"Sőt a jó államban, ahol megvédik az igazságosságot, mindenki, aki azt
akarja, hogy igazságosnak tartsák, köteles az elszenvedett jogtalansá-
got bíró elé vinni (l. Mózes 3. k. 15 fej. 1. v.), nem hogy bosszút álljon
(1. Mózes 3. k. 19. fej. 17 és 18 v.), hanem azzal a szándékkal, hogy
megvédje a haza igazságosságát és törvényeit s ne segítse elő a gono-
szokat gonoszságukban" Spinoza1
1. Az új alkotmány meghozatalának lehetősége és annak előkészületei az utóbbi időkben meglehetősen izgalmassá tették az alkotmányjog szürke hétköznapjait. Hasonló pezsgés a rendszerváltoztatást követő három évben volt, amikor is kialakult az alkotmányosság, az alkotmányjogi dogmatika honosította az európai demokráciák bevett fogalmait, alkalmazott megoldásait. Az alkotmányjog fogalmi kultúrájának a megalkotásában az Alkotmánybíróság jeleskedett, döntései nemcsak a tudományt, hanem a közéletet is uralták. Szabad országgá vált Magyarország.
A mostani pezsgés más típusú. A kétharmadosság fojtó követelményei alóli kiszabadulást jelenti. A közjog területén ismert volt, hogy új jogalkotási törvényre van szükség, az önkormányzati törvény (és rendszer) átgondolásra szorul, az alkotmánybírósági szabályozást a húsz év gyakorlatának tükrében pontosítani kellene, a médiatörvényt hatékonnyá és működőképessé kell tenni, rendezni lehet végre az egyházalapítás szabályait stb. Tehát államszervezeti és alapjogi törvények sokasága várta ezt a kiszabadulást, az alkotmányjogászok által többé-kevésbé konszenzusra hozható elképzelések mentén. S igen, végre meg lehet szüntetni az alkotmány ideiglenes jellegét. Új számozásra, új preambulumra, az alapjogok előtérbe helyezésére és a jogok pontosított átfogalmazására[2] van szükség, hasznosabb, ha kikerülnek a népszavazásra vonatkozó szabályok, újra kell gondolni a kormányra vonatkozó részt[3], az alkotmánybírósági hatásköröket rögzíteni kell, s az újragondolt önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait is meg kell teremteni. Talán ezek azok a megoldandó lényeges kérdések, amelyek szélesebb körben is ismertek voltak, mint az új alkotmánnyal szembeni elvárás. Terjedelmében ez kicsit hosszabb lenne, mint a mostani 78 szakaszos törvény, de korántsem lenne olyan hosszú, mint a 299 szakaszos portugál alkotmány. Ilyen kondíciók mellett a kétharmados törvények alóli kiszabadulás kecsegtető. Korszakot nyithat a szakmai és politikai konszenzuson alapuló új alkotmány, amely évtizedekre mindenki stabil alaptörvényévé válhat.
A kiszabadulást az alkotmányjogászok körében nemegyszer a gondolatok elszabadulása is követte (pl. a hatáskörök nélküli alkotmány ötlete). Ez azonban természetes része a pezsgésnek, még ha meghökkentő elképzelés is.
Összefoglalva tehát az első gondolatot: az utóbbi egy év az alkotmányjogra kifejezetten serkentőleg hatott, mondhatni szükség is volt már a közös dolgok konferenciától konferenciáig tartó újragondolására, rendezésére. Ez mindenképp pozitív hatás.
2. A másik bevezető gondolatom az Alkotmánybíróságot ért - a gazdasági jogalkotás vizsgálata miatti - kritikákkal kapcsolatos. A gazdasági alkotmányosság fogalma a hazai jogirodalomban régóta jelen van.[4] Az 1989. októberi alkotmány számos rendelkezése kifejezetten a gazdasági jogalkotás alkotmányos kereteinek a meghatározásáról szól.[5] S az alkotmánybírósági gyakorlatban is kezdetektől fogva jelen van a gazdasági tárgyú jogszabályok alkotmányossági vizsgálata, ugyanúgy, mint bármely más jogszabályé. Sőt - publicisztikai fogást használva - azt mondhatjuk, hogy az Alkotmánybíróságot (az alkotmánybíráskodást mint műfajt) gazdasági jogszabály alkotmányossági vizsgálata tette ismertté a közvélemény előtt: az első kamatadó határozat 1990-ben.[6] Még ebben az évben a pénzügyminiszter alkotmányértelmezést kért, hogy az általa felvázolt három - a kamatadó bevezetését szorgalmazó - elképzelés közül melyik az alkotmányos. Az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, és felhívta a figyelmet az "alkotmánybírósági kormányzás" veszélyeire mint olyanra, amit a testület mindenképpen el szeretne kerülni.[7] Öt évvel később az Alkotmánybíróság egy komplett gazdaságpolitikai irányváltást vizsgált felül átfogóan. A Bokros-csomag kapcsán meghozott 13 (megsemmisítést tartalmazó) határozat - az akkori politikusok állításaival ellentétben - mégsem hiúsította meg az adott gazdasági cél megvalósítását. A határozatok alaposabb áttanulmányozása után kiderült, hogy az Alkotmánybíróság nem "csinált" saját gazdaságpolitikát[8]. A megsemmisítések alapja nemegyszer a jogbiztonság, a szerzett jogok védelme volt; az alkotmányellenesség kiküszöbölhetősége valamennyi döntésből kiderült. A Bokros-csomag által kitűzött politikai cél megvalósult. Később a társadalombiztosítás önkormányzati alapúvá tétele[9], majd ennek megszüntetése[10] érintett nagy gazdasági rendszereket, de a politikai célok (akár az egyik, akár a másik) ezekben az esetekben sem hiúsultak meg alkotmánybírósági döntések miatt. Adónem és egyéb közterhek alkotmányossági vizsgálata során ugyanúgy nem minősült alkotmányellenesnek pl. - a számos határozatban vizsgált - iparűzési adó, az 1997-ben bevezetett egészségügyi hozzájárulás jogintézménye[11], de a 2006-ban megalkotott, az államháztartás egyensúlyát javító hitelintézeti különadó sem.