Az igazságszolgáltatás igazgatása komplex tevékenység, amely felöleli a bíróság mint szervezet működését, a bírói hatalom érvényesítéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítását, a bírósági ügyvitel szabályozását, valamint a bírósági vezetők igazgatási tevékenységének irányítását és ellenőrzését. A bírósági szervezetben és a bíróságon is szétválasztható a főtevékenység, valamint a főtevékenység megvalósulását szolgáló szervi működés. A bírósági szervezet főtevékenységét illetően hierarchikus, amely azonban értelmezés és jogorvoslati lehetőségekhez kötött, de nem igazgatási jellegű hierarchiát jelent. A szervi működés tehát egyedi megoldásokat igényel. Az egyes szinteken működő bíróságok és az egész bírósági szervezet igazgatási megoldásainak ehhez a helyzethez kell igazodniuk. Bármely igazgatási aktivitás akkor legitim, akkor elfogadható, ha az nem érinti a bíró személyes függetlenségét, a bírósági szervezet függetlenségét, végső soron a bíró ítélkező munkájának függetlenségét, befolyásmentességét.[2]
A hatalommegosztás rendszerében elhelyezve a függetlenségi kritériumot, elsődlegesen az egyedi ügyek kötelező eldöntését kell középpontba helyezni. Ugyanakkor ezen túl a bíróságok más, fogalmilag nem bíráskodó funkciót is elláthatnak. Jellemzően ilyen jogkör az egyes nyilvántartások vezetése (pl. alapítványok, egyházak bejegyzése), ami végrehajtó hatalmi tevékenység vagy a jogegységi határozat meghozatala, ami normaalkotás. A közigazgatási bíráskodás jellemzője pedig a közigazgatási ügyszak eljárási és szervezeti elkülönülése mellett az is, hogy a végrehajtó hatalom rendeleteinek törvényességét a bíróság vizsgálja felül, amely során a közigazgatási bíróságnak döntenie kell arról is, hogy a vonatkozó jogszabály törvényes és ekként alkalmazható-e.[3] E hatáskörök különböző bírósági szintekre telepítése maga után vonhatja akár a függetlenségi kritériumrendszer differenciálását is.
A bíróságok igazgatásának jelentőségét egy jogállamban nem lehet túlbecsülni. Magától értetődőnek gondoljuk az igazgatási modell és a bírói függetlenség kapcsolatát, azonban a kérdés messze túlmutat azon. A bíróságoknak függetlennek és pártatlannak, polgáraik számára hozzáférhetőnek, egyúttal hatékonynak kell lenniük. Nemcsak a jogállam garanciáit jelentik, hanem a gazdaság működésének is elengedhetetlen előfeltételei. Ahhoz, hogy ezeknek a célkitűzéseknek a bíróságok megfelelhessenek, szükségesek, de távolról sem elégségesek a megfelelő bírósági eljárásjogi szabályok. A bírói függetlenség biztosítása mellett a bírósági szervezetnek működőképesnek kell lennie, azt működtetni kell.
Ez a kettősség úgy is megragadható, hogy az államhatalmi ágak különválasztásának elve szerint a bíróságok és bírák az igazságszolgáltatás meghatározó szervei és tagjai, akik ítélkezési tevékenységet végeznek, egyúttal pedig - az előbbi alkotmányos rendeltetésre figyelemmel - a szervezetet, amely más állami szervekkel folyamatos kapcsolatban és interakcióban van, professzionálisan, a modern közigazgatási elméletek (new public management,[4] good governance) megfelelő alkalmazásával kell igazgatni.
Mivel a bíróságok igazgatásával összefüggő kérdésekkel a nagyközönség ritkán foglalkozik, az azokra vonatkozó szabályokkal sem kell tisztában lennie, mégis a polgárok bíróságok működésével kapcsolatos tapasztalatai, még gyakrabban az azzal kapcsolatos percepciói is meghatározóak az igazságszolgáltatásba vetett közbizalom megítélése során. És a polgárokat gyakran nem érdekli, hogy valójában az adott igazgatási modellben kié a felelősség. Horvát Boldizsár a bírói hatalomról szóló törvényjavaslatának képviselőházi vitájában úgy fogalmazott, hogy "A mai viszonyok között a felelős magyar igazságügy-miniszternek hatásköre alig terjed tovább, mint oda, hogy számos visszaélésnek
- 1705/1706 -
piruló és fájdalomtól reszkető tanuja legyen."[5] Éppen az ellenkezőjére panaszkodott egy ausztrál főbíró akkor, amikor az elhúzódó eljárások miatt hozzá forduló panaszosok "közül nagyon kevesen vannak tisztában azzal, hogy a bíróság humánerőforrásainak biztosításáért kizárólag a minisztérium felelős, és hogy sem én, sem az igazságszolgáltatás bármely más tagja nem tehet semmit, ha nem biztosítanak megfelelő erőforrásokat. Ez azt jelenti, hogy nagyon is valós értelemben a humán erőforrások elosztásával kapcsolatos döntéseket hozó minisztériumi tisztviselők nem felelősek e döntések következményeiért, és azok, akiket felelősségre vonnak, nem rendelkeznek a felelősségük teljesítéséhez szükséges hatáskörrel."[6] Mindez pedig a hatékonyság és az elszámoltathatóság - ennyiben pedig a felelősség - kérdését is a bírósági igazgatási modellek központi kérdésévé teszi.
Vagyis nemcsak az várható el a bírósági igazgatástól, hogy ne pusztán tiszteletben tartsa, hanem maradéktalanul juttassa is érvényre a bírói függetlenség és pártatlanság alkotmányos elvét, és az is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog intézményvédelmi oldalának érvényesítéseként biztosítsa annak feltételeit, hogy a törvény által felállított bíróságok az eléjük kerülő ügyeket tisztességes és nyilvános tárgyaláson, észszerű határidőn belül bírálják el. És eközben nem szabad megfeledkezni a vezetői hatékonyság és az elszámoltathatóság közötti kapcsolatról sem. Nem kell ahhoz közgazdásznak lenni, hogy megértsük, hogy az erőforrások elosztásáért felelős személyt elszámoltathatóvá kell tenni az erőforrások felhasználásával elért eredményekért, ami valószínűleg javítja a hatékonyságot. A legtöbb költségvetés pontosan ezen elv alapján működik. Az erőforrások elosztására vonatkozó hatáskör és az ezen erőforrásokból származó eredményekért való elszámoltathatóság közötti kapcsolat szétválasztása a hatékonyság és a pazarlás receptje.[7]
E két követelmény egyidejű érvényesítése gyakran látszólagos ellentétben állhat egymással, azonban bármelyik sérelme a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét eredményezi, ezért egyik követelmény sem érvényesülhet a másik nélkül. A vázolt kettősség egyfajta belső feszültséget hordoz magában, amely feloldásának kulcsát a megfelelő bírósági igazgatási modell kialakításában látjuk.
Az vitán felül áll, hogy az igazságszolgáltatás független működéséhez alapvető jogállami érdekek fűződnek. A bíróságok függetlenségének elve és annak intézményi garanciarendszere pajzsként védi a bírósági eljárást: a jól működő demokratikus társadalomban egyszerre óvja a bírósági rendszert a külső befolyástól és a bírósághoz forduló egyének jogait. Ennek érdekében a bíróságoknak függetlennek kell lennie más államhatalmi szervektől, a politikai és magánegyesületektől, valamit minden természetes és jogi személytől. A hatalommegosztás sokféle rendszerében történő elhelyezkedés azt igazolja, hogy a bírói függetlenség nem merül ki a többi hatalmi ágtól való függetlenségben, hanem a bírói pártatlanság biztosítékaiban testesül meg. Emellett ugyanakkor természetes kölcsönhatás is van a bíróság és a többi hatalmi ág között. A törvényhozó részéről a rájuk vonatkozó szabályozás, vagy éppen megválasztás formájában, a végrehajtó hatalom kinevezheti a bírákat, szerepet játszhat a kinevezési eljárásban, igazgathatja az igazságügyi szervezetet - mindaddig, amíg ezek nem jelentik szükségszerűen a bírák munkájának befolyásolását.[8]
A függetlenség követelményének középpontjában a bírák függetlensége áll, amelynek legfontosabb elemei az alábbiak: a bíró csak a törvénynek van alárendelve, ítélkezési tevékenységében nem utasítható, illetve tisztségéből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Ezen univerzális követelmények nem rendelkeznek szintén univerzálisan elfogadott mértékegységgel érvényesülésük biztosítására. A bíráskodás funkciója a törvények megtartása, döntéshozatal csakis a jogszabályok alapján, illetőleg törvényesen elismerhető jogok és kötelezettségek alapján. Az ítélkezés csakis az érvényes jog által kötelezett és nem lehet semminek vagy senkinek sem elkötelezett. A bíráskodás garanciái és egyúttal lényeges tulajdonságai az elfogulatlanság (sine ira et studio), a pártatlanság (sine studio partium), az érdekérintettség hiánya (cuius nihil interest) vagy bármilyen elkötelezettség a tevékenységgel kapcsolatban, ami a döntést befolyásolhatná (sine aequitas), amely formálisan is kizárt. Ha ezek nem állnak fenn, a bíráskodásnak nincs racionálisan értelme. A bíró független, csak a törvényeknek alávetett, függetlensége abban áll, hogy döntéshozatalában senki sem utasíthatja, döntését nem tetszőlegesen hozza, hanem a törvények, esetleg más jogszabályok alapján. A törvény és csakis a törvény köti döntéshozatalában.[9]
A bírói függetlenség szervezeti-intézményi-igazgatási garanciáit szokták az igazságszolgáltatás mint szervezet, másképpen mint a bírósági szervezet függetlenségeként említeni. Míg a bírói függetlenség személyi biztosítékai az európai államokban alapvetően megegyeznek, vagy legalábbis igen
- 1706/1707 -
hasonlóak,[10] az igazgatási-működési garanciák meghatározása és érvényesülése sokkal országspecifikusabb. Ez legfőképpen annak tudható be, hogy míg a bíró funkciója, döntéshozatala adott, statikus elem, addig a szervezet, amiben működik egy organikus fejlődés eredményeként alakult ki, alakult át, amelyben visszaköszön az adott ország jogi kultúrája, alkotmányos hagyományai, a hatalommegosztásról, a bírósági funkciókról kialakult felfogása is.
A bírósági szervezetrendszer függetlensége mögött, annak gyökereként azonosíthatóak egyrészt belső (országon belüli) tényezők, úgy mint az adott ország történeti fejlődése, a társadalmi hatások, a jogi kultúra, másrészt külső tényezők, nemzetközi elvárások, követelmények. Az elsőként említett belső tényezők tartalma többet jelent, mint jogi szöveg és annak egyszerű derivátuma, sokkal inkább a jog társadalmilag adott körülmények között optimális tartalma és felhasználása.[11] A rendszer háromdimenziós jellegéhez hozzátartozik továbbá az időbeli faktor is, a követelményrendszer ugyanis folyamatosan alakul, változik, láthatólag újabb és újabb elemekkel bővül.
A bíró függetlensége és a bíróság mint szervezetrendszer függetlensége tehát valójában két tartópillérből áll, amelyek együttesen képesek csak a szervezetrendszeri függetlenséget biztosítani. Az egyik ilyen tartópillér a bíró döntési függetlensége, a másik pedig a szervezet végrehajtó és törvényhozó hatalomtól való függetlensége. A bíró személyes függetlensége ugyanis hiányban szenved, ha azt nem kíséri a szervezetrendszer függetlensége, amely azt hivatott szolgálni, hogy a bíró ellássa feladatát. Ennek biztosítása ugyanakkor része a hatalommegosztás rendszerének, vagyis szükségszerűen érvényesül a fékek és ellensúlyok rendszere.[12]
A bíróságok szervezetére, működésére vonatkozó változó viszonyrendszerben, a kontinentális jogfelfogás szerint a bíróság szervezetében és működésében a függés és a függetlenség olyan rendszere alakult ki, amelyben a bíróságok az igazságszolgáltatás gyakorlása, vagyis az ítélkező tevékenység során a törvényhozó és végrehajtó hatalom által alkotott törvényeknek (rendeleteknek) alávetettek, ugyanakkor a törvények (rendeletek) alkalmazásakor a mérlegelés teljes szabadsága, egyben a jogalkotói hatáskör tilalma mellett, de a jogértelmezés egységét szolgáló jogi eszközök, köztük kötelező erejű értelmező normák létrehozásával, valamint a jogviták végleges lezárásával olyan tevékenységet látnak el, amely nélkülözi a politikai hatalomgyakorlást. A bírói függetlenség követelményei rendszerében a kizárólag jogszabályoktól való függés, a jogszabályoknak való alávetettség hangsúlyozása mellett, oly módon teszünk különbséget, hogy az ítélkező bíró függetlenségének feltétlen és korlátozhatatlan érvényesülése érdekében a bírósági szervezet, illetve a hivatásos bíró valamilyen szintű függését elfogadjuk, akkor tulajdonképpen a bírósághoz köthető hatalom korlátait határozzuk meg. A függés és a függetlenség formái között a hivatásos bíró személyes függetlensége hagyományosan a kinevezés hatalmi ágak való telepítésével, a bírósági szervezet függetlensége pedig a végrehajtó hatalom igazgatási jogaival nyert általánosan elfogadott korlátozást.[13] E rendszerben őrzi a helyét a legfelső bírói fórum.
Kiindulópontunk, hogy alapvetően a kutatás célja és a kutatási kérdés határozza meg, hogy mely módszerek lehetnek hasznosak, továbbá ezek kombinálhatók is, mivel kiegészítik és nem kizárják egymást.[14] A bírósági szervezetrendszer, a legfőbb bírói fórumok függetlenségének, funkcionális sajátosságának és az ezekkel kapcsolatos követelményeknek a rendszere komplex vizsgálatot igényel, amely valójában túlmutat egy tanulmány keretein. Olyan tényeket kell ugyanis figyelembe venni, amelyek helyenként egyszerűek, máskor összetettek, megint máskor - és egyre inkább -szellemiek (pl. vélemény, érzelem, ideológia). E tények nem elszigetelten, hanem egymáshoz kötődve jelentkeznek, strukturálódnak, egyre átfogóbb képződményeket alkotnak és csak ezekben a széles keretekben értelmezhetőek. Másrészt időbeliségüket tekintve is eltérő változatosságot mutatnak, akárcsak azok az aktorok, akikre visszavezethetőek a tények, illetve tények változásai.[15] Mit jelent mindez az igazságszolgáltatás, illetve a legfőbb bírói fórumok működésének kutatásával összefüggésben? Álláspontunk szerint két döntő körülmény van, amelynek tudatában érdemes a kutatásokat végezni. Időbeliség. Kevés olyan intézmény része az életünknek, amely akkora történeti hagyománnyal rendelkezik, mint a bíróságok. A történetiség szerepe nem elhanyagolható, hiszen a bíróságok mindig is a társadalmi konfliktusok konkrét megoldásnak eszközei voltak, és mint olyanok, együtt változtak a társadalommal. A társadalom közeg, amelytől egyetlen intézmény sem függetlenítheti magát, és amely ekként arra predesztinálja a bíróságokat, hogy ne maradjanak mozdulatlanok.
A történetiség két szempontból is figyelembe vehető: egyrészt a bíróság működésének sajátosságai felfoghatóak a már említett organikus fejlődés eredményeként. Ezzel összefüggésben azonban
- 1707/1708 -
kiemelendő, hogy ugyan a historikus szemléletnek más módszerrel vagy szemlélettel nem helyettesíthető szerepe van, másrészt azonban nem megtermékenyítője a pozitív jog tudományának, amelynek a jelenidejűségre kell fókuszálnia.[16] Az évtizedes gyakorlatok, hagyományok stabilitást erősítő szerepe nem elhanyagolható, hiszen olyan tényezők, amelyre minden szereplő bizonyossággal támaszkodhat, ekként - akár jogszabályi háttér nélkül is - függetlenséget erősítő szerepük lehet. Másrészt azonban figyelembe veendő, hogy Magyarországon, illetve térségünkben az organikus fejlődés, a függetlenséget tekintve mindenképpen megtört, így a rendszerváltás az igazságszolgáltatásban is cezúraként fogható fel.[17]
Az időbeliség másik faktora a történetiség mellett a jelenkor gyors változása. Nemcsak a társadalmi, hanem a globalizációs hatások, a nemzetközi-politikai viszonyok is egy folyamatosan változó közeggé változtatták a rendszerváltó országok rendszerváltozást követő útkereső, ekként egyébként sem túl statikus igazságszolgáltatási rendszereit.
Változatosság. Azáltal, hogy megtörtént a rendszerváltás, a közép- és kelet-európai térség bírósági szervezetrendszere is immár nagy hasonlóságot mutat a többi európai országéhoz, a bírói függetlenség, az eljárási garanciák, a jogi segítségnyújtás és más elemek vonatkozásában. Nagy az eltérés ugyanakkor - többek között - a tárgyalótermi gyakorlat, viselkedés, a formalitások, az ügyek elintézésének ideje, a laikus elem részvétele, vagy éppen az ítélkezési gyakorlat jogfejlesztő hatása között.[18] Mindez rámutat a nagy kulturális eltérésekre is az egyes országok igazságszolgáltatási rendszereit tekintve.
