A rendi kori vármegyék hatáskörét - a jogforrási hátterüket és legitimitási alapjukat tekintve - négy csoportra oszthatjuk. Voltak olyan jogosítványaik, melyeket törvények rögzítettek, melyek érvényesülését az országgyűlés és az uralkodó megegyezése biztosította. A második kategóriába tartozó hatásköri csoport más tárgyú törvények kiterjesztő értelmezésén, vagy az egyedi törvényi rendelkezések általánosító interpretációja révén vált közjogi gyakorlattá. Ebbe a körbe mindenek előtt a vármegyék törvényhozói jogkörét sorolhatjuk. A harmadik hatásköri csoport jogforrási alapja a gyakorlat által szentesített közjogi szokás volt. Erre hivatkozva gyakorolták a vármegyék a követek visszahívásának és a törvények kihirdetésének jogát.
A rendi kori vármegyék negyedik, legvitatottabb hatásköri csoportja mögött nem állt jogi norma vagy normatív erejű szentesített szokás. Ezek tartalmáról, terjedelméről, gyakran meglétéről a rendi kor végén, majd a vármegyék 1870-es polgárosítása során érdemi alkotmányjogi viták folytak. A rövid tanulmány a tanulságos közjogi vita főbb tanulságait összegzi. Az 1848-as szabályozás tartalmának értelmezéséhez a - kevéssé ismert - provizórium-kori sajtóvita anyagaira hivatkozunk.
A történeti irodalomban van olyan felfogás, miszerint az utolsó rendi országgyűlés csupán a régi vármegyék törvényhozási jogait szüntette meg. Lényegében ezt az álláspontot képviselte később a megyei javaslat előterjesztője, Kossuth Lajos is. Az 1848. évi XVI. tc. alsótáblai vitájában hitet tett amellett, hogy a jól működő, szabályozott hatáskörű önkormányzatokra szükség van parlamentáris viszonyok között is. A tiszta centralizáció - érvelt - veszélyes még az azt alkalmazó hatalomra is, hiszen így a kiadott célszerűtlen központi utasítások nem a megyék, hanem a
- 270/271 -
"barricadok" ellenállásán törnének meg.[1] Az emigrációból Szemere Miklóshoz írt levelében megerősítette, hogy a korabeli törvényhozásnak "esze ágában sem volt a megyék hatóságát egy hajszálnyira is csonkítani. Világos ez abból, hogy épen azon t.-czikkben (1848: III.), mellyel a független magyar felelős minisztérium megalkottatott, a 26. §. szóról szóra ekként szól: az ország minden törvényhatóságainak eddig is törvényes hatósága ezentúl is teljes épségben fenntartandó". A törvény szövegében szereplő "ezentúl" kifejezés kossuthi értelmezésben a parlamentáris kormányzati időszakra is érvényes. A megyéket alkotmányőri szerepre, benne a végrehajtó hatalom normáinak kontrolljára - az általános választójogra épülő önkormányzati szervvé való átalakításuk után - az 1851-es alkotmánytervében is alkalmasnak tartotta.
Liberális kortársai - ide értve Deák Ferencet is - úgy érveltek, hogy a megyék a polgári államban nem lehetnek önálló, szeparatív részei az államnak, kötelesek végrehajtani a miniszterek törvényes rendelkezéseit. Kossuth szerint viszont a megyék korábbi végrehajtási autonómiájának nem szabott korlátot a miniszteri felelősségről szóló szabályozás. Igazolásként egyrészt a törvény szóhasználatára, a "védbástya" jelzőre utalt. Másodszor azzal érvelt, hogy az áprilisi törvények nem az alkotmányos szervek hatásköréről, hanem csupán azok eljárásáról szóltak. Végül - elemezve a miniszteri felelősség törvényben meghatározott három esetét -, azt a következtetést vonta le, hogy a miniszter azért felelős, amit tesz, vagy elmulaszt, nem pedig azért, amit a megyék tesznek, vagy mulasztottak. Az 1848-as szabályozás érvényesítette a miniszteri felelősséget, de csak a miniszteri omnipotenciát zárta ki. Csak erre törekedett a 48-as törvényhozás, "mert »önkormányzatot« akart a nemzetnek adni s nem álczázott absolutismust".