[12] A sort folytatni, illetve bővíteni lehetne. A teljesség kedvéért mindehhez hozzá kell tenni, hogy a házipénztáradóról szóló törvény egészét[13] és az elvárt adót[14] megsemmisítő döntés úgy törölt ki teljes adónemeket a jogrendszerből, hogy azt a jogalkotó nem hozta vissza (nem tudta vagy nem akarta visszahozni). Ennek ellenére véleményem szerint a gazdasági alkotmányosság tárgyában az ítélkezési gyakorlat főiránya nem tért le a húsz év során kirajzolódó ívről, nem változott a még 1991-ben kidolgozott teória, amely szerint a clausula rebus sic stantibusra[15] az állam is hivatkozhat. Ez a teória nagyfokú biztonságot ad (adhat) a mindenkori gazdaságpolitikának, hiszen a körülmények megváltozása a gazdasági körülmények megváltozását is jelenti, amelyet az Alkotmánybíróság a gazdasági problémákat megoldó állam oldalán értékel. A fentiek talán bizonyítják, hogy a gazdasági jogszabályok vizsgálata során is az együttműködő alkotmányosság érvényesült. Ez érvényesült a 98%-os különadó tárgyában meghozott határozatban is[16]. A döntés - mint sok más adójogszabályt vizsgáló határozat - nem húzta át (fogalmazzunk így) az "igazságtalan végkielégítések" különadóztathatóságát, annak csupán egy indokolatlan (igazságtalan) szeletét kívánta kivenni. A határozatnak azonban váratlan következménye lett: módosult az Alkotmány és (az alkotmányozó szándéka szerint) lényegében kikerült az Alkotmánybíróság hatásköréből a gazdasági alkotmányosság körébe tartozó szabályok - bizonyos aspektusból történő - vizsgálata. Az új - a 2010. évi CXIX. alkotmánymódosító törvénnyel megállapított - szöveg mind a hatáskörnél, mind a megsemmisítés jogkövetkezményénél úgy szól, hogy: "[a] költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot." Úgy tűnik tehát, hogy - ismét publicisztikai fogással élve - ahogy az első kamatadó határozat "bevezette" az alkotmánybíráskodást, úgy szintén egy adótárgyú döntés[17] következménye lett a legfontosabb hatáskör, a normakontroll szűkítése.
3. A harmadik körülmény, ami meghatározza az alkotmánybíráskodás jelenlegi helyzetét, az az 1989. októberi alkotmány jelen állapota. Az alkotmánybíráskodás sajátja - s ezt a magyar Alkotmánybíróság mindvégig szigorúan érvényesítette -, hogy kettős kötöttségben végzi tevékenységét: kötve van az Alkotmányhoz és kötik saját döntései. Az Alkotmány alkotmányosságát nem vizsgálhatja, korábbi határozatai pedig kijelölik azokat a kereteket, amelyeken belül a későbbi döntések várhatók. Eltérésre csak kivételesen és indokokkal ellátva kerülhet sor.[18] Alkotmánybírósági döntést viszont közvetlenül felülírni csak egy módon lehet: az Alkotmány vonatkozó rendelkezésének a megváltoztatásával. Ez történt az egykor nagy visszhangot kapott (és sokat is bírált) külképviseleti szavazások miatti alkotmánymódosítás esetén. Az Alkotmánybíróság 1990. március 4-én kihirdetett határozata[19] alkotmányellenesnek nyilvánította az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény azon rendelkezését, amely a szavazásban akadályozottnak minősítette azt, aki a szavazás napján külföldön tartózkodik. Erre reagálva - a még pártállami parlament - az 1990. évi XVI. alkotmánymódosító törvényben 1990. március 12-től hatályosan úgy rendelkezett, hogy az aktív választójog feltételévé tette szavazás napján az ország területén tartózkodást. Ezen alkotmányi rendelkezés később (sokkal később) változott meg.[20]
Jelenleg az 1989. októberi Alkotmányban több szabály is van, amely közvetlenül vagy közvetve alkotmánybírósági határozat reakciójaként született.
- Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítélte, hogy bírósági titkárok szabálysértési eljárásban pénzbírság szabadságvesztésre átváltoztatása tárgyában eljárjanak[21], egy másik döntésben pedig a pszichiátriai betegek időszakos felülvizsgálata kapcsán alkalmazott bírósági titkári eljárást tekintette alkotmánysértőnek[22]. Úgy vélte, hogy ezekben az ügyekben garanciális okokból bírónak kell eljárni. Az Alkotmány 2010. augusztus 11-i módosítása következtében az Alkotmány vonatkozó szabálya így hangzik: "[h]elyi bíróság hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott ügyben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat, aki e tevékenysége során független, csak a törvénynek van alárendelve."