Összességében elmondható, hogy e tanulmány sok tekintetben egy adott területen egy adott időpillanatot rögzít. Nem kifejezetten az évszázados hagyományokra, hanem a rendszerváltást követő, és leginkább az Alaptörvény időszakában érvényesülő követelményekre fókuszál. Él a nemzetközi kitekintés adta lehetőséggel, de a külföldi példákat nem a kulturális-történeti-jogi közegükben vizsgálva hasonlítja össze a magyar megoldásokkal, hanem ellenpontként használja őket, tudatosítva az igazságszolgáltatás diverzifikáltságát, illetve bemutatja azokat ott, ahol közvetlen hatást gyakoroltak. A fókusz iránya mindenképpen Magyarország, a magyar igazságszolgáltatási rendszer és azon belül is a legfelső bírói fórum autonómiaigénye és annak keretrendszere.
Bármely szervezet működése szervezést, igazgatást feltételez. Az igazságszolgáltatás állami szervezetként tevékenykedik, jogállamban szervezeti felépítése alkotmányos törvénnyel szabályozott. Bármely szervezet működésében igazgatási szempontból elkülöníthető szakirányú működés és szervi működés. Szakirányú az, amely a szervezet célját, rendeltetését, feladatkörét, hatáskörét, illetékességét, engedelmességi körét és együttműködési körét érinti. A szervi működés pedig a szakirányú működés általános feltételeit határozza meg, vagy biztosítja azt, ami bármely szervezet működéséhez elengedhetetlen. E két működési kör rendszerint jól elkülöníthető egymástól, vannak azonban kivételek, amelyek esetében ez legfeljebb részigazság: ilyen a bírósági szervezet, amelyen belülről folyik igazgatási is, azonban az igazságszolgáltatás semmiképpen sem közigazgatás és a bíróságok szervi működése semmiképpen sem uniformizálható, egyedi megoldást igényel.[19]
A bírósági igazgatás kialakításában alapvetően három szempont bír meghatározó jelentőséggel: történelmi hagyományok, nemzetközi folyamatok és elvárások, valamint az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó egyes percepciók. Magunk a modellek csoportosítása körében Nicola Picardi[20] és az ő munkássága nyomán Michal Bobek és David Kosař klasszifikációját[21] követjük. Ők nem pusztán azonosították és leírták az európai bírósági igazgatási modelleket, hanem kritikai elemzésüket is elvégezték. Ennek megfelelően megkülönböztetjük:
a) a minisztériumi modellt;
b) a bírói (igazságügyi) tanács modellt, amelyet önkormányzati modellnek is lehet nevezni;
c) a "court service" - bíróságok szolgáltatási modellt;
d) az előbbiek egyes sajátosságait akként elegyítő hibrid modelleket, hogy azoktól szignifikánsan eltérjen; valamint
- 1708/1709 -
e) a mára jogtörténeti érdekességé szelídült szocialista modellt.
Ezek közül a miniszteri igazgatási modell alakult ki legkorábban, és mint ilyen máig meghatározó pl. Németországban, Ausztriában, a Cseh Köztársaságban, Finnországban. Ennek sajátossága, hogy a bírói kinevezésekben és a bíróságok igazgatásában meghatározó szerepe van a -jellemzően igazságügyi[22] - miniszternek. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a végrehajtó hatalom uralná a bíróságok igazgatását, mert abban a bírák önigazgatási szervei, más alkotmányos szervek (parlament, ombudsman, különösen pedig a felsőbíróságok vezetői) is - egyes kinevezésekben akár megkerülhetetlenül - közreműködnek.
A bírói (igazságügyi) tanács modelljében egy független közvetítő szervezet helyezkedik el az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalom képviselői vagy a parlament között. A bírói (igazságügyi tanács) elsősorban a bírák kinevezésében és előmenetelében, illetve a fegyelmi eljárásokkal összefüggésben rendelkezik jelentős hatáskörrel. Bobek és Kosař szerint, még ha a tanácsok szerepet is játszanak a bíróságok igazgatása és költségvetése terén, ezek a hatáskörök a személyi döntésekhez képest másodlagosak. Ilyen tanács működik pl. Belgiumban, Bulgáriában, Franciaországban, Olaszországban, Litvániában, Hollandiában, Portugáliában, Romániában, Spanyolországban, Szlovákiában és Szlovéniában. Kosařék e modellen belül megkülönböztetik a bírói tanácsok európai modelljét, amelynek a következő kritériumait lehet azonosítani: A bírói tanácsnak alkotmányos státusszal kell rendelkeznie, tagjainak legalább felének bírónak kell lennie, akiket a bírák maguk választanak, döntéshozatali és nem csupán véleményező hatásköre van, hatáskörrel kell rendelkeznie a bírói pályafutással kapcsolatos valamennyi kérdésben,[23] elnöke a legfelsőbb bíróság elnöke vagy főbírája, vagy a semleges államfő, a bírósági elnökök és alelnökök is a tagjai lehetnek. E kritériumoknak egyébként nem felel meg valamennyi bírói (igazságszolgáltatási) tanács.
A court service-modellben a szervezet elsődleges feladata az ügyvitel, az igazgatás, ideértve a költségvetést is, azonban a bírák kinevezésében és előmenetelében szerepük korlátozott, fegyelmi ügyekben pedig egyenesen hiányzik. Ilyen rendszert a skandináv államokban, és Írországban találunk. A hibrid modellek magukon viselik az előbbi modellek egyes sajátosságait, vagy akár unikális megoldásokat is találhatunk, mégis jelentős mértékben különböznek egymástól is, de mintaadónak nem tekinthetőek, ugyanakkor szabályozási egyediségük megnehezíti hatékonyságuk objektív szempontok alapján történő, összehasonlító vizsgálatát. A magyar igazságügyi igazgatás modellje mindenképp ilyennek számít, ugyanis az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban OBH) elnöke által végzett központi igazgatási feladatokat az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban OBT) felügyeli, amely azonban más bírói önkormányzati szervek mellett közreműködik a bíróságok igazgatásában. Az OBT összetétele is több szempontból sajátos: kizárólag bírák a tagjai, elvben a különböző bírósági szintek képviseletét biztosítva, azonban a kúriai bírók nem választhatóak a tagjává, vagyis ők képviselet nélkül maradtak, ahogyan amellett, hogy nincs minden bírósági ügyszak képviselete sem biztosítva, az sem biztosított, hogy a tagok az ország különböző bíróságairól kerüljenek ki.[24] Emellett a tanács összetételére, vezetésére vonatkozó sztenderdek sem érvényesülnek.
A fenti igazgatási modellekben lehet szerepe a felsőbíróságoknak, vagy azok elnökének, azonban némiképp meglepő módon a szakirodalom a felsőbíróságok igazgatásának meglehetősen kevés figyelmet szentel.
Ennek feltehetőleg az az oka, hogy a legfelsőbb bírói fórumok autonómiáját, és ekként önálló igazgatási modelljét adottságnak veszik, legfeljebb csak megjegyzik, hogy globális szinten nem mindig valósul meg, mert előfordulhat, hogy az ország bírósági igazgatási rendszere univerzális és közös jellegű, vagyis a legfelsőbb bíróságot is magában foglalja. (Ilyenkor is megfigyelhető a bírósági szervezet többi eleméhez képest meglévő sajátos igazgatási különállás, vagy a felsőbírósági vezetőknek van a bírósági igazgatás teljes területén meghatározó szerepe.[25]) A bírósági igazgatás autonóm modellje azon a megfontoláson alapul, hogy a bíróságok irányításának és igazgatásának hatáskörét általában véve közvetlenül az igazságszolgáltatásra ruházzák. Bár ez a modell a legfelsőbb bírói fórumok szintjén népszerű, az alsóbb fokú bíróságok tekintetében nem túl elterjedt, mert az erőforrások és a felelősség szétaprózódásával járna. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a legfelsőbb bírói fórumok igazgatási autonómiája éppúgy igen változatos képet mutat, mint a bírósági igazgatás más területei.
A rendszerváltást követően Magyarország immár a harmadik igazgatási modell alkalmazásával próbálja
- 1709/1710 -
a bíróságok igazgatását megvalósítani. Az egyes igazgatási megoldások a rendszerváltást követően viszonylag gyakori változásokon estek keresztül: ennek egyik oka a kezdeti években az volt, hogy a hatalommegosztási-függetlenségi követelményeket csak viszonylag lassan, és sok kritikával kísérve sikerült kiépíteni, ami elvezetett egy átfogó reformhoz, amelyet aztán a kritikák hatására további reformok követtek.[26] Az eredeti miniszteri igazgatási modellt a 90-es évek folyamán fokozatosan elvetette a jogalkotó[27], bár az önálló közigazgatási bíróságok bevezetésével összefüggésben volt egy kísérlet annak a nemzetközi standardokkal összhangban álló visszavezetésére. Ugyan a Velencei Bizottság a bírósági szervezet igazgatását illetően a miniszteri igazgatási modellt általában is elfogadhatónak tartja, azonban a "régi" és "új" demokráciák közötti különbségtétel[28] [CDL-PI(2015)001, 2.2.3.1. pont, CDL-AD(2007)028, 2-3, 12-17, 59] alapján, utóbbiakban ezt a modellt nem javasolta. Az önálló közigazgatási bíróságok felállításának kísérletéből nyert tapasztalatok alapján megállapítható, hogy noha a Velencei Bizottság összességében már nem alkalmazza ezt a különbségtételt és nem is veti el a miniszteri igazgatást, az mégis olyan megoldásnak mutatkozik, amelyet Magyarország túlhaladott és az ahhoz való visszatérés feltételei, annak támogatottsága hiányzik.[29]
Az Alkotmánybíróság 1997-es igazságügyi reformig meghozott döntéseiből az következik az ítélkezés és az igazgatás elkülönítése viszonylatában, hogy a működés személyi és dologi feltételeinek biztosítása nem szükségképpen része a bírói hatalomnak, a külső igazgatás sem feltétlenül alkotmányellenes, az igazgatással szemben az ítélkezésnek kell abszolút védelem alatt állnia, vagyis a bírói függetlenség komplex garanciarendszerét az ítélkező tevékenység számára kell biztosítani.
- 1710/1711 -
A kritikák ellenére mégis elmondható, hogy az ezt követő, 1997-es igazságügyi reform egyes megoldásai alkotmányos előzmények nélkül jelentkeztek. A cél a bírósági szervezetnek a végrehajtó hatalomtól történő elválasztása volt, amely azonban oly módon teljesült, hogy nem vette figyelembe sem a magyar polgári hagyományokra, sem a közép-kelet európai térségre jellemző megoldásokat. Abszolút újdonsága az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban OIT) létrehozása volt, amely szervezetében és hatáskörében az igazságügyi igazgatás teljességét gyakorló központi testületi szerv volt.[30] A reform részeként sor került az Alkotmány módosítására, amely nevesítette az ítélőtáblákat és a négyszintű bírósági rendszert, illetve rögzítette, hogy a bíróságok igazgatását az OIT a bírói önkormányzati szervek közreműködésével végzi. Sor került új törvények elfogadására, mind a bíróságok szervezetét és igazgatását, mind pedig a bírák jogállását illetően. Az új szisztémával a teljes bírósági önigazgatás valósult meg, az igazgatás legfontosabb résztvevői az OIT, a bírósági elnökök, valamint a bírói testületek lettek.[31] A rendszerváltástól az Alaptörvény hatálybalépéséig terjedő időszakban mégis e reformmal összefüggésben került arra sor, hogy az Alkotmánybíróság 97/2009. (X. 16.) AB határozatában érdemben rámutasson az igazgatás és az ítélkezés - a korábbi határozatokban inkább egy-egy elemében mint átfogó jellegében megjelenő - összefüggésére. Ez az összefüggés csak jó pár évvel később és nem kis intenzitással került előtérbe, úgy, hogy az egyes, az ítélkezési függetlenségre potenciálian kiható és ezért garanciákkal korlátozandó igazgatási eszközök egyértelmű, széles körben elfogadott katalógusát még mindig nem lehet összeállítani. Noha a határozat már megkísérelte élesen elhatárolni a bírói függetlenséget és a bíróságra mint szervezetre vonatkozó függetlenségben az igazgatást, az egyes eszközök még itt is ad hoc módon jelennek meg.
A határozat szerint a függetlenségnek az ítélkező tevékenységre kell vonatkoznia, az nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. A szervezet vonatkozásában tehát nem a teljes szeparáció, ami garantálja a függetlenséget, létezhet "érintkezés", viszont elkerülendő a hatalomkoncentráció, amelyre elsődlegesen az Alkotmány keretei között megalkotott törvényeknek kell erős garanciákat nyújtaniuk. A szabályozott, nyilvános, az együttműködés minőségét mindenki számára átláthatóvá tévő kooperációs formák az ítélkezési tevékenységet nem érinthetik, abban a bírói függetlenség alkotmányos elvének teljeskörűen érvényesülnie kell.
Az ítélkezés és az igazgatás összefüggését illetően a korábbi határozatok összefoglalásán túl megállapítja, hogy a bírói függetlenséget igazgatási oldalról sem korlátozhatják a szervezeten belüli, praktikus szempontokon alapuló intézkedések, vagy a szervezeten kívülről eredő, célszerűségi megfontolások. Ezzel egyrészt rámutat az igazgatás szempontrendszerének és céljainak merőben eltérő voltára, az ítélkezési tevékenységgel kontrasztba helyezve azt. Az igazgatást illetően a határozat a korábbi döntéseken túlmutatóan további korlátokat is megjelenít. Alapvetően e határozat fogalmazta meg elsőként átfogóan, hogy mely igazgatási feladatok hathatnak ki az ítélkezés ellátására, következésképpen függetlenségére, noha arra, hogy miért ezek és milyen formában, nem ad értékelő magyarázatot. A határozat szerint bár a bíróságok igazgatása közvetlenül nem jelenik meg az igazságszolgáltatási tevékenységben, de a szervezeti és státusbeli kérdésekhez hasonlóan - az igazgatási vezetők tevékenységén keresztül ("az ügykiosztás rendjétől kezdődően, az ítélkezési tevékenység feltételeinek biztosításán, az adminisztratív tevékenység folyamatos ellenőrzésén keresztül, a bírói tevékenységről szóló vizsgálatokig bezárólag") - kihat azok ellátására.
A bíróságok igazgatásának egyszerre kell az ítélkezés és az ítélkező bíró függetlenségét biztosítania és - az állampolgárok joghoz jutásának garantálásának és a jogviták időszerű elbírálásának gyakran látszólagosan ellentmondó követelményeinek érvényre juttatásával - a hatékony működést szolgálnia, méghozzá alkotmányosan, és a nemzetközi standardoknak megfelelve. Nem állítható, hogy létezik ideálisan működő rendszer, vagy olyan rendszer, amelyet adoptálva ugyanazon sikeresség érhető el más országokban is. Maga a Velencei Bizottság is, amely rendszeresen vizsgál igazságügyi reformokat, helyenként fenntartásokkal kezeli mindegyik igazgatási modellt. Ugyan következetesen szükségesnek találja a bírói tanácsok bevonását az igazgatásba, de rámutatott olyan tényezőkre is, mint a hatékonyság kérdése.[32]
Az Alaptörvény hatálya alatt számos változás érintette az igazságszolgáltatást, különösen igazgatási oldalon. Mind a bírák jogállását, mind az igazságszolgáltatás szervezetét illetően átfogó reformra került sor, amit több kiigazítás is követett, a legújabb 2023 első negyedévében. A reform indokoltsága mögött meghúzódó problémák között említhetők a működési nehézségek (a központi régió aránytalanul nagy munkaterhe, amelyhez nem minden esetben igazodott a személyi és tárgyi erőforrások egyébként is rugalmatlan elosztása, továbbá a lényegesen idő- és erőforrásigényes ügyek magas száma, és az ebből fakadó jelentős ügyhátralék, az eljárások elhúzódása),[33] illetve az egyes személyügyi kérdésekkel kapcsolatban felmerült problémák (pl. a bírói szervezet függetlensége nőtt, de az ítélkező bírák függetlensége csökkent, ugyanis a felsőbíróságok
- 1711/1712 -
tagjainak az OIT-ban való jelenléte folytán közvetve a szervezeti előmenetelről is ugyanazok döntöttek, akik másodfokon az egyes ügyekben eljártak).[34] Ebben az időszakban az átfogó változások és az azzal kapcsolatos kritikák eredményeként rövid idő alatt több, a reform nagy részét érintő alkotmánybírósági döntés született, mind a bírák, mind pedig az igazságszolgáltatás mint szervezet függetlensége vonatkozásában. E határozatokban közös továbbá az is, hogy jóval részletesebben és több aspektusból vizsgálják mind a bírói függetlenséget, mint pedig a szervezeti garanciákat.
