A FIDESZ-KDNP által 2006. október 23-án bejelentett hét népszavazási kérdéssel új fejezet kezdődött közvetlen és képviseleti demokrácia viszonyában a rendszerváltást követő magyar alkotmánytörténetben. Ezek a kezdeményezések ugyanis nem titkoltan a kormány parlamenten kívüli eszközökkel történő politikai ellehetetlenítését célozták. A rendszerváltás utáni időszak valamennyi népszavazási vitája igazolta azt a közhelynek számító tényt, hogy a népszuverenitásnak ez a jogintézménye milyen hatásos eszköze lehet politikai célok elérésének. Így volt ez a rendszerváltás kezdete óta többször is, legelőször a 1989-es "négyigenes" referendum esetében, amelynek eredménye jelentősen befolyásolta az átalakulás menetét. De közvetlen kormánybuktatásra most akarták először alkalmazni. A népszavazások átpolitizálását persze nem kis részben segítette az a körülmény, hogy a folyamatos alkotmányozás keretében elmaradt a referendumok helyének tisztázása az új alkotmányos rendben, másrészt a népszavazás jogi szabályozása - kezdve az 1989-es első törvényi rendezéssel, egészen az 1997 júliusában elfogadott alkotmánymódosításig - sosem tartozott a legsikerültebb törvényhozási produktumok közé. A több mint egy évig tartó, meglehetősen elmérgesedett és több alkotmányos intézmény tekintélyét is kikezdő politikai és alkotmányjogi vita azért járt két hozadékkal. Az egyik, hogy a konkrét népszavazási kérdések hitelesíthetősége ügyében egymással ádáz vitákat folytató Országos Választási Bizottság (OVB) és Alkotmánybíróság (AB) abban közös álláspontot foglalt el, hogy a népszavazási törvény több hiányossága alkotmányellenes mulasztást valósít meg. Az OVB kezdeményezései nyomán az AB kötelezte a parlamentet e mulasztások pótlására, és a kérdések minden parlamenti erő számára fontos politikai súlya miatt ezek a kiegészítések meg is történtek a 2007. év végén. A másik hozadéka az áldatlan konfliktusnak, hogy több napi- és hetilap hasábjain elemző tisztázása kezdődött meg közvetlen és képviseleti demokrácia viszonyának a hazai politikai és alkotmányos rendszerben. E viták közül talán a leggyümölcsözőbb az volt, amit Kis János írása indított el, majd zárt le a Népszabadságban.[1] Mielőtt a vitában is felmerült elméleti kérdésekre térnék, érdemes felidézni a népszavazással kapcsolatos 1989 utáni alkotmányos rendelkezéseket és azok alkotmánybírósági értelmezését.
A népszavazással kapcsolatos alapvető elméleti kérdés, hogy az, mint a népszuverenitás egyik megnyilvánulása miként viszonyul a képviseleti demokráciához, mint a nép hatalma másik formájához. Az 1989-ben átfogóan módosított alkotmányszöveg értelmében: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." Ezt az alkotmányos passzust értelmezte az AB először a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában a következőképpen: "A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet." Ez a felfogás lényegét tekintve azt a liberális álláspontot tükrözi, mely szerint demokratikus jogállamban a néptől eredő hatalmat az alkotmányos, mindenekelőtt a képviseleti szerveken keresztül gyakorolják. Ennek az alkotmányértelmezésnek az ismeretében azt gondolom nem érdemes foglalkozni azokkal az "elméleti" álláspontokkal, amelyek a kétféle akaratérvényesítési forma egyenrangúságával érvelnek, hiszen ezek a jelenlegi alkotmányos rendszeren kívüli felfogást jelenítenek meg.[2]
Ebből az értelmezésből vezette le azután az AB a választ arra a több ízben is felvetett kérdésre, vajon a parlament által elfogadott alkotmány módosítható-e a nép által referendum útján. Az alkotmánybírák válasza az alkotmánymódosító népszavazás tilalma volt: "Népszavazás csak az alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást." Ennek az érvelésnek a helyessége a képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyának előbb idézett felfogása alapján könnyen belátható. Ha ugyanis népszavazás útján módosítható az alaptörvény egyik paragrafusa, akkor másnap nincs alap megtiltani a következő passzus megváltoztatását. És ily módon rövid idő leforgása alatt az egész alkotmány kicserélhető - természetesen tekintet nélkül az egyes módosítások konzisztenciájára. Ha pedig ez megtehető, akkor az alkotmányozó hatalom im-
- 29/30 -
máron nem az Országgyűlés, hanem a népszavazás révén a választópolgárok összessége. Márpedig alaptörvényünk az alkotmány megváltoztatásának jogával az Országgyűlést ruházta fel.
A népszavazási úton történő alkotmánymódosítások megoldásával - szinte észrevétlenül - egy olyan alkotmányos rendszerbe csöppennénk, ami egyébként példa nélküli a modern jogállami demokráciákban. (Ez alól egyedül a közvetlen demokrácia elsődlegességére épülő svájci alkotmányos modell jelent kivételt. De a szövetségi alkotmány módosításának hatáskörével felruházott Szövetségi Gyűlés még itt is megteheti, hogy ha nem ért egyet egy népszavazási úton rákényszerített alkotmánymódosítással, azzal szemben saját ellentervezetet dolgozzon ki, és azt a nép és a kantonok szavazására bocsássa.) Ha kissé megkaparjuk a népszuverenitásnak ezt az értelmezését, az arra a tévhitre épül, mely szerint a nép nem egyszerűen forrása, hanem egyszersmind alanya is az állami szuverenitásnak.
Ugyanakkor az 1997 júliusi alkotmánymódosítás mintha éppen az AB 1993-as felfogásával ellentétes tartalommal változtatta volna meg az alaptörvény hatályos szövegét. Az új 28/C. § (5) bekezdésének c) pontja ugyanis a népszavazásra nem bocsátható kérdések között az alkotmány népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit sorolja fel. Egyszerű logikai értelmezéssel nem nehéz arra a következtetésre jutni, hogy ha az alkotmányozó kifejezetten tiltja e rendelkezések népszavazásra bocsátását, akkor meg kívánta engedni referendum tartását minden egyéb alkotmányos passzust illetően. Ezzel a kézenfekvőnek tűnő - ám egyetlen alkotmányértelmezésre feljogosított grémium által sem megerősített - értelmezéssel viszont ellentétes az AB-nak nemcsak az alkotmánymódosítás előtt született, már említett 1993-as, hanem számos azt követően hozott döntése is, mindenekelőtt a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat. Ennek a döntésnek az előzménye az akkori - a mainál lényegesen népszavazásbarátabb felfogást valló - OVB-nek az a határozata volt, ami hitelesítette a köztársasági elnök választásáról rendelkező alkotmányos passzus megváltoztatásáról szóló népszavazási kérdést. Az OVB arra alapozta döntését, hogy 1997 júliusa óta a hatályos alkotmány része az az említett passzus, mely szerint az alkotmánynak csak a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezései nem lehetnek országos népszavazás tárgyai. Ugyanakkor az indítványozók az 1993-as alkotmánybírósági határozatra hivatkoztak.
Tovább bonyolította a helyzetet, hogy az AB - a földkérdésben a kormány által, az aláírásgyűjtések megelőzésére tervezett népszavazás kapcsán hozott - 52/1997. (X. 14.) AB határozata az említett 1993-as döntéstől némileg eltérő felfogást tartalmazott képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyáról. Az alkotmánybírák ugyanabból az alkotmányi rendelkezésből, amelyből korábban a képviseleti demokrácia primátusát vezették le, ezúttal arra az értelmezésre jutottak, hogy jóllehet "a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll".
Az AB gyakorlatának ezt a kitérőjét a mostani népszavazásvitában Körösényi András is felhasználja Kis érvelésével szemben, mondván: Kis eltekint a gondolatmenetébe nem illeszkedő AB döntésekről, mindenekelőtt az 52/1997. (X. 14.) AB határozattól, amelyben pedig az áll, hogy "az Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül".[3] Csakhogy attól viszont Körösényi tekint el, hogy ennek a kétségkívül több szerencsétlen általános megfogalmazást tartalmazó döntésnek a tárgya a nép által 200 ezer aláírással kezdeményezett úgynevezett kötelező, és a kormány, a köztársasági elnök vagy 100 ezer választópolgári aláírással útjára bocsátott úgynevezett fakultatív referendum viszonya volt, és az AB az előbbi elsőbbségét állapította meg az utóbbival szemben.
1999-ben tehát az alkotmánybírák számára több megoldási lehetőség kínálkozott a döntésre. Az egyik az volt, hogy választanak az ellentétes alkotmányos passzusok közül, és eldöntik a kérdést. A kevésbé aktivista megoldás az lett volna, ha a testület nem dönt az ügyben, hanem felszólítja az alkotmányozót, hogy maga tisztázza az alkotmányon belüli ellentmondást. Mit tartalmazott ehhez képest a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat? Először is azt az állítást, hogy az 1997. októberi határozatban a testület nem módosította a képviseleti és a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás viszonyával kapcsolatos álláspontját. (Ez annál is inkább furcsa, mert az 1997-es döntés indokolása az az évi alkotmánymódosítással magyarázta az alkotmánybírósági álláspont változását.) Vagyis 1999-ben az alkotmánybírák úgy tértek vissza 1993-as felfogásukhoz, hogy nemcsak az 1997-es alkotmányszöveget tekintették nem létezőnek, hanem erre alapozott határozatukat is.