A korábbi centralista irányzat képviselői szerint az áprilisi törvények a vármegyék korábbi végrehajtási joga terén is elvi változást eredményeztek. Míg a megye a rendi korszak végére saját területén a törvények végrehajtásának egyedüli alkotmányos szerve volt, az 1848. évi III. tc. 6. §-a elvi éllel szögezte le, hogy a király a végrehajtó hatalmat ezentúl "kizárólag a magyar minisztérium útján fogja gyakorolni." A rendi korszakban az udvari és magyar központi kormányszékek rendeleteinek végrehajtása is vármegyei hatáskörbe tartozott; e szerveket azonban az 1848. évi III. tc. felszámolta. Álláspontjuk szerint a vis inertiae joga e törvény 32. § c. pontjába ütközött. A törvény félre nem érthető módon szögezte le, hogy a miniszter a törvények végrehajtásában elkövetett mulasztásért felelősségre vonható, ezzel a rendelkezéssel már nem fért össze a rendeletek végrehajtásának mérlegelési joga.
A provizórium időszakában municipaiisták egy csoportja a nemzeti múlt féltett intézményét, a vármegyét változatlan alakban kívánta fenntartani. Számukra a külföldi polgári helyhatóságok nem szolgálnak mintaként. Bodnár István arról írt,[2] hogy a felelős kormány eszméje idegen a magyar szellemtől és a feltétlenül megtartandó megyei rendszerrel már ezért is összeférhetetlen. A párt publicistái a
- 271/272 -
megyék sérthetetlen jogának tartották a törvénytelennek ítélt rendeletek félretételi jogát, a vis intertiae-t is. Álláspontjuk szerint ez a vármegye legfontosabb hatásköre, amit csak a "zsarnokság nyers erőszaka" képes letörni.[3]
Az alkotmány nélküli időszakban véleményt nyilvánító liberálisok közös alapja az 1848-as alkotmány követelése volt, de a vármegyék alkotmányos helyzetéről eltérő álláspontot képviseltek. Ivánka Imre a megyék rendelet-félretételi jogát összeférhetetlennek tartotta a felelős miniszteri elvvel. Nézetek a parlamentáris kormányforma, megyei rendszer és a nemzetiségi kérdés felett című cikksorozatában[4] már az 1870. évi XLII. tc. megoldásait vetítette elő. Eszerint sérelmi helyzetben, tehát ha egy megye a miniszteri rendeletet törvénytelennek tartja, a törvényhatósági bizottságot egyszeri felirati jog illetné meg. Ha a miniszter a végrehajtáshoz továbbra is ragaszkodik, a megye köteles azt végrehajtani; engedetlensége esetén katonai erőszakot szenvedne. A politikai publicisztikában ő vetette fel leghatározottabban a bizottsági tagok felelősségét. A terv szerint a félretételi jog gyakorlását elrendelő közgyűlési döntéseikért a testületi tagok személy szerint is felelősek lennének. A megye és a minisztérium ilyen természetű "összeütközése" esetén az országgyűlés döntene, megállapítva a törvényt sértő miniszter vagy az engedelmességet alap nélkül megtagadó bizottsági tagok felelősségét.
A neves jogász, Tóth Lőrincz a vármegye néhány régi jogát szintén átmenthetőnek tartotta.[5] A kérdés fontos elvi és gyakorlati jelentősége miatt részletesen szólt a félretételi jogról. Ez a jogosultság álláspontja szerint a korszerű államrendszerben is fenntartható. Szerinte ugyanis a minisztérium kétféle rendeletet adhat ki; az egyik típusa törvények végrehajtására születik, a másik kisebb jelentőségű ügyekben intézkedik. Az első esetben a megyék 1848 előtt sem mérlegelhették a rendelet végrehajtását; a másodikban pedig a legszigorúbb polgári államfelfogás szerint is szükség van félretételi jogra. A megyék számára több jogot engedélyezne, mint elvbarátja, a helyi szervekkel szembeni kényszervégrehajtás lehetőségét elvetette. Ha a megye halasztást nem tűrő tárgyban hozott miniszteri rendelet törvényességét vitatná, az országgyűlés rendkívüli ülését kellene az ügyben összehívni. Kovács Lajos ellentmondásos visszhangot kiváltó röpiratában[6] már több jogot biztosítana a felelős kormánynak; a vis inertia-ét a modern államszervezetben elképzelhetetlennek tartotta.