- Az Alkotmány 2010. augusztus 11-i módosítása megváltoztatta a közteherviselésre vonatkozó szöveget is és a jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében az adott adóévtől kezdődően, különadó kivetését tette lehetővé. Ezt követően 2010. október 28-án tette közzé az Alkotmánybíróság a 98%-os adóról szóló - benne a visszamenőleges adóztatást alkotmánysértőnek minősítő - határozatát. Erre reagált az alkotmányozó a közteherviselésre irányadó, a 2010. évi CXIX. alkotmánymódosító törvénnyel beiktatott, 2010. november 20-tól hatályos szöveggel, amely szerint: "[a] közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről juttatott jövedelemre, az adott adóévet megelőző ötödik adóévtől kezdődően, törvény a jövedelem mértékét el nem érő kötelezettséget állapíthat meg." Tehát e körben (az Alkotmány alapján) öt évre visszamenőleges különadó-kötelezettséget lehet megállapítani.
Az Alkotmány pár hónap alatt - e változtatásokat is beleérve - nyolc ízben módosult, megváltozott többek között az alkotmánybíró-jelölési rendszer, bekerült a kisebb parlament létszáma stb. (Ennek a törvénynek az utolsó rendelkezése azonban az, hogy egy későbbi törvény fogja megmondani, hogy mikor lép hatályba...)
Az 1989. októberi Alkotmánnyal kapcsolatban az 1. pontban ismertetett változtatási igények, valamint egyes alkotmányos szabályok közötti feszültség - véleményem szerint - azt eredményezi, hogy valóban "nincs visszaút", új Alkotmányra van szükség. Mindez alkalmat teremt az alkotmánybíráskodás újragondolására is.
Az elmúlt húsz év alatt az alkotmánybíróság hatáskörei változtak ugyan, de stratégiai módosulás nem történt. A változások dióhéjban: korábban ismert volt az ún. "alkotmányossági panasz" a helyi népszavazás jogszabálysértő elrendelése, lebonyolítása ellen, ez a hatáskör 1997-ben kikerült az Alkotmánybíróság hatásköréből.[23] Ugyanez a törvény azonban új hatáskört adott, az országos népszavazásokkal kapcsolatban. Egy ideig a felsőoktatási autonómiát sértő egyedi döntések vizsgálatára is külön hatásköre volt az Alkotmánybíróságnak[24]. Kikerült az Alkotmánybíróság hatásköréből 1998 elején az ötven országgyűlési képviselő által kezdeményezhető előzetes normakontroll, illetve, ahogy fentebb bemutattuk, 2010-ben az utólagos normakontroll által vizsgálható jogszabályok köre szűkült.
Az Alkotmánybíróság hatáskör-értelmezése is alakította az alkotmánybíráskodás karakterét. A legfontosabbakat említve: megszorítóan értelmezte a bíróság az előzetes normakontroll törvényjavaslatot érintő formáját[25], az absztrakt alkotmányértelmezést[26], az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértése alapján történő vizsgálatot.[27] Viszont kiterjesztően értelmezte az utólagos normakontroll hatáskörét: nemzetközi szerződéseket kihirdető törvény[28] és jogegységi határozat[29] alkotmányossági vizsgálatát is beleértve, és azt mondhatjuk, hogy a kiterjesztő értelmezés jellemzi a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát is. A többi hatáskörről ilyen típusú jellemzés nem adható, sajátos helye van az alkotmányjogi panasznak[30]. De nézzünk egyes hatásköröket kicsit részletesebben (a teljesség igénye nélkül)!
1. Az Abtv. a hatálybalépésekor, az előzetes normakontroll hatáskörnek négy formáját ismerte: a) a törvényjavaslat, b) a már elfogadott, de még ki nem hirdetetett törvény c) az Országgyűlés ügyrendje, és d) a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálata. E négy forma közül a köztársasági elnök által kezdeményezhető, már elfogadott, de ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát az Alkotmány is rögzíti. Az előzetes normakontroll legfőbb sajátossága, hogy tulajdonképpen az egész normát érintő vétót jelent: a norma egy apró részletének megtámadása magának a jogszabály egészének a kihirdetését és hatálybalépését akadályozza meg. Az előzetes normakontroll jellemzője továbbá, hogy "túl közel van" a jogalkotáshoz. A törvények tekintetében fennálló előzetes normakontroll felfogható úgy is, hogy az még a törvényhozási eljárás része (alkotmányossági szűrője). Ezért is mondta ki az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában, hogy a törvényhozási eljárás alatt még formálódó törvényjavaslatot nem, csak annak végleges, a zárószavazás előtt álló formáját vizsgálja felül. Ezt az álláspontját a hatalommegosztással magyarázta.[31] A határozatból - álláspontom szerint - egyértelműen kiderül, hogy az alkotmánybírósági önmeghatározás a bírói, ítélkezési tevékenységhez sorolja a normák megítélését, azaz az alkotmánybíráskodást (itt a törvényhozó hatalomtól határolódott el, ahogy az "alkotmánybírósági kormányzás" veszélyét bemutató - fentebb említett - határozat a végrehajtó hatalomtól).[32]