Az autonómia fogalma több jelentéstartalommal bír. Jelentheti egyrészt azt, hogy valami független, önálló. Továbbá jelent önigazgatást, önkormányzatiságot is. Harmadrészt pedig jelentheti azt is, hogy öntörvényű, ami lehet önhatalmúan, a maga hatáskörében megállapított szabályozás, önszabályozás. Általánosan az igazságszolgáltatásra mindhárom jelentés használható.[35]
A bírói fórumokkal szembeni alapvető elvárás a függetlenség, az integritás, a hatékonyság, amely csak megfelelő szervezeti és működési keretek között tud ténylegesen érvényesülni. Az autonómia bizonyos generális elemeit tekintve nem mutat nagy eltérést a bíróság mint szervezet autonómiaigénye és más autonómiaigénnyel rendelkező szervezetek (ilyenekkel találkozhatunk pl. a közigazgatásban is) között. Megnyilvánulási formái közé tartozik a jogi autonómia (pl. önálló jogi személyiség biztosítása, hatáskörök elvonásával szembeni védettség), a szervezetrendszeri (belső és külső) autonómia, a pénzügyi autonómia, illetve külön említhető a vezetés (működtetés) autonómiája (pl. menedzsment, vezetési döntéshozatal, gazdálkodás, kontroll). Az autonómia ezen aspektusait számtalan eszközzel lehet biztosítani, amelyek eredményeként a gyengébb fokú autonómiától a rendkívül erős fokú autonómiáig biztosítható egy intézmény beavatkozástól való mentessége, független és hatékony működése.[36]
A legfelsőbb bírói fórumok autonómiáját illetően, mivel nem jellemző a teljes igazgatási különállóságuk, a vizsgálat generális és speciális követelményekre osztható. A generalitás abból fakad, hogy institucionálisan vizsgálva a legfelsőbb bírói fórum is bírói fórum, ebből következően jellegükben ugyanazok a követelmények fogalmazhatók meg a függetlenségüket illetően, mint a többi bírói fórum vonatkozásában. A specialitás viszont abban nyilvánul meg, hogy az igazságszolgáltatás csúcsán álló fórum nem egy bíróság a sok közül, ugyanis olyan hatáskörökkel bír, bírhat, melyekkel a többi bírói fórum nem.
De különbség tehető adott esetben a függetlenség személyi oldala (bírói függetlenség) és a bírói függetlenség szervezeti oldala (igazságszolgáltatás mint szervezet függetlensége) vonatkozásában is. Utóbbi elhatárolás szükségessége abból fakad, hogy a bíróságok és a bírósági szervezet igazgatási feladatainak ellátása, illetve az abban való közreműködés nem ítélkező tevékenység, így arra a bírói függetlenségi garanciák egy az egyben nem terjeszthetők ki, azonban egyrészt az ítélkező tevékenység megvalósításának szükségszerű elemei, másrészt ki is hathatnak arra.
A függetlenség követelményrendszere nem statikus. Leginkább az mondható el róla, hogy tapasztalatok, koncepciók és adott esetben elővigyázatosság és félelmek befolyásolják. A változás, esetenként az újabb és újabb garanciák bevezetése iránti igény nemcsak a politikából vagy nemzetközi intézményektől, hanem a társadalomtól is érkezik, sőt, jelentős részben ez utóbbira vezethető vissza. A legújabb elvárások nagyobb operatív, pénzügyi és vezetői szakértelmet, szervezeti minőséget, egységességet és teljes intézményi függetlenséget követelnek meg a bíróságoktól.[37]
Noha a legfőbb bírói fórumok általában a legkevésbé érintettek a változások által, mégis vannak olyan globális és regionális fejlemények, amelyek már egy ideje hatást gyakoroltak a legfőbb igazságszolgáltatási intézmények munkájára is, jelentősen megváltoztatva működésük módját - új szervezeti felépítést vagy akár munkamódszereket megkövetelve. Bizonyos szempontból az is felismerhető változás, hogy a legfőbb bírói fórum egyre kevésbé "legfőbb". Ide sorolható változás a szupranacionális, illetve nemzetközi bíráskodás megjelenése, tevékenységük intenzívebbé válása, amelynek következtében a legfelsőbb bíróságoknak egyre nagyobb figyelmet kell fordítaniuk azokra a kérdésekre, amelyek korábban a jogi normák értelmezése során szuverén mérlegelési jogkörükbe tartoztak, saját esetjoguk mellett a nemzetek feletti bíróságok vonatkozó esetjogát is követve, értelmezve.[38]
A legfelsőbb bíróságok autonómiaigénye nemcsak bírósági szerepükből, hanem sajátos funkcióikból is fakad. E sajátos funkcióikból fakadóan lehet szükséges előfeltétel, hogy megfelelő szervezeti struktúrákkal, eszközökkel és személyzettel rendelkezzenek feladataik megvalósításához. Ha a bírósági rendszer fejlődik, és a legfelsőbb bíróságok funkcióiban és céljaiban változások következnek be, azzal együtt járhat a szervezet változása is - vagy éppen ellenkezőleg, azzal a kockázattal szembesülhetnek, hogy nem tudják teljesíteni az ígérteket, mivel az új feladatokhoz nem megfelelőek a keretek. A funkciók - illetve ahhoz kapcsolódóan feladatok és a működés - pedig változnak, a klasszikus jogorvoslati (jellemzően kasszációs, ritkábban reformációs) jogkör mellett, ilyen
- 1712/1713 -
változást hozott a legfelsőbb bíróságok ügyelhúzódásokkal szembeni fellépése, a bíróságok költségvetésének összeállításával kapcsolatos feladat, a legfelsőbb bíróságok és bíráik intenzívebb részvétele a törvényi szabályozás kialakításában, értelmezésében és módosításában, a képzési, kutatási tevékenység, tanácsadó vélemény adása vagy éppen a jogegységesítési tevékenység különböző eszközrendszere.[39] A nemzeti tapasztalatok, megoldások eltérőek, ebből fakadóan alapvetően sem szükség, sem igény nem mutatkozik arra, hogy katalógusként fogjuk fel ezeket a funkciókat, feladatokat és akként identifikáljuk őket, mint amik egy legfelsőbb bíróság feltétlen jellegadó jellemzői.[40] Az azonban szükségszerű következtetés, hogy a sajátos feladatok sajátos igazgatási módozatokat követelnek meg.
Ahogy arra röviden utaltunk már, a 2011 -ben végrehajtott igazságügyi reform átfogó változásokat és azzal kapcsolatban számos kritikát eredményezett, ekként rövid idő alatt több, a reform nagy részét érintő alkotmánybírósági döntés született, mind a bírák, mind pedig az igazságszolgáltatás mint szervezet függetlensége vonatkozásában. A határozatok egy része figyelembe vette - leginkább saját érvkészletét erősítendő - a Velencei Bizottság véleményeit, határozatait is, noha azoknak kötőereje alapvetően nincs.[41] Ezekben az alkotmánybírósági határozatokban közös továbbá az is, hogy jóval részletesebben és több aspektusból vizsgálják mind a bírói függetlenséget, mind pedig a szervezeti garanciákat. Indokolt tehát egységesítve kiemelni ezeket, különösen azon okból is, mert az egyes AB határozatok jelentős mértékben (és nagy mennyiségben) támaszkodnak (ismétlik) a korábbi döntésekben foglaltakat. Ugyanakkor látható az is, hogy a határozatok, átfogó jellegükből fakadóan nem foglalkoztak kiemelt jelleggel a Kúria sajátos helyével, szerepével az igazságszolgáltatás fórumrendszerében, illetve az e sajátosságokhoz kapcsolódó igazgatási eltérésekkel. Másrészt pedig továbbra is dominál a bírói függetlenség személyi elemeinek vizsgálata, és annak a határvonalnak a meghúzása, hogy mely igazgatási eszközök hatnak ki az egész igazságszolgáltatás (vagy egy-egy bírói fórum) függetlenségére, illetve melyek nem és ezek elhatárolása milyen módszerek mentén lehetséges, még várat magára. Az Alkotmánybíróság szükségszerűen eseménykövető és csak kivételesen eseménymegelőző ugyanis, illetve az indítványok is behatárolják a mozgásterét.
A bírói függetlenség (egyébként is vitathatatlan) jelentőségét történeti távlatba helyezte a 33/2012. (VII. 17.) AB határozat azáltal, hogy történeti alkotmányunk egyik vívmányaként tekintett arra. A határozat a bírói szolgálati jogviszony fokozott alkotmányi védelmének egyes elemeit nevesítette, melynek biztosítékai között szervezeti és státusbeli elemek is találhatók. A bírói függetlenség része a személyi függetlenség, vagyis a bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható és nem mozdítható el a helyéről (sem egyedi, sem normatív aktusokkal), csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. Tisztsége "egy életre" szól, a függetlenség továbbá többletgaranciákat követel a bírói jogviszony megszűnésére és megszüntetésére, a hivatás gyakorlásának időtartamára, a felső korhatárra, amelyen belül a bírák elmozdíthatatlanok. Elmozdíthatatlanságuk döntési autonómiájuk biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje. A határozathoz közvetlenül kapcsolódik a 12/2017. (VI. 19.) AB határozat, amely további elemként a bírói tisztség elnyerését vizsgálta. Ennek vonatkozásában - összhangban a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban is kimondottakkal - hangsúlyozta a testület, hogy a kötött pályázati és kinevezési eljárás, továbbá az Alaptörvény által biztosított köztársasági elnök általi kinevezés magas közjogi legitimációnak minősül, és nem csak szimbolikus jelentősége van annak, hogy a semleges bírói hatalmat a semleges köztársasági elnöktől kapott kinevezéssel nyeri el a bíró. A tisztség megszűnésével kapcsolatban alkotmánysérelemként jelent meg az is, ha a szabályozás vagy annak hiánya visszaélésre adhat lehetőséget.
A 4/2014. (I. 30.) AB határozat a bírák függetlensége és a javadalmazásuk közötti összefüggés kérdését vizsgálta, ugyanakkor általánosságban is tett megállapításokat a bírói függetlenség vonatkozásában. E határozat döntötte el továbbá azt a - a 33/2012. (VII. 17.) AB határozatból is fakadó - kérdést is, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése jogot biztosít a bírák számára a függetlenséghez, nem csak alapelvet fogalmaz meg. A bírói függetlenség nem alapjog, nem is a bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése a bírák szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a bírák mint a bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a függetlenséghez.
A bírói függetlenség a bírói tisztséget viselő személy vonatkozásában két síkon értelmezhető, egyrészt szakmai függetlenséget, másrészt személyi függetlenséget jelent. A szakmai függetlenség azt garantálja, hogy a bírót ne lehessen ítélkezési tevékenysége során közvetlenül befolyásolni. A személyi függetlenség pedig azt a több összetevőből álló független közjogi státust jelenti, amely a bírót a szolgálati jogviszonyának fennállása során megilleti. A bírói javadalmazás a Bjt. értelmében a méltányos díjazáson túl a függetlenséget is hivatott biztosítani.
- 1713/1714 -
A megfelelő javadalmazás biztosítását, törvényi deklarációját a bírákra vonatkozó szigorú összeférhetetlenségi szabályok is indokolják. A bíró megfelelő minőségű, befolyásmentes ítélkező tevékenységében meghatározó jelentősége van az anyagi elismerésének. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján azt állapította meg, hogy a bírákat megillető javadalmazás a bírói függetlenség részét, annak egyik elemét képezi.
A 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat - szintén a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatra, illetve emellett még a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatra való áthallással - a bírói függetlenség és a hatalommegosztás kapcsolatát illetően kiemelte, hogy noha a törvényhozó és végrehajtó hatalom kölcsönös (politikai) függésben van egymástól, a bírói hatalom viszont e politikai téren kívül létezik, függetlenül annak változásaitól. A bírói függetlenség ugyanakkor nem korlátlan, annak legfontosabb alkotmányos korlátja, és egyben a bírói működés alapja az ítélkezési tevékenység törvényeknek való alávetettsége. A törvényeknek való alávetettség ugyanakkor a függetlenség záloga is egyben, hiszen a bíróságok a politikai szféra által meghatározott és létrehozott törvényeket önállóan értelmezik. A bírói függetlenséget és annak részeként a bírói szolgálati jogviszony létesítését, megszűnését, a jogviszony tartalmát kitevő jogokat és kötelezettségeket értelmező AB határozatok nem vizsgálták külön e kritériumrendszer kúriai specifikumait. Ez önmagában nem meglepő, hiszen a Kúria elnöke megválasztásán túl - amelyre vonatkozóan az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes - szabályozási szinten nincsenek számottevő eltérések.
A bíróságok igazgatására vonatkozó alkotmányos követelményeket átfogóan összefoglaló 22/2019. (VII. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság is hangsúlyozta, hogy a bírói függetlenséget alapvetően a bírák jogállására vonatkozó szabályozás biztosítja, e követelménnyel nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet teljes igazgatási függetlensége. A bírói függetlenség tartalmát illetően személyi, illetve szervezeti követelményeket is nevesített: az magában foglalja, hogy törvény hozza létre a bíróságokat és határozza meg azok hatáskörét, a bírósági határozatok kikényszeríthetőek, a bírósági határozatok törvényességének felülvizsgálatát is bíróságok végzik, illetve a bíróságok költségvetésének meghatározásába is alapvető beleszólásuk van. Figyelemmel kell lenni azonban arra, hogy a bírósági szervezet függetlensége nem korlátlan, ezzel összefüggésben rámutatott, hogy a bírósági szervezet az állam része, a bíróságok létesítése és fenntartása az állam feladata, vagyis a bíróságok működéséhez szükséges más hatalmi ágakkal való együttműködés (ide tartozik a szervezet létrehozása és a működés feltételeinek biztosítása). A hatalommegosztás követelményéből fakadó szervezetrendszeri függetlenség meghatározza ugyan a bíróságok helyét a hatalommegosztás rendszerében, valamint rendezi más alkotmányos szervekhez (elsősorban az Országgyűléshez, a köztársasági elnökhöz és a Kormányhoz) való viszonyukat, azonban ez nem jelent teljes elkülönülést, a kapcsolatok teljes hiányát. E tekintetben a határozat a korábban megszokott, bírói függetlenség-központú szemlélet mellett megjelenítette a bíróságok mint az állam részét képező szervezet fókuszát is.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a bírói függetlenség és a bíróságok szervezeti függetlensége is az igazságszolgáltatási feladatok befolyástól mentes ellátását szolgálja. Az igazgatási feladatok ellátása önmagában nem érinti e két követelményt mindaddig, amíg a függetlenség megvalósulásához szükséges szervezeti és személyi garanciákat ezek a megoldások nem rontják le. Ez gyakorlatilag követelményként jeleníti meg, hogy a bíró függetlenségét garanciákkal kell biztosítani az igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről.[42] [lásd 13/2013. (VI. 17.) AB határozat] Az igazgatási feladatok közül ilyen hatással bírhatnak a bírói jogállás elnyerésével, vagy annak megszűnésével, a bírák jutalmazásával, javadalmazásával, alkalmasságának vizsgálatával, illetve felelősségre vonásával, továbbá a bíróságok költségvetésének meghatározásával és a belső működésre vonatkozó szabályzatok megalkotásával kapcsolatos feladatok. A személyi intézkedések részletszabályait vizsgálta a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, az OBH elnöke igazgatási jogköre vonatkozásában. E határozat rögzítette, hogy indokolni kell az olyan személyzeti döntéseket tartalmazó határozatokat, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye. A határozat részben szintén követte a 90-es évek alkotmánybírósági gyakorlatát, ugyanakkor el is tért attól, mert míg a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat még nem minősítette alkotmányellenesnek, hogy az igazgatást végző miniszternek nincs indokolási kötelezettsége, itt már alkotmányos követelményként fogalmazódott meg az, holott a miniszterrel szemben az OBH elnöke nem külső szereplő, így esetében a politikai súlyeltolódás kérdése sem merülhet fel. A határozat viszont nagyobb hangsúlyt fektetett a kiszámítható jogalkalmazói működésre, a jogilag szabályozott eljárási garanciák meglétére, a hatékony jogorvoslati útra. Vagyis nem a függetlenségi kritériummal kötötte össze a követelményt.
A bírói álláspályázatok részletszabályai vonatkozásában garanciális elemnek tekintette a - sorrend meghatározására, illetve annak megváltoztatására, valamint egyetértési jog gyakorlására jogosult - bírói szervek érdemi befolyását az eljárás kimenetelére, az eljárás egészének - különösen a pályázati rangsor kialakítása során kizárólagosan figyelembe vehető szempontoknak - törvényi rendezettségét, és azt,
- 1714/1715 -
hogy a törvény csak a pályázatok objektív kritériumok szerinti elbírálásának enged teret, minimálisra szorítva a szubjektív elemek felmerülésének lehetőségét. (Megjegyzendő, hogy a bírói testületek kiemelt - garanciális - szerepe utóbb hangsúlyosan jelent meg a közigazgatási bíróságok felállításával kapcsolatos alkotmánybírósági határozatban is.) Kifejezetten az OBT-vel összefüggésben mondta ki azt, hogy az OBT számára biztosított egyetértési jog kizárja a pályázat elbírálójának önkényes, diszkrecionális döntési lehetőségét, a bírói tanács által el nem utasított pályázó számára biztosított jogorvoslati jog pedig nemcsak a kinevezett személy törvénynek és a pályázati kiírásnak megfelelőségére terjed ki, hanem az OBT egyetértése meglétének vitathatóságára is. Ugyanakkor azzal, hogy a törvény abban az esetben is lehetővé teszi a pályázat eredménytelenné nyilvánítását, ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet, az eljárás végén a nyertes pályázó személyéről meghozandó döntés szubjektívvá és diszkrecionálissá válhat, ezzel relativizálva az eljárás során meglévő garanciákat.
A 33/2017. (XII. 6.) AB határozat az OBH elnökének a bíróságokra vonatkozó kötelező szabályzatok megalkotásával kapcsolatos jogkörét vizsgálta. Ezzel kapcsolatban rögzítette, hogy a megalkotott szabályzatban kizárólag olyan elvek és értékek vehetők alapul, amelyek az Alaptörvényből, a Bszi.-ből és a Bjt.-ből következnek vagy azokból közvetlenül levezethetők, a szabályzatok tartalmának tehát a bírósági igazgatással kapcsolatos kérdések rendezése körében kell megmaradnia, és nem érintheti az ítélkező bíró függetlenségét.
