Az Európai Unió nem ír elő kötelező önkormányzati modellt, a helyi önkormányzati pénzügyekre vonatkozó jogi szabályozás nem képez közösségi kompetenciát. Ennek eredményeként a helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozását a történelmi és nemzeti hagyományokon alapuló sokszínűség jellemzi. Ugyanakkor a helyi önkormányzatiságnak széles körben elfogadott közös értékei az Európa Tanács által kidolgozott Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában (továbbiakban: Charta) kerültek rögzítésre. Az Európai Unióban meghonosodott, ma "nyitott koordináció"-nak (Open Method of Coordination) nevezett folyamat egyik példájának tekinthető a Charta, mely nem hagyja figyelmen kívül a tagállamok eltérő helyzetét, lehetőségeit, mégis ösztönözni próbálja őket a best practice, azaz a legjobb gyakorlatok megvalósítására.[1]
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény Magyarországon az 1997. évi XV. törvénnyel került kihirdetésre. A Charta 9. Cikke (Financial resources of local authorities) foglalkozik a helyi önkormányzatok finanszírozásával, a pénzügyi, gazdasági és gazdálkodási kérdésekkel. A 9. Cikk jelentőségét mutatja, hogy ez a Charta legterjedelmesebb, nyolc szakaszt magában foglaló cikke.
Már a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) is célkitűzésként deklarálta a Charta alapelveinek való megfelelést és ezen a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) sem változtatott, ugyanakkor a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény egészen új alapokra helyezte a helyi önkormányzás kérdéskörét, így jelen tanulmány a hazai szabályozás illeszkedését vizsgálja a Chartában megjelenített alapelvekhez, melyek egyfajta nemzetközi standardoknak tekinthetőek.
A helyi önkormányzati pénzügyek alaptételét a Charta 9. Cikkének első bekezdése alapján a megfelelő - az adott nemzetgazdaság mutatói által behatárolt - pénzügyi forrásokhoz való jogosultság képezi, mely a bevételi oldal alapelve. A megfelelő pénzügyi forrásokhoz való jogosultság egyfelől azt jelenti, hogy az önkormányzati pénzek volumenének az Alkotmányban és más törvényekben meghatározott önkormányzati felelősségi körrel arányban kell állnia (9. Cikk második bekezdése). Másfelől akkor tekinthető az önkormányzati pénzek mennyisége megfelelőnek, ha azok az önkormányzati feladat-ellátási költségekkel is lépést tartanak (9. Cikk negyedik bekezdése).
Az 1949. évi Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja,[2] illetve a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény 34. cikkének (1) bekezdése[3] egyaránt deklarálja a bevételi oldal alapelvét, az önkormányzatok pénzügyi forrásokhoz való jogosultságát. Különbség inkább a 9. Cikk második bekezdésében foglaltakkal összefüggésben tapasztalható, ugyanis a Charta megfogalmazása szerint az önkormányzatok pénzügyi forrásainak a maguk egészében kell a kötelezően ellátandó feladatokkal arányban állniuk, míg az Alaptörvény az arányosságot a költségvetési és más vagyoni támogatások tekintetében írja elő. Míg az Ötv. a tekintetben tartalmazott előírást, hogy a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával az Országgyűlésnek egyidejűleg biztosítania kell az ellátáshoz szükséges anyagi feltételeket, addig a Mötv. 2013. január 1-jétől hatályos rendelkezése lényegében az arányosság tartalmát tölti ki akként, hogy a kötelezően ellátandó feladatokhoz jogszabályokban meghatározott közszolgálati szintnek megfelelő támogatás biztosítását nevesíti. Ezzel a szabályozással ágazati jogszabályok (miniszteri rendeletek[4]) rendelkezései töltik meg tartalommal a 2/3-os Mötv. rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezést - a megfelelő saját bevételre való jogosultságot - akként értelmezte[5], hogy ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő - s ezzel korlátozza feladat-ellátási autonómiáját -, a törvényhozónak gondoskodnia kell a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Ugyanakkor kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik az anyagi fedezetről. Az Országgyűlés a pénzügyi fedezetet a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvé-
- 27/28 -
nyekben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja.
Utalni kell azonban arra, hogy ez a komplex finanszírozási rendszer kemény kritikát kapott Dr. Kiss László alkotmánybírótól a 41/B/1993. AB határozathoz fűzött különvéleményében. Kiss László rámutatott, hogy a költségvetési törvények által alkalmazott - állandóan változó - szabályozási technika és gyakorlat teljesen ellehetetleníti azt, hogy az önkormányzatok figyelemmel kísérhessék, hogy működik-e egyáltalán a "komplex-rendszer". Lehetetlen állapotként jellemezte az alkotmánybíró, miszerint egyedül az Állami Számvevőszék képes annak megállapítására, hogy a kötelező önkormányzati feladat meghatározása együtt járt-e a szükséges finanszírozás biztosításával.
Vigvári András is kritikával illette a szabályozást és a "kollektív felelőtlenség" rendszereként jellemezte azt a helyzetet, hogy az állam olyan mennyiségű és minőségű feladat ellátását írta elő az önkormányzatok részére, amelyhez nem biztosított sem direkt, sem indirekt módon megfelelő mennyiségű forrást.[6]
Elmondható, hogy a hazai szabályozás a kezdetektől tartalmazott garanciákat, amelyek alapvetően szükségesek az önkormányzatok gazdálkodási önállóságához, azonban ezek a gyakorlatban mégsem érvényesültek problémamentesen, mert lényegében nem voltak normatív módon kikényszeríthető előírások. Véleményem szerint nagyobb súllyal kellene figyelembe vennie a központi kormányzatnak az Állami Számvevőszék jelentéseibe foglaltakat, valamint a pénzügyi jogtudomány elméleti szakembereinek jelzéseit a problémák tekintetében.
A Charta 9. cikk negyedik bekezdésének előírása a pénzügyi források sokrétűségét, rugalmasságát kívánja meg, hogy lehetővé tegyék a feladatok megvalósításához szükséges költségek tényleges alakulásával való lépéstartást. Elmondhatjuk, hogy a hazai szabályozásban az önkormányzatok bevételi szerkezete többcsatornás, így az elviekben mindenképp megfelel a Charta rugalmassággal kapcsolatos elvárásainak.[7] Ugyanakkor lényeges változás, hogy a Mötv. már nem tartalmazza a helyi források közt a megosztott adóbevételeket és a 2013. évi költségvetési törvényben már nem szerepel a személyi jövedelemadó megosztása, és a gépjármű adóból származó bevételnek is csak a 40%-a marad az adót kivető önkormányzatoknál a korábbi évek 100%-os mértékéhez képest. Az önkormányzatok bevételi szerkezetének ilyen irányú átalakítása egyrészt leszűkíti a többcsatornás finanszírozást, másrészt távolodni látszik egymástól a közös központi-helyi felelősség a gazdálkodás területén.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