A határozat indokolásának központi eleme, hogy azért nem lehet népszavazási úton módosítani az alkotmányt általában - és így persze a köztársasági elnök választására vonatkozó szabályokat sem -, mert az alaptörvény megalkotása és megváltoztatása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. "Ebből következik, hogy az alkotmány - választópolgári kezdeményezésre - népszavazással nem módosítható" - szól az alkotmánybírósági érvelés. Az indokolás utolsó elemeként a bírák az elnökválasztás módjának megváltoztatását azért is kizárják a népszavazásra bocsát-
- 30/31 -
ható kérdések köréből, mert ez, mint az Országgyűlés kizárólagos alkotmányozói jogkörébe tartozó kérdés, az alkotmányos rend megváltoztatását jelentené. A testület egyébként helytálló érvelésének egyetlen szépséghibája, hogy az ellentétesnek tűnik az alkotmány kétségkívül elhibázott szövegével, amely sajnálatos módon az alkotmány módosítását generálisan nem sorolta a tiltott népszavazási tárgyak közé.
Ugyanakkor véleményem szerint Kis János túlzó következtetéseket von le az AB-nek a helyes 1993-as elvekhez visszakanyarodó 1999. évi döntéséből, amikor odáig megy érvelésében, hogy alkotmányunk egyáltalán nem ad önálló hatásköröket a népszavazásnak, annak eredménye soha nem a törvény, és az csak azáltal von maga után jogi következményeket, hogy kötelezettséget ró az Országgyűlésre. A népszavazás "hatásköre" - az alkotmányban felsorolt tiltott tárgyak és az AB gyakorlatából levezethető alkotmánymódosítás kivételével - éppenséggel megegyezik a parlamentével, amit az alkotmány 28/B. § (1) bekezdésének szövege azzal juttat kifejezésre, hogy "az országos népszavazás [és népi kezdeményezés] tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet". Az eredményes népszavazás általában éppen törvényhozási kötelezettséget ró a parlamentre, és az egy ettől független kérdés, vajon hogyan kötelezhetőek a képviselők a népszavazás által meghatározott tartalmú törvény megszavazására. Ez azonban nem szünteti meg kötelezettségüket. Tehát nem helytálló Kisnek az az érvelése, miszerint a népszavazás a képviselőket nem köti. Mást nem is jelenthet az alkotmány 28/C. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint "ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező". Mint mondtam, az más kérdés, hogyan kényszeríthető ki ez a kötelezettség. Azt sem állíthatjuk, hogy a képviselőket nem köti az alkotmány, annak ellenére, hogy gyakran megsértik rendelkezéseit vagy/és elveit - olykor még szándékosan is.
Nem helyes Kisnek az az analógiája sem, hogy amidőn az AB kötelezi a törvényhozót alkotmányellenes mulasztásának pótlására, akkor sem rendelkezik a törvény tartalmáról, mert azzal sértené a képviselői függetlenséget. Vegyük a magyar AB történetének első mulasztást megállapító döntését, a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatot, amelyben az alkotmánybírák kötelezték az Országgyűlést a közigazgatási határozatok bírói megtámadhatóságának törvényi szabályozására. Ezt a kötelezettségét a parlament nem teljesíthette volna mondjuk egy újabb közigazgatási fellebbezési fórum beiktatásával, csak a bírói út megnyitása felelt meg az AB döntésének -akkor is, ha esetleg a képviselőket kielégítette volna az előbbi megoldás is.
Kis János egyetlen esetben engedi meg, hogy az állampolgári kezdeményezésre elrendelendő, vagyis ügydöntő népszavazás kötelezze a képviselőket, ha a népszavazás célja a jogalkotás megállítása. Az ilyen népszavazás szerinte nem sérti a képviselők függetlenségét. Annak ugyan nem adja indokát, hogy ez miért ne lenne éppolyan sérelme a törvényt hozni kívánó képviselők autonóm döntésének, de a fontosabb ellenérv, hogy sem az alkotmány, sem pedig a népszavazásról szóló törvény nem ismeri a jogalkotásra, illetve annak megállítására vonatkozó népszavazás megkülönböztetését, így azok képviselőket kötelező erejének különbsége jogilag aligha támasztható alá.
A népszavazás 1989. évi törvényi szabályozásának egyik fő hiányossága éppen az volt, hogy rendkívül megkönnyítette a kötelező kiíráshoz szükséges feltételek teljesítését, hiszen alig van olyan, kicsit is populáris cél, amelyhez ne lehetett volna 100 ezer támogató aláírást gyűjteni. Ezzel pedig az alkotmányból levezethető elvek ellenére a népszavazás óhatatlanul felértékelődött a képviseleti demokráciához képest. Vagyis lényegében a törvényhozó majd' minden aktusa fölött ott lebegett a referendum Damoklész-kardja. Ezen lényegében az 1997-es alkotmánymódosítás, és az ezt követő 1998-as törvényi szabályozás sem változtatott alapvetően, legfeljebb annyiban, hogy a kötelező népszavazáshoz szükséges aláírásszám 200 ezerre történő felemelésével a valóban civil kezdeményezések esélyeit jelentősen megnehezítette ugyan, de a jelentősebb támogatottsággal rendelkező pártok számára ennek a mennyiségnek az összegyűjtése sem jelent komoly akadályt. Ezzel a népszavazás szinte kizárólagosan (ellenzéki) pártpolitikai eszközzé, a parlamenti kisebbség parlamenten kívüli legerősebb jogosítványává vált - ráadásul immáron az alaptörvény szintjén.
A jogi szabályozás említett hiátusai és az AB váltakozó gyakorlata abba az irányba hatottak, hogy a népszavazás, ami egy alkotmányos jogállamban a népszuverenitás szigorúan meghatározott törvényi feltételek mellett alkalmazható, nem mindenható, de nem is súlytalan eszköze, amely az alkotmányi és az erre épülő törvényi játékszabályok bizonytalansága esetében egyfelől a napi pártpolitika játékszere, másfelől az elvi fogódzókat nélkülöző alkotmánybírósági politizálás eszközövé válhat.
Ilyen kissé bizonytalan alkotmányi és törvényi szabályozás, illetve alkotmánybírósági jogalkalmazási
- 31/32 -
gyakorlat közepette jelentette be az ellenzék vezére 2006. október 23-án, az utcai politizálás sikertelenségét követően a kormány megbuktatására irányuló új stratégia eszközeként a FIDESZ MPSZ és a KDNP közös "hétigenes" népszavazási javaslatát, amely a kormányprogram egyes, részben már a költségvetési javaslatban is szereplő, nyilván népszerűtlen elemeinek referendum útján történő ellehetetlenítését szolgálta. Az Országos Választási Bizottság 2006. november 20-án és 21-én hozott határozataiban négy kérdés hitelesítését megtagadta, három esetben pedig zöld utat adott a kezdeményezésnek. Mind a hét határozattal szemben érkeztek kifogások az Alkotmánybírósághoz. A testület 2007. március 9-én nyilvánosságra hozott döntéseivel helybenhagyta a hitelesítő tartalmú OVB-határozatokat, valamint az elutasító tartalmúak közül kettőt, és az OVB új eljárásra utasítása mellett megsemmisített további kettőt.
Az egyik megsemmisítő döntés, a 15/2007. (III. 9.) AB határozat a felsőoktatási képzési hozzájárulással kapcsolatos kérdésre vonatkozott. Az OVB 566/2006. (XI. 20.) határozatában a hitelesítés megtagadását azzal indokolta, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja kizárja a kormány programjáról tartott népszavazást. E tilalom nemcsak azt jelenti, hogy a konkrét dokumentum a maga egészében nem lehet referendum tárgya, hanem azt is, hogy annak egyes világosan felismerhető, lényeges elemei sem bocsáthatók népszavazásra. Az OVB határozata megállapította azt is, hogy a népszavazásra vonatkozó hatályos alkotmányi rendelkezések alapján nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, ezért a kérdésben tartandó országos népszavazás eredményessége esetlegesen burkolt alkotmánymódosítást eredményezne, amennyiben a kérdés szabályozása - az alaptörvényben nem létező "kizárólagos népszavazási tárgyként" - a továbbiakban kikerülne az Országgyűlés hatásköréből.
Az OVB határozata ellen a népszavazást kezdeményezők nyújtottak be kifogást. Ebben előadták, hogy csak a kormányprogram egészéről tartandó népszavazás képezi tilalom tárgyát, annak egyes részei nem. Továbbá rámutattak arra is, hogy valamely jogintézmény szabályozási hiányossága nem képezheti vizsgálati tárgyát egy népszavazási kérdés hitelesítési eljárásának; így nem lehet egy konkrét népszavazás akadálya az, hogy a népszavazás intézményének szabályozása során esetleges alkotmányos probléma merült fel.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt leszögezte, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tiltott tárgyköröket megszorítóan kell értelmezni, továbbá figyelemmel kell lenni a kormányforma sajátosságaira. A parlamentáris kormányformából adódóan a kormányprogram feletti népszavazás érintené a miniszterelnök és a Kormány alkotmányi pozícióját. Az Országgyűlés egyszerre határoz a kormányprogram elfogadásáról és a miniszterelnök megválasztásáról, így a kormányprogramról tartott népszavazás szükségképpen érinti a miniszterelnök személyét. Tehát a kormányprogram felvétele a tiltott tárgykörök listájára tartalmilag a miniszterelnök személyéről szóló népszavazást zárja ki. Mindebből az következik, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás, annak egyes tartalmi elemeiről azonban igen, hiszen az nem érinti a miniszterelnök, a Kormány és az Országgyűlés kapcsolatrendszerét.
