2003 őszén a Medgyessy-kormány elhatározta az 1990-es rendszerváltás óta fokozatosan felduzzadt köztisztviselői állomány jelentős karcsúsítását. Ez összefüggött a közgazdászok által is indokoltan sürgetett túlburjánzott és igen költségigényes állami bürokrácia leépítésével. Ennek következményeként jelent meg a 1106/2003. (X. 31.) Kormányhatározat, amely központilag összesítve és az egyes központi hivatalokra, valamint azok területi szerveire egységesen kimondta, hogy a köztisztviselők létszámát milyen százalékos arányban kötelesek csökkenteni. E kormányhatározat alapján 2003 november első napjaiban megkezdődtek a radikális elbocsátások a közszolgálati törvény csoportos létszámleépítések előírásai alapján, e Kormányhatározatra hivatkozva anélkül, hogy megkíséreltek volna a felmentett köztisztviselőknek másik állást felajánlani. E létszámleépítések során számos olyan köztisztviselőnek is felmondtak, akik védett korúak és csak néhány év választja el őket a nyugdíjkorhatártól, vagy az előrehozott öregségi nyugdíj lehetőségétől. Elsősorban ennek a köztisztviselői körnek az érdekében kötötte meg a Köztisztviselők Érdekegyeztető Tanácsa (KÉT) a Kormányzati oldallal és a Munkavállalói oldallal azt az EU tagállamok jelentős részében jogforrási erővel is rendelkező tripartit kollektív szerződést "Megállapodásnak" nevezve, amelynek az ebből eredő perek szempontjából a 3., a 4., a 7., a 8. és a 15. pontja jelentős.
A "Megállapodás" e pontjai értelmében a kormányzati és a munkáltatói oldal vállalta, hogy a) a felmentésre került és kerülő köztisztviselőknek megkísérelnek másik állást felajánlani (3. pont), b) az 50 évnél idősebb nők és az 55 évnél idősebb férfiak, valamint a kiskorú gyermeküket egyedül nevelő köztisztviselők leépítésére csak szakmailag rendkívül indokolt esetben kerülhet sor (4. pont), c) a köztisztviselő kérésére a felmentése előtt meg kell vizsgálni annak a lehetőségét, hogy lehetséges-e a többszörösen módosított 181/1996. (XII. 6.) Korm. rendelet alapján (nőknél 2003-ban 53., 2004-ben 54. életév, férfiaknál 57. életév) korkedvezményes nyugdíj alkalmazása (7. pont), d) a kormányzati oldal kötelezettséget vállal a létszámleépítéssel érintettek mielőbbi munkába állásának előmozdítására, helyzetük rendezésére (8. pont), e) továbbá kötelezettséget vállalt arra, hogy a Megállapodást a Magyar Közlönyben kihirdeti, amire november 14-én sor is került.
Arra hivatkozással számos felmentett köztisztviselő pert indított a munkaügyi bíróságok előtt, hogy sem a november 14-e előtt felmentettek részére utólag, sem pedig az ezt követően felmentetteknek nem teljesítette a kormányzati és a munkavállalási oldal a 3-4. és a 7., valamint a 8. pontba foglalt kötelezettségvállalásokat. E perek jelentős része még elsőfokú stádiumban van, azonban már jó néhány munkaügyi bíróság meghozta elsőfokú ítéletét. Mielőtt azonban ezek az ítéletek megszülettek volna a munkaügyi bíráknak a Legfelső Bíróság (LB) Polgári Kollégiuma Munkaügyi Szakágának a kezdeményezésére összehívott értekezletén az LB részéről elhangzott olyan állásfoglalás, hogy e háromoldalú megállapodás figyelmen kívül hagyható, mert sem jogforrási, sem polgárjogi szerződési erővel nem bír. (Csak közbevetőleg jegyzem meg, hogy ilyen prejudi-káló állásfoglalást az LB polgári kollégiuma 1961-ben tett közzé, amiben kimondta, hogy a beviteli kötelezettséggel termelőszövetkezeti haszonbérletbe került földekre a tsz.-törvény, nem pedig a Ptk. vonatkozik, a tsz. tv. pedig nem szól a tsz. haszonbérleti szerződésről és annak felmondásáról, így a haszonbérleti szerződések felmondása kizárt. Ezen az alapon utasították el az alsóbíróságok a tsz. haszonbérleti szerződések felmondásának érvényességének kimondására irányult kereseteket.) Az LB munkaügyi szakágától kiindult e háromoldalú Megállapodás joghatását vitató állásponthoz hasonló nézetet fejtett ki a "Bokros-csomag" kibocsátásakor a Magyar Rádió munkajogi szakértője is. Két héttel ugyanis a "csomag" megszavazása előtt a Közintézmények Érdekegyeztető Tanácsa (KIÉT) és a kormányoldal megállapodott a közalkalmazotti bérek emelésében, amit a Kormány a fenti intézkedésével egyoldalúan anulált. Akkor a rádió munkajogi szakértője azzal vitatta e Megállapodás joghatályát, hogy a Kormány csak három ügyet köteles az Érdekegyeztető Tanács elé vinni (minimálbér, maximális munkaidő, csoportos létszámleépítés szabályozása). Csak ezekben a kérdésekben van joghatálya a megállapodásnak. Más kérdésekben, ha a Kormány tárgyal is a koalíciós partnerekkel az ÉT-ben, az ott kötött megállapodásoknak joghatálya nincs.
