. munkája nyomán Dr. Haendel Vilmos: A parlamentarizmus. Politikai Tanulmányok. Budapest. Politzer Zs. 1903.
6 Molnár Kálmán álláspontja szerint a politikai felelősség kizárólag a parlamentáris kormányrendszer mellett érvényesülhet. Magyar Közjog. III. kiadás. Pécs. Danubia. 1929. 44. o.
7 Esmein szerint a parlamentáris kormányzat nem más, mint a végrehajtó hatalom politikai felelőssége igen magas fokon. Esmein, Adhémar: Éléments de droit constitutionnel francais et comparé. Huitiéme édition. Revue par Henry Nézard. Recueil Sriey. Paris. Tome premier 1927., Tome second 1928. 169. o.
8 Sári János: Miniszteri felelősség az alkotmányjogban. Jogtudományi közlöny 1978/4. 181. o.
9 Márffy-Mantuano Rezső: A miniszteri felelősség intézménye Magyarországon. Budapest. Politzer-féle Könyvkiadóvállalat kiadása. 1905. 55-57. o., Firsch i. m.152. és köv. o.
10 Esmein i. m. 158. o.
11 Sári i. m. 182. o.
12 Az 1787. évi Alkotmány 3. cikk 4. §-a.
13 Az 1985. évi Alkotmány 45. cikk (2)-(3) bekezdései.
14 Rácz Attila: A miniszteri felelősség intézménye a burzsoá országokban. In: Jogtudományi közlöny. 1982. március. 191. o.
15 Pl. Franciaországban a kormány erkölcsi kötelessége volt a lemondás, amennyiben elveszíti a többségét a parlamentben. Esmein i. m. 257. old.
16 Szamel Lajos: Az államjogi (alkotmányjogi) felelősség és a miniszteri felelősség. In: Az államigazgatás felelősségi rendszere. Budapest. KJK 1986. 229. o.
17 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
18 Csizmadia i. m. 14. o.
19 Esmein i. m. 173. o., Concha i. m. 605. o.
20 Concha Győző: Újkori alkotmányok. Budapest. Akadémia. 1884. 444-487. o.
21 Kilényi Géza: A miniszteri és államtitkári felelősség. Összefoglaló tanulmány. In: A miniszteri és államtitkári felelősség. Budapest. A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos vizsgálata c. kutatási főirány koordináló tanácsa. 1981. 224. o. Csizmadia i. m. 14. o.
22 Lásd Kilényi álláspontját a politikai tartalmú államjogi felelősség differencia specifikájáról. Holló András: A miniszteri és államtitkári felelősség. Széljegyzetek egy tanulmánykötet margójára. Állam és igazgatás 1982/5. 405. o.
23 Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye a 36/1992. (III. 5.) AB határozathoz.
24 55/2004. (XII. 13.) AB határozat.
25 "A közhatalom szervezetéről" szóló Alkotmánytörvény 6. cikke.
26 43. §
27 54. cikk.
28 74. cikk (1) bekezdés.
29 Kivételt képez ez alól pl. Hollandia, Izland, Luxemburg vagy Norvégia hatályos Alkotmánya.
30 A destruktív jelző ez esetben az indítványoknak az alkotmányos élet válságát előidéző tulajdonságát jelzi. A hazai jogirodalomban lásd Sári János: A kormány és a miniszterelnök. Társadalmi Szemle. 1990/12. 82. o.
31 A parlamenti bizalom megvonásáról rendelkezik pl. az 1937. évi ír Alkotmány 28. cikk (10) bekezdése, az 1947. évi olasz Alkotmány 94. cikke, az 1949. évi bonni Alaptörvény 65, 67. cikkei, az 1953. évi dán Alkotmány 15. cikke, az 1958. évi francia Alkotmány 49-50. cikkei, az 1964. évi máltai Alkotmány 81. cikke, az 1975. évi svéd Alkotmány VI. fejezet 5. cikke, valamint a XII. fejezet 4. cikke, az 1975. évi görög Alkotmány 84. cikke, az 1976. évi portugál Alkotmány 194. cikke, az 1978. évi spanyol Alkotmány 101., 113. és 114. cikkei, az 1999-ben módosított 1831. évi belga Alkotmány 96. cikke, valamint a 2000. évi finn Alkotmány 64. cikke.