Az Alkotmánybíróság nem osztotta az OVB burkolt alkotmánymódosításra vonatkozó aggodalmát sem, mivel az eredményes népszavazásból az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az alkotmány módosításával teljesíthető.
Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz, mert meglátása szerint sem a kormányprogram egészéről, sem egyes elemeiről nem tartható népszavazás. Ugyanakkor a kormányprogram országgyűlési hatáskörbe történő végrehajtásának egyes elemei népszavazásra bocsáthatók. A képzési hozzájárulás kérdése ezen az alapon lehet tárgya népszavazásnak. Bragyova András alkotmánybíró szerint viszont helyben kellett volna hagyni az OVB határozatát. Különvéleményében kifejtette, hogy a képzési hozzájárulásról legalább három, egymástól független okból nem tartható népszavazás. A kérdés azon kívül, hogy érinti a kormány programját, nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, és érinti a költségvetésről szóló törvény tartalmát. Álláspontja szerinte a kormányforma sajátosságaiból a többségi indokolástól eltérő következtetések vonhatók le. A parlamentáris demokráciában a kormányprogram az Országgyűlés és a kormány közötti alkotmányos kapcsolat, a "bizalom" alkotmányos-politikai tartalmát fejezi ki, azt, aminek megvalósításában az Országgyűlés többsége - jogilag ez az Országgyűlés döntése [Alkotmány 24. § (2)] - a Kormányt támogatja. Márpedig az Országgyűlés és a kormány közötti kapcsolat egy eleme sem tartozik a népszavazással eldönthető kérdések közé. Ez megfelel az Alkotmánybíróság által régóta kimondott elvnek, a képviseleti demokrácia elsődlegességének. Ráadásul a szabad mandátum elvéből következően az eredményes népszavazás is csak az Országgyűlésre, mint állami szervre kötele-
- 32/33 -
ző, a képviselő jogilag nem köteles meghatározott módon szavazni. Ezért (ebben az értelemben) az Országgyűlés számára a népszavazás eredménye éppúgy politikai kötelezettséget hoz létre, mint maga a kormányprogram (mely jogilag szintén nem kötelező). Az eredményes népszavazás az országgyűlési képviselők többségét olyan döntés meghozatalára kötelezné, amelynek éppen az ellenkezőjére vállaltak a program megszavazásával politikai kötelezettséget. Bragyova András meglátása szerint az Országgyűlést valaminek a nem tevésére - azaz nem döntésre - kötelező népszavazási kérdés nem megengedett, mert a népszavazási kérdés csak egyes meghatározott döntésekben korlátozhatja az Országgyűlés hatáskörét, nem pedig meghatározatlan számú és tárgyú jövőben meghozandó döntésben. A népszavazási kérdésnek ezért egy esetre szóló, az Országgyűlés egy aktusával teljesíthető kötelezettséget kell meghatároznia. A népszavazás eredményeként az Országgyűlés nem tilthatja meg sem önmagának, sem az összes jövendő Országgyűlésnek a képzési hozzájárulás visszaállítását. Ez ugyanis nem része a törvényhozás jogának, éppen ellenkezőleg a törvényhozási hatáskör elvonását jelentené. Bragyova szerint ezen kívül, mivel a képzési hozzájárulás az állami költségvetés bevételi jogcíme, így erről népszavazást az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján sem lehet tartani.
A másik új eljárásra utasítás a vizitdíj ügyében hozott 16/2007. (III. 9.) AB határozatban született. Itt az 568/2006. (XI. 21.) OVB határozatban a testület az aláírásgyűjtő ív megtagadását azzal indokolta, hogy a kérdés közvetlenül érinti a költségvetést, és így az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjába ütközik, mivel a 2007. évre vonatkozó költségvetési törvényjavaslat (T/1145.) ebből a forrásból 22 milliárd forint bevételt tervez az Egészségbiztosítási Alap javára. Az OVB határozatával szemben a népszavazást kezdeményezők nyújtottak be kifogást. Meglátásuk szerint az eredményes népszavazásból nem következne okszerűen a költségvetési törvény módosítása, illetve a kérdés nem arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat, így az aláírásgyűjtő ívet az OVB-nek hitelesítenie kellett volna.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatát hatályon kívül helyező döntésének indokolásában azzal érvelt, hogy már az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában is kifejtette, hogy a népszavazás tiltott tárgyköreit megszorítóan kell értelmezni. Ebből következik, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. Tehát egy kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy abból okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása. Az indokolás szerint az AB esetenkénti mérlegelés alapján dönt arról, hogy a népszavazási kérdés a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e.
Az AB megállapította, hogy az OVB határozatának meghozatalakor vizitdíjról költségvetési törvény nem rendelkezett, csupán a költségvetési törvényjavaslat mellékletében szerepelt. Jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. Az alkotmánybírák iránymutatása szerint a megismételt eljárásban az OVB-nek azt kell megvizsgálnia, hogy a népszavazás érinti-e a hatályos költségvetési előirányzatot.
Bragyova András alkotmánybíró ezúttal sem értett egyet az OVB határozatának megsemmisítésével. Különvéleményében kifejtette, hogy a vizitdíjról a hatályos költségvetési törvény rendelkezéseitől függetlenül nem lehet népszavazást tartani, mert az mindenképpen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjába ütközik. A vizitdíj népszavazásra bocsáthatóságának megítélése szerint azon múlik, hogy miként határozzuk meg a költségvetés és a vizitdíj fogalmát. Szerinte, ha abból az általánosan elfogadott definícióból indulunk ki, miszerint a költségvetés az állam meghatározott időtartamra előirányzott kiadásainak és bevételeinek tételes felsorolása és mérlege, akkor a költségvetésről szóló törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. A költségvetési ciklus folyamatos, az állam életének velejárója, így az nem azonosítható egy adott időpontban érvényes törvénnyel vagy törvényekkel. A vizitdíj bevételi jogcímet keletkeztet, és ezáltal közvetlenül befolyásolja a költségvetés egyenlegét. A vizitdíjról szóló népszavazási kérdés fenti értelemben vett költségvetés tartalmát érintő jellege tehát független a mindenkori tételes jogi helyzettől.
Mint látható tehát, a vizitdíj ügyében a megsemmisítés csak formai okból történt, mondván, hogy a megtagadás alapjául szolgáló, a vizitdíjat tartalmazó költségvetési törvény az OVB döntésének időpontjában még csak javaslat formájában várt elfogadásra az Országgyűlés előtt, amire az AB határozat meghozatala előtt sor került. Nyilván érezvén, hogy az
- 33/34 -
AB határozatát követően a kérdés hitelesítésének megtagadása már csak formaság az OVB részéről, a kezdeményezők visszavonták a kérdést. Ugyanakkor röviddel korábban már helyettesítették azt egy némileg újrafogalmazott másikkal, amely csak a népszavazást követő év január elsejétől tiltaná a vizitdíj előírását, és kiegészítették a kórházi napidíjak tilalmára vonatkozó továbbival.
Az OVB-nek tehát ismét tárgyalnia kellett a kormánybuktató szándékok szempontjából legfontosabb három kérdést: a felsőoktatási képzési hozzájárulás (tandíj), a vizitdíj és az azzal szorosan összefüggő kórházi napidíj ügyét, ez utóbbi kettőben lényegében azonos érveléssel ugyanazt a kérdést eldöntve.
Az OVB megismételt eljárást követően meghozta 105/2007. (III. 29.) számú határozatát, melyben az aláírásgyűjtő ív hitelesítését ismételten megtagadta. Ezúttal az elutasító döntést az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjára alapozta a testület, amely tiltja a költségvetésről szóló népszavazást. Bár a képzési hozzájárulás a felsőoktatási intézmények saját bevétele, azonban ennek eltörlése esetén szükségessé válhat a kiesett bevétel központi költségvetésből történő pótlása a felsőoktatási intézmények működőképességének megőrzése érdekében. Az OVB határozata indoklásában megismételte azt az álláspontját, mely szerint az eredményes népszavazás az alkotmány módosítását eredményezné.
Az OVB újabb elutasító határozatával szemben ismételten kifogást nyújtottak be. Ebben kifejtették, hogy az OVB nem hivatkozhatott volna olyan elutasítási okra, amelyet első határozatában nem hozott fel. Véleményük szerint a kérdés közvetlenül a költségvetést sem érinti, és a burkolt alkotmánymódosításra hivatkozó érvet az Alkotmánybíróság már elbírálta.
A taláros testület 32/2007. (VI. 6.) AB határozatában először a költségvetés mint tiltott népszavazási tárgykör kapcsán kidolgozott gyakorlatát tekintette át. Ennek eredményeként arra a megállapításra jutott, hogy ebben az esetben arról kell állást foglalnia, vajon a képzési hozzájárulás eltörlésére vonatkozó népszavazási kérdés a hatályos költségvetési törvény (2006. évi CXXVII. törvény) módosítását tartalmazza-e, vagy okszerűen következik-e belőle annak módosítása. Az AB szerint a költségvetési törvényben nem szerepel az egyetemek, főiskolák bevételei között a képzési hozzájárulás, így eredményes népszavazás esetében nem a költségvetési törvényt, hanem csak a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvényt kellene módosítani. Tehát az AB arra a következtetésre jutott, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése a költségvetésbe ütközésre hivatkozással nem tagadható meg. Az OVB alkotmánymódosításra hivatkozó érvének érdemi vizsgálatába az AB nem is bocsátkozott, mondván: azt már a 15/2007. (III. 9.) AB határozatában megalapozatlannak találta.