Visszatérve a mostani helyzetre, már az ominózus munkaügyi bírói értekezlet után megszületett elsőfokú ítéletek négy csoportba sorolhatók. Az első csoportba tartoznak azok az ítéletek, amelyeknél a munkaügy bíróság (továbbiakban: bíróság) joghatállyal bírónak találta a megállapodást azon az alapon, hogy noha polgári jogi megállapodásnak nem minősíthető, azonban "a Köztisztviselői Törvény (Ktv.) jogalanyai által kötött olyan speciális megállapodás, amely a Ktv.-hez képest többletjogokat garantál". Az ezt a nézetet valló egyik bíróság az alperesi állásponttal szemben még azt is kifejtette, hogy a megállapodás nemcsak az azt megkötő feleket, hanem a megállapodást aláíró munkáltatói oldalhoz tartozó munkáltató közintézményt is köti. A második csoporthoz tartozó bírósági nézet az előbbivel egyezően szintén joghatályosnak tartja a megállapodást, azonban úgy véli, hogy az abban foglaltakat a Magyar Közlönyben történt közzétételét megelőző időben felmentett köztisztviselőkre visszamenőlegesen nem lehet alkalmazni. A harmadik csoportba azok az ítéletek tartoznak, amelyek szerint a megállapodásnak nincsen joghatálya. A negyedikbe tartozó álláspont emellett még azt is vallja, hogy a felmentést a megállapodás szerint lehetővé tevő "szakmailag rendkívüli esetben" a szervezeti átalakítás is beleértendő.
Értékelve a bíróságoknak ezeket az álláspontjait, az EU tagállamaiban általános gyakorlat nemcsak a munkavilágában, hanem a közszolgálat területén is, hogy a munkavállalói és munkáltatói érdekvédelmi szervezetek ágazati szinteken országos kétoldalú, vagy az állam bevonásával országos általános és ágazati háromoldalú kollektív szerződéseket kötnek. Ezeket az Egyesült Királyság és Írország jogában nem szerződésnek (kontraktus), hanem megállapodásnak (barganing) nevezik. Mindegyik tagállamban, de az ENSZ Nemzetközi Munkaügyi Szervezetének (ILO) Magyarország által is becikkelyezett egyezményei (93. és 95.) szerint az Európai Unión kívülre is kiterjed e kollektív szerződések/megállapodások valamennyiére a "pacta sunt servanda", vagyis "a szerződések betartásának" az alapelve. Sőt, hogy mennyire joghatályosak e megállapodások, mutatja az is, hogy azokban az EU tagállamokban, ahol az érdekképviseleti szervezetek a kormány részvételével háromoldalú országos kollektív szerződéseket kötnek a Nemzeti Munkatanácsban (a frankofon és a latin államokban) vagy a Nemzeti Gazdasági és Szociális Tanácsban (Hollandia), az ilyen országos általános és ágazati kollektív szerződés joghatálya annyira jogszabályi jellegű, hogy állami jogszabálykibocsátás helyett ilyen kollektív szerződéssel is lehet irányelvnek megfelelő nemzeti jogi rendezést elvégezni. Ennélfogva teljesen téves az egyik ítélet indokolásában szereplő az az álláspont, hogy a KÉT által háromoldalú módon országos kihatással kötött megállapodás azért is joghatás nélküli, mert általánosan érvényesülő jogi normát csak jogszabállyal lehet közzétenni. Ha ez így igaz, akkor a 2003. november 30-án kibocsátott kormányhatározat indokolásával felmentett valamennyi köztisztviselő felmentése is jogellenes lenne. A "határozat" ugyanis - mint jogszabály - csak a közigazgatás belső szervezeteire hathat ki, az egyéb jogalanyokra - beleértve az állampolgárokat is - semmi esetre sem. Ebből kiindulva csakis a köztisztviselői szakszervezeti oldallal utólag megkötött megállapodás legalizálta a felmentéseket, azonban a megállapodásba felvett korlátozások mellett.