32 Sári János: A Kormány. In: Alkotmánytan. Kuko-relli István (szerk.) 5. kiadás. Budapest. Osiris Kiadó. 1998. 310. o.
33 Esmein i. m. 258. o.
34 Így pl. az 1937. évi ír Alkotmány, az 1949. évi bonni Alaptörvény.
35 Sári János: A hatalommegosztás. Budapest. Osiris Kiadó. 1995. 216. o.
36 Az 1919. évi weimari Alkotmány, 1920. évi osztrák Alkotmány, újabban pedig az 1953. évi dán Alkotmány, az 1975. évi görög és svéd alkotmányok, az 1990. évi horvát Alkotmány, az 1991. évi szlovén Alkotmány, az 1992. évi észt, litván és szlovák alkotmányok, az 1997. évi lengyel Alkotmány, valamint a 2000. évi finn Alkotmány. Finnország és Litvánia parlamenti jogában pedig ismert a miniszter interpellációra adott válaszához, vagy beszámolójához kapcsolódó, azt követő bizalmatlansági indítvány intézménye.
37 Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben ("pártunk és kormányunk"-tól az Unióig). Magyar Közigazgatás. 2005/6. 322. o.
38 Olaszországban ugyanakkor az 1947. évi Alkotmány 94. cikk (1) bekezdése alapján a parlament bármelyik háza jogosult a bizalom megvonására.
39 Annak ellenére, hogy ennek alkotmányos rögzítésével kizárólag az 1947. évi olasz Alkotmány 94 cikk (4) bekezdésében találkozunk.
40 Sári: A hatalommegosztás. ... 217. és köv. o.
41 Az 1947. évi olasz, az 1958. évi francia, az 1975. évi svéd, az 1978. évi spanyol alkotmányok a képviselők egy tizedének, az 1975. évi görög Alkotmány a képviselők egy hatodának, az 1976. évi portugál Alkotmány pedig a képviselők egy negyedének támogatásához köti az indítvány benyújtását, kizárva ezáltal egy szűk kisebbség obstrukciós törekvéseit.
42 Így nevezik azt az időszakot, amely a legtöbb alkotmány rendelkezése értelmében ugyancsak a kormány pozícióját van hivatva erősíteni azáltal, hogy az indítvány benyújtása és a tárgyalás megkezdése közötti időintervallumot rögzíti, még egy esélyt adva a miniszterelnöknek a parlamenti többség bizalmának helyreállítására. Erről rendelkezik pl. az 1949. évi bonni Alaptörvény, az 1958. évi francia Alkotmány, az 1975. évi görög Alkotmány, az 1976. évi portugál Alkotmány, valamint az 1999-ben módosított 1831. évi belga Alkotmány.
43 Pl. az 1976. évi portugál Alkotmány 194. cikk 2. pontja értelmében a vita az indítvány tárgyalásának kezdetét követően nem tarthat tovább 3 napnál. Az 1978. évi spanyol Alkotmány 113. cikk (3) bekezdése alapján az indítvány feletti szavazására az előterjesztéstől számított 5 napon belül kell sort keríteni.
44 Azokban az országban, ahol a jogintézmény szabályozásra került a bizalmatlanság kinyilvánítása általában a parlamenti képviselők többségének szavazatát igényli.
45 Ilyen pl. az 1947. évi olasz Alkotmány szerint a név szerinti szavazás.
46 Pl. az 1975. évi görög Alkotmány 6 hónap elteltéhez, az 1978. évi spanyol Alkotmány pedig a következő parlamenti ülésszakhoz köti egy esetleges új indítvány benyújtásának lehetőségét.
47 Az Interparlamentáris Unió Magyar Csoportjának ankétja. 12. kötet. Budapest. 1930.
48 Pl. az 1999-ben módosított 1831. évi belga Alkotmány 96. cikke.
49 Pl. az 1991. évi szlovén Alkotmány 117. cikk (2) bekezdése, valamint az 1997. évi lengyel Alkotmány 155. cikk (2) bekezdése értelmében.