Mindezek eredményeként az Alkotmánybíróság a kifogásnak helyt adott, az OVB határozatát ismét megsemmisítette és a testületet új eljárásra utasította. Emellett szokatlan módon felhívta az OVB figyelmét arra, hogy a megismételt eljárásban a népszavazási törvény rendelkezéseinek megfelelő kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítenie kell. A taláros testület rámutatott, hogy a megismételt eljárásban nemcsak az alkotmánybírósági határozat rendelkező része, hanem annak indokolása is köti az OVB-t. Ezt a példátlan utasítását egy alkotmányos intézménynek az AB elnöke és az ügy előadó bírája egy ugyancsak nem szokásos sajtótájékoztató keretében még nyomatékosította.
Bragyova András alkotmánybíró ezúttal sem értett egyet az OVB határozatának megsemmisítésével, melynek indokait különvéleményében foglalta össze. Megismételte a 16/2007. (III. 9.) AB határozathoz fűzött különvéleményében kifejtetteket, mely szerint a költségvetésről szóló törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. Márpedig az nem kétséges, hogy a képzési hozzájárulás bevételi jogcímnek minősül. Emellett a képzési hozzájárulás illetéknek is minősíthető, és így emiatt sem bocsátható a kérdés népszavazásra. Illeték alatt ugyanis érteni kell mindazokat a díjakat, amelyeknél a fizetési kötelezettséget valamely közszolgáltatás igénybevétele keletkezteti, vagy valamely állam által biztosított szolgáltatás rendelkezésre állásáért kell fizetni.
Vizitdíj második, kórházi napidíj első menet
Az OVB-nek a módosított vizitdíj, és a kórházi ápolási díjjal kapcsolatos, újonnan benyújtott kérdések hitelesítését - azonos érveléssel - elutasító határozatainak indokolásában több érvvel is alátámasztotta döntését. Eszerint a népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzák meg a jövőbeli költségvetési törvény egyik tételét, és így a e kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja szerint kizárt tárgykörbe tartozik. Az OVB arra is felhívta a figyelmet, hogy a kérdés akár a népszavazás évében hatályban lévő költségvetést is érintheti. Előfordulhat ugyanis, hogy a költségvetési törvény időbeli hatálya meghosszabbodik,
- 34/35 -
vagy azt az Országgyűlés eleve egy évnél hosszabb időre fogadja el. Az OVB továbbá azt is kifejtette, hogy az Egészségbiztosítási Alap költségvetésének stabilitása, bevételi és kiadási szerkezetének megváltoztathatósága más alkotmányossági mércével mérendő, mint a nem célhoz kötött befizetésekből felhalmozott központi költségvetés. Az OVB meglátása szerint e szabályok évenkénti megváltoztatása a biztosítási elvű egészségügyi rendszer stabilitását kritikus mértékben veszélyeztetné. Az OVB továbbá felhívta a figyelmet arra, hogy jelen pillanatban nem dönthető el, mennyi ideig kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, és így az eredményes népszavazás az alkotmány burkolt módosítását eredményezi.
Az OVB határozatával szemben kifogással fordultak az Alkotmánybírósághoz. Eszerint az OVB a jövőbeli költségvetés érintettségére figyelemmel tagadta meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, erre pedig a 16/2007. (III. 9.) AB határozat alapján nincs lehetősége.
Az AB 33/2007. (VI. 6.) AB és 34/2007. (VI. 6.) AB határozataiban a kifogások elbírálása során ismét áttekintette a költségvetést érintő népszavazási kezdeményezések kapcsán kialakított gyakorlatát. Az irányadó 51/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint a kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza vagy okszerűen következik belőle annak megváltoztatása, illetve ha arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Az AB új érvként hivatkozott arra - a korábbi gyakorlatából ismeretlen - érvre, hogy jövőbeli költségvetésre hivatkozva az aláírásgyűjtő ív megalapozottan csak akkor tagadható meg, ha az a jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadások meghatározására irányul. Ezzel szemben a kórházi napidíj és a vizitdíj az Egészségbiztosítási Alap hatályos költségvetésében nem kiadás, hanem bevétel. Az alkotmánybírák meglátása szerint eredményes népszavazás esetén sem szükségszerű a költségvetési törvény módosítása, hiszen a vizitdíj, illetve a kórházi napidíj fizetési kötelezettség nem a költségvetési törvényből, hanem a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényből következik. A taláros testület szerint nem áll fenn annak a veszélye sem, hogy a népszavazás érintse a hatályos költségvetést, hiszen semmilyen adat nem utal arra, hogy a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló törvény időbeli hatálya meghosszabbodna. Nem bizonyult meggyőzőnek az OVB azon érve sem, hogy a napidíj megszüntetése az egészségügyi rendszer stabilitását kritikus mértékben veszélyeztetné. Az AB véleménye szerint a költségvetésről szóló törvény tartalma mint kizárt tárgykör nem értelmezhető ilyen kiterjesztően. Ráadásul a vizitdíj és a napidíj bevétel jellegéből nem következik, hogy annak megszüntetése az egészségügyi rendszer stabilitását súlyosan veszélyeztetné. Az AB csakúgy, mint a képzési hozzájárulásról szóló népszavazási kezdeményezést elbíráló 15/2007. (III. 9.) AB határozatában, most is arra a következtetésre jutott, hogy eredményes népszavazás esetén sem keletkezik az Országgyűlésnek olyan kötelezettsége, amely csak az alkotmány módosításával teljesíthető, így az erre hivatkozó érvelés sem bizonyult megalapozottnak.
Mindezek alapján az AB helyt adott a kifogásnak és ismételten új eljárásra kötelezte az OVB-t. Emellett ezekben a határozatokban, illetve a meghozatalukat követő sajtótájékoztatón is felhívta az OVB figyelmét arra, hogy a megismételt eljárásban a népszavazási törvény rendelkezéseinek megfelelő kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesíteni kell.
Csakúgy, mint a vizitdíjról szóló 16/2007. (III. 9.) AB határozathoz, Bragyova András ezúttal is különvéleményt csatolt a többségi döntéshez. Ismételten rámutatott arra, hogy a költségvetési törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. Márpedig a vizitdíj, illetve a kórházi napidíj a költségvetés bevételi jogcíme függetlenül attól, hogy az a központi költségvetésbe, az Egészségbiztosítási Alapba folyik-e be, vagy pedig az adott intézménynél marad. Emellett a kórházi napidíj illetéknek is tekinthető, így emiatt is tiltott népszavazási tárgykörnek minősül.
Ezúttal Holló András alkotmánybíró is különvéleményeket írt a határozatokhoz, amelyekhez Lévay Miklós is csatlakozott. Ezekben hangsúlyozták, hogy a népszavazásból kizárt tárgykörök értelmezése során azok rendeltetéséből kell kiindulni. A költségvetés esetében azért tiltott a népszavazás, mert az az állami feladatok biztonságos megvalósíthatóságának pénzügyi, gazdasági feltételeit, így az ország kormányozhatóságát közvetlenül érintené. A kizáró ok e rendeltetését figyelembe véve az alkotmány mind a költségvetési kiadások, mind a költségvetési bevételek körére kiterjed, mind a hatályos, mind a jövőbeni költségvetések tartalmát illetően.
Az Országos Választási Bizottság az új eljárások lefolytatása során azt vette alapul, hogy - amint erre az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről rendelkező határozatának 5. pontjában rámutatott - ".. .a megismételt eljárásban - összhangban Alkotmánybíróság-
- 35/36 -
ról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (2) bekezdésében foglaltakkal - nemcsak az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező része, hanem annak indokolása is köti, annak tartalmát az OVB a megismételt eljárásban és a határozathozatal során köteles figyelembe venni."
Másként fogalmazva - szól az OVB indokolása -ez azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság határozata a maga egészében, egységében kötelezi az OVB-t, és az elutasított, az Alkotmánybíróság által el nem fogadott indokokra nem alapozhat újabb határozatot. Jogilag azonban nincs akadálya annak, hogy az új eljárásban, kizárólag új indokok alapján az OVB a kezdeményezés hitelesítését ismét megtagadja. Az OVB-nek ezt a jogát az AB sem korlátozhatja. Erre csak akkor lenne joga, ha az AB-t megilletné a reformatórius jogkör. Ez esetben azonban az új eljárásnak nem lenne értelme. Addig azonban, amíg a törvényalkotó a megsemmisítéshez egyértelműen és kikerülhetetlenül hozzákapcsolja az új eljárás lefolytatására való kötelezést, az OVB önállóan gyakorolja hatáskörét. Az új eljárásra utasítás tehát értelemszerűen, a szabályozás logikájából és szövegezéséből következően nem azonos meghatározott tartalmú döntésre kötelezéssel. Erre tekintettel az OVB a megismételt eljárásban megvizsgálta, hogy a jogi helyzetben időközben bekövetkezett változások befolyásolják-e a népszavazási kezdeményezés megítélését.
A többség úgy ítélte meg, hogy az előző döntése óta nem történt olyan változás, amely a népszavazási kezdeményezésben szereplő tárgykört érintette volna. Ezért az OVB 154/2007. (VI. 25.), 155/2007. (VI. 25.) és 156/2007. (VI. 25.) OVB határozataiban az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányait hitelesítette.
Az OVB többsége azonban továbbra is fenntartotta azt a szakmai álláspontját, hogy a népszavazási kezdeményezések - figyelembe véve az Alkotmánybíróság 51/2001.(XI. 29.) AB határozatában és a 15/2005 (IV. 28.) AB határozatában foglaltakat is - az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a) pontjában meghatározott, a "költségvetés" tárgykörébe tartozó kérdések, és mint ilyenek az alkotmányban szabályozott "tiltott tárgykörök" közé tartoznak.