Ez egyúttal azonban azt is jelenti, hogy téves az a bírósági ítélet is, amelyik bár a megállapodást joghatályosnak ismerte el, azonban a Megállapodásnak a Magyar Közlönyben történt közzétételi időt (november 14.) megelőző felmondásokra érvénytelennek tekinti, vagyis a megállapodás visszamenőlegesen nem alkalmazható. Azért nem helytálló ez a bírói ítélet, mert a Megállapodás éppen e felmentésekkel kapcsolatos sérelmek orvoslására került visszamenőleges hatállyal megkötésre, a jövőre nézve pedig azért, hogy hasonló sérelmek elkövetésére ne kerüljön sor. Ennélfogva az ilyen ítélet diszkriminatív jellegű. Az az ítélet pedig, amelynek jogi érvelése azt tartalmazza, hogy "a szakmailag rendkívüli eseten" a szervezet-átalakítást is érteni kell, erőltetett szövegértelmezés. Ha ugyanis ez utóbbira is vonatkozott volna a megállapodás szövege, akkor a "szakmai" mellett a "szervezeti rendkívüli esetet" is tartalmazta volna. Mindenesetre a bíróságnak -kétség esetén - meg kellett volna hallgatni a "Megállapodást" aláíró feleket - ideértve a kormány képviselőjét is -, amit nyilván nem tett meg. Még a "szervezetátalakításról" csak annyit, hogy nagyon sok hivatalban a nagyobb szakértelemmel (képesítéssel) rendelkezőket küldték el, kiknek helyét kisebb képesítésűekkel töltötték be. Lényegében tehát nem történt átszervezés és ilyenkor az EU régi tagországainak a nemzeti jogszolgáltatása a "gazdasági okra" hivatkozott felmondást/felmentést jogellenesnek tekinti. Ugyanígy jogellenesnek tekinti a Luxemburgban székelő Európai Törvényszék (Curia) és a tagállamok nemzeti bírósági gyakorlata azt is, ha a tervezett csoportos létszámleépítésnek a törvényben meghatározott időarányos létszámát széttagolással kívánja a munkáltató csökkenteni. Ezt tették ugyanis a köztisztviselők felmentésénél a közintézmények vezetői, sőt az egyik közhivatalban a köztisztviselőt lemondásra azzal késztették, hogy ellenkező esetben nemcsak ő, hanem a szintén ott dolgozó fia is leépítésre kerül. Az ilyen praktikák teljesen ellentétesek az EU jogával. Ugyanis az itt említett EU-s és nemzeti bírói gyakorlat szerint azokat is be kell számítani a leépítendők körébe, akiknek az ilyen akciók kapcsán megegyezéssel szűnik meg a munkaviszonya. A köztisztviselők csoportos létszámleépítéseinél a tényállás megállapítások során mindezt eddig a magyar bíróságok túlnyomó része figyelmen kívül hagyta.
Minderre tekintettel, elsősorban azt figyelembe véve, hogy az európai uniós jogalkotási gyakorlat és ezzel összhangban Európai Törvényszék jogalkalmazása is elegendőnek tartja, hogy a munkaügyi uniós irányelvek adaptálására országos hatáskörrel bíró, olyan háromoldalú megállapodással is megvalósulhat, amelyben a Kormány, illetve annak képviselője vesz részt. Így minden alapot nélkülöz és az Európai Unió jogával szöges ellentétben áll a Legfelsőbb Bíróságtól származó az a preindikáció nézet, miszerint a perek alapját képező megállapodás csak egy erkölcsi jellegű társadalmi megállapodás és nem pedig egy polgárijogi szerződés, amelyet figyelmen kívül lehet hagyni.