50 Így pl. az 1949. évi bonni Alaptörvény 68. cikk (1) bekezdése, az 1953. évi dán Alkotmány 15. cikk (2) bekezdése, az 1964. évi máltai Alkotmány 76. cikk (5) bekezdésének a) pontja, az 1975. évi görög Alkotmány 41. cikk (1) bekezdése, az 1978. évi spanyol Alkotmány 98. cikk (4) bekezdése, valamint az 1999-ben módosított 1831. évi belga Alkotmány 46. cikke.
51 Így pl. az 1958. évi francia, az 1976. évi portugál, az 1978. évi spanyol alkotmányok.
52 Pl. Németországban 1982. februárjában Helmut Schmidt, Olaszországban 2005. áprilisában Silvio Berlusconi, 2008. januárjában pedig Romano Prodi kért bizalmi szavazást önmagával és kormányával szemben.
53 Pl. Franciaországban 2009. márciusában Francois Fillon kormányfő az ország NATO-csatlakozásának kérdése kapcsán kért bizalmi szavazást az ország külpolitikájára.
54 Sári: A Kormány alkotmányos... 321. o. Pokol Béla a kormány és a kormánytagok parlamenti felelősségének gyengülési folyamatában abszolút mélypontjaként értékeli az intézményt. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Budapest. 1994. Cserépfalvi kiadása. 13. o. Hasonló felfogásban említi a jogintézményt Schmidt Péter: A magyar parlamentarizmus ma. Politikatudományi Szemle. 1992/1. szám.
55 67. cikk.
56 Az 1990. évi XL. alkotmánymódosító törvény módosításának eredményeképpen a hatályos magyar Alkotmány 39/A. § (1) bekezdése.
57 Az 1991. évi Alkotmány 116. cikke.
58 Az 1997. évi Alkotmány 158. cikke.
59 Holló András: A Kormány és a miniszterek (politikai) felelőssége a miniszterelnök (politikai) felelősségében. In: Az Alkotmány magyarázata. 2003. KJK-KERSZÖV. 456. o.
60 Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szeged. 1996. 539. o.
61 Lásd a magyar Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény indokolását a 30. §-hoz.
62 Rácz i. m. 188-195. o.
63 A jogintézmény első gyakorlati megnyilvánulására 1972-ben került sor. Előzménye, hogy Willy Brandt német kancellár kormányzati politikája mélyen megosztotta pártját, az SPD-t. Többen is kiléptek az SPD parlamenti frakciójából, ami lehetőséget teremtett a CDU/CSU frakciószövetségnek, hogy 1972. április 24-én bizalmatlansági indítványt nyújtson be Brandt ellen. Meglepetésre azonban az indítvány nem kapott többséget a törvényhozásban, mert mint utóbb kiderült, állítólag a kelet-német titkosrendőrség, a "Stasi" lefizetett néhány CDU-s politikust azért, hogy támogassa a kancellárt. Az már más kérdés, hogy ennek ellenére Brandt elvesztette többségét a Bundestagban így "politikáját később nem tudta folytatni". Eredményes indítványra 1982. október 1-jén került sor Németországban, amikor Helmut Schmidt akkori ügyvezető kancellárt a sikeres bizalmatlansági indítvány következtében Helmut Kohl váltotta a kormányfői székben.
64 Az 1991. évi szlovén Alkotmány 118. cikke és az 1997. évi lengyel Alkotmány 159. cikke.
65 Sári: A Kormány alkotmányos... 322. o.
66 1978. évi spanyol Alkotmány 99., 113. és 114. cikkei.
67 A bizalmi szavazásokhoz a kormány kötelező lemondását kapcsolja pl. az 1958. évi francia Alkotmány 50. cikke vagy az 1978. évi spanyol Alkotmány 114. cikke.
68 Földesi Tamás: A politikai felelősség dimenziói. Társadalmi Szemle. 1998. 1. szám. 12-15. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Cserny Ákos, Budapest Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar
Visszaugrás