Az OVB szokatlanul hosszú és részletes határozati indokolásában kifejtett álláspontja szerint új összefüggésben merül fel a népszavazásra javasolt kérdéseknek az OVB előző határozataiban többször kifejtett, burkolt alkotmánymódosítást eredményező jellege is annak következtében, hogy az Alkotmánybíróság a 27/2007. (V. 17.) AB határozatában megállapította: "mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényhozásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani vagy hatályon kívül helyezni." Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.
Az OVB - szól a többségi indokolás - a fenti AB határozat alapján megerősítve látja azt a, mindkét korábbi határozatában kifejtett érvét, mely szerint a határidők törvényi rendezésére vonatkozó szabály hiányában a jelen kérdésben lefolytatott eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, amely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphat alkotmányos alapot. Ez - tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtett következetes gyakorlatára is - a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt a hitelesítés akadályát képezné.
Az OVB többsége azonban - három különvélemény mellett, melyek egyikét jelen sorok szerzője fogalmazta meg - ezt az indokot tekintve is tudomásul vette, hogy az AB a 27/2007. (V. 17.) AB határozatában foglalt döntését nem vonatkoztatta a jelen népszavazási kezdeményezés elbírálására, és az abban foglalt indokolást a jelen ügyben nem tekintette irányadónak, mondván az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az Alkotmány módosításával "teljesíthető."
Rendhagyó módon az OVB tagjainak többsége a testület "munkájukat ez ügyben ért alaptalan politikai támadások, az egyes pártképviselők nyílt fenyegetést is tartalmazó nyilatkozatai" miatt indokoltnak tartotta a hitelesítő tartalmú határozatokkal egyidejűleg sajtóközlemény kibocsátását. Ebben hangsúlyozza, hogy a hatályos törvények szerint az OVB döntései tartalmát (netán a testület képviselendő szakmai álláspontját) az AB nem írhatja elő, hitelesítési hatáskörét jogállami mértékek alapján nem vonhatja el. A testület a politikai pártok és egyes médiumok képviselőinek azokat a rágalmait, melyekkel tagjainak szakmai felkészültségét, pártatlanságát, sőt emberi tisztességét is kétségbe vonták, nem csupán személyük, hanem egy európai uniós tagállam egyik közjogi alapintézménye elleni méltatlan támadásnak tekinti. Az OVB határozatai indokolásában kifejtett érvek alapján alkotmányjogilag továbbra is elutasítja, hogy a népszavazás jogintézményének kiterjesztő értelmezésével szűkítsék a parlamentáris kormányzás mozgásterét a költségvetési gazdálkodás területén. Ennek végső mérlegelési jogát és felelősségét azonban - szól a közlemény szövege - az OVB eddig sem kívánta és
- 36/37 -
ezután sem fogja az Alkotmánybíróságtól elvitatni. Ugyanakkor kijelenti, hogy nem szakmai meggyőződése, hanem kizárólag a törvényesség és az alkotmányos rend mindenek felett való tisztelete miatt vette tudomásul az AB jogértelmezéseit.
Az OVB-nek az AB sürgetése hatására hozott döntéseit követően az AB az 58/2007. (X. 17.), 59/2007. (X. 17.) és 60/2007. (X. 17.) AB határozataival, tehát négy hónap múlva (!) jóváhagyta a hitelesítéseket, és így megkezdődhetett az aláírásgyűjtés.
A valóban hosszúra nyúlt hitelesítési eljárás közben az OVB és magánszemélyek több mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre hívta fel az AB figyelmét, amelyek tekintetében az AB kötelezte is a törvényhozót a mulasztások pótlására, sőt ezek 2007 legvégén meg is születtek.
Miután az AB - mint láthattuk - a konkrét kérdések kapcsán nem foglalkozott az OVB által többször felvetett kérdéssel, a választási bizottság még 2006. november 22-én, tehát röviddel az első hitelesítést megtagadó döntéseket követően mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványt nyújtott be az AB-hez, mondván, a kötelező erő szabályozásának hiányában az eredményes népszavazások nyomán alkotmányellenes állapot jön létre. Ebben az OVB azzal érvelt, hogy a törvényhozó az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben nem írta elő, az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést. Ezzel - hacsak a népszavazási kérdés maga nem tartalmaz ésszerű határidőt - olyan helyzet állhat elő, amely a népszavazás eredményével ellentétes tartalommal történő azonnali jogalkotás lehetővé tételével kiüresíti az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlást, vagy a végleges törvényhozási tilalommal alkotmányellenesen korlátozza az Országgyűlést az Alkotmány 19. §-ában foglalt hatáskörei, köztük az e § (3) bekezdésében biztosított törvényalkotói jogköre gyakorlásában.
Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 8. § (1) bekezdése értelmében "Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
Ugyanakkor a törvény nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a népszavazás eredménye meddig akadályozza az Országgyűlést alkotmányban foglalt hatásköreinek gyakorlásában, és ilyen határidő előírását az eddigi gyakorlat szerint a hitelesítéskor sem követelték meg. Az Alkotmány 19. § értelmében:
"(1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés.
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot [...]"
Az Országgyűlés törvényalkotási lehetőségének határidejére vonatkozó szabály hiányában többféle, alkotmányjogi szempontból egyaránt elfogadhatatlan következtetésre juthatunk. Az egyik ilyen következtetés, hogy módosítási, illetve hatályon kívül helyezési moratórium hiányában a törvényhozó akár másnap alkothat a népszavazási eredménynyel ellentétes tartalmú törvényt. Ez az értelmezés nyilvánvalóan ellentétes lenne a népszavazás alkotmányos intézményével, és közvetve az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével. A másik elfogadhatatlan értelmezés szerint - hacsak egy újabb népszavazás nem kötelezi a törvényhozást a korábban tiltott tárgyú törvény megalkotására -, a törvényhozási tilalom végleges. Az Országgyűlés törvényalkotó és egyéb hatáskörei gyakorlásának határidő nélküli korlátozása lényegében azt eredményezi, hogy ezekben a kérdésekben "kizárólagos népszavazási tárgyak" jönnek létre, hiszen e tárgykörök Országgyűlés általi ismételt gyakorlását csak egy újabb eredményes népszavazás kényszerítheti ki. Különösen szembetűnő ez olyan népszavazási kezdeményezések esetén, amelynek tárgya az Országgyűlés eltiltása valamely tartalmú törvény elfogadásától, de vonatkozik a pozitív törvényalkotásra kötelezés esetén az így elfogadott törvény későbbi módosításának, illetve hatályon kívül helyezésének örökös tilalmára is. A hatályos alkotmány szövege nem ismer "kizárólagos népszavazási tárgyakat", azok ellentétesek is lennének az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (1) bekezdésében kifejezett "legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv" jellegével.
Sőt, akár az is felvethető, hogy egy későbbi népszavazással megváltoztatható volna-e a korábbi, eredményes népszavazás tartalma. Mert ha népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben lehet tartani, de az eredményes népszavazás miatt a parlament az adott ügyben nem dönthet, akkor
- 37/38 -
többé népszavazásra sem tehető fel a kérdés, tehát igazi "örökös klauzula" jön létre, ami szintén burkolt alkotmánymódosítás lenne, hiszen ilyet a magyar alkotmány - ellentétben a némettel vagy a franciával - nem ismer. Márpedig bizonyos törvényhozási tárgykörökben a parlament hatalmának határozatlan időre történő megvonása nem fér össze az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. §-ában megfogalmazott szerepével, és az - az előbb kifejtettek alapján - sérti az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdését is.
Az Országgyűlés alkotmányos jogköreinek a törvény alkotmányellenes mulasztása nyomán előálló ilyen korlátozása ellentétes az Alkotmánybíróságnak a képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyával kapcsolatban kialakított állandó gyakorlatával is, melyet a testület először a már hivatkozott 2/1993. (I. 22.) AB határozatban fogalmazott meg.
Egyébként a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló, 1998. február 26-ig hatályban volt 1989. évi XVII. törvény 31. §-ának (3) bekezdése ismerte a törvényhozási tilalom korlátozásának később hiányzó szabályát legalábbis a népszavazással megerősített törvények vonatkozásában, midőn kimondta: "A népszavazással megerősített törvény módosítására - a törvény hatálybalépését követő két éven túl - a törvényalkotásra vonatkozó általános alkotmányos előírások szerint is sor kerülhet." A törvény indokolása a következő alkotmányos magyarázatát is adta a rendelkezésnek: "A Javaslat a megerősítő népszavazás kötőerejét és ilyen értelemben a parlament törvényalkotó hatáskörét csak meghatározott ideig - két évig - kívánja korlátozni. Ezt követően a parlamentnek legyen joga a törvény módosítása vagy az adott társadalmi viszony újraszabályozása az általános alkotmányos, illetve a törvényes előírásoknak megfelelően. A Javaslat tehát nem kívánja a törvény erejénél fogva az egyszer megerősítő népszavazásra bocsátott törvényt automatikusan, az "idők végezetéig" a népszavazás kötelező tárgyának tekinteni. Természetesen az érintett törvény módosítása stb. esetében a népszavazás kezdeményezésének jogi lehetőségét a Javaslat biztosítja."
Mint kiderült, szinte egyidejűleg egy másik indítványozó azt ítélte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek, hogy a törvényből hiányzik az arra vonatkozó szabály, hogy egy eredménytelen népszavazás után mennyi ideig nem lehet ugyanazt a kérdést újra a választópolgárok elé vinni. Az AB a 27/2007. (V. 17.) AB határozattal válaszolt mindkét indítványra, megerősítve: "mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. Az Országgyűlés nem szabályozta továbbá, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást." Az AB mindkét kérdés tekintetében 2007. december 31-ig adott időt a parlamentnek, hogy a törvényhozási mulasztást pótolja.