A 3154/2017. (VI. 21.) AB határozat a bírák szakmai függetlenségét illetően nem tulajdonított annak jelentőséget, hogy a bíróságok központi igazgatását egy testületi szerv vagy egyszemélyi vezető látja el, ha hatásköre nem terjed ki a bíróságok ítélkezési tevékenységének befolyásolására. A Bszi. ugyanakkor, pontosan arra tekintettel, hogy a központi igazgatás egyszemélyi felelős vezetőjének igazgatási feladatai jelentősen megnövekednek, szétválasztotta egymástól a bíróságok legfőbb igazgatási vezetését és szakmai irányítását, ezzel egyben rávilágítva annak fontosságára is, hogy az igazgatási vezető (az OBH elnöke) és a bírák, bírósági vezetők között ne legyen hierarchikus viszony. A határozat szerint az OBH elnökének a bírák státuszát érintő hatáskörei többségüket tekintve közvetettek, átfogó jellegűek, nem az egyes bíróságokra vagy bírókra vonatkoznak. Amennyiben pedig közvetlenek (pl. a bírósági vezetők kinevezése), akkor pedig erős korlátok között gyakorolhatók.
E határozatok választ adnak a Kúria viszonyában is több, a közelmúltban felmerült vitás kérdésre is. Alapvetően nyugvópontra helyezték a bírák, bírósági vezetők kinevezésének eljárási rendjét, a bírói szolgálati jogviszony megszűnésével kapcsolatos kérdéseket, a bíró és az ügy közötti kapcsolatot (ügyelosztás) is. Emellett a 90-es években meghozott határozatok megállapításai között is több olyan van, amelyek nem veszítették el ma sem relevanciájukat pl. az Országgyűlés általi megválasztás mint a demokratikus legitimációval való szoros kapcsolat (lásd részletesen a személyi döntések című alfejezetnél).
Jellemzően Európában, különösen a rendszerváltó országokban érhető tetten az az elvárás, amely szerint az igazságszolgáltatás függetlenségének hangsúlyozása magában foglalja nemcsak az ügyek elbírálásában való függetlenséget (funkcionális függetlenség), hanem azt is, hogy egy legfelsőbb bíróságnak saját irányításában is függetlennek kell lennie (az igazságszolgáltatás szervezeti vagy testületi függetlensége).[43] A rendszerváltást követően ezekben az országokban több kísérlet is zajlott a függetlenség egyre komplexebb követelményrendszerének való minél jobban harmonizáló, a helyi viszonyokra is megfelelően reagáló igazgatási rendszer kialakítására. Nem organikus fejlődés, hanem újabb és újabb, a függetlenséget és a hatékonyságot egyszerre célzó rendszerek kiépítésének lehettünk tanúi, amelynek intenzitását jól mutatja, hogy a Velencei Bizottság is rendszeresen ad ki állásfoglalásokat a különböző igazságszolgáltatási reformokról. Ebben az útkeresésben viszonylag kevés szó esik a legfelsőbb bíróságok elkülönült funkciójáról, jellemzőbb az egyes jogkörök egyedi vizsgálata.
Magyarországon a Legfelsőbb Bíróság igazgatási elkülönítése a magyar bírói szervezetnek a rendszerváltás előtti időkből származó sajátossága. Az 1997. évi bírósági reform lehetőséget teremtett volna az elkülönülés megszüntetésére, ez azonban nem történt meg, illetve nem is történhetett meg abból következően, hogy a törvényalkotó az OIT elnöki funkció ellátását a Legfelsőbb Bíróság elnöki megbízatásához kötötte. A szabályozásból fakadt egyszersmind az is, hogy ezáltal sikerült a Legfelsőbb Bíróságnak megőriznie igazgatási elkülönülését. Kritikaként fogalmazható meg ugyanakkor, hogy a Legfelsőbb Bíróság tekintélyének, elkülönülésének megőrzését, valamint a bíróságok működésének igazgatási érdekvédelmét (pl. költségvetés előterjesztésében, létszám- és bérfejlesztési igényekben) a végrehajtó hatalommal szemben kevéssé lehet egyidejűleg hatékonyan képviselni.[44]
A legfőbb bírói fórumok tevékenységének egyik legfontosabb sajátossága a jogegységesítő tevékenység, eltérő szabályok fordulnak elő továbbá az elnök, illetve esetlegesen további vezetők tisztségének betöltésével összefüggésben is. A szervezetrendszer élén álló bíróság esetében szükségszerűen felmerülhet továbbá a funkciójához kapcsolódó, eltérő igazgatási rendszer is.
A 2021. évi uniós igazságügyi eredménytábla[45] - felsőbírósági bírói kinevezések vizsgálatát alátámasztó - tételeinek parafrazeálásával a
- 1715/1716 -
legfelsőbb bíróságok mint végső fokon eljáró bíróságok nélkülözhetetlenek valamennyi tagállamban az egységes jogalkalmazás biztosításához. A tagállamok feladata oly módon megszervezni a legfelsőbb bíróság igazgatását, amely biztosítja azok függetlenségét és pártatlanságát. Azt is biztosítaniuk kell továbbá, hogy a legfelsőbb bíróságok igazgatására vonatkozó lényeges feltételek és részletes eljárási szabályok ne vethessenek fel észszerű kétségeket a magánszemélyek szemében a legfelsőbb bíróságok és a bírók külső tényezők általi befolyásolhatatlanságával, valamint az előttük álló érdekeket illető semlegességével kapcsolatban.
Éppen az egységes jogalkalmazás - az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése fordulatával élve a bíróságok jogalkalmazása egységének - biztosítása az, ami hatásköri és szervezeti sokszínűségük ellenére összeköti, egyúttal pedig a bírósági szervezet többi elemétől megkülönbözteti a legfelsőbb bírói fórumokat. Ennek jelentősége és társadalmi hatása legalább annyira fontos, mint az egyedi ügyben végzett ítélkezés, mert a joggyakorlat egysége a jogalkalmazás kiszámíthatóságát biztosítja, amely a jogállamiság elvének egyik összetevőjeként a jogbiztonság garanciája. Ha pedig az egyes jogszabályok előterjesztői indokolásait vizsgáljuk, kitűnik, hogy a felsőbírósági gyakorlat közvetlen és jelentős hatást gyakorol a jogalkotásra is.[46] Vagyis ez teszi a legfelsőbb bírói fórumokat legfelsőbb bírói fórumokká. Ez pedig olyannyira magától értetődő, hogy nem is szükséges alkotmányos vagy törvényi szinten deklarálni. A joggyakorlat egységének biztosítása többféle eszközzel is elérhető, mégis a következetes felsőbírósági gyakorlat tűnik leginkább hatékonynak. Ebből következnek a legfelsőbb bírói fórumok jellegadó hatáskörei (jellemzően felülvizsgálat), és azok gyakorlásának terjedelme (jellemzően kasszáció), és csak kivételesen jelennek meg első- és végsőfokú hatáskörök (Magyarországon választási,[47] népszavazási,[48] önkormányzati normakontroll és gyülekezési[49] ügyek, vagy Németországban - egyebek mellett -tartományok közötti közjogi viták vagy egyes infrastrukturális beruházások[50]).
Éppen ebből a jellegadó tulajdonságból fakad az autonómia-, vagy legalábbis a bírósági szervezet más szintjeihez képesti markánsan eltérő igazgatási modell iránti igény is. A következőkben néhány olyan területre kívánunk rámutatni, amelyekben ez az autonómia, vagy igazgatási különtartottság megragadható.
Ahogy arra már utaltunk, a sajátos funkciók és feladatok sajátos igazgatási megoldásokat igényelhetnek. Egy legfelsőbb bíróság, ha a bevett felülvizsgálati-ítélkezési feladatain túli feladatokat is ellát, az kihathat egyrészt a személyi döntésekre (milyen bírói és egyéb alkalmazotti összetétel ideális a változatos feladatok ellátásához), a szervezeti felépítésre (pl. olyan külön szervezeti egységek létrehozatala képében, amik ellátják a bíróságok költségvetésével kapcsolatos gazdasági-pénzügyi feladatokat, a "think tank" feladatokat, a jogalkotásban való közreműködéssel kapcsolatos feladatokat stb.), illetve ha magát az ítélkezési tevékenységet (mint az ügyet véglegesen eldöntő végső fórum tevékenységét) nézzük, akkor a tanácsok személyi összetételére, vagy éppen az ügyelosztásra is. E fejezetben mindezek közül három tényezőt - személyi döntések, ügyelosztás, illetve jogegységesítés - emelünk ki. Vizsgálat tárgyát képezhetné a belső felépítés, az egyes bírói szervek közötti feladat-, illetve hatáskörmegosztás, a költségvetési-gazdálkodási önállóság nem vitatott követelményének való gyakorlati megfelelés, de akár a digitalizáció hatása is. A fejezet ugyanakkor a szervezeti függetlenséget akként közelíti meg, mint ami a bírói függetlenség derivátuma,[51] vagyis azért indokolt a szervezet függetlenségét biztosítani, és azon keresztül az egyes igazgatási kérdéseket szabályozni, garanciákkal ellátni, hogy azon keresztül is az ítélkezésben megnyilvánuló függetlenséget szolgálja a szervezet. Ekként pedig a legszorosabb kapcsolatot az ítélkező tevékenységben megnyilvánuló függetlenséggel a személyi döntések, a bíró és az ügy kapcsolatára vonatkozó ügyelosztás, illetve a legfelsőbb bírói fórumok egyik fő sajátossága, a minden bírói jogalkalmazásra kiható jogegységesítő tevékenység testesíti meg leginkább.
A bíróságok személyi állományát (értve ez alatt jelenleg a bírák személyét) érintően érdemes kiemelni, hogy az egyik legvitatottabb kérdés - és ekként nélkülözi a konszenzust - a bírák kiválasztásának kérdése, különösen a végrehajtó, illetve a törvényhozó hatalom esetleges közreműködését illetően. Daniel Smilov hangsúlyozza ennek háttereként, hogy a különböző alkotmányos rendszerek különböző mértékű fékek és ellensúlyok kialakítását teszik lehetővé a fő hatalmi ágak között. Ebből következően pedig a végrehajtó és a törvényhozó hatalomnak az igazságszolgáltatási rendszert irányító testület tagjainak kinevezésére való jogosultsága is szükségesnek tekinthető, az igazságszolgáltatás bizonyos fokú elszámoltathatóságának megőrzése érdekében a politikai hatalmi ágak és - végső soron - a polgárok mint választók felé. A bírói függetlenség elvét ugyanis mindig egyensúlyba kell
- 1716/1717 -
hozni a bírói ág elszámoltathatóságának elvével.[52] Az összetételt illetően is eltérő felfogások érvényesülhetnek: adott egyrészt a "jogászbíróság" fogalma, ahol a bírák akként fogják fel önmagukat és a bíróságot, hogy feladatuk a jog alkalmazása; a "szakértő bíróság" kategóriája, ahol a bíró egyfajta alternatívája a jogászbírónak, mivel a vitával érintett területre vonatkozó speciális, más által nem birtokolt szaktudással rendelkezik; illetve ezek sajátos ötvözete, amely magában foglalja a két rendszer előnyeit. Az ilyen rendszerek magukban hordozzák a kiválasztás eltéréseit is: azokban az esetekben, ahol szakértő bíróság van, vagy legalábbis szakértő bíróra is szükség mutatkozik, a kiválasztás az adott specifikus gyakorlatra fókuszáló.[53]
Figyelemmel arra, hogy a felsőbírósági ítélkezés részben a jogalkalmazás egysége biztosításának követelménye, részben a felülvizsgálat tárgya, keretei és döntési korlátai miatt jellegében alapvetően eltér az alsóbb fokú bíróságok ítélkezési tevékenységétől. A felsőbírósági eljárások tárgya ugyanis nem más, mint az alsóbb fokú bíróságok ítéletei jogszabályszerűségének vizsgálata, amely nemcsak az alkalmazandó anyagi és eljárásjogi szabályok, valamint a joggyakorlat ismeretét kívánja meg, hanem a jogértelmezési módszerek komplex alkalmazását is megkívánja. Ismert olyan irodalmi álláspont, amely szerint a kasszációs legfelsőbb bírósági hatáskör sajátos jellegű, és sokszor az egyetemi tanárok vagy kodifikációs tapasztalattal rendelkező szakemberek jobban beválnak, mint a korábban kiemelkedő ítélkezési tapasztalattal rendelkező bírák.[54] Az európai államokban kisebbségben vannak azon országok (az eredménytábla szerint Görögország, Franciaország,[55] Luxembourg, Ausztria,[56] és Románia), amelyekben a legfőbb bírói fórum bírójává kizárólag már kinevezett, és jellemzően hosszabb tapasztalattal rendelkező bíró nevezhető ki. Ezért különösen fontos kérdés, hogy milyen karriermodell, milyen feltételrendszer és milyen eljárásrend határozza meg a legfelsőbb bíróságok bíráinak kiválasztását, kinevezését. Amint arra a 2021. évi uniós igazságügyi eredménytáblában az Európai Bizottság is rámutatott, "E tekintetben az európai jog megköveteli annak biztosítását a tagállamoktól, hogy a bírók a kinevezésüket követően függetlenek legyenek a kinevező hatóság befolyásától vagy nyomásgyakorlásától a szerepkörük ellátása során.[57] Azt is biztosítaniuk kell továbbá, hogy a kinevezési határozatok elfogadását szabályozó lényeges feltételek és részletes eljárási szabályok ne vethessenek fel észszerű kétségeket a magánszemélyek szemében a bírók külső tényezők általi befolyásolhatatlanságával, valamint az előttük álló érdekeket illető semlegességével kapcsolatban".[58]
Ha az európai államok felsőbírósági bírói kinevezési szabályozását áttekintjük, szembetűnik, hogy alig van két hasonló modell. Megjegyzendő azonban, hogy számos európai államban a legfőbb bírói fórumok vezetőinek, illetve tagjainak kinevezési eljárása (folyamata) eltér az alsóbb fokú bíróságokon ítélkező bírák és bírósági vezetők kinevezésére vonatkozó szabályoktól.[59] Így az Európai Unió tagállamainak többségében a végrehajtó hatalom vagy a törvényhozás is jelentős - esetenként döntő - befolyással bír a legfelsőbb bírósági bírók kinevezési eljárásában.[60]
A legfelsőbb bírói fórumok elnökeinek és másodelnökeinek (elnökhelyetteseinek) kinevezése a felsőbírósági bírók kinevezéséhez képest is mutathat eltéréseket. Ez megnyilvánulhat abban, hogy más szervtől nyeri az elnök a tisztségét, mint amelyik a bírót a felsőbíróságra kinevezi vagy
- 1717/1718 -
beosztja,[61] de lehet, hogy csak az eljárási szabályok térnek el.[62] A kiválasztás során pedig alapvetően nemzeti sajátosságok, szempontok érvényesülnek: bár elterjedt megoldás, de nem szükségszerűen karrierbíróból lesz a legfelsőbb bíróság elnöke (pl. az észt elnök ügyvédből lett bíró, majd elnök, az osztrák közigazgatási felsőbíróság esetében az elnök és a másodelnök is bíróságon kívülről érkezett, és egyébként a német elnök is, aki alapvetően karrierbíró, megválasztásakor - beosztott bíróként - minisztériumi igazgató volt), különösen közigazgatási felsőbíróságok esetében. A kiválasztás szempontrendszerében számos tényező játszhat szerepet: ide sorolható az eltérő tapasztalatok megjelenése iránti igény, vagy éppen az államszervezeti szerep (pl. kapcsolattartás más szervekkel, az elnök sajátos jogkörei, kötelezettségei).
Magyarországot tekintve, a fent említett külső elszámoltathatóság kérdése nem merült fel az alkotmánybírósági gyakorlatban, illetve a bírósági szervezetrendszerre vonatkozó alkotmányjogi vitákban, nincs is a beszámoltatáson (a Kúria elnökének éves beszámolója) túl további eszköze és igény sem merült fel rá. Az alkotmányos gyakorlat kiindulópontja az, hogy a legfelsőbb bírói fórum esetében mind az igazgatási elkülönülésnek, mind pedig az elnök Országgyűlés általi megválasztásának közjogi hagyománya van. Már a 38/1991. (VI. 11.) AB határozat is kitért röviden a személyügyi kérdésekre. Alapvetően az akkori Alkotmány determinálta a döntést annyiban, hogy szabályozta az egyes személyi döntéseket, így erre utalással (Alkotmány 48. §) a határozatban a függetlenség részeként jelenik meg a Legfelsőbb Bíróság elnökének Országgyűlés általi megválasztása, illetve helyetteseinek és a hivatásos bíráknak a köztársasági elnök általi kinevezése, továbbá az, hogy az Alkotmány szigorú feltételekhez köti a bírák tisztségükből való elmozdítását. Ezzel összhangban, a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat is a bírói hatalom forrásaként, legitimációjaként nevesítette az Országgyűlés általi megválasztást, az egyoldalú politikai befolyásolás semlegesítésének módját illetően pedig az elnök vonatkozásában a semleges köztársasági elnök általi jelölést, illetve a megválasztás esetén a kétharmados többség megkövetelését.[63] A tisztség elnyerését illetően hangsúlyozta, hogy az Alkotmány megtartotta annak két, történetileg kialakult formáját: a Legfelsőbb Bíróság elnökét továbbra is az Országgyűlés választja meg, a többi hivatásos bírót pedig a köztársasági elnök nevezi ki. Az Alkotmánybíróság nagy jelentőséget tulajdonított annak, hogy honnan nyerik hatalmukat a bírák és más bírósági vezetők, ezzel kapcsolatban több megoldást is nevesített. A határozat szerint, ha e személyi kör hatalmát nem a nép általi közvetlen választásból nyeri (nem önlegitimáló a hatalmi ág), akkor "külső" szerv általi választással vagy kinevezéssel kell legitimációt kapniuk, ekkor bírói hatalmukat valamely más hatalmi ág közvetítésével nyerik el, hatalmuk azon keresztül vezethető vissza a szuverén néphez. Éppen ezért a Legfelsőbb Bíróság elnöke vonatkozásában önmagában nem alkotmányellenes, hanem éppen az Alkotmánynak felel meg - a határozat megfogalmazása szerint - az, ha a bírói hatalmat a bíró "felülről kapja" (legalábbis kívülről).