1.1. Az előzetes normakontroll különböző formáit tekintve azt mondhatjuk, hogy a nemzetközi szerződés megerősítés előtti alkotmányossági vizsgálata [mint az Abtv. 36. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezhető speciális eljárás] feloldódott a köztársasági elnöknek egyébként is meglévő előzetes normakontroll hatáskörében: a kihirdetés előtt álló nemzetközi szerződést tartalmazó törvény [Alkotmány 26. § (4) bekezdés és Abtv. 1. § a) pontja szerinti] alkotmányossági vizsgálatában.[33] Nem érkezett továbbá a húsz év alatt indítvány az Országgyűléstől saját ügyrendje előzetes vizsgálatára sem, tehát az előzetes normakontroll ezen formái mint "tartalékhatáskörök" nem keltek életre. Meg kell azonban jegyezni, hogy a nemzetközi szerződések alkotmányosságának előzetes vizsgálata számos európai alkotmányíróság hatásköri listáján megtalálható, még ha nem is rendszeresen gyakorolt hatáskörről van szó.[34]
1.2. Az előzetes normakontrollnak a törvényjavaslatot érintő - fentebb már többször érintett - formáját az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványozhatta. Jellemzővé - amíg e hatásköri forma fennállt - az ötven képviselő kezdeményezésére indult eljárások váltak, e hatásköri forma mint (kelseni?) kisebbségvédelmi szabály hatályosult. Ebből eredően azonban erősen politikai töltetű hatáskörről volt szó. A hatáskör "elvétele" is igen erős politikai erőtérben zajlott. A történet szerint 1997-ben a gazdasági összeférhetetlenségi törvény zárószavazásán ötven képviselő jelezte, hogy az Alkotmánybírósághoz fordult előzetes normakontrollt kérve. Ennek ellenére a törvényt az Országgyűlés megszavazta és kihirdetésre került. Ezt vizsgálva a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat a közjogi érvénytelenséget helyezte kilátásba a törvényhozási eljárás garanciális szabályainak megsértése esetére és felhívta az Országgyűlést, hogy 1997. június 15-ig a Házszabályban rendezze a normakontroll e formáját. A határidő eredménytelenül telt el, ezért erre vonatkozó indítvány alapján az 50/1997. (X. 11.) AB határozat, a jövőre nézve, 1997. november 30-i hatállyal a Házszabály záró rendelkezéseinek megsemmisítéséről döntött. Időközben azonban a Kormány törvényjavaslatot nyújtott be az ötven országgyűlési képviselő által kezdeményezhető előzetes normakontroll megszüntetésére, lényegében arra hivatkozva, hogy obstrukcióra ad alkalmat. E törvényjavaslat vizsgálatát az ötven képviselő szintén kérte előzetes normakontrollban. Az Alkotmánybíróság ennek vizsgálatát a házszabályi mulasztás pótlásáig az 51/1997. (X. 11.) AB határozatban felfüggesztette. A pótlást követően a 66/1997. (XII. 29.) AB határozat megállapította, hogy mivel az előzetes normakontroll ötven képviselő által kezdeményezhető formája nem alkotmány által védett hatáskör, ezért a törvényhozó elveheti (a törvényjavaslat nem alkotmánysértő). A törvényjavaslatból megszületett az 1998. évi I. törvény, amely elvette a kisebbségi képviselők e jelentős eszközét. A javaslatot benyújtó kormánytöbbség még ezen év tavaszán kisebbségbe került.
1.3. Az előzetes normakontroll "élő formája" a köztársasági elnöki kezdeményezés. Az alkotmányossági vétó alkalmazása a mindenkori elnök alkotmányfelfogásán és elnöki szerepvállalásán nyugszik: ugyanúgy gyakorivá válhat e kezdeményezési forma, mint ahogy háttérbe is szorulhat. A politikai és az alkotmányossági vétó egymáshoz való viszonyát rendező alkotmánybírósági döntés ugyanakkor (ha az a kérdés, hogy az Országgyűléshez vagy az Alkotmánybírósághoz küldje a törvényt) a köztársasági elnök kötelezettségévé tette az alkotmányellenes (szerinte alkotmányellenes?) törvény megtámadását. A 62/2003. (XII. 15.) AB határozat rendelkező része úgy fogalmaz, hogy "[a] köztársasági elnök, amennyiben a törvényt vagy annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, az Alkotmány 26. § (4) bekezdése szerint köteles azt az Alkotmánybíróságnak megküldeni."[35] A két vétó egymáshoz való viszonyát illetően az új alkotmányi szabályozásban - amennyiben megtartja az elnök ezen jogköreit - megfontolandó, hogy az elnök azokat egymás után is gyakorolhassa, amennyiben a "második körben" olyan koncepcionális probléma merül fel, amely a korábban elfogadott törvényben nem volt jelen.
Mindezen túlmenően, mivel előzetes normakontroll-kezdeményezés esetén a köztársasági elnök egy jelentős önálló döntéséről van szó, ezért álláspontom szerint e hatáskör inkább a köztársasági elnök alkotmányos pozíciója szempontjából, semmint az alkotmánybíráskodást meghatározóan értékelendő, azaz a hatáskör esetleges átalakítása sokkal inkább érinti az elnök alkotmányos státusát, mint az alkotmánybíráskodás jövőjét (amennyiben egyéb hatásköreiben az alkotmányellenesség utólagos vizsgálata fennmarad).
1.4. Végezetül meg kell jegyezni, hogy a preventív kontroll egészének újragondolása során - amellett, hogy az szükségképpen a norma egészét érinti - arra is tekintettel kell lenni, hogy előzetesen, absztrakt módon, az alkotmányellenességet nem lehet teljes egészében kiszűrni. Sok esetben a norma érintettek által való értelmezése és alkalmazása során derül fény az alkotmányellenes tartalomra. Ezért egy szélesebb körű preventív normakontrollal sem váltható ki az utólagos vizsgálat valamilyen formája.