A határozat indokolásában az AB megállapította, hogy az indítványozók által hiányolt moratóriumokat az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (Nsztv.) valóban nem tartalmazza, ellentétben az 1998 előtt hatályban lévő törvényi szabályozással. Az Alkotmánybíróság emlékeztetett arra, hogy a jogállamiság elvéből nem pusztán az egyes normák egyértelműségének követelménye következik, hanem abba beletartozik az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága is. Az alkotmánybírák meglátása szerint az indítványozók által felvetett hiányosságok miatt a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelten fontos intézményének jogállami működése nem biztosított megfelelően. Rámutattak arra is, hogy a szabályozás hiányosságait jogalkalmazói jogértelmezéssel sem lehet feloldani, hiszen az indítványozók által is hivatkozott értelmezési megoldások valóban nem tekinthetők alkotmányosan elfogadhatónak. A testület arra is felhívta a figyelmet, hogy a népszavazáshoz való jog politikai alapjog, amely maga után vonja az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségét. Ebből következik, hogy a népszavazás politikai alapjogának érvényesülését szolgáló garanciális szabályokat teljes körűen meg kell alkotni. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását.
Az Alkotmánybíróság felidézte 64/1997. (XII. 17.) AB határozatát, amelyben az Nsztv.-re vonatkozó törvényjavaslat előzetes normakontrollját végezte el. Akkor úgy foglalt állást a taláros testület, hogy a törvényjavaslatban szereplő kétéves moratórium, mely az ugyanabban a kérdésben tartandó népszavazás megtartására, illetve annak kezdeményezésére vonatkozott, alkotmányellenes. Ennek indoklásaként kifejtették, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének 1997-ben történő elfogadása óta maga az alaptörvény határozza meg, mely kérdésekben nem lehet népszavazást tartani. Az alkotmányi korlátozásokon túlmenően törvény további megszorításokat nem tartalmazhat. Az Alkotmánybíróság ilyen további törvényi korlátozásként fogta fel a törvényjavaslatban szereplő kétéves moratóriumot. Ettől az indokolástól jelen határozatában eltért az Alkotmánybíróság, és kifejtette, hogy az alkotmányi szintű szabályozás kö-
- 38/39 -
vetelménye kizárólag a népszavazásból véglegesen kivett, teljes körűen kizárt tárgykörök meghatározására vonatkozik. Azokat a további kizáró okokat, melyek nem jelentik a népszavazás kezdeményezésének és megtartásának abszolút akadályát, törvényben is meg lehet állapítani. Ide tartoznak a népszavazás megtartását időlegesen korlátozó szabályok is. Tehát a népszavazás alkotmányos intézményének működése törvénnyel korlátozható, nem érintve annak lényeges tartalmát. Az Országgyűlés így szabadon választhatja meg, hogy alkotmányi vagy törvényi szinten pótolja-e a hiányzó szabályozást.
Mint láttuk, azonban, az AB ugyanakkor a mulasztásos döntést követően is elutasította ennek az alkotmányos szempontnak az érvényesítését az elé kerülő népszavazási kérdések - köztük a Fidesz három fontosnak ítélt kérdésének - hitelesítésekor. Persze a kötőerő hiánya nem minden kérdés esetében jelent alkotmányellenes helyzetet, de a parlament törvényhozó tevékenységének olyan tilalma esetében, mint amit a Fidesz-kérdések maguk után vonnak, bizonyosan. A 94/2007. (XI. 22.), a 95/2007. (XI. 22.), majd a 98/2007. (XI. 29.) AB határozatban azonban az alkotmánybírák váratlanul alkalmazták a májusi mulasztásos döntést. A három határozatban a testület ahelyett, hogy hitelesítette volna a kettős állampolgárságra vonatkozó egy, illetve kórházprivatizációra vonatkozó két népszavazási kérdést 2008. június 15-ig felfüggesztette eljárását. Az indokolás lényege pedig, hogy az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet újabb népszavazást kitűzni, márpedig ez a két kérdés 2004. decemberében már tárgya volt egy eredménytelen népszavazásnak. Az AB érvelése értelmében a mulasztás megállapításától kezdődően alkotmányellenes "függő jogi helyzet" áll fenn, ami egészen az ezt feloldó jogszabály hatálybelépéséig tart. Az egyhangú döntés indokolása - miközben elismeri, hogy az eljárás felfüggesztése időlegesen korlátozza a kezdeményezők népszavazáshoz való jogát - az alapjogkorlátozás magyarázatául hozzáteszi, hogy "adott esetben a kezdeményezők a kérdés benyújtásakor tisztában voltak az alkotmányellenes (időlegesen 'függő jogi') helyzettel, kezdeményezésüket ennek tudatában tették meg".
Az üdvözlendő döntés egyetlen problémája, hogy vajon ezt az érvelést miért nem alkalmazták az alkotmánybírák egy hónappal korábban, a három fontosnak ítélt fideszes kérdés hitelesítésekor. Hiszen az eredményes népszavazás kötőerejének szabályozási hiányossága pontosan ugyanolyan alkotmányellenes "függő jogi helyzetet" idézett elő, mint az ismételt népszavazás tilalmának szabályozatlansága, amit ugyanabban a májusi határozatban kifogásolt az AB. A vizitdíjról, a kórházi napidíjról és a tandíjról szóló kérdések kezdeményezői is tisztában voltak az alkotmányellenes helyzettel, és ahogy a vizitdíjjal kapcsolatos kérdést átfogalmazták, a kórházi napidíjra vonatkozót pedig eleve pótlólag csatolták az eredeti kérdésekhez, a májusi határozatot követően minden nehézség nélkül beleírhatták volna a kérdésbe, mennyi időre szeretnék kizárni az Országgyűlés törvényalkotását. Miután ezt nem tették meg, a novemberi AB döntés érvelését alkalmazva októberben sem lehetett volna hitelesíteni a kérdéseket, hanem az eljárást fel kellett volna függeszteni a törvény megszületéséig.
Természetesen csak találgatni lehet, hogy miért alkalmazott eltérő alkotmányossági mércét a taláros testület októberben mint novemberben. Az egyik ilyen feltételezés, hogy az októberi döntés politikailag motivált volt, a Fidesz által valóban fontosnak tartott három kérdés esetében az alkotmánybírák szemet húnytak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet felett, míg a kórházprivatizáció megtiltására vonatkozó, egyszer már eredménytelenül feltett kérdésnél következetesen érvényesítették saját májusi határozatuk logikáját.
Így tehát, miután december elején megszületett a hitelesített három kérdés támogatására villámgyorsan összegyűjtött több mint egymillió aláírás hitelesítése, az Országgyűlés határozott a népszavazás elrendeléséről, ami a 2008. március 9-én megtartott népszavazáson mindhárom kérdés esetében az "igen" szavazatok győzelmével eredményesen lezajlott. A népszavazás elrendelésével szinte egy-időben a parlament a 2007. évi CLXXII. törvénnyel pótolta két mulasztását is. A Nsztv. 8. § (1) bekezdésének helyébe a következő rendelkezés lépett: "Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától - számított három évig kötelező. Az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget ten-ni."[4] A törvény 11. §-a pedig azzal egészült ki, hogy az OVB akkor is megtagadhatja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha ugyanazon kérdésben három éven belül eredményes népszavazás tartottak.
A legelső menetben az OVB által már hitelesített, de az aláírásgyűjtés elmaradása miatt ismételten benyújtott három fideszes kérdéssel szinte egy-időben, azonos tartalommal, de ellentétes célzattal
- 39/40 -
benyújtott állampolgári kezdeményezések miatt az OVB ugyancsak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indítványozta az AB-nál azzal összefüggésben, hogy az Nsztv. nem tartalmaz megfelelő szabályozást arra az esetre, ha több azonos tartalmú népszavazási kérdés hitelesítéséről kell dönteni. Az Nsztv. csak a már hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés vonatkozásában ad útmutatást: azzal megegyező tartalommal nem lehet újabb népszavazási aláírásgyűjtő ívet benyújtani, egészen addig, amíg a már megindított népszavazási kezdeményezés le nem zárul. Az 57/2004. (XII. 14.) AB határozat szerint az aláírásgyűjtő ív csak akkor tekinthető hitelesítettnek, ha az OVB hitelesítő határozata jogerőre emelkedett, és az Országos Választási Iroda vezetője az aláírásgyűjtő ívet hitelesítési záradékkal látta el. Az ezt megelőzően benyújtott, azonos tartalmú népszavazási kezdeményezések elbírálására vonatkozóan azonban nincs útmutatás az Nsztv.-ben. Az OVB szerint ez a törvényhozói mulasztás sérti a jogbiztonság elvét és a népszavazáshoz való jogot.
A 100/2007. (XII. 6.) AB határozat megállapította, hogy az OVB által jelzett szabályozási hiány valóban fennáll. Az OVB-nek valóban nincsen lehetősége arra, hogy a versengő népszavazási kezdeményezések valamelyikében a hitelesítést megtagadja. Így akár azonos tárgyú, de ellentétes tartalmú kérdések is népszavazásra kerülhetnek ugyanabban az időpontban, melynek eredményeként előállhat az az eset, hogy az Országgyűlésnek ellentétes tartamú döntéseket kell végrehajtania. Tehát a kifogásolt szabályozási hiány a népszavazás jogintézményének kiszámítható, biztonságos működését oly mértékben veszélyezteti, hogy az a jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelméhez vezet. Az AB osztotta az OVB azon véleményét is, hogy e törvényhozói mulasztás sérti a népszavazáshoz való jogot. A határozat indokolása értelmében az AB állandó gyakorlata szerint az alanyi védelmi igény mellett minden alapjog magában foglalja az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek biztosítására. A törvényalkotó a teljes körű jogi szabályozás kimunkálásának elmulasztásával ezt az objektív intézményvédelmi kötelezettségét is megszegte a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog vonatkozásában. Mindezekre tekintettel az AB megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2008. március 31-ig tegyen eleget.