Ezzel szemben, ha a bírói hatalmat más hatalmi ág közvetítésével nyeri el a bíró, annak a bíróság semlegessége és az egyoldalú politikai befolyás[64] kizárása követelményének kell megfelelnie. A semlegességet erősíti a köztársasági elnök, aki a Legfelsőbb Bíróság elnökén kívül minden bírót kinevez. A kinevező egyik feladata a hatalom közvetítése. Itt is vizsgálandó ugyanakkor az előterjesztés: ha azt a bíróság teszi meg, nincs szükség ellensúlyozásra, ilyenkor ugyanis az egyoldalú politikai befolyásolás - elvileg - kizárt. Ha viszont az előterjesztést a Kormány vagy annak tagja teszi, a törvénynek más külső ellensúlyt, vagy pedig bírósági részvételt kell intézményesítenie. A törvényi szabályozás a bírói közrehatást választotta, ezzel az alkotmányos követelménynek tett eleget. Emellett azonban a részvételnek alkalmasnak is kell lennie alkotmányos funkciójának betöltésére, arra, hogy azzal a bírói hatalom a más hatalmi ágba tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását ellensúlyozza. Ehhez
- 1718/1719 -
nincs feltétlenül szükség bírói önkormányzatra vagy bírói testületekre, az érdemi akaratnyilvánítás éppúgy megoldható közvetlen szavazással, mint választott képviselet útján. Az állásfoglalásban azonban a bírák akaratának kell kifejezésre jutnia. A kinevezés érdemi befolyásolásának is többféle megoldása lehet: pl. egyetértési jog, együttes előterjesztés, javaslattétel, vétójog stb.
Miközben a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat nagy hangsúlyt fektetett a bírói hatalom legitimációjára, a 97/2009. (X. 16.) AB határozat meglehetősen félrevezető módon úgy fogalmaz, hogy a "hatalommegosztás elvének elismerése mellett, az Alkotmány több rendelkezése is lehetővé teszi a bírói hatalomba való "külső beavatkozást". A bírák kinevezésére a köztársasági elnök jogosult, a Legfelsőbb Bíróság elnökét ő jelöli, elnökhelyettesét ő nevezi ki. A Parlament a köztársasági elnök javaslatára választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét." A két határozat közötti ellentmondást (hatalom forrása vs. külső beavatkozás) azzal kívánja feloldani, hogy azzal folytatja, e szabályok nem kizárólag a bírói hatalom legitimációjáról szólnak, hanem a hatalmi ágak és alkotmányos intézmények közötti egyensúlyteremtés biztosítékai. A bíróság ugyanakkor ilyenkor sem kirekesztett, a bírói testületek véleményét is kifejező jelöléssel, véleménynyilvánítással befolyásolja a személykiválasztást.
Amint arra a fentiekben már utaltunk, a legfőbb bírói fórumok bírói karának kiválasztása mellett a személyzeti döntések másik lényeges eleme a szolgálati/fegyelmi bíráskodás kérdése. E körben -annak előrebocsátásával, hogy álláspontunk szerint a magyar szolgálati bíráskodás az elmúlt harminc év tapasztalatai és különbíróságok létrehozására vonatkozó alaptörvényi rendelkezés az Alaptörvény Nyolcadik módosításával történt hatályon kívül helyezése miatt alapos reformra szorul, amely kérdés ezért szétfeszítené jelen tanulmány kereteit - csak arra szükséges utalni, hogy a magyar szabályozás csak annyiban szentelt figyelmet a Kúria legfőbb bírósági jellegének, hogy a másodfokú szolgálati bíróságot mellé telepítette. E körben a nemzetközi összehasonlítást jelentősen nehezíti, hogy számos országban egységes bírói-ügyészi (magisztrátusi) szolgálati törvény szabályozza a fegyelmi és szolgálati jogvitákat is. Indokolt ugyanakkor emlékeztetni arra, hogy a német szövetségi (legfelsőbb) bíróságok bírói szolgálati és fegyelmi ügyeiben a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság egy tanácsa, állandó elnökkel, két helyettes elnökkel, állandó tagokkal, póttagokkal, és az öt felsőbíróságról delegált taggal és póttagokkal mint szolgálati bíróság jár el.[65]
Amint azt bemutattuk, a legfőbb bírói fórumok esetében nemcsak, hogy megfigyelhető a sajátos, a bírósági szervezet más szintjeitől eltérő személyügyi igazgatási rendszer, de az - a kiválasztástól a fegyelmi és szolgálati ügyek elbírálásáig bezárólag -a felsőbírósági funkciók sajátosságaira figyelemmel indokolt, sőt álláspontunk szerint kívánatos is.
Az ügyelosztás a bírósági igazgatás egyik központi eleme, mert amellett, hogy nem választható el a bírák munkaterhelésnek kérdésétől és kihathat az igazságszolgáltatás hatékonyságára, de a tisztességes eljáráshoz való jog részjogosultságát jelentő törvényes bíróhoz való jog egyik garanciája is lehet, továbbá a bírói függetlenség követelményétől sem választható el.
Az ügyeket nem lehet olyan bírónak kiosztani, akiknek érdeke fűződik az ügyhöz, vagy csak ennek árnyéka vetül rá, vagy más okból elfogultnak tűnhet. A szakosodás pedig növeli a hatékonyságot, kedvezően hat az eljárások időtartamára, egyúttal pedig a joggyakorlat egysége is egyszerűbben biztosítható.
A legfelsőbb bírói fórumok esetén éppúgy érvényesülnie kell a törvényes bíróhoz való jognak, mint az alsóbbfokú bíróságok esetén, ezért garanciális jelentőségű, hogy az ügyelosztás rendje pontosan meghatározott és átlátható legyen. E tekintetben tehát nincs, és nem is lehet különbség a bírósági szervezet különböző szintjei között. Az általános elvárások bemutatását követően azt vizsgáljuk, hogy lehetnek-e olyan egyéb szempontok, amelyeket - átlátható és normatív módon - a felsőbíróságok ügyelosztási rendjének meghatározása során figyelembe lehet venni. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának ajánlása szerint a független és pártatlan bíróhoz való jog biztosítása érdekében az ügyeket objektív, előre meghatározott szempontok szerint kell a bíróságokon elosztani, amelyet sem bármely fél, sem pedig az ügy kimenetelében egyébként érdekelt személyek kívánsága nem befolyásolhat.[66] Nincs azonban olyan követelmény, amely az ügyek elosztásának részletes szabályait - az egyes bírák, tanácsok, tanácsok közötti belső elosztását - törvényben kellene szabályozni, és a gyakorlatban ezeket a szabályokat jellemzően belső bírósági szabályzatok állapítják meg.[67]
"Az eljárások időszerűségének, valamint a bírói függetlenség és pártatlanság tiszteletben tartásának e normatív kereteken belül az ügyelosztási folyamatok megszervezésének számos más módja is létezik. Következésképpen Európa-szerte nagyon sokféle rendszert különböztethetünk meg. Az ügyek elosztása általában a bírák szakosodását követi, de például Dániában a bírák generalisták, és mindenféle ügyekkel foglalkoznak. Egyes országokban a bírák informálisan cserélhetnek ügyeket, más országokban ez szigorúan tilos. Ezeket a rendszereket a felmérés eredményeinek tárgyalásakor részletesebben is meg fogjuk vizsgálni. E sokféleség ellenére Marco Fabri
- 1719/1720 -
és Philip M. Langbroek kutatási eredményei szerint mindezen elosztási rendszerek prioritása az ügyek bírák közötti kiegyensúlyozott elosztása."[68] Bár az ügyelosztási rendszerek nagy változatosságot mutatnak, az ENCJ Igazságszolgáltatási Minimumszabályok IV. kidolgozása: Ügyelosztás projektcsoport, amelyet az Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózatának Igazságszolgáltatási Minimumszabályok IV. kidolgozása, az Ügyelosztás projektcsoport a következő tizenegy minimumszabályt határozta meg:
1. Minden ügyet az EJEE 6. cikkével összeegyeztethető alapon kell elosztani.
2. Az ügyek elosztásának megalapozott módszerrel kell rendelkeznie. Az ügyelosztás módszerét a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni. Ezt az elosztási módszert törvény, rendelet vagy bírósági vagy közigazgatási gyakorlat szabályozhatja.
3. Az ügyek elosztásának módszerének biztosítania kell a tisztességes és időhatékony igazságszolgáltatást, valamint a közbizalom erősítését.
4. Az ügyek elosztása során alkalmazandó alábbi elveket és kritériumokat kell figyelembe venni az ügyek elosztásának minden kialakított módszere során, beleértve az adminisztratív vagy elektronikus elosztást, valamint a vezető bíró, az elnöklő bíró vagy a Bíróság elnöke által történő elosztást.
5. Az ügyek elosztásának módszerében figyelembe veendő elveknek és kritériumoknak objektívnek kell lenniük, és magukban kell foglalniuk:
- a tisztességes eljáráshoz való jog;
- az igazságszolgáltatás függetlensége;
- az eljárás jogszerűsége;
- az ügy jellege és összetettsége;
- a bíró szakértelme, tapasztalata és szakterülete;
- a bíró elérhetősége és/vagy munkaterhelése;
- a bíró pártatlansága;
- a bíró függetlenségének és pártatlanságának nyilvános megítélése.
6. A komplexitás mérlegelésekor a következő tényezők némelyikét vagy mindegyikét figyelembe véve határozható meg:
- a felek vagy alperesek száma;
- a tanúk száma;
- a kérdéses ügy értéke;
- az ügy iratainak oldalszáma;
- a tényállásbeli vita mértéke;
- az érintett jogi kérdések;
- a szakértői tanúk száma;
- a tárgyalás becsült időtartama;
- a média vagy a nyilvánosság érdeklődése vagy az ügy profilja, amennyiben az hatással van az ügy logisztikájára.
7. Az elosztás módszerét egységesen kell alkalmazni az ötödik elv kritériumai szerint; az elvek és kritériumok alkalmazásában eltérések lehetnek szükségesek a joghatóság jellege, a Bíróság mérete, a Bíróság szintje és az ügy tárgyalási helye szerinti bírósági körzet miatt.
8. Az ügyelosztás az elnök, a Bíróság vezető bírája vagy a Bírósági Tanács hatáskörébe tartozik, de az ügyelosztás gyakorlati intézkedései átruházhatók akár egy másik bíróra, akár az ügyelosztásra felhatalmazott köztisztviselőre.
9. A megállapított elosztási módszertől való bármilyen eltérés motivációját/indoklását újra kell rendezni.
10. Az ügyek elosztásának módszerének meg kell felelnie az itt meghatározott elveknek és kritériumoknak, függetlenül attól, hogy a bíró egyedül vagy tanácsban ül-e. Ha a bírák testületként járnak el, akkor a testület együttes összetételének kell megfelelnie az elveknek és kritériumoknak.
11. A felek jogosultak arra, hogy az ügy tárgyalásának/megfontolásának megkezdése előtt olyan időpontban tájékoztatást kapjanak az ügy elosztásáról, amely az ügy jellegét és összetettségét figyelembe véve észszerű, valamint azt az időt, ameddig a félnek élnie kell az ügynek az adott bíróhoz/bírákhoz való elosztását megtámadni kívánó jogával. Ez történhet írásban, elektronikus úton, bírósági lista közzététele vagy bármely más módon.[69]
Az ügyelosztási rendet azért tartjuk különösen fontosnak, mert a törvényes bíróhoz való jog biztosításán keresztül a tisztességes eljáráshoz (fair trial) való jogot, vagyis biztosítják, hogy senki se legyen elvonható törvényes bírájától. A törvényes bíró az Alkotmánybíróság szerint a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságon érvényes ügyelosztási rend alapján eljáró bíró. Az Alkotmánybíróság már 2008-ban foglalkozott a kérdéssel, 993/B/2008. AB határozatában, amelyben megállapította, hogy a törvényes bírótól való elvonás tilalma - az önkényes ügyelosztási renddel szemben - az eljárás résztvevőit megillető biztosíték, aminek csak egyik eleme a Bszi. szabályaira épülő szolgálati beosztás szisztémája. Annak megítélésekor, hogy a konkrét ügyben ki tekinthető törvényes bírónak, ugyanilyen súllyal jönnek számításba - többek között - az eljárási törvénynek a hatáskörre, illetékességre, a jogorvoslati rendre és a tisztességes eljárás követelményének biztosítására vonatkozó további rendelkezései. Az pedig éppen a törvény előtti egyenlőség érvényesülését szolgálja, hogy az említett jogszabályok mindenki számára olyan bíró közreműködését garantálják, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nyilvánvalóan elvárható. Hasonló érvelést tartalmazott ezt követően több AB határozat is.[70]
A 21/2014. (VII. 15.) AB határozatban a testület alaptörvény-ellenesnek minősítette azt, hogy az adott ügyben az elsőfokú szolgálati bíróság elnöke - függetlenül attól, hogy a szolgálati bíróság rendelkezett-e ügyelosztási tervvel - saját mérlegelése alapján jelölte ki az elsőfokú szolgálati bíróság tanácsát és a vizsgálóbiztost. Ha tehát az ügyet elvonják attól a bírótól (bírói tanácstól), akinek a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságon
- 1720/1721 -
érvényes ügyelosztási rend alapján el kellene járnia, akkor ez adott esetben a törvényes bíróhoz való jog sérelmének a megállapítására vezethet, másrészt ugyanakkor az ügyelosztási rendtől való eltérés megfelelő indokok esetén elfogadható. Az alapvető jogra vonatkozó alkotmányossági vizsgálat fókuszában az a kérdés áll, hogy történt-e olyan beavatkozás, jellemzően külső behatás a konkrét ügyben, amely érintette, befolyásolta az eljáró bíró személyét (az eljáró bíróságot, bírói tanácsot, esetleg annak összetételét), és ez a külső behatás nem igazolható, önkényes változást eredményezett az ügy elbírálásában. Az alapjogi kérdések e szempont mentén különíthetők el az Alkotmánybíróság által nem vizsgálható törvényességi kérdésektől (3128/2020. (V. 15.) AB határozat, Indokolás [39]). Nyilvánvalóan észszerű ugyanis, ha pl. kizárás miatt más tanács jár el, illetve megfelelő indok lehet pl. ügyhátralék feldolgozásának szükségessége, az ügyek észszerű időn belül való befejezésének elősegítése is.
Az ügyelosztási rend meghatározható automatizmus (algoritmus) előírásával, amint az - egyébként a felsőbíróságok esetén álláspontunk szerint atipikus módon - a Kúrián is történt, továbbá bármely más, olyan objektív módon, amely kizárja, hogy a felek az ügy kiosztását befolyásolják. Utóbbira példaként említhetőek a német legfelsőbb bíróságok (Szövetségi Legfelsőbb Bíróság, Szövetségi Közigazgatási Bíróság, Szövetségi Pénzügyi Bíróság, Szövetségi Munkaügyi Bíróság és a Szövetségi Szociális Bíróság) ügyelosztási rendjei, amelyek az ügyek felek által nem befolyásolható sajátosságát (jellemzően a jogvita tárgyát) határozzák meg az ügyelosztást megalapozó objektív okként úgy, hogy kizárólag egy tanács felel meg a kritériumnak. Ennyiben ez is automatizmusnak tekinthető, amennyiben automatizmus alatt azt értjük, hogy nem egy igazgatási vezető döntésétől függ az ügy kiosztása. Ez pedig esetenként meglehetősen részletes leírást igényel, azonban biztosítja, hogy egyértelműen megállapítható az eljáró tanács, és a felek számára külön eljárás, vagy akár csak a per irataiba történő betekintés nélkül lehetővé teszi, hogy meggyőződjön arról, az ügy kiosztása az ügyelosztási rendnek megfelelően történt. Álláspontunk szerint az, hogy az érintettek könnyűszerrel, ha tetszik, csak az ügyelosztási rend megismerésével meggyőződhessenek arról, hogy az ügyük kiosztása megfelel az ügyelosztási rendnek, nemcsak azért kívánatos, mert a felek és a bíróság számára kevesebb adminisztratív teherrel jár, hanem azért is, mert az ilyen széles körű transzparencia nagymértékben képes segíteni az igazságszolgáltatásba vetett bizalom erősödését. Ezzel szemben, ha a felek csak egy bonyolult, vagy nehezen érthető eljárás során tudnak megbizonyosodni arról, éppen a bizalom ellen hat.
Amint arra a Legjobb gyakorlat útmutató a legfelsőbb bíróságok ügyviteléhez című kézikönyv rámutat, a legfelsőbb bíróságokon az ügyek elosztását ugyan normatív módon határozzák meg, azonban ez sem mindig garantálja az előrelátható és egységes kiosztási eljárást. Vannak azonban olyan országok is, amelyeknél nincs olyan jogszabály, amely meghatározná az ügyelosztás szabályait.[71] (Olyan országot nem ismerünk, amelyben a legfőbb bírói fórumok és a bírósági szervezet más szintjei között gyökeresen eltérő szabályok lennének.)