2. Az Alkotmánybíróság stratégiai hatásköre a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll a megsemmisítés jogkövetkezményével. Ez a hatáskör adja meg az Alkotmánybíróság közjogi karakterét. Azt is mondhatjuk, hogy az utólagos absztrakt normakontrollhoz képest egyes egyéb hatáskörök "szatellit hatáskörök": a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség esetén a hiányos normát, a nemzetközi szerződésbe ütközésnél a nemzetközi jogot sértő normát, alkotmányjogi panasznál az alkalmazott normát vizsgálja a testület. E hatáskörök gyakorlása is a jogszabályok vizsgálata körül forog. Ezek azonban tökéletesen beleilleszkednek az alkotmánybíráskodás azon fogalmába, amely a törvényhozás (jogalkotás) viszonyában határozza meg a tevékenység lényegét. Az alkotmánybíráskodás fogalma ugyanis nem egy szervre vonatkozik, hanem egy funkcióra: a jogrendszer normáinak az alkotmány alapján történő megítélésére.[36] S ha belegondolunk akár az amerikai, akár az európai alkotmánybíráskodás (bár teljesen eltérő indíttatásból, de) elméleti lényegét tekintve a törvényhozással szembeni dimenzióban fogant: az alkotmány és a törvény közötti világos különbséget, az alkotmány törvények felettiségét kifejezendő.[37]
2.1. Az utólagos absztrakt normakontroll-eljárás magyarországi megoldása a demokrácia egy igen jelentős vívmányának tekinthető. A bárki által költség- és illetékmentesen kezdeményezhető eljárásban a "bárki" azért lép fel, hogy a közhatalom betartsa az alkotmányos szabályokat (lásd a mottót). Kezdeményezésére az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes törvényt megsemmisíti. Ez a konstrukció húsz év óta sikeres. Kétségtelen, hogy az elvont normakontroll spekulatív kezdeményezéseket, fölösleges eljárásokat is eredményezhet, de nem ez a meghatározó, hanem az, hogy valós probléma áll az utólagos normakontroll-eljárás kezdeményezése mögött. Azt mondhatjuk, hogy az utólagos normakontroll-eljárásban hozott döntések formálták leginkább a társadalmi viszonyokat, s az alkotmányosság (hazai) fogalma is e hatáskörök által szilárdult meg. Csak néhány példával élve: ebben a hatáskörben hozta meg az Alkotmánybíróság a személyi szám döntését[38] (ha nincs ilyen határozat, akkor már 1991-től kiépülhetett volna a magánszférát is ellenőrzés alá vonó adatkezelési rendszer). Ebben a hatáskörben hozta meg a testület az abortuszdöntéseit[39] (ezen döntések nélkül minden bizonnyal kevésbé érvényesült volna a magzati élet védelme). Utólagos normakontroll hatáskörben járt el az Alkotmánybíróság a környezeti status quo védelmében[40] (enélkül a természetvédelmi területek kimérhetők lettek volna a kárpótlás során). Bárki által kezdeményezhető indítványok alapján semmisítette meg az Alkotmánybíróság a - már említett - Bokros-csomag egyes részeit (e határozatok nélkül pl. a családi ellátórendszer egyes elemeit illetően azonnali jogelvonás érvényesült volna). A közelmúltból vett döntések közül szemezgetve: részben utólagos absztrakt normakontroll hatáskörben járt el az Alkotmánybíróság a kábítószerrel való visszaélés vizsgálata kapcsán[41] (a döntés többek között azt akadályozta meg, hogy bizonyos esetekben büntetlen maradjon a fiatalkorúak részére történő kábítószer-értékesítés). Alkotmánybírósági döntések nélkül kamerák forognának a bevásárlóközpontok próbafülkéiben és illemhelyiségeiben[42], de nem lenne lehetőség spontán tüntetésre[43] és a parkolási társaságok továbbra is önkényesen szednék be a díjakat, pótdíjakat[44] stb. E sort hosszan folytatni lehetne, de összefoglalóan annyi mindenképpen megállapítható, hogy az alkotmánybírósági döntések emberi életeket, a környezetet, az ember méltóságát, a család intézményét, vagy a következetes állampolgári fellépést védelmezték a mindenkori kormányzatok alatt. E döntések nélkül kevésbé lenne jó itt élni. Mint említettük, a döntések többségében az Alkotmánybíróság az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörében (vagy más hatáskörök mellett ebben is) járt el, törvény alkotmányosságát vizsgálta és az indítványozók zömében állampolgárok voltak, akik felfedezték a szabályozásban az alkotmánysértést. Az alkotmányellenesség kiküszöbölése az erga omnes hatályú megsemmisítés eszközével történt. Azt gondolom, hogy az utólagos normakontroll útján megvalósuló alkotmánybíráskodás a magyar demokráciában oly mértékben gyökeret vert, hogy annak korlátozása, vagy az indítványozói kör túlzott szűkítése megmagyarázhatatlan minőségi romlással járna.