Ezúttal azonban a törvényi szabályozás megszületéséig a 101/2007. (XII. 12.) AB határozatban az AB újra nem a felfüggesztés, hanem a hitelesítés ügyében való érdemi döntés mellett foglalt állást. A 171/2009. (VII. 18.) OVB határozattal hitelesítette egy magánszemély kezdeményező által benyújtott népszavazási aláírásgyűjtő kérdőív mintapéldányát, amelyen az alábbi kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy egyes vény nélkül is kapható gyógyszereket a gyógyszertárakon kívül is lehessen forgalmazni?" A vizsgált kezdeményezéssel egy időben, azzal egyező tartalommal egy másik népszavazási aláírásgyűjtő ívet is benyújtottak hitelesítésre. Az OVB határozatában megállapította, hogy sem az alkotmány, sem törvény nem hatalmazza fel arra, hogy ugyanazon tartalmú, hitelesítésre váró kérdések közül bármelyik hitelesítését megtagadja valamilyen időrendiségi szabályra hivatkozva. A népszavazási kezdeményezések jogszerűségét külön-külön kell megvizsgálni. A hitelesítő határozattal szemben több kifogás is érkezett. Sokan sérelmezték, hogy az OVB nem alkalmazta a megelőzés elvét, és a hitelesítéskor figyelmen kívül hagyta, hogy azonos tartalommal már egy népszavazási kezdeményezésnek utat engedett.
Az Alkotmánybíróság a kifogásokat nem találta megalapozottnak. Megállapította, hogy az OVB és az AB csak azt vizsgálhatja, hogy a konkrét kérdés megfelel-e az alkotmányi és törvényi feltételeknek. Törvényi szabályozás hiányában az OVB nem alkalmazhatta a megelőzés elvét. Rámutatott, hogy azonos tárgykörben, de ellentétes tartalommal kezdeményezett népszavazások esetében a kezdeményezők felelőssége, hogy a kampányidőszakban felhívják a választópolgárok figyelmét döntéseik esetleges következményeire. Ez az érvelés annál is inkább cinikus, mert közvéleménykutatási adatok tanúsága szerint a választópolgárok azonos tartalmú, de homlokegyenest ellentétes irányultságú kérdésekre is készek egyaránt igenlő válaszokat adni, ami a jogalkotói egyértelműség hiányának azt az esetét vetíti előre, amikor az Országgyűlésnek egyaránt törvényt kellene alkotnia a vény nélkül kapható gyógyszerek kizárólag gyógyszertári és azon kívüli forgalmazási lehetőségéről. A kérdés csak az, ezúttal miért nem élt az AB a kórházprivatizáció és a kettős állampolgárság kérdésében alkalmazott felfüggesztés lehetőségével, amikoris azzal érvelt, hogy a kérdéseket azért nem lehetett hitelesíteni, mert "nem biztosított.. .az országos ügydöntő népszavazás alkotmányos jogintézményének a jogállami követelményeknek megfelelő előre látható, kiszámítható és biztonságos működése". A kérdés most már csak az, vajon ilyen következetlen gyakorlat mellett biztosított-e az AB-nek, mint alkotmányos jogintézménynek "a jogállami követelményeknek megfelelő előre látható, kiszámítható és biztonságos működése"?
E rapszodikus jogalkalmazás magyarázatául megint nem marad más, mint a találgatás. Talán csak nem azért hitelesítették az alkotmánybírák ezeket az
- 40/41 -
egymásnak ellentmondó kérdéseket, mert az egyik kezdeményező (ahogy egyszer már bebizonyította) nem is akar aláírásokat gyűjteni, a másik pedig állampolgárként úgyis képtelen a 200 ezres támogatás megszerzésére.
A 18/2008. (III. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság nem állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, de azzal, hogy egy, a választási eljárási törvényben szereplő eredetileg választási alapelv, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének megsértésére alapozta egy népszavazási kérdés hitelesítésének megtagadását, és ezzel megnyitotta az utat kezdeményezések százának elutasítására ezen az alapon, azt jelzi, hogy itt bizony egyértelmű törvényi szabályozásra lenne szükség.
A határozat alapjául szolgáló konkrét népszavazási kérdés egy házaspárnak az Országgyűlés által 2008 februárjában másodszor is elfogadott egészségbiztosítási törvény elleni számos kezdeményezései egyike. A házaspár először 2007. március 27-én kezdeményezett országos népszavazást a következő kérdéssel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országos Egészségbiztosítási Pénztárt gazdasági társasággá történő átalakítását követően ne lehessen privatizálni, hanem maradjon állami tulajdonban?"
Az OVB a kérdést a 116/2007. (IV. 18.) OVB határozattal hitelesítette. Az e döntéssel szembeni kifogásokat az Alkotmánybíróság a 43/2007. (VI. 27.) AB határozatával elutasította, és az OVB döntését helybenhagyta. Ezt követően, 2007. június 27-én az Országos Választási Iroda vezetője a Ve. 118. § (1) bekezdése alapján az aláírásgyűjtő ívet ellátta hitelesítési záradékkal, ami megnyitotta az aláírásgyűjtés négy hónapos időszakát. A kezdeményezők azonban nem vették át a hitelesített aláírásgyűjtő ívet, hanem közölték, hogy beadványukat, amelyről a döntés született visszavonják, majd ismételten hitelesítési eljárást kezdeményeztek ugyanabban a kérdésben.
Az OVB a 166/2007. (VII. 18.) OVB határozatával az Nsztv. 12. § c) pontjára hivatkozva megtagadta a hitelesítést. Ez a törvényhely tiltja aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldányának benyújtását ugyanazon tartalmú kérdésben, ha az OVB a kérdést már hitelesítette. A házaspár kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVB hitelesítést megtagadó határozatával szemben, mondván, a törvény nem tiltja, hogy a kezdeményezés visszavonása után a kérdésben újabb hitelesítési eljárást indítsanak. Az első kérdés visszavonását pedig azzal indokolták, hogy az általuk hitelesítésre benyújtott három kérdés akkor éri el célját, ha azokra egyszerre lehet aláírást gyűjteni, mert "külön-külön a kezdeményezés szándéka kijátszható, illetve az állampolgárok nagy része külön-külön feltéve nem értené azt meg".
Ezt a kifogást utasította most el egyhangú döntéssel az Alkotmánybíróság, helybenhagyva az OVB határozatát. A kisebbséget alkotó, és a döntéshez párhuzamos indokolást csatoló öt alkotmánybíró az OVB érvelése, vagy - Bragyova András alkotmánybíró esetében - más alkotmányi, illetve törvényi hivatkozás alapján tartotta volna helyesnek a hitelesítés megtagadását, a többség viszont azért, mert a kezdeményezők szerintük megsértették a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét.
A többségi érvelés az Nsztv. 10. § új e) (korábbi d)) pontjában találja meg a hitelesítés megtagadásának azt az alapját, aminek segítségével el lehet jutni a Ve.-ben szabályozott alapelvekig. Az Nsztv. hivatkozott rendelkezése ugyanis lehetővé teszi az OVB (és így persze az annak döntését felülvizsgáló AB) számára a kérdés elutasítását abban az esetben, ha "az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek". Márpedig - érvel a többség - a Ve. 3. §-ában foglalt alapelvek, köztük a népszavazásokra talán egyedül alkalmazható jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás pontosan ilyen követelményt jelent.
A határozat indokolása megkísérli megmagyarázni, miért éppen most kezdi el az Alkotmánybíróság alkalmazni a választási alapelvek közül a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Az érvelés szerint azért, mert az OVB és az Alkotmánybíróság napjainkban új helyzettel szembesült az országos népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatban. Az új helyzet egyik elemét az indítványok soha nem tapasztalt dömpingje képviseli: az OVB 2006 októbere és 2008 január 30-a között 465 hitelesítéssel kapcsolatos határozatot hozott, amelyek közül 148-at támadtak meg az AB előtt. (Összehasonlításképpen: 2001-ben 11, 2002-ben 18, 2003-ban 33, 2004-ben 21, 2005-ben 45 OVB határozat született népszavazási ügyekben.) Ugyanakkor e hatalmas számú kezdeményezésből csak három kérdésben került népszavazásra sor 2008 március 9-én. (A 2001 és 2005 közötti alacsony számú választópolgári kezdeményezés közül kettőben volt népszavazás, a kórházprivatizációról és a kettős állampolgárságról 2004 december 5-én.) A másik új jelenség az AB szerint, hogy a kezdeményezők - törvényi tilalom hiányában - egy időben vagy rövid időközön belül azonos tárgykörben azonos, hasonló vagy éppen ellentétes tartalmú (lásd a Fidesz és Kálmán László nyelvész ellentétes versengő kezdeményezéseit) kérdésekben nyújtottak be aláírásgyűjtő íveket hitelesítésre.