A kúriaihoz hasonló, olyan automatikus ügyelosztási modellek, amelyek nem, vagy csak csekély mértékben veszik figyelembe az ügy tárgyát, a bírák szakosodása ellen is hathatnak. További szempont, amelyre figyelemmel kell lenni, a munkateher arányos eloszlása a bírák között. Holott a szakosodás nemcsak jobb minőségű döntések meghozatalához vezet, de gyorsabb döntéshozatalhoz is, és mint ilyen segíthet megelőzni az eljárások elhúzódását is, emellett pedig - figyelemmel az azonos jogkérdésben eljáró azonos tanácsra - jelentősen megkönnyíti az anyagi jogi kérdésekben a joggyakorlat egységének biztosítását. Ez pedig szoros kapcsolatban van azzal, hogy az ügyelosztási rend, mint a bíróság egyik igazgatási alapdokumentuma rendeltetése az is, hogy az ítélkezés hatékonyságát segítse.
A fentiek alapján úgy véljük, hogy az ügyelosztási rend meghatározása során nyilvánvalóan érvényesülnie kell a törvényes bíróhoz való jog biztosításának (minthogy éppen maga a biztosítéka), ugyanakkor nem szerencsés, ha nincs figyelemmel az ügyek tárgyára, a bírói szakosodás lehetőségére és az arányos munkateherre, mert az a legfőbb bírói fórum alkotmányos rendeltetését t. i. a joggyakorlat egységének biztosítását nehezítheti meg, illetve potenciálisan az ügyek elhúzódásához is vezethet, ami pedig sérti a felek alapvető, az ügyek észszerű időn belüli elbíráláshoz fűződő jogait.
A legfelsőbb bíróságok sajátos feladatai közé tartozik a jogegységesítésben való részvétel. E részvétel eszközrendszere széles spektrumot mutat. Magában foglalhatja az alsóbb fokú bíróságok bíráival tartandó találkozókat, amely során megvitatják a gyakorlatban felmerülő (felmerülhető), vitás kérdéseket. Ilyen - meglehetősen szoft - eszköz az oktatási, szakmai képzésekben, szakvizsgabizottságokban való részvétel is. Jóval erősebb eszköz a különböző iránymutatások, vélemények közzététele, amelyek absztrakt és személytelen módon, konkrét folyamatban lévő ügyeken kívül fogalmazhatók meg, és gyakran minden bíró számára kötelező erővel bírnak.[72] Mivel egy legfelsőbb bíróság fő feladata, hogy a joggal kapcsolatban autoritatív döntéseket hozzon, még ha a rendszer önmagában nem is rendelkezik kötelező precedensrendszerrel, de önmagában a legfelsőbb bíróság tekintélye is kiválthat ilyen hatást.
Magyarországon a jogegységesítés klasszikus eszköze a jogegységi határozat. Az ítélkezési gyakorlat egységének biztosítására ugyanakkor ismertek más eszközök is, ilyenek voltak az elvi bírósági határozatok, elvi bírósági döntések,[73] a kollégiumi vélemény, majd a joggyakorlat-elemzés lezárult ügyekben, az egyes informális konzultációs
- 1721/1722 -
testületek,[74] legújabban pedig a korlátozott precedensrendszer. Az Alkotmánybíróság elsőként 2004-ben vizsgálta a jogegységesítő tevékenységet. A 42/2004. (XI. 9.) AB határozatban rögzítette, hogy a jogalkalmazás egységességének biztosítása érdekében többféle alkotmányos megoldás lehetséges az igazságszolgáltatás rendszerén belül. Önmagában azzal a ténnyel nem sérül a jogalkotói hatalom, benne a törvényhozói hatalmi ág alkotmányos jogköre, hogy a bírói hatalom a jogszabályoknak egységesen alkalmazandó tartalmat ad. A "bírói jogalkotás", amíg az kizárólag a jogszabályok értelmezésén alapul (amíg a bírói-ítélkezési hatalom nem veszi át alapvetően és közvetlenül a jogalkotás funkcióját), nem kerül ellentétbe a hatalommegosztás elvével.
A 42/2004. (XI. 9.) AB határozat a bírói függetlenség részének tekintette a bíróságok önálló jogértelmezését. Ennek során - ha a jogértelmezés alkotmányos keretek között marad - viszont természetes, hogy a jogszabályok tartalma az esetekhez igazodóan szűkítő, vagy bővülő értelmezést kap és az így létrejött különböző jogértelmezések egységesítése alkotmányos érdek, az igazságszolgáltató hatalmi ág feladata. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat rámutatott, hogy a jogot végül is a bíróságok saját értelmezésük szerint állapítják meg, a csak a törvényeknek való alávetettség pedig nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki az ítélkezésre, hanem - az Alkotmány határai és követelményei között maradó - független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget. A 2004-es AB határozat ehhez azt fűzte hozzá, hogy önmagában nem vitatható, hogy az ítélkezés egységének biztosításához szükséges eljárásoknak (végső soron az ennek nyomán született jogegységi határozatnak) az ítélkezési gyakorlatból kell táplálkoznia.
A 13/2013. (VI. 17.) AB határozat kitért az elvi bírósági határozatok és a jogegységesítés közötti kapcsolat jelentőségére is. A határozat egyik elvi jelentőségű megállapítása, hogy nem sérti a bírói függetlenséget, ha a bíró arra tekintettel köteles az általa meghozott elvi jelentőségű, jogerős határozatot bemutatni a bírósági vezetőnek, a bírósági vezető pedig arra tekintettel köteles a kapcsolódó gyakorlatot figyelemmel kísérni, hogy az ítélkezés egységessége jogegységi határozatok útján biztosítható legyen. (A Velencei Bizottság véleménye szerint e bemutatási kötelezettség ugyanakkor dermesztő hatással bírhat a bíróra.) A Kúriának alkotmányban rögzített feladata a joggyakorlat egységesítésének biztosítása, amelynek kiemelt eszköze a jogegységi határozat, az elvi jelentőségű határozatok követése a jogegységi határozatok meghozatalához, végső soron pedig az egységes és kiszámítható bírósági joggyakorlat kialakításához szükségesek. Az egységes és kiszámítható joggyakorlat biztosítása jogbiztonság és a törvény előtti egyenlőség követelményéből is következik.[75]
A 2/2016. (II. 8.) AB határozat gyakorlatilag átvette a 42/2004. (XI. 9.) AB határozat érvelését, megerősítve azt a gyakorlatot, miszerint a jogegységesítő tevékenységben megnyilvánuló "bírói jogalkotás", amíg az kizárólag a jogszabályok értelmezésén alapul, nem alkotmánysértő, nem kerül ellentétbe a hatalommegosztás elvével. A 19/2017. (VII. 18.) AB határozat mutatott rá még élesebben, hogy "a jogegységi határozat - a bíróságokra nézve általánosan kötelező erejéből fakadó normatív jellege ellenére is -, bírói döntés." A határozat következtetése szerint a bírói hatalom alapvetően és közvetlenül nem veheti át a jogalkotás funkcióját egyik - a hatalommegosztás rendjében erre feljogosított - szervtől sem. Ez utóbbi megállapítás ugyanakkor vitatható: önmagában az ugyanis, hogy a bírói szerv hoz meg egy döntést, az nem jelenti azt, hogy az a hatalommegosztási elv szerint az bírói döntés.[76] Az Alkotmánybíróság tehát alapvetően a jogegységesítő tevékenységre mint jogalkotásra és annak a hatalommegosztás rendszerében való elhelyezésére fókuszált, míg az egységes jogértelmezés és jogalkalmazás iránti igényt adottnak fogta fel.
Ezzel kontrasztot mutat ugyanakkor a Velencei Bizottság megközelítése, mely a függetlenség követelményrendszerével kapcsolja össze a jogegységesítés eszközeit. Az igazságszolgáltatáson belüli függetlenség része az, hogy a bírónak ítélkezési tevékenységében korlátlan szabadsága legyen arra, hogy az ügyeket pártatlanul, a saját hatáskörének megfelelően döntse el, lelkiismeretének és a tények értelmezésének megfelelően, valamint a hatályos szabályok szerint - a bírók tehát nem valamely magasabb fokú bíróság, vagy bírósági vezető beosztottjai, illetve az ő felügyeletük alá tartozó. E követelményhez, mintegy mellékesen jegyezte meg a Velencei Bizottság, hogy problematikus az egyes "poszt-szovjet" országokban ismert gyakorlat, mely szerint a Legfelsőbb Bíróság vagy más felsőbíróság által elfogadott iránymutatások kötelezőek az alsóbb szintű bíróságokra nézve. A jogegységesítő tevékenységet tehát nem általában az igazságszolgáltatás, hanem a bírói függetlenség elemeként, az ún. belső függetlenség részeként tárgyalja. A Velencei Bizottság egyik véleménye (opinion)[77] kiemeli, hogy a bírói függetlenségnek két aspektusa van, amelyek kiegészítik egymást. A külső függetlenség védi a bírót minden más állami hatalomból származó befolyástól, míg a belső függetlenség biztosítja, hogy a bíró csak az alkotmány és a törvények alapján hozzon döntést, és semmilyen más tényező ne befolyásolja, ide sorolva a magasabb rangú bírák
- 1722/1723 -
által adott utasításokat is.[78] A belső függetlenség tehát alapvetően a bírósági szervezetrendszeren belüli beavatkozások, a szervezetrendszeren belül esetleges hatalomkoncentráció kérdéskörét fedi le. A vélemény a belső függetlenséghez kapcsolódóan kiemeli, hogy a hierarchikus alá-fölérendeltség, vagyis a bírósági elnököknek vagy magasabb bírói fórumoknak alárendeltség a bírói függetlenség egyértelmű sérelmét jelentené.[79] Ugyan nem bontja ki bővebben, mit ért hierarchikus alá-fölérendeltség alatt, hivatkozik a bírósági rendszer függetlenségét vizsgáló jelentésre (report),[80] mely pedig erősen épít az Európa Tanács Európai Bírák Konzultatív Tanácsa (Consultative Council of European Judges; CCJE) ajánlásaira. A jelentésben hivatkozott ajánlások pedig alapvetően az utasíthatóság, illetve a munkajogi függőség hiányát emelik ki mint a függetlenség belső elemének garanciáit, ehhez kapcsolódóan azonosítják a belső bírósági hierarchiát potenciális veszélyforrásként.[81] Mind a jelentés, mind a vélemény kiemeli, hogy a belső függetlenség nem zárja ki például a common law országok precedensrendszerét (azaz az alacsonyabb szintű bíró azon kötelezettségét, hogy kövesse a magasabb bíróság korábbi döntését egy, a későbbi ügyben közvetlenül felmerülő jogkérdésben).[82]
A jogegységesítő tevékenység ezért a Velencei Bizottság gyakorlatában következetesen a szürke zónában mozog. A vélemény ugyan Magyarország vonatkozásában elismerte, hogy a jogegységi eljárás már az 1997-es bírósági törvényben is szerepel és egészen a 19. századig nyúlnak vissza a gyökerei,[83] emellett aláhúzta a jogértelmezés és jogalkalmazás egységének szükségességét is,[84] ugyanakkor ennél sokkal hangsúlyosabban kezelte, hogy a jogegységi eljárás - a stare decisis doktrínától vagy a kontinentális fellebbviteli rendszertől eltérően - aktív beavatkozást tesz lehetővé az alacsonyabb szintű bíróságok igazságszolgáltatásába. Kiemelték, hogy a szabályozás a bírósági elnököket a bírói ítéletek "felügyelőjévé" teszi a bíróságokon, illetve a felsőbb bíróságok határozatainak be nem tartása negatívan befolyásolja a bírák értékelését.[85] Mindez összességében dermesztő hatással lehet az ítélkező bíró függetlenségére,[86] ezért inkább az ítéletek széles körben történő közzétételét, a felsőbb bíróságokhoz fordulás szabályozását tekintették olyannak, mint ami elősegíti a következetes jogértelmezés és végrehajtás biztosítását, a bírói függetlenség akadályozása nélkül. Annyiban adtak teret a jogegységi eljárás alkalmazhatóságának, amennyiben kellő garanciák vannak arra, hogy az ne legyen negatív hatással a bírák karrierjére, de még ezzel összefüggésben is hangsúlyozták, hogy ezt a felügyeleti rendszert az igazságszolgáltatási rendszeren belüli hatáskör-koncentráció összefüggésében kell szemlélni.[87]
A vélemény ugyan nem utal kifejezetten rá, de a fent hivatkozott jelentés részletesebben foglalkozott a "poszt-szovjet országokban" alkalmazott jogegységesítő megoldással: eszerint problematikus a Legfelsőbb Bíróság vagy más legmagasabb bírói fórum által elfogadott és az alsóbb fokú bíróságokra kötelező iránymutatások gyakorlata. Ugyan elismeri, hogy a Legfelsőbb Bíróságnak felhatalmazással kell rendelkeznie arra, hogy hatályon kívül helyezze vagy módosítsa az alsóbb fokú bíróságok ítéleteit, azonban az nem terjedhet odáig, hogy felügyelje azokat (CDL-INF(1997)6, 6. pont).[88] A bírói függetlenség rendszerében a magasabb fokú bíróságok az egyes ügyekben hozott határozataikkal biztosítják az ítélkezési gyakorlat összhangját az ország egész területén. Az alsóbb fokú bíróságok, annak elkerülése érdekében, hogy határozataikat a jogorvoslati eljárásban hatályon kívül helyezzék, hajlamosak követni a felsőbb bíróságok döntéseiben foglalt elveket, még úgy is, hogy nem létezik náluk precedensrendszer. Ezenkívül speciális eljárási szabályok biztosíthatják az összhangot az egyes igazságszolgáltatási ágak között. Ezzel szemben az a megoldás, amelyben az alsóbb szintű bíróságokhoz "ajánlásokat/magyarázatokat" lehet intézni ügyekben a jogszabályok alkalmazásáról magában hordozza annak a kockázatát, hogy a bírák köztisztviselőként viselkednek, akik feletteseik parancsát követik.[89]
Későbbi jelentésében [CDL-AD(2012)02[90]] figyelembe vette a Velencei Bizottság azt is, hogy a gyakorlatban jellemzően nem a bírósági vezetők tevékenysége révén kerül sor a jogegységi eljárás kezdeményezésére. Ezzel együtt is arra tettek javaslatot, hogy meg kell szüntetni a bírósági vezetők joggyakorlatot vizsgáló ("bírókat felügyelő") tevékenységét.[91] A közigazgatási bíróságokkal kapcsolatos vélemény [CDL-AD(2019)004[92]] is kitért a jogegységesítő
- 1723/1724 -
tevékenységre. Egyrészt kiemeli, hogy az része a magyar jogi hagyományoknak, és előnyei közé tartozik, hogy harmonizálja az ítélkezési gyakorlatot, ami a jogbiztonság szempontjából pozitív. Másrészt külön nevesítés nélkül utal a korábbi két véleményében megfogalmazott aggályokra.[93]
A jogegységi panasz eljárást vizsgáló jelentés [CDL-AD(2021)036[94]] hangsúlyozza, hogy az ítélkezési gyakorlat egységesítése a legfelsőbb bíróságok igen gyakori hatásköre. A jogegységesítő határozatok hatása a jogbiztonság általános érdekét követi, és precedens szabályának hiányában is összeegyeztethető a bírák függetlenségének elvével. E vonatkozásban a korábbi véleményhez képest részletesebben hivatkozott az Európa Tanács Európai Bírák Konzultatív Tanácsa által megfogalmazottakra. A korábban hivatkozottakon túl megjelent az az érvelés, miszerint elfogadott, hogy az alsóbb fokú bíróságok is eltérhetnek a magasabb fokú bírósági joggyakorlattól, emellett azonban a CCJE egyetértett azzal, hogy a különböző jogi hagyományok eltérő felfogásokhoz vezethetnek és ezek a különböző megközelítések továbbra is együtt élhetnek. Mindazonáltal alapvető fontosságú, hogy amikor az alsóbb fokú bíróság eltér, azt indokolnia kell, ilyenkor biztosított legyen a jogorvoslat a felsőbb bíróságok előtt. Ez utóbbinak kell kimondania az utolsó szót a vitatott kérdésben, és képesnek kell lennie arra, hogy eldöntse, hogy ragaszkodik korábbi ítélkezési gyakorlatához, vagy egyetért-e az alsóbb fokú bíróság azon érvelésével, amely szerint az ítélkezési gyakorlaton változtatni kellene.[95] Tetten érhető tehát, hogy ahogy változott a CCJE álláspontja a jogegységesítő eljárásokkal, döntésekkel összefüggésben, úgy vált nyitottabbá a Velencei Bizottság is.
A Velencei Bizottság a jogegységi eljárások vonatkozásában fenntartotta a két korábbi véleményében foglaltakat, ezen túlmenően további megállapításokat nem tett. A jogegységi panaszeljárások vonatkozásában a korábbi ajánlásokban foglaltaknak megfelelőnek ítélte azt, hogy az eljárás az eljárásban részt vevő felek indítványára indul, szemben a jogegységi eljárásra jellemző felülről lefelé irányuló megközelítéssel, amely kizárja őket a döntési folyamatból. Emellett ismételten hivatkozott a CCJE jelentésében foglaltakra (aláhúzva a bizonyos "poszt-szovjet államok" problematikus gyakorlatára utaló mondatot) és azzal összevetve megállapította, hogy a jogegységi panaszeljárás önmagában nem problematikus.[96]
A jogalkotó azóta módosította az egyes jogegységi eljárások szabályozását oly módon, hogy gyakorlatilag integrálta a jogegységi eljárást a jogegységi panasz tanács eljárásaiba. A jogegységi indítványt a jogegység érdekében előterjesztett előzetes döntéshozatali indítvány elnevezésre módosította, ez is utal az eljárás "alulról jövő" kezdeményezésére (szemben a "felülről" "utasításba adott" eszközökkel, amiket a Velencei Bizottság rendszeresen kifogásolt).