2.2. Mindezek mellett - akár az utólagos normakontrollt érintően is - az elmúlt húsz év megérlelt változtatásokat is. A fölösleges kezdeményezések kiszűrésére megoldás lenne az utólagos normakontroll indítvány érdekeltséghez kötése (s hangsúlyozandó, hogy nem az ügyvédi kényszer bevezetése[45]). Az érdekeltség esetén is fenn kellene tartani a lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság "válogathasson" az ügyek között, azaz "laza érdekeltségként" kellene megfogalmazni az indítvány benyújtásának feltételét. Az indítványozás korlátozásának végső határa, hogy a természetes személyek alapjogsérelmük esetén valamilyen úton kérhessék az Alkotmánybíróság normakontroll eljárását. Az alkotmánybíráskodás fogalmából következik, hogy az utólagos normakontrollnak teljesnek kell maradnia, azaz valamennyi jogszabály alkotmányossági vizsgálatára ki kell terjednie. Ezen belül is kulcskérdés a törvények alkotmányossági vizsgálata, hiszen (tartalmilag, de akár statisztikailag is) ez adja ki a normakontroll eljárások gerincét. Alacsonyabb jogszabályok esetén, még ha megosztást is alkalmazunk - pl. az önkormányzati rendeleteket érintően (amire a későbbiekben még kitérünk) - a végső szót alkotmányossági kérdésben az alkotmánybíróságnak kell kimondania. Az autentikus alkotmányértelmezés nem kettőződhet meg. Végül, de nem utolsósorban ki kell emelni, hogy nincs alkotmánybíráskodás a jogszabályok megsemmisítése nélkül, azaz olyan jogkövetkezményt kell biztosítani, amellyel az alkotmányellenes normát az Alkotmánybíróság "kivezetheti" a jogrendszerből. Ez valamennyi normára nézve fenn kell hogy álljon.[46] (Az utólagos normakontroll egyéb aspektusaival a későbbiekben még foglalkozunk).
3. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség "népszerű" hatásköre az Alkotmánybíróságnak. A 2005-ös évben például a 33 teljes ülési Magyar Közlönyben közzétett határozat egyharmada, azaz 11 állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Mindemellett nemcsak szám szerint, hanem tartalmilag is a kiterjedés jellemző; e hatáskört a "végletekig kitágította" az értelmezés[47]. A kiterjesztés egyik része indokoltnak tűnik. Azokról az esetekről van szó, amikor az alkotmányos garanciák, vagy alapjog-érvényesülés akadályát képező szabály hiánya miatt kell mulasztást megállapítani. A hatáskör ezekben az esetekben alkalmas az alapjog-érvényesítés "finomhangolására".[48] A mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló hatáskörgyakorlás másik része kritika tárgyává válhat, ha csupán a rossz szabályozás jobbá tételéről van szó. E körben a jogbiztonsággal való érvelés a jellemző.
Magának a hatáskörnek a természetéből ered, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása egy puhább eszköz, mint a norma megsemmisítése. Az alkotmánybírósági döntés majdani jogalkotói kötelezettséget teremt (a megsemmisítés kilátásba helyezése nélkül, szemben a szabályozási kötelezettség miatti pro futuro megsemmisítés lehetőségével). A mulasztásos eljárás az Abtv. alapján indulhat hivatalból is, így ha az utólagos normakontroll-eljárás során kiderül, hogy a valós alkotmányossági probléma a szabályozási hiányosság, úgy rá lehet fordulni a mulasztás vizsgálatára indítvány nélkül is (az utólagos normakontroll-kérelem elutasítása mellett)[49]. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség ugyanakkor "kompromisszum-hatáskör", amennyiben a testületi döntés közös nevezője (a szélen lévő álláspontok kiegyenlítője) ennek megállapítása. Talán ez az oka annak, hogy bár időnként - a húsz év alatt rendszeresen ismétlődően - határozott elképzelések fogalmazódnak meg a mulasztás visszaszorítására, de a kezdeti sikerek után az e hatáskörben való eljárás újra teret hódított.
Végül a mulasztásos alkotmánysértés teljesítéséről. Rendszeres kimutatások készülnek, hogy a jogalkotó (általában a törvényhozó) milyen jogalkotási kötelezettségének nem tett még eleget. E listák ellenére úgy tűnik, hogy ha nem is határidőre, de hosszabb távon a jogalkotó mégiscsak eleget tesz az alkotmányból eredő, alkotmánybírósági határozat által megállapított jogalkotási kötelezettségének.[50] A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a magyar alkotmánybíráskodás egyik sajátosságaként rögzült, s mint ilyen, nem feltétlenül szorul változtatásra. Megszorító értelmezéssel pedig mederben lehet tartani a joggyakorlatot.
4. Az alkotmánybíráskodás jelenlegi rendszerében mindenképpen változtatást igényel viszont az Országos Választási Bizottság (OVB) népszavazási ügyekben meghozott határozatainak felülvizsgálata (megjegyzendő, hogy az alkotmánybíráskodással mint "műfajjal" összeegyeztethető a választási bíróság, itt most a magyar megoldás szerinti OVB-határozatok vizsgálata a kritika tárgya). A népszavazási kezdeményezések vizsgálata a 2007-es évtől kezdődően egyre nagyobb számot mutat, olyannyira, hogy 2010-ben a Magyar Közlönyben közzétett 198 döntés közül 141 népszavazási kezdeményezés felülvizsgálata tárgyában született. Az utóbbi időben látványos módon eluralta az OVB-határozatok alkotmányossági vizsgálata az alkotmánybírósági ítélkezést, mértéke - álláspontom szerint - az alkotmányos feladatellátásra, a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára is negatívan hat ki. A népszavazási ügyekben az Alkotmánybíróságnak soron kívül kell eljárni, tehát elvileg csak a köztársasági elnök által kezdeményezhető előzetes normakontroll előzi meg az elbírálás sorrendjében. Ezzel párhuzamosan a népszavazást kezdeményező kedv, úgy tűnik, változatlan, az OVB-határozatokat, de az Országgyűlés elrendelő és elutasító határozatát is bárki megtámadhatja érdekeltség nélkül (tehát nemcsak a kezdeményezők az ügy urai). Az is megállapítható, hogy a népszavazás kezdeményezői gyakran komolytalan kérdéseket tesznek fel[51], így értelmetlen eljárások sokasága keletkezik. A probléma gyökere a népszavazás alkotmányi és törvényi szabályozásában rejlik, azaz túl széles a kezdeményezhetőség. A népszavazás jelenlegi rendje lényegének érintetlenül hagyása mellett is elképzelhető az OVB-határozat elleni kifogás mint jogorvoslattal élés feltételeinek a megváltoztatása (pl. hogy csak a kezdeményezők élhessenek), csakúgy, mint az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata elleni jogorvosat kizárása. De magának a népszavazással kapcsolatos bírói hatáskörnek rendes bírósági hatáskörbe utalása is elfogadható megoldás (hiszen a választási bíráskodás egyébként is ott található).