- 41/42 -
A harmadik újdonság, hogy a nagy számú kezdeményezés között sok "komolytalan" kérdés is szerepel. Egy ideig mind az OVB, mind az AB megpróbálta komolyan venni a kezdeményezők által nyilvánvalóan nem komolyan gondolt kérdéseket. Például az ingyen sörrel kapcsolatos kezdeményezést, amelyet az indítványozó feltehetően annak igazolására talált ki, hogy erről, mint par excellance költségvetési kérdésről éppúgy nem lehet népszavazást tartani, mint a tandíjról vagy a vizitdíjról, illetve a kórházi napidíjról. Miután azonban az AB átengedte az utóbbiakat, kénytelen volt komolyan venni az előbbit is, persze anélkül, hogy átengedve azt végképp nevetségessé tegye a népszavazás intézményét és saját magát is. Ezért találták azután ki az alkotmánybírák azt a soha korábban, és azóta sem alkalmazott megtagadási szempontot, hogy ti. a kezdeményezők nem jelölték meg, milyen forrásból kellene fedezni az ingyen sört eredményes népszavazás esetében. (Mint látjuk, a március 9-i népszavazási kérdések esetében sem jelölték meg a kezdeményezők a kieső díjak pótlásának forrását, merthogy ezt a törvény nem is követeli meg a kérdés megfogalmazóitól.)
Az OVB néhány hónappal ezelőtt megelégelte a naponta a "Mi volt előbb, a tyúk vagy a tojás?" típusú, tucatjával érkező komolytalan kérdések áradatát, és többségi határozattal kialakított egy előzetes eljárást, amelyben a kérdés hitelesíthetőségének érdemi vizsgálatát megelőzően arról dönt a testület, komolyan vehető-e a kérdés. Ha ezt a kérdést a többség nemlegesen válaszolja meg, a bizottság nem is végzi el az érdemi vizsgálatot, nem hoz határozatot az ügyben, hanem levélben értesíti a kezdeményezőt, hogy komolytalan kérdésével visszaélt a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével. Látszólag ez ugyanaz az érvelés, mint amit az Alkotmánybíróság mostani határozata magában foglal, azzal a különbséggel, az OVB döntésével szemben nem volt jogorvoslati lehetőség, az AB viszont most teljesen szabályszerű határozatban mondta ki a rendeltetésszerű joggyakorlás sérelmét, és a határozatból az következik, hogy a jövőben az OVB-nek is ezt kell tennie, amely esetben a döntés megtámadható az AB előtt.[5]
Tehát minden jel arra utal, hogy az AB helyes döntésével nemcsak a házaspár konkrét népszavazási kezdeményezése ügyében akadályozta meg a rendeltetésellenes joggyakorlást, ami abban az esetben a már hitelesített kérdés taktikai okokból történő visszavonásában, és ismételt benyújtásában nyilvánult meg, hanem a jövőre nézve megteremtette a minden más visszaélésszerű kérdésfeltevés (komolytalan, szándékosan azonos vagy éppenséggel homlokegyenest ellentétes tartalmú kérdések) megakadályozásának lehetőségét. Persze a kisebbségben lévő bíráknak igazuk van abban, hogy szerencsésebb lett volna, ha ezt az akadályt a törvényhozó gördíti a rendeltetésellenes joggyakorlás útjába, de tudjuk, hogy erre - lévén a szabályozás kétharmados - egy nagy ellenzéki népszavazási sikert követően aligha van esély.
Egyetlen szépséghibája van az Alkotmánybíróság e helyes döntésének. Ugyanaz, mint a korábban említett, és önmagában ugyancsak helyes felfüggesztési döntéseknek, hogy ti. nehezen magyarázható meg, hogy ugyanilyen esetekben az AB eddig miért nem állapította meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének sérelmét. Emlékezhetünk rá, hogy a legelső menetben az OVB által hitelesített három kérdésben, a Fidesz ugyanúgy nem gyűjtött aláírásokat, mint most a házaspár, mert hozzájuk hasonlóan ők is be akarták várni a többi, akkor még nem hitelesített kérdést. Az egyetlen különbség a Fidesz akkori és a házaspár mostani magatartása között, hogy míg a házaspár szinte azonnal "visszavonta" az eredeti kezdeményezést, és benyújtotta újra ugyanazt a kérdést, a Fidesz megvárta a négy hónap elteltét, és utána nyújtotta be ismét a kérdéseit (ekkor jelentkezett a nyelvész szinte egyidőben a maga azonos tárgyú, de ellentétes tartalmú kérdéseivel). A "visz-szavonás" jogi megítélése annál kevésbé lehet más, mint aláírásgyűjtés nélkül hagyni a határidőt eltelni, mert a törvény a visszavonás jogi lehetőségét nem ismeri, amit viszont igen, az azonos a két esetben: "az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen eltelte". És mint láttuk, éppen erre hivatkozott az AB a házaspár megismételt kezdeményezésének elutasításakor.
A kérdés most már csak az, miért hitelesítették például a 101/2007. (XII. 12.) AB határozattal az alkotmánybírák a Fidesznek a vény nélkül is kapható gyógyszerek gyógyszertáron kívüli forgalmazásának tilalmára irányuló, ismételten benyújtott, azonos tartalmú kérdését, miközben később az ismétlési lehetőséget - helyesen - megtagadták a házaspártól. Ismét csak találgatásokba tudunk bocsátkozni, mint a korábban említett kötőerős esetek eltérő kezelése esetében. A lehetséges magyarázatok tekintetében a találgatást az olvasóra bíznám.
* * *
Azt gondolom azonban, hogy - legalábbis alkotmányjogi szempontból - az alkotmánybírósági magatartás esetleges politikai motivációinak vizsgálatánál is fontosabb tanulsága az itt tárgyalt, kormányzati tevékenység szinte teljes megbénításához vezető népszavazási herce-hurcáknak, hogy újragondolandó, mégpedig az alkotmány szintjén is, közvetlen és képviseleti demokrácia viszonyá-
- 42/43 -
nak kezdettől fogva koncepciótlan szabályozása a magyar alkotmányos rendszerben. Azt a - nem kis részben az önkényes alkotmánybírósági alkotmányértelmezéseknek köszönhetően kialakult - helyzetet, amelyben a népszavazás gyakorlatilag a parlamenti kisebbségnek a kormányt ellehetetlenítő lehetőségévé vált, legradikálisabban az alulról kezdeményezett, kötelező népszavazás intézményének az alkotmányból történő kiiktatásával lehetne megszüntetni.[6] Csak így lehetne visszaállítani a képviseleti demokráciának a hozzánk hasonló nyugat-európai alkotmányos rendszerekben is működő primátusát. E javaslat - nyilván elég kevés realitással bíró - megvalósulása egyébként nem jelentené a közvetlen demokrácia, de még csak a népszavazás intézményének kiiktatását a magyar jogrendszerből, hiszen megmaradhatna mind a parlament, a kormány, a köztársasági elnök, illetve a választópolgárok által kezdeményezhető fakultatív népszavazás, mind pedig az állampolgári aktivitás másik módjaként a népi kezdeményezés intézménye. Ami viszont kikerülne a parlamentáris demokrácia eszköztárából, az a legitim kormányzat szándékait tükröző, hatályban lévő vagy tervezett intézkedések ellehetetlenítésére alkalmas népszavazási kezdeményezés lehetősége, ami egyébként a referendum őshazájának számító Svájcban is mindössze néhány százalékát teszi ki a nem kevés számú népszavazásnak. ■
JEGYZETEK
[1] Kis János: A népszavazási versenyfutás. Népszabadság, 2007. november 10.; Uő: A népszavazásvitáról. Népszabadság 2007. december 15.
[2] Ilyen felfogást képviselt a Népszabadság-vitában Fricz Tamás, aki szerint "a 'valamint' kötőszó egyértelműen mutatja, hogy itt nem alá-fölérendeltségi viszonyról, hanem egyenrangú, egyenlő akaratérvényesítési formákról van szó". Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezésében testet öltő hatályos alkotmányos berendezkedéssel való szembenállását Fricz azzal is kifejezésre juttatja, hogy nem fogadja el a népszavazásnak azt az alkotmányban kifejezetten megfogalmazott korlátját sem, hogy azzal nem lehet az Országgyűlést saját feloszlatására kényszeríteni, illetve szerinte "az 1989-es alkotmánymódosítás már nem felel meg a 2007-es feltételeknek. Lásd Fricz Tamás: Kis János téved. Népszabadság, 2007. november 29.
[3] Vö. Körösényi András: Alkotmányos-e a népszavazás? Népszabadság, 2007. december 2.
[4] Hasonló tartalmú rendelkezést - kétéves kötőerővel - eredetileg a kormány az alkotmány 28/C. §-ába javasolt elhelyezni (T/4408. számú törvényjavaslat). Azt követően, hogy ez a javaslat nem kapta meg az alkotmánymódosításhoz szükséges (nagy)kétharmados többséget, egy módosító indítvány nyomán került be az Nsztv. (kis)kétharmados szabályai közé a hároméves kötőerőre vonatkozó rendelkezés.
[5] Egyébként az OVB korábbi gyakorlatát, amelyben nem határozattal, hanem elnöki levéllel válaszolta meg a komolytalan indítványokat, a testület két tagja - köztük e sorok szerzője is - éppen azért nem fogadta el, mert úgy ítélete meg, hogy az megengedhetetlen módon elvonja a kezdeményezők jogorvoslati lehetőségét a testületi értékelés esetleges hibája esetére.
[6] Figyelemre méltó, hogy ezt a nézetet osztja a három tárgyalt népszavazási döntés előadó bírája, az időközben az Alkotmánybíróság elnökévé választott Paczolay Péter is. Lásd a vele készült HVG-interjút. "Radikális lépésre volna szükség. HVG. 2008. július 5. 64-65.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző intézetigazgató egyetemi tanár.
Visszaugrás