Miért nyert ekkora figyelmet a jogegységesítés eszközrendszere - a Velencei Bizottság kifejezésével élve - az egyes "poszt-szovjet" országokban? Ezekben az országokban a rendszerváltás egyfajta jogi paradigmaváltást is magával hozott, mely során a jogrendszer, az alkotmánnyal bezárólag, jelentős fokú változáson esett át, mely szükségszerűen megkívánta a jogalkalmazás új alapokra helyeződését is. A korábban kialakult gyakorlatot ugyanis számos esetben gyökeresen meg kellett változtatni, a jogalkalmazóknak pedig e megváltozott körülményekhez kellett alkalmazkodniuk. Az, hogy az egységes jogalkalmazás jogbiztonságból és tisztességes eljárásból fakadó követelménye érvényesülhessen, szükség mutatkozott a jogegységesülés folyamatának előmozdítására. A kifejezett jogegységesítő eszközök alkalmazásának egyik indokaként ebből kifolyólag mindenképpen azonosítható a jogrendszer jelentős fokú változása. Azon országokban, ahol ilyen fokú jogváltozás nem következik be, évtizedek jogfejlesztése során kialakul a joggyakorlat, az egységes értelmezés, a bírák számára ugyanis külön beavatkozás nélkül is magától az egységes gyakorlat követése, ahol pedig a jogértelmezést tekintve vitás kérdések merülnek fel, ott pedig követik a legfelsőbb bíróság gyakorlatát, mert az a legfelsőbb bíróságnak a gyakorlata. A jogegységet előmozdító megoldások alkalmazása ebből kifolyólag valójában nem kényszer szerepét tölti be ezekben az országokban és nem a bírói függetlenség egyik potenciális korlátozó eszköze, hanem a kiszámítható joggyakorlat kialakulásának természetes folyamatát támogató eszköz.
A szakirodalom méltatlanul keveset foglalkozik a legfelsőbb bíróságok autonómiájával, igazgatási sajátosságaival, azt adottságnak veszi. A jogegységesítésből, a bírósági szervezetben elfoglalt szerepéből fakadóan ugyanis magától értetődő, hogy a legfelsőbb bírói fórumok speciális, az alsóbb fokú bíróságoktól eltérő, sajátos karakterisztikájukhoz jobban illeszkedő igazgatási rendszert igényelnek. Ez részben a többi bírósághoz képest jelentősebb autonómiát jelent, ami a bírói személyi döntések (kinevezés, fegyelmi ügyek), részben ügyelosztási, részben pedig költségvetési kérdésekben ragadhatók meg.
A legfelsőbb bírói fórumok igazgatási sajátossága párhuzamba állítható esetlegesen az alkotmánybíróságok teljes igazgatási függetlenségével, különállóságával is. Noha e párhuzamnak alapvetően nincs magyarországi szakirodalma, alapul vehetjük a Velencei Bizottság
- 1724/1725 -
CDL-AD(2018)030,[97] illetve CDL-PI(2015)002[98] számú dokumentumait.
Elsőre talán meglepőnek tűnhet, de az összehasonlítás mellett szólhat a döntéshozatalban kisebbségben maradók számára biztosított eltérő vélemények közzétételének lehetősége. A Velencei Bizottság CDL-AD(2018)030 számú véleményében publikálta az ezzel összefüggésben végzett összehasonlító kutatását, amely mind a különálló alkotmánybíróságokra, mind az alkotmánybíráskodási funkcióval is bíró felsőbíróságokra vonatkozó szabályozást és gyakorlatot is áttekintette. Fontos tanulsága ennek az összehasonlításnak, hogy a különvélemények, párhuzamos indokolások közzétehetősége nem alkotmánybíróság, illetve alkotmánybíráskodási funkció-függő. Külön alcím foglalkozik annak a kérdésével, hogy erősíti-e a bírói függetlenséget ilyen vélemények közzététele. A vélemény alapvetően nem támogatja ezt a lehetőséget (de hangsúlyozandó, hogy az alkotmánybírák feltételezett politikai indíttatásaiból kiindulva, ami alkotmányos működési keretek között még feltételezés szintjén sem jelenhet meg a rendesbírák esetében), ugyanakkor pozitívumként kiemeli, hogy a különvélemények garantálják a kisebbségben maradók személyes integritását és méltóságát, és lehetővé teszik a bírák számára, hogy a döntéseiket a saját lelkiismeretüknek, és nem a többségnek megfelelően döntsenek.
Másrészt ugyanitt felmerül a jogfejlesztő, illetve jogi kultúra fejlesztő hatás is. Itt két ellentétes nézet ütközik. A különvélemények támogatói azzal érvelnek, hogy ezek gazdagítják a nyilvános, tudományos és politikai vitát, fontos szerepet játszhatnak a jog jövőbeli fejlődésében, hiszen bizonyos esetekben egy (megalapozott) különvélemény többségi véleménnyé válhat. Az ellenzők inkább azt emelik ki, hogy nem a bíróság feladata, hogy hozzájáruljon a tudományos vitához, a feladata valójában az - és itt megint csak párhuzamba állítható az alkotmánybíráskodás és a rendes bíróságok funkciója -, hogy végleges (jogerős) ítéletet hozzon a jogvitákban.
További párhuzamra ad lehetőséget a CDL-PI(2015)002 összehasonlító dokumentum, méghozzá a személyügy (kiválasztás, kvalitások) terén. A változatos személyi összetétel ugyanis növelheti a bíróság kompetenciáját. A sokszínűség szintje viszont szükségszerűen eltérő lehet egy Alkotmánybíróság és egy rendes felsőbíróság között: felveti a dokumentum annak veszélyét, ha többségbe kerülnek volt bírók az Alkotmánybíróságon (eltolódik az értelmezés módszere az alkotmányosságitól a törvényességi módszer felé), illetve az Alkotmánybíróságon nagyobb mozgásteret is elképzelhetőnek tart (pl. nemcsak jogász, hanem a közgazdaságtan vagy a politikatudományok területéről is választható akár alkotmánybíró). Ugyanakkor az alkotmánybíróságok kiegyensúlyozott, a társadalom különböző irányzatait lehető legnagyobb mértékben tükröző összetétele iránt megfogalmazott velencei bizottsági igény egy felsőbíróság vonatkozásában javarészt értelmezhetetlen. Nem zárhatók ki ugyan bizonyos kvóták, erre világszerte találhatók példák, illetve ismertek törekvések (pl. valamely nemzetiség, vagy őslakos csoport ítélkezésben való megjelenítéseként), de más ezek volumene, illetve vektora is. Sokkal kevésbé cél ugyanis a társadalom reprezentálása, mint az egyes jogterületek, speciális szaktudások és tapasztalatok iránti igény a bíróságokon.
Sajátos párhuzamként jelenik meg emellett a függetlenség követelménye. Talán annak betudhatóan, hogy alkotmánybíróság-centrumú a vizsgálat, az összehasonlító dokumentum szerint bár a bírói függetlenség alapvető követelményei azonosak a rendes és az alkotmánybírák esetében, az utóbbiakat meg kell védeni a politikai befolyásolás minden kísérletétől, mivel helyzetük miatt különösen ki vannak téve a más államhatalmak kritikájának és nyomásának. Ezért az alkotmánybíráknak különleges garanciákra van szükségük a függetlenségükhöz. Magunk részéről nem tartjuk helyesnek ezt a fajta szembeállítást, az alkotmánybírói és a bírói függetlenséget nem érdemes egymás rovására értelmezni. Maga a dokumentum is nagyon hosszan idézi a bírói szervezet függetlenségének egyes követelményeit és ahhoz képest leginkább csak egy specifikumot emel ki, mint különleges garanciát, azt, hogy az Alkotmánybíróságnak jogosultnak kell lennie arra, hogy saját költségvetését közvetlenül a Parlament elé terjessze, a Bírói Tanács vagy a Kormány közreműködése nélkül.
Újabb párhuzamként emelhető ki végül az automatikus ügyelosztás iránti igény megfogalmazása is.
Tettenérhető az alkotmánybíróságok és a rendes bíróságok közötti közeledés, egyes funkciók keveredése: nemcsak az alkotmányjogi panasz által, ami révén az alkotmánybíróságok egyedi ügyeket döntenek el, hanem a (felső)bíróságok alapjogvédő, illetve normakontroll funkciója miatt is. Mivel hasonló autonómiaigénnyel rendelkezik egy alkotmánybíróság és egy legfelsőbb bíróság is, érdemes lehet megfontolni a hasonló önigazgatást is. Ugyan nem minden felsőbíróság rendelkezik teljes - az alkotmánybíróságokhoz hasonló - autonómiával, de annak jelentősebb elemeivel feltétlenül. Ha az egyes országokban nem is képeznek elkülönült, önálló igazgatási modellt, a bírósági szervezet általános igazgatási szabályaihoz képest legalábbis különtartottnak lehet indokolt őket tekinteni. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a szerzők álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként. A tanulmány a Kúria Werbőczy István Országbíró Kutatóintézetében folytatott "A bírói függetlenség intézményes garanciái" című részkutatási projekt keretében készült.
[2] Marosi Ildikó-Nagy Gusztáv: A bíróságok igazgatása, In: Bírósági-ügyészségi szervezet és igazgatás (szerk.: Csink Lóránt-Varga Ádám), Pázmány Press, Budapest, 2022, 83.
[3] Csink Lóránt: Hatalommegosztás, In: A magyar közjog alapintézményei (szerk.: Csink Lóránt-Schanda Balázs-Varga Zs. András et al.), Pázmány Press, Budapest, 2020, 442-443.
[4] Jeuland, Emmanuel: Towards a New Court Management? General Report. [Research Report] Université Paris 1-Panthéon Sorbonne, 2018; Emery, Yves-De Santis, Lorenzo Gennaro: 'What Kind of Justice Today? Expectations of "Good Justice", Convergences and Divergences between Managerial and Judicial Actors and how they Fit within Management-oriented Values', International Journal for Court Administration, 2014/1, 63-75.
[5] Képviselőházi napló, 1869. II. kötet: 1869. junius 15-július 15. Június 23-i ülésnap. 68.; Idézte Lányi Márton, 1935. október 16-án, egy bírósági igazgatást érintő vitában. Képviselőházi napló, 1935. III. kötet, 1935. június 14.-1935. november 8. Varga Judit igazságügy-miniszter Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló T/8016 törvényjavaslat expozéjában 2019. november 20. napján is hivatkozott rá. www.parlament.hu/irom41/08016/08016.pdf.
[6] Martin, Wayne Stewart: Court Administrators and the Judiciary - Partners in the Delivery of Justice, International Journal For Court Administration, 2014/2, 8.
[7] Uo.
[8] Paczolay Péter: A bírói függetlenség az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában, In: Tanulmánykötet Trócsányi László 65. születésnapja alkalmából (szerk: Kruzslicz Péter-Sulyok Márton-Szalai Anikó), Szegedi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kar Nemzetközi és Regionális Tanulmányok Intézete, Szeged, 2021, 419-420.
[9] Tamás András: Állam- és jogelmélet, Unió Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2003, 285-286.
[10] Ezek az eltérések alapvetően az eltérő történelmi tapasztalatokra visszavezethető többletgaranciák képében érhető tetten: míg Magyarországon pártatlanság egyik garanciája a politikai párttagság tilalma, addig ilyen tilalom a német szabályozásban ismeretlen.
[11] Varga Csaba: A jog mint folyamat, Szent István Társulat, Budapest, 2005, 46-47.
[12] Barak, Aharon: The Judge in the Democracy, Princeton University Press, 2006, 77-78., 80.
[13] Fürész Klára: A bírósági szervezet 1997. évi reformja, In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (szerk.: Fürész Klára-Kukorelli István), Rejtjel Kiadó, Budapest, 2006, 88-89.
[14] Hoecke, Mark Van: Methodology of Comparative Legal Research, Law and Method, 2015/12, 1. DOI:10.5553/REM/.000010.
[15] Rezsőházy Rudolf: Bevezetés a társadalomtudományok módszertanába, Typotex-Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Budapest, 2016, 13 -14.
[16] Takács Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése, In: Hatalommegosztás és jogállamiság [Jogtörténeti Értekezések 19.] (szerk.: Mezey Barna), Osiris Kiadó, Budapest, 1998, 94.
[17] Az azt megelőző időszak sajátosságaira lásd Peres Zsuzsanna: A bírói függetlenség felszámolása (1945-1989), Kúriai Döntések, 2023/5, 952-967. Ebben az időszakban az állandó bíróságok feladata a szocialista igazságszolgáltatás volt. Mert igazságszolgáltatás más államokban is van, de az -ellentétben a szocialista igazságszolgáltatással -csak a burzsoá, nagytőkés osztály érdekeit szolgálja ki, így szocialista szemszögből mindennek tekinthető, csak független igazságszolgáltatásnak nem. A szocialista igazságszolgáltatás feladata viszont a szocialista törvényesség, a szocialista igazságosság biztosítása és a dolgozó nép kommunista nevelése az igazságszolgáltatás által. Peres i.m. 962.
[18] Gessner, Volkmar-Hoeland, Armin-Varga, Csaba: Introduction, In: European Legal Cultures (eds.: Gessner, Volkmar-Hoeland, Armin-Varga, Csaba), Dartmouth Publishing Company Aldershot, Brookfield USA-Singapore-Sydney, 1996, 261-262.
[19] Tamás András: Bíróságok igazgatása, In: Látleletek közjogunk elmúlt évtizedéből (szerk.: Schanda Balázs-Varga Zs. András), PPKE JÁK, Budapest, 2010, 181.
[20] Picardi, Nicola: La Ministère de la Justice et les autres modèles d'administration de la justice en Europe, in L'indipendenza Della Giustizia, Oggi Judicial Independence Today: Liber Amicorum in Onore di Giovanni E. Longo (ed.: Abravanel, Philippe et al), Milano, Dott. Giuffrè, 1999, 49-ű54.
[21] Bobek, Michal-Kosař, David: Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe, German Law Journal, 2014/7, 1257-1292. DOI: 10.1017/S2071832200019362.
[22] Szövetségi szinten a Szövetségi Igazságügyi Miniszter igazgatása alá tartozik a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság, a Szövetségi Közigazgatási Bíróság és a Szövetségi Pénzügyi Bíróság. A Szövetségi Szociális és Munkaügyi Minisztérium irányítása alá tartozik a Szövetségi Munkaügyi Bíróság és a Szövetségi Szociális Bíróság, de a Bajor Szabadállam közigazgatási bíróságokkal kapcsolatos igazgatási hatáskörét a tartományi belügyminiszter gyakorolja.
[23] Ideértve a kiválasztást, kinevezést, előléptetést, áthelyezést, elbocsátást és fegyelmi eljárást.
[24] A jogalkotót valószínűleg korábban foglalkoztatta ez a probléma, erre enged következtetni, hogy a végül hatályba nem lépett közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvényben arra törekedett, hogy valamennyi közigazgatási bírósági szervezeti szint képviselete biztosított legyen. A 26. § szerint a nyolc közigazgatási törvényszék összbírói értekezletei egy-egy bírót, a Közigazgatási Felsőbíróság teljes ülése két bírót választott volna, és elnöke a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke lett volna. Ezzel párhuzamosan az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény értelmezését indítványozta az OBT személyi összetételére vonatkozóan, amelyet az Alkotmánybíróság végül 3436/2022. (X. 28.) AB végzésével visszautasított.
[25] Ilyen volt a Legfelsőbb Bíróság elnökének az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöki hatásköre a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. tv. IV. fejezete alapján.
[26] E reformokat, igazgatási megoldásokat időközönként az Alkotmánybíróság is vizsgálta, amelynek döntései és az ott megfogalmazott korlátok, követelmények a legfontosabb belső határozók, amelyek kihatottak a bírói függetlenségre, illetve az igazságszolgáltatás mint szervezet függetlenségére. Az Alkotmánybíróság a kezdeti években e követelményeket a hatalommegosztás mentén fogalmazta meg, jellemző volt, hogy az egyes AB határozatokban vegyesen jelentek meg a bírói függetlenség, illetve a szervezetrendszerrel szemben támasztott függetlenségi követelmények, nem is feltétlenül egyértelműen elhatárolható módon. E döntéseket ugyan több kritika is érte, és bár az AB határozatokban megállapítottakat érdemes kontextusba helyezve vizsgálni, kontextus alatt az alkotmányos alapok, az igazgatási rendszer jellege, illetve a gyakorlatban felmerült kérdések együttesét értve, illetve értelemszerűen nem is állnak vitán felül Az ezekben megfogalmazott követelmények mégis részei lettek az alkotmányos kultúrának és kihatottak a későbbi igazságügyi reformokra is. Az 1989-2011 közötti időszakban született határozatokat áttekintve látható, hogy idővel a bírói függetlenség alapvető kritériumrendszere megszilárdult, míg az Alaptörvény hatálya alatt, a jelenleg hatályos igazgatási rendszerben a szervezetrendszeri függetlenség, illetve annak a bírói függetlenségre való kihatása került előtérbe.