Ugyanakkor a népszavazás jelenlegi jogintézményének az egészével szemben is megfogalmazhatók kritikák, a népszavazás lehetősége szűkítésre szorul általában is (csupán a törvényt megerősítő népszavazás elegendő lehet). Ezek az esetleges változások természetesen érintik az alkotmánybírósági hatáskör további sorsát.
Az 1989. októberi alkotmány által létrehozott, az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok közötti feladat- és hatáskörmegosztás egészen világos. Az egyedi ügyek elbírálása a rendes bírói szervezetre - végső soron a Legfelsőbb Bíróságra - tartozik, e bírói szervezet viszont nem gyakorol normakontrollt. Ezt a feladatot az Alkotmánybíróság látja el, viszont egyedi ügyekben még közvetetten sem dönt. Az alkotmányjogi panasz alkotmánybírósági hatáskör sem más, mint (konkrét) normakontroll[52]. Alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján történő normavizsgálat során ugyan az alkalmazás kérdésében is dönteni kell, de az alkalmazási tilalom kimondásán túl az Alkotmánybíróság nem mehet. A "nem alkalmazás" jogkövetkezményét a konkrét ügyre a bíróságnak kell levonni alkotmányjogi panasz esetén is. Mindehhez hozzátehetjük, hogy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) a sikeres alkotmányjogi panasz érvényesítését nem könnyítette meg. Érezhető a szövegen, hogy kínosan ügyel az Alkotmánybíróság és a bíróságok (Legfelsőbb Bíróság) között kialakult "normatív-egyedi" egyensúly megtartására[53] (azaz arra, hogy az Alkotmánybírósághoz tartozik minden normatív, a bíróságokhoz pedig minden egyedi döntés felülvizsgálata). A Pp. 360. §-a szerint "[h]a az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak, az alkotmányjogi panasz orvoslásának eljárási eszközét - az Alkotmánybíróság határozata alapján és a vonatkozó eljárási szabályok megfelelő alkalmazásával - a Legfelsőbb Bíróság állapítja meg…" (Ezt követően a Legfelsőbb Bíróság eljárására vonatkozó szabályokról szól.)
Nyugodtan állíthatjuk tehát, hogy az alkotmánybírósági normakontroll eredménye a jogalkalmazással nagyon nehezen ér össze. Büntetőügyekben kicsit más a helyzet, itt maga az Abtv. rendelkezik akként, hogy - a feltételek fennállása esetén - az Alkotmánybíróság elrendeli az alkotmányellenes jogszabály alapján jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatát. Ezen túl azonban az Alkotmánybíróság nem lát rá az egyedi ügyek alakulására ebben az esetben sem, de a hatályos szabályok szerint ez már kívül is esik kompetenciáján. A mostani szabályok szerint a normakontroll-feladat elvégzésével az Alkotmánybíróság lényegében kimerítette alkotmányos és törvényes lehetőségeit. Tipikusan az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti feladatmegosztásra (normatív-egyedi) épít a bírói kezdeményezés is, a bíró az Alkotmánybíróságtól kéri a normakontrollt az alkalmazott szabály tekintetében, majd a döntés függvényében folytatja az eljárást. Ahogy az alkotmányjogi panaszok, úgy húsz év alatt a bírói kezdeményezések sem váltak az Alkotmánybíróság domináns hatáskörévé.
Az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti viszonyt illetően változást hozott (legalábbis a kommunikáció szintjén) a jogegységi határozatok alkotmányossági vizsgálata. Véleményem szerint az e körül kialakult probléma lényegében azon a téves feltevésen alapult, hogy ezzel az Alkotmánybíróság megsértette a (normatív-egyedi) feladatmegosztás egyensúlyát, "bírói döntést" semmisített meg. Holott az Alkotmánybíróság már a hatáskörét megállapító határozatban nyilvánvalóvá tette, hogy nem tekinti a hagyományos értelemben vett "bírói döntésnek" a jogegységi határozatot, hanem quasi normának, és a normakontroll teljessége miatt véli úgy, hogy felülvizsgálhatja. A feladatmegosztás ennek révén nem sérült, sőt magában hordozza egy sajátos alapjogi bíráskodás kialakulásának lehetőségét is, egy olyanét, amely az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság közötti egyensúlyt továbbra is megtartja. (Eszerint a rendes bíróságok alapjogi tárgyú döntéseket is hoznak.[54] Ha eltérő értelmezés alakul ki, a jogegységesítés miatt a probléma a Legfelsőbb Bírósághoz kerül. A Legfelsőbb Bíróság alapjogi tárgyú jogegységi határozatait - indítvány alapján - viszont az Alkotmánybíróság felülvizsgálja. E megoldással egyszerre lehet biztosítani az alkotmány egységes értelmezését és az egységes jogalkalmazást úgy, hogy a két bírói szerv közötti egyensúlyi helyzet nem bomlik meg.[55])
A jogegységi határozat alkotmánybírósági felülvizsgálatát azonban kevesen tekintették "jó hírnek", így annak ellenére, hogy ez a típusú eljárás elenyésző (jelenleg a közel 2000 folyamatos ügyből 17 irányul jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára) - véleményem szerint - inkább az előítéletek s presztízsszempontok uralják (uralták) e kérdést. (A továbbfejlesztés, úgy tűnik, ebben az irányban reménytelen.)