Ezenkívül - a leszűrhető tényállások alapján - figyelembe kell venni azt is, hogy a Ktv. 17/B. § (2) bekezdése kimondja, miszerint a közigazgatási szervnél történő csoportos létszámcsökkentés végrehajtása során köteles a közigazgatási szerv a nála működő szakszervezet véleményét kikérni. A törvényi analógiaként alkalmazandó Mt. 94/B. § és D. § (1) bekezdései alapján a munkáltató a munkavállalói üzemi érdekvédelmi szervezetekkel, valamint a munkaügyi központtal a létszámcsökkentés kezdetekor, sőt még annak megkezdése előtt, annak időszakában köteles az említett szervekkel ezt közölni. Ez többnyire szintén nem történt meg, márpedig a 17/B. § (2) és (3) bekezdése esetén is a közlést a végrehajtás megkezdése előtt kell megtenni, ami következik eme intézményekre vonatkozó előírások logikai összefüggéseiből. Ezt azért érdemes megjegyezni, mert a Ktv. 17/B. § (2) és (3) bekezdésének megszövegezése elnagyolt. Annál fogva ugyanis, ha a munkáltató közigazgatási szerv a Ktv. 17/B. § (2) és (3) bekezdését megsérti, automatikusan megsérti a Mt. 3. § (1) és (2) bekezdését, tekintettel arra, hogy a szakszervezettel nem működik együtt és a szakszervezetet nem értesíti olyan körülményről, illetve változásról, amely a jogok gyakorlása és teljesítése szempontjából jelentős. Azzal pedig, hogy a létszámleépítésre vonatkozó kontingenst azért, hogy ne kelljen a csoportos létszámleépítés szabályait alkalmazni, az alperes a neki kedvező megoldás elérése céljából szétszabdalja, megsérti az Mt. 4. §-ban szabályozott rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Ide kívánkozik még annak megemlítése is, hogy a csoportos létszámleépítésről szóló EU 98/59 EK irányelv értelmében a leépíteni tervezett létszámot kell figyelembe venni a gazdasági okból történő "tömeges felmondás" kritériumaként, nem pedig azt, hogy hány ember kerül leépítésére. Ezt az Európai Törvényszék számos ilyen ügyben hozott ítéletében is megerősítette. Ezeken a tényeken felül még fennáll az Mt. 5. §-nak a megsértése is, tekintettel arra, hogy csupán szűk megtakarítási (spórolási) szempontokból a magasabb képzettségűeknek mondanak fel és a helyükre gyakran alacsonyabb képzettségűeket helyeznek, amellyel a magasabb végzettségű közhivatalnokokat negatív diszkriminációval sújtják, míg az alacsonyabb végzettségű közhivatalnokokat előnyös helyzetbe hozzák.
Minderre tekintettel, amennyiben az összes jogorvoslati fórum kimerítése során az itt kritizált ítéleteket másodfokon arra illetékes megyei bíróság, felülvizsgálati eljárásban pedig az LB nem változtatná meg, a magyar bíróságok e tartamú ítéletei az összes magyar jogorvoslati lehetőség kimerülését követően (de csak ezután!) sikerrel megtámadhatók részben az Európai Kúria előtt, diszkriminatív jellegük miatt pedig a Strassbourgban székelő Emberjogi Bíróság előtt is. Emellett alkotmányellenes jogalkalmazás miatt az Alkotmánybíróságnál is panasz emelhető. Az ezekben az ügyekben érintett köztisztviselők és jogi képviselőik, de maguk a bírák is megfelelő támpontot kaphatnak az EU tagállamainak "megállapodásos jogalkotásába" torkolló érdekegyeztetési mechanizmusáról - ami elől hazánk sem térhet ki (Lásd bővebben: "Európai és magyar összehasonlító munka-, és közszolgálati jog KJK-KERSZÖV, Budapest, 2002. c. könyv IV. és V. fejezeteit). Az lenne azonban a korrekt, ha mindezt a perképviseletek felvállalásával együtt a KÉT intézné. Úgy tűnik azonban, hogy a KÉT - amely szintén részese volt a nagyobbik kormánypárttal megkötött 2002-es választási szövetségnek - nem exponálja magát ez ügyben. Így az ügyet felvállalhatná a választási szövetséget a kormánypártok egyikével sem kötött Munkástanácsok Országos Szövetsége és a LIGA, valamint a Polgári Körök Szövetségén belül egy olyan kör, amelyik szervezetileg kívül kíván maradni a párt-, és a pártlistás képviseleti alapon fennálló állami politikától. Kitörési pontként felhasználva e lehetőséget, szervezni lehetne olyan új szakszervezeti tagozatokat is, amelyek a közszolgálati dolgozókat is átfogják és érdekeik védelmében a már említett hazai és európai/nemzetközi igazságszolgáltatási fórumokon történő perképviselet mellett eljárnának az Európai Szakszervezeti Szövetségnél (UNICE), valamint az ENSZ keretében működő Nemzetközi Munkaügyi Szervezeténél (ILO). ■
JEGYZETEK
* OTKA ÁJP 046-436.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Prugberger Tamás, egyetemi tanár, Miskolc, Debrecen
Visszaugrás