Eötvös József a reformkori államszervezési viták vezéralakja 1865 végén - hosszú idő után - újra visszatért a kormány és vármegye szabályozásának kérdésére. A Politikai Hetilap 1865. augusztus 21-i számában "A kormány felelőssége és a megyék" című cikkében az országgyűlés összehívása előtt nem tartotta indokoltnak a megyék visszaállítását. Az alkotmány fő garanciáját továbbra
- 272/273 -
is a kormány felelősségében látta, de elismerte, hogy 1848-ig a "megyei rendszerünk képezte alkotmányosságunknak, habár hiányos, de egyedül biztosítékát." A vármegyéket a reform során alkalmassá kell tenni törvények és a központi rendeletek végrehajtására is. Álláspontja ekkor megengedőbb volt reformkori nézeteinél: eszerint a helyhatóságok a végrehajtás előtt egyszer felírhatnának a kormány rendelete ellen, de ha az a "nézeténél marad", a helyi tisztviselők kötelesek a rendelkezést végrehajtani.[7]
Már a kiegyezés előtt megjelent a liberális "megyementő", a közjogi intézményeink kontinuitásának szükségességét hangoztató álláspont is. Ezt legmarkánsabban Tisza Kálmán képviselte, aki a "célszerűtlen" központi intézkedések ellen is ajánlotta a végrehajtó szerv jogorvoslati lehetőségét, így biztosította volna a vis inertiae jogát.[8]
Az egykori törvényhatóságok alkotmányvédő funkciójáról 1870-ben a törvényhozásban is heves viták zajlottak. Az országgyűlési képviselők között két alapvető kérdésben volt nézeteltérés. Az első e tevékenységi kör terjedelme volt, ahol egy szűkítő és egy tágabban értelmező felfogás ütközött egymással. Voltak, akik úgy vélekedtek, hogy ez a jogkör az alkotmánysértő, a törvényellenes vagy a célszerűtlen rendeletekkel szembeni félretételi jogot jelentette. A kibővítő értelmezés szerint ez a jogosultság tartalmazta a vármegyék felirati, levelezési jogát és azt a közjogi lehetőséget is, hogy a törvényhatóságok szabadon "szövetkezhettek", így politikai jellegű fellépéseiket szervezetileg is összehangolhatták.[9]
Igazán komoly alkotmányos nézeteltérés azonban a másik kérdésben, a félretételi jog tartalmában, és különösen - az 1848. évi III. tc. elfogadása után - a kormányfelelősséghez való viszonyában alakult ki. Ebben a kérdésben ütközött legélesebben a centralisták és megyepártiak felfogása 1848-ban is. Kossuth kezdeményezésére az 1848. évi XVI. tc. preambulumába bekerült ugyan az "alkotmány védbástyája" kifejezés, de ennek tartalmáról, főleg a megyék polgári államszervezeten belüli közjogi-politikai szerepéről 1870-es években újra komoly viták alakultak ki.