Az időszak igazságügyi igazgatását érintő változásokat illetően lásd Balogh Judit: A bírói függetlenség intézményes garanciarendszerének újraépítése a rendszerváltás után (1989-2011), Kúriai Döntések, 2023/6, 1146-1165.
[27] Az, hogy ebben az időszakban miniszteri igazgatási modell érvényesült, nem példa nélküli: a külső igazgatásnak a végrehajtó hatalom szervezetéhez telepítését azzal lehet indokolni, hogy az igazságügyi igazgatás nem ítélkezés, ellátása nem igényli az ítélkező függetlenség garanciáit, gyakorlása pedig a bírói függetlenség tiszteletben tartásával megvalósítható. Fürész i.m. 90-91.
Az Alkotmánybíróság az 53/1991. (X. 31.) AB határozatában sem a függetlenség kiteljesedésének vagy garanciájának tekintette az igazgatási szabályokat, hanem a szervezeti működésen keresztül a működés céljához kapcsolta. Ebből is következik a határozat azon megállapítása, hogy e feltételek megteremtése és folyamatos biztosítása nem tartozik a bírói hatalom szükségképpeni és kizárólagos jogosítványai közé. 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.
[28] A különbségtétel alapja, hogy a Velencei Bizottság szerint az "új" demokráciákban gyakran továbbra is fennállnak az igazságszolgáltatás függetlenségével és politikai pártatlanságával kapcsolatos aggályok. Ezekben az államokban a kinevezési eljárásban való politikai részvétel veszélyezteti az igazságszolgáltatás semlegességét, míg más államokban, különösen a demokratikusan bizonyított igazságszolgáltatási rendszerrel rendelkező országokban, a kinevezés ilyen módszerei hagyományosnak és hatékonynak számítanak. CDL-AD(2007)028 - Judicial Appointments
[29] A miniszteri igazgatási modell támogatottsága régóta hiányos. Hack Péter már az 53/1991. (X. 31.) AB határozattal összefüggésben, annak, illetve a miniszteri igazgatás kritikájaként megfogalmazta, hogy elméletileg levonható olyan következtetés, hogy a miniszter jogosítványai nem sértik a bíróság függetlenségét, de Magyarországon az a gyakorlati tapasztalat, hogy minden olyan időszakban, amikor a miniszternek voltak személyzeti és költségvetési jogosítványai, a végrehajtó hatalom megsértette a bíróságok függetlenségét és érvényesítette politikai befolyását a bírósági döntésekben. Hack Péter: A bíráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon, Fundamentum, 2002/1, 22-23. Lehet azzal vitatkozni, hogy alig két évvel a rendszerváltás után mennyire kell(ett volna) támaszkodni ezekre a tapasztalatokra, az Alkotmánybíróság többségi álláspontja mindenesetre az - és ide sorolható az 53/1991. (X. 31.) AB határozat, a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, illetve a 28/1995. (V. 19.) AB határozat is -, hogy a fennálló rendszer a jogállami standardoknak megfelelő volt, míg a különvélemények a bírósági vezetők és az igazságügy-miniszter közötti sajátos függőségi viszony kialakulása folytán a végrehajtó hatalomnak a bírói hatalomra történő befolyásolása veszélyét érzékeltették. Komáromi Zoltán: A bírósági szervezeti reform és az az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Magyarországon, Acta Universitatis Szegediensis Acta Juridica et Politica. Publicationes Doctorandorum Juridicorum. Tomus I. Fasciculus 12. Szeged, 2001, 339.
[30] Fürész i.m. 93.
[31] Marosi-Nagy i.m. 87.
[32] "Habár az elmúlt húsz évben a közvélemény bizalma egyes országokban nem volt egyértelmű a hatékonyságukat illetően, más, hatékonyabb biztosítékformát nem fejlesztettek ki és fogadtak el [...]. Másrészt a bírósági tanács létrehozása, még ha elegendő alkotmányos garanciával is rendelkezik, önmagában nem garantálja a bírósági függetlenség biztosítását [CDL-AD(2018)003, 48-49]), vagy éppen kételyeit fejezte ki a bírói önigazgatás elvével összefüggésben (a bírósági korporációkról [CDL-AD(2002)021, 21; CDL-AD(2002)012, 66; CDL-AD(2002)021, 21-22, CDL-AD(2005)003, 102.]).
[33] Marosi-Nagy i.m. 91.
[34] Varga Zs. András-Patyi Gergely: Igazságügyi igazgatás, In: Közigazgatási jog. Szakigazgatásaink elmélete és működése (szerk.: Lapsánszky András), Wolters Kluwer Hungary, Budapest, 2020, 227.
[35] Tamás [2010] i.m. 185.
[36] Verhoest, Koen-Peters, B. Guy-Bouckaert, Geert-Verschuere, Bram: The study of organisational autonomy: a conceptual review, Public Administration and Development, 2004/2, 103-104., 107-108. DOI: 10.1002/pad.316.
[37] Bunjevac, Tin: Court governance: The challenge of change, Journal of Judicial Administration, 2011/4, 202.
[38] Uzelac, Alan: Supreme Courts in the 21[st] Century: should organisation follow the function? Studia Iuridica, 2019, 127. DOI: 10.5604/01.3001.0013.5464.
[39] Uo. 126-131.
[40] Bell, John: Reflections on Continental European Supreme Courts, Legal Studies, 2004/1-2, 166.
[41] A Bszi. és a Bjt. átfogó vizsgálatával, valamint az ügyelosztással összefüggésben hivatkozott a CDL-AD(2012)001, CDL-AD(2012)020, CDL-AD(2013)012 számú véleményekre, az automatikus ügyelosztással kapcsolatban utalt a CDL-AD(2012)001 számú véleményre, a közigazgatási bíróságokkal kapcsolatban pedig a CDL-AD(2019)004 számú véleményre.
[42] Noha a határozattal szemben kritikaként jelenik meg, hogy "nem számol a vezetői pozícióhoz kapcsolódó informális befolyásolási tényezőkkel" és csak formális szempontok mentén értékeli a miniszter jogkörét a vezetők kinevezésével és felmentésével összefüggésben. Balázs István: 22/2019. (VII. 5.) AB határozat - közigazgatási bíráskodás, In: Az alkotmánybírósági gyakorlat. Az Alkotmánybíróság 100 elvi jelentőségű határozata 1990-2020 (szerk.: Gárdos-Orosz FruzsinaZakariás Kinga), Társadalomtudományi Kutatóközpont-HVG-ORAC, Budapest, 2021, 1010.
[43] Uzelac i.m. 129.
[44] Fürész i.m. 97.
[45] A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Központi Banknak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a 2021. évi uniós igazságügyi eredménytábláról COM(2021) 389 final (továbbiakban Eredménytábla).
[46] Hasonlóan lásd Dudás Attila-Fazakas Zoltán József-Veress Emőd: A legfelsőbb bíróságok bíráinak kinevezéséről - összehasonlító jogi szempontból, Miskolci Jogi Szemle, 2020/2, 21.
[47] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. tv. 229. §, 240. § (2) bekezdése, 297. § (4) bekezdése.
[48] A népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. tv. 29-30. §, 61. § (3) bekezdése, 90. § (3) bekezdése
[49] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. tv. 12. § (3) bekezdése
[50] A közigazgatási bírósági eljárásról szóló törvény (VwGO) 50. §
[51] Az autonómia eredetével kapcsolatos felfogásokról lásd pl. Dan-Cohen, Meir: Rights, Persons and Organizations. A Legal Theory for Bureaucratic Society, University of California Press, Berkeley, 1986, 55-84.
[52] Smilov, Daniel: The judiciary: The least dangerous branch? In: The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (eds.: Rosenfeld, Michel-Sajó, András), Oxford University Press, 2012, 860-861.
[53] Moritz, Klaus: The Contribution of Honorary Judges to Labour Conflict Resolution in Germany and France, In: European Legal Cultures (eds.: Gessner, Volkmar-Hoeland, Armin-Varga, Csaba), Dartmouth Publishing Company Aldershot, Brookfield USA-Singapore-Sydney, 1996, 331332.
[54] Boré, Jacques-Boré, Louis: Organisation de la Cour de cassation, in Repertoire de procédure civile, Dalloz, Paris, 2015, 13. széljegyzet. Hivatkozza Dudás-Fazakas-Veress i.m. 77. lj. Megjegyezzük, hogy erre kiváló példa volt Csemegi Károly, akit a Büntető Törvénykönyv elkészültét követően a Kúria tanácselnökévé neveztek ki.
[55] Amint arra Dudás Attila, Fazakas Zoltán József és Veress Emőd rámutatott, Franciaországban is nyitott a rendszer, a legfelsőbb bíróságokra a bírói életpályától eltérő karrierutat járó jogászok is kinevezhetőek.
[56] Ausztriában ilyen törvényi szabályozás a közigazgatási bíróságok esetében nincs, így pl. az osztrák Szövetségi Alkotmánytörvény (BundesVerfassungsgesetz) 134. cikke csak ötéves joggyakorlatot ír elő. Osztrák Közigazgatási Felsőbíróság (Verwaltungsgerichtshof) elnöke és másodelnöke is első bírói kinevezését vezetőként nyerte el. (Lásd http://www.vwgh.gv.at/gerichtshof/richterinnen_und_richter/Lebenslauf_Rudolf-Thienel_erweitert.pdf?8hky8u;
www.vwgh.gv.at/gerichtshof/richterinnen_und_richter/Lebenslauf_Anna_Sporrer_erweitert.pdf?8hky8u).
[57] 2019 óta a Bíróság számos ítéletet hozott a bírói kinevezésekkel és az erre vonatkozó uniós jogi követelményekkel kapcsolatban (lásd a Bíróság C-896/19. sz., Repubblika kontra Il-Prim Ministru ügyben 2021. április 20-án hozott ítéletének 56. pontját; a C-824/18. sz. A.B.-ügyben 2021. március 2-án hozott ítéletének 122. pontját; a C-585/18., C-624/18. és C-625/18. sz., A.K. és társai egyesített ügyekben 2019. november 19-én hozott ítéletének 133. pontját.
[58] A Bíróság 2021. április 20-i ítélete, Repubblika kontra Il-Prim Ministru, C-896/19, 57. pont; a C-824/18. sz. A.B.-ügyben 2021. március 2-án hozott ítéletének 123. pontját; a Bíróság 2019. november 19-i ítélete, A.K. és társai, C-585/18, C-624/18 és C-625/18, 134. és 135. pont.
[59] Lásd Eredménytábla 52. ábra: A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése: javaslattevő és kinevező hatóságok.
[60] Lásd Uo. 54. ábra: A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése: a végrehajtó hatalom és a parlament hatásköre.
[61] Magyarországon az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja a Kúria elnökét, a Kúria elnökhelyetteseit pedig a Kúria elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki.
[62] Lásd az osztrák Szövetségi Alkotmánytörvény 134. cikk (4) bekezdését, amely a jelölés tekintetében tér el.
[63] A határozat a bírói, illetve bírósági elnöki kinevezési (tisztség keletkezési) eljárások alkotmányossági sarokköve, emellett megállapításokat tartalmaz a kinevezéssel kapcsolatos jogorvoslatra, a beosztásra, címadományozásra, illetve a kinevezést követő alkalmassági vizsgálatra is. Ezek mind olyan kérdések, melyek időről időre felmerültek az egyes reformtörekvések során, illetve a magyar igazságszolgáltatással összefüggő külső vizsgálatokban is. A határozatban megfogalmazott követelményeket gyakorlatilag minden későbbi igazságszolgáltatási reform követte (igyekezett követni). Igaz ez még akkor is, ha gyakran megfogalmazott kritika a határozattal szemben, hogy az Alkotmánybíróság normakontroll helyett alkotmányos követelményeket fogalmazott meg, kijelölve a rendelkezések alkotmányos tartalmát, ezáltal eltekintve ugyanakkor attól, hogy reagáljon a korábbi kinevezésekkel kapcsolatban az indítványozók által felvetett problémákra. Drinóczi Tímea: 38/1993. (VI. 11.) AB határozat - bírói függetlenség, In: Az alkotmánybírósági gyakorlat i.m. 248.; Hack i.m. 23.
[64] Elkerülendő a megfogalmazás félreértését, a határozat zárójelben megjegyzi, hogy a politikai befolyás fogalmilag nem zárható ki, mert a hatalom közvetlenül a "politikai" hatalmi ágaktól származik. Az "egyoldalú politikai befolyás" kifejezésnek nem napi politikai tartalma van, s még kevésbé fejez ki negatív értékítéletet, hanem a hatalmi ágak természetéből és az alkotmányos berendezkedésből folyó objektív helyzet. Az egyoldalú politikai befolyásolás semlegesítésének többféle módja van. Ki lehet védeni az egyoldalú politikai meghatározás veszélyét merőben külső ellensúlyokkal, vagy igénybe lehet venni maguknak a bíróságoknak a közrehatását a kinevezési/választási eljárásban. Az Alkotmány mindkét eljárást lehetővé teszi.
[65] Lásd Deutsches Richtergesetz 61-68. §-ait;
[66] Council of Europe, Committee of Ministers Recommendation (2010) 12 of 17 November 2010 and Explanatory Memorandum on Judges: Independence, Efficiency and Responsibilities, 9.
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/CDCJ%20Recommendations/CMRec(2010)12E_%20judges.pdf
[67] European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ), 'Minimum Judicial Standards IV: Allocation of Cases. ENCJ Report 2013-2014' (ENCJ 2014) 5.
www.encj.eu/images/stories/pdf/workinggroups/encjreportstandards_iv_allocation_of_cases_2014.pdf.
[68] Best practice guide for managing Supreme Courts. 51. http://kuria-birosag.hu/sites/default/files/press/best_practice_guide_final_en.docx.
[69] ENCJ 2014 8-10 www.encj.eu/images/stories/pdf/workinggroups/encj_report_standards_iv_allocation_of_cases_2014.pdf.
[70] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [31]-[34]; 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [78]-[81], 3357/2017. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [40], 3003/2019. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [32]-[37], 3128/2020. (V. 15.) AB határozat, Indokolás [38], legutóbb 3070/2022. (II. 25.) AB határozat,Indokolás [28] .
[71] A kézikönyv szerint ilyen Hollandia, Luxemburg és Svédország. (42.)
[72] Uzelac i.m. 131.
[73] Ezeket a Velencei Bizottság eleve problematikusnak tartotta, ezért utóbb a jogalkotó hatályon kívül helyezte a Bszi. vonatkozó, 31. §-át.
[74] Darák Péter: Kelet-európai igazságügyi reformok, In: Zinner 70. egy élet az (i)gazságszolgáltatás kutatásának szolgálatában (szerk.: Fodor Veronika-Gecsényi Patrícia-Hollósi Gábor-Kiss Dávid-Ráczné Baán Krisztina-Rácz János), Írott Szó Alapítvány-Magyar Napló, Budapest, 2018, 500-502.
[75] Pozsár-Szentmiklóssy Zoltán: 13/2013. (VI. 17.) AB határozat - bírósági szervezeti törvény, In: Az alkotmánybírósági gyakorlat i. m. 201., 203-204.
[76] Csink [2020] i.m. 443.
[77] Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organization and Administration of Courts of Hungary. Adopted by the Venice Commission at its 90[th] Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012)
[78] The independence of judges has two aspects that complement each other. First, there is external independence, which shields the judge from any influence deriving from other state powers, then there is internal independence, which ensures that a judge makes decisions only on the basis of the Constitution and laws and is not influenced by any other factors, especially the instructions given by higher-ranking judges.
[79] A hierarchical organisation of the judiciary in the sense of a subordination of the judges to the court presidents or to higher instances in their judicial decision making activity would be a clear violation of this principle.
[80] CDL-AD(2010)004 Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges. Adopted by the Venice Commission at its 82[nd] Plenary Session (Venice, 12-13 March 2010) (Report)
[81] Uo. 68-69.
[82] Uo. 69.
[83] Uo. 71.
[84] Uo. 72.
[85] Uo.
[86] Uo. 73.
[87] Uo. 74.
[88] Ugyanez az érvelés jelent meg a fent hivatkozott CDL-AD(2010)004. számú jelentésben is.
[89] Report 69-71.
[90] Opinion on the Cardinal Acts on the Judiciary that were amended following the Adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 ON HUNGARY. Adopted by the Venice Commission at its 92[nd] Plenary Session (Venice, 12-13 October 2012
[91] "The supervision of judges by chairs and division heads of courts and tribunals should be abolished." Uo. 50-53.
[92] Opinion on the Law on Administrative Courts and on the Law on the Entry into Force of the Law on Administrative Courts and Certain Transitional Rules. Adopted by the Venice Commission at its 118[th] Plenary Session (Venice, 15-16 March 2019)
[93] Uo. 104.
[94] Opinion on the Amendments to the Act on the Organisation and Administration of the Courts and the Act on the Legal Status and Remuneration of Judges. Adopted by the Hungarian Parliament in December 2020. Adopted by the Venice Commission at its 128[th] Plenary Session (Venice and online, 15-16 October 2021)
[95] CCJE, Opinion No. 20 (2017), paras. 33-35, hivatkozza uo. 34. lj.
[96] Uo. 39-43.
[97] Report on Separate Opinions of Constitutional Courts, adopted by the Venice Commission at its 117[th] Plenary Session.
[98] Compilation of Venice Commission Opinions, Reports and Studies on Constitutional Justice.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD egyetemi docens, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog és Államtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék.
[2] A szerző bíró, Kúria; PhD egyetemi docens, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog és Államtudományi Kar, Alkotmányjogi Tanszék, Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