- 273/274 -
Az alkotmányvédő funkció védelmezői 1870-ben elismerték, hogy ez a hatáskör egyetlen törvényben sincs világosan leírva, de vannak a magyar Corpus Iurisban olyan sarkalatos törvények, melyekből erre következtetni lehet. A legtöbb hivatkozás az I. világi Aranybulla 31. §-ára történt, amely a privilégiumsértő hatalommal szembeni aktív ellenállás jogát biztosította. A hagyománymentés hívei azzal érveltek, hogy az 1687. évi IV. tc. csak az aktív, fegyveres ellenállás jogát törölte el, a megyék továbbra is gyakorolhatták a törvénytelen rendeletekkel szembeni félretételi jogaikat. Erre szükség is volt, hiszen amikor az országgyűlés nem ülésezett, az alkotmányt egyedül ez a jog védte. A Habsburgok jogtipró terjeszkedésének időszakában a nemzet alkotmányos jogain számos sérelem esett, amely a vármegyéket "önvédelmi állásra és kölcsönös segélyezésre kényszerítette". Országunkat, hangzott az érvelés, az abszolutizmus időszakában a megyék 52 alkotmánybírósága védte a kormányhatalom visszaéléseitől.[10]
A "védbástya" szerep hirdetői szerint a megyéknek döntő részük volt történelmi alkotmányunk megtartásában. Kritikus történelmi időszakban (I. Lipót, majd II. József idején) a külső ellenséggel, az abszolutizmussal szemben ez volt egyetlen jogszerű fegyverünk. Eszerint II. József 1790-ben a megyék ellenállása miatt vonta vissza rendeleteit, az 1825-27-i országgyűlés összehívását is annak köszönhetjük, hogy a rendeleti kormányzás meghiúsult a jogvédő municipiumok ellenállása nyomán.[11]
Az önkormányzatok alkotmányvédő hatásköréhez ragaszkodók másik csoportja a belső alkotmányos rend fenntartását is fontosnak tartotta. Hivatkoztak Deák Ferenc 1835-i híres beszédére, miszerint a megyék az egyéni jogokat is védelmezik a központi kormánnyal szemben. Többen vélekedtek úgy, hogy helyhatóságaink nemzetiségünk védelmében is kulcsszerepet játszottak. Fontos alkotmányvédő tevékenységet látott el a rendi megye azért is, mert a "nyers tömeget" kizárta a politikai színtérről.[12]
A történeti kontinuitás híveinek többsége persze tisztában volt azzal, hogy e funkciót régi formában nem lehet megtartani. Változatlanul hangsúlyozták azonban, hogy a felelős kormány mellett is szükség van a végrehajtó hatalom ellenőrzésére. Az ellenzéki politikusok egy része 1870-ben azt hirdette, hogy a kiegyezés miatt alkotmányunk sérülékeny, a kormányunk nem független, az osztrák befolyástól változatlanul tartanunk kell. Ezt a védelmi funkciót a megyékbe szervezett közvélemény a politikai jogok fenntartásával biztosítani tudná. Voltak olyan képviselők, akik pusztán célszerűségi okból látták indokoltnak a megyei ellenállási jog fenntartását. Szerintük változatlanul szükség van arra, hogy a kormány rendeletei a helyi körülményekhez igazodjanak, a területi érdekek a
- 274/275 -
végrehajtásban is szerepet kapjanak. Az 1870. évi XLII. tc. parlamenti tárgyalásakor elhangzott az a javaslat is, hogy a felsőház alakuljon a megyék követeiből, és e testület a sarkalatos törvények tárgyalásánál vétójogot kapjon.[13]
A polgári kori államreformot előkészítő és végrehajtó politikusok másik csoportja eltérően vélekedett a megyék alkotmányos szerepének múltbeli jelentőségéről és jövendő szerepéről. Zsedényi Ede szerint 1848-ban a megyék megszűntek az alkotmány védbástyái lenni, ezt a funkciót a honvédsereg vette át. Eötvös József szerint az 1848-as közjogi változások után ez a hatáskör eredeti formában nem tartható fenn. "Míg korábban az alkotmányunk garantiája azon befolyásban kerestetett, melyet az egyes törvényhatóságok a kormányrendeletek végrehajtására gyakoroltak, az un. vis inertiaeben: az 1848-ki törvények az alkotmánynak főbiztosítékát a felelős kormányban és a parlamentáris rendszerben gondolták föltalálhatni." Ennek szükségképpeni következménye, hogy "módosítanunk kell mindazt, mi által a kormánynak törvényes hatásköre annyira megszoríttatnék, hogy az által a felelősség elveinek alkalmazása illusioriussá válnék: miután világos, hogy a kormánynak felelőssége, mint minden felelősség nem terjedhet semmivel tovább, mint a kormánynak hatalma." Pulszky Ferenc szerint "Korszakunkban már nagy csaták döntik el országok sorsát, a bástyák kora a középkorba valók, azzal együtt eltűntek." Az alkotmányosságot nem a megyékben, hanem a parlamentben kell megvédeni.[14]
Deák Ferenc vitatta, hogy a megyéket a törvénytelen rendeletek félretételének joga bármikor megillette volna. Nézete szerint a megyék csak a törvénytelennek vélt felsőbb rendelet elleni felírási joggal élhettek. Ha az uralkodó vagy a kormányszék ragaszkodott az elhatározásához, a megye köteles volt azt végrehajtani. Ennek megtagadása estén legtöbbször királyi biztost küldtek ki. Ha a megyék sérelmezték az eljárást, a legközelebbi országgyűlés előtt panasszal élhettek.
A leggyakrabban idézett 1823-25-ös közjogi konfliktus kapcsán valóban meg kell jegyezni, hogy ekkor az uralkodó és a rendek közötti ellentét oka nem végrehajtási kérdés volt. A magyar politikusok azt sérelmezték, hogy az uralkodó az újoncokról és az adóról országgyűlési döntés nélkül akart határozni. A félretételi jog kérdésében egy jogértelmezési tévedésre is rá kell mutatni. Két törvény (1563. évi LXXVIII., 1655. évi LIII. tc.) is rendelkezett arról, hogy a törvénytelen felső
- 275/276 -
parancsokat büntetés terhe mellett félre kell tenni. Ez azonban csupán az ítélkezésre, tehát a bírói parancsokra vonatkozott, nem terjedt ki a közigazgatási rendeletekre.[15]
Az 1867-ben kormányra került Deák-párti elit az önkormányzatoknak nem kívánt alkotmányos szerepet juttatni. Mértékadó politikusai úgy vélték, egyedül a kormány felelős a rendeletek törvényességéért és alkotmányosságáért. Ennek ellenére úgy gondolták, hogy a vármegyék felirati joga nem sérti a miniszteri felelősség elvét. Az 1870. évi XLII. tc. ezt az álláspontot érvényesítette: a törvényhatósági bizottság egy ízben felírhatott a törvénytelennek vagy célszerűtlennek tartott rendeletek ellen. Abban az esetben azonban, ha a miniszter ragaszkodott a végrehajtáshoz, azt teljesíteni kellett. A végrehajtás után a vármegye a képviselőházhoz fordulhatott jogorvoslatért.
Az 1870. évi XLII. tc. és a szabályozást átvevő 1886. évi XXI. tc. a vármegyék alkotmányvédő funkcióját Deák Ferenc 1868-as álláspontja alapján szabályozta, korlátozta felirati joggá. Azonban a haza bölcse sem kívánta azt, hogy a közjogi konfliktusok egyedüli bírája a törvényhozás legyen. Már 1867-ben javasolta egy állambíróság felállítását, amely az alkotmányos természetű közjogi viták esetén független tényezőként dönthetne. Nem rajta múlt, hogy egy ilyen jellegű szerv, a Közigazgatási Bíróság megszervezésére csupán 1896-ban került sor.
A vármegyei törvényhatóságok a rendelet-félretételi jogot a 1905-ben a Fejérváry-kormány alkotmányellenes kinevezése idején széles körben gyakorolták. Ez volt az utolsó szervezett közjogi ellenállás, a vis inertiae hazai történetének záró fejezete. ■
JEGYZETEK
* A tanulmányt Bragyova András tiszteletére készítettem. Hálásan emlékezem tartalmas beszélgetéseinkre, a doktori iskolai közös munkánkra és a miskolci egyetemi jogászképzés érdemdús időszakára.
[1] Kossuth Lajos Iratai. XI. köt. Kossuth Lajos beszédei. Sajtó alá rendezte Kossuth Ferenc. Budapest, 1906. I. köt. 161-162. o.
[2] Bodnár István: Kiegyenlítési javaslat a dualizmus alapján különös tekintettel az önkormányzati rendszerre. Pest 1865. 10. o.
[3] Pesti Hírnök 1863. febr. 7. A Pesti Hírnök 1863. jan. 14-i száma közli, hogy "Helyzetünkről" címmel egy anonim röpirat jelent meg. Ennek 30. oldalán olvasható: "A felelősség eszméjét nem kell a franciáktól átvenni, benne van már az a magyar törvényekben."
[4] Magyar Sajtó 1862. ápr. 11., 12., 14., 16., 17. május 27., 29., 31-i számai.
[5] "Felelős minisztérium és megyei autonómia." Magyar Sajtó 1862. június 11.
[6] Kovács Lajos: Kísérlet a rendezési kérdések megoldása tárgyában. Pest, 1862. 3. p. A visszhangról a Politikai Újdonságok 1863. febr. 25-i és a Magyar Sajtó 1862. dec. 17-i száma, Kovács Lajos programját a Pesti Hírnök megtámadta, a Sürgönyben Kecskeméthy Aurél vitatta.
[7] Eötvös elképzelése "Helyhatósági szerkezetünk" címmel öt részletben jelent meg a Politikai Hetilap 1865. szept. 11., 18., okt. 16., 17., 25-i számaiban. Az utasítási jog történetével kapcsolatos álláspontja egyébként egyezik Deák Ferenc híres közjogi munkájának: Adalék a magyar közjoghoz, "Észrevételek Lustkandl Venczel munkájára: "Das ungarisch-österreichische Staatsrecht", A magyar közjog történelmének szempontjából. (Budapesti Szemle Új folyam 1. kötet Pest 1865) 12-15. oldalain kifejtett nézetekkel.
[8] Magyar Sajtó 1862. okt. 26., 28., 29., 30., 31-i és nov. 1. és 4-i számaiban. A cikksorozat címe: "Felelős parlamenti kormány és megyei rendszer".
[9] Az utóbbi álláspontot vallotta Kerkapoly Károly miniszter is az 1870. évi XLII. tc. parlamenti vitájában. Ezeket a jogokat a felelős kormány meg kívánja hagyni, hogy a törvényhatóság őrködjön "ne quid detrimenti respublica capiat". Az 1869-dik évi ápril 20-dikára hirdetett Országgyűlés Nyomtatványai. Képviselőházi Napló.(a továbbiakban: KN. 1869.) X. köt. 156. o.
[10] Simonyi Ernő KN. 1869. IX. 228. o.; Várady Gábor KN. 1869. IX. 278. o.; Dietrich Ignác, KN. 1869. X. köt. 12. o.
[11] Szalay Sándor felszólalása KN. 1869. X. köt. 53. o.
[12] Deák Ferenc beszédei. 1868-1873. VI köt. Összegyűjtötte: Kónyi Manó. II. kiad. Budapest, 1903. (a továbbiakban: Kónyi 1903.) 163. o.; Török Sándor felszólalása KN. 1869. X. köt. 275. o. A 48-as párt képviselője, László Imre szerint "az volna a legfőbb, legmagasztosabb hivatása a megyéknek, mint az alkotmányosság őreinek, hogy a törvény fölött előkészítsék a közvéleményt. Azon jog, mely fölírás képében a törvényjavaslatban meg van engedve, soha sem teheti a megyéket azon helyzetbe, hogy alkotmányvédelmi kötelezettségeiket teljesíthessék." KN. 1869. X. köt. 42. o.
[13] Dőry János szerint a kormány a kiegyezés miatt nem független. A "felelős kormányzat és alkotmányosság eszméje megköveteli a kormány ellenőrzését: erre pedig csakis a nép által szabadon választott megyei tisztviselők és a megyebizottmányi tagok alkalmazhatók. Ezek pedig együttesen képezik a megyei önhatóságot, ezért csakis a megyei önhatóságok útján lehet parlamentáris felelős kormányunkat ellenőrizni." KN. 1869. X. 92. o. Az államtanács felállításának ötlete Dietrich Ignácztól származik. KN. 1869. XI. 14. o.
[14] Zsedényi Ede: KN. 1869. X. 293. o., Eötvös József: KN. 1869. X. 233. o., Pulszky Ferenc beszéde KN. 1869. X. 246. o. Az 1870. évi XLII. tc. vitájában Tisza Kálmán akkori ellenzéki képviselő is akarta, hogy a "rendeletek végrehajtassanak", ezért a törvényhatóságokat nem szabad felruházni azzal a jogkörrel, hogy a "rendeletek törvényességébe kötve azt határtalanul visszautasíthassák, és ne teljesítsék." Azonban a törvénytelenség gyanúja esetén "rögtön egy független, semmi előléptetést bármely pártkormánytól nem várható, párton fölüli bírói hatóság ítéljen" KN. 1869. X. köt. 33. o. Ez nyílt kiállás volt az általános hatáskörű közigazgatási bíróság mellett, melynek bevezetését miniszterelnökként később ő hiúsította meg.
[15] Kónyi 1903. 407-419. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