Összefoglalva tehát: a mai hatásköri struktúrában az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti kapcsolat az alkotmányjogi panasz, a bírói kezdeményezés és a jogegységi határozatok alkotmányossági vizsgálata eljárásokban keletkezik, de egyik eljárás sem sérti (töri át) a feladat- és hatáskörmegosztás azon rendjét, amely a norma-felülvizsgálat és az egyedi ügyek elbírálása között kialakult.
1. Alkotmányjogi panasz mint kitörési pont?
Az új alkotmánnyal (s az alkotmánybíráskodás újraszabályozásával) a fent leírt egyensúlyi helyzet, úgy tűnik, megváltozik. Napvilágot látott olyan elképzelés is, amely ezt az egyensúlyi helyzetet a bírósági rendszer irányába mozdítaná el teljes egészében, s egy sokfunkciós ítélkezést ellátó (a diszfunkcionalitás minden veszélyét magában hordozó) több elemből álló felsőbírói szervezetbe integrálná az esetenkénti alkotmánybíráskodást.[56] De megfogalmazódtak szakmai elképzelések is, amely alapján kiszélesedne az Alkotmánybíróság hatásköre a bírói ítéletek alkotmányossági vizsgálatára is kiterjedő alkotmányjogi panasszal, s az Alkotmánybíróság adott esetben az alkotmányellenes bírói ítéletet megsemmisítheti.[57] Az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság felkérésére maga az Alkotmánybíróság is megfogalmazott változtatási igényeket.[58] Tehát a változtatási szándékok egyik iránya, hogy a "rendes bírói szervezet" (vagyis a Legfelsőbb és/vagy Közigazgatási Bíróság) láthasson el normakontroll feladatokat, a másik iránya pedig, hogy az Alkotmánybíróság is dönthessen egyedi ügyek alkotmányossága tárgyában alkotmányjogi panasz keretében. Nézzük először ez utóbbit.
Álláspontom szerint az alkotmányjogi panasz átalakítása annak tükrében értékelhető, hogy mi lesz a sorsa az utólagos absztrakt normakontroll-hatáskör bárki által való indítványozhatóságának. Véleményem, hogy az utólagos absztrakt normakontroll stratégiai jellege lényegesen nem fog változni pusztán az indítványozási jog érdekeltséghez kötésével. Ebben az esetben az alkotmányjogi panasznak szűkebb hely marad (ahogy most is van), legfeljebb annak az egyedi ügyek vizsgálatát érintő jellegét lehetne kidomborítani (megteremteni), azaz korlátozott keretek között egyedi ügyeket érintő alapjogi bíráskodást is jelenthet. Akkor azonban, ha az utólagos absztrakt normakontroll nem válik az egyéni jogvédelem eszközévé (mert az indítványozói kör túl szűk, s abban nincs benne a polgárok alapjogi sérelemre való hivatkozása), akkor nagyobb hangsúly helyeződhet az alkotmányjogi panaszra. Ebben az esetben az alkotmányjogi panasznak kettős funkciója lehet: egyrészt a - ma is meglévő - konkrét normakontroll, másrészt az alkotmányjogi panasz útján biztosítani lehetne a Legfelsőbb vagy a Közigazgatási Bíróság döntéseinek alkotmányossági szempontú vitatását.
Tehát az absztrakt normakontroll actio popularis jellegének "visszahúzódásával" párhuzamosan növekedhet az alkotmányjogi panasz jelentősége. Az európai alkotmánybíróságok egyéni jogvédelmi (alapjogvédelmi) megoldásainak az áttekintése alapján[59] az látszik, hogy egyedüli jó megoldás nincs, sokkal inkább az adott alkotmányvédelmi rendszer sajátossága a meghatározó. Az egyedüli jó megoldás a végeredményben tükröződik: alapjogi sérelem esetén az érintettek el tudják vinni ügyüket (panaszukat) az alkotmánybíróság elé, az alkotmánybíróság pedig eszközökkel rendelkezik az alkotmánysértés megszüntetésére.
A hazai alkotmányjogi panasz átalakítása során, mint ahogy fentebb utaltunk rá, többféle megoldás is elképzelhető. A legerősebb, ha a jogerős (vagy csak a felülvizsgálati eljáráson átesett?) döntéseket meg lehet támadni az Alkotmánybíróság előtt nemcsak azért, mert az alkalmazott norma, hanem azért is, mert a jogalkalmazás alkotmánysértő. E megoldásban az ügyforgalom keretek között tartása érdekében az Alkotmánybíróságnak lehetőséget kellene biztosítani a valós alkotmányossági problémák kiválogatására. A "mindenre kiterjedő" alkotmányjogi panasz szűkíthető oly módon, hogy csak alapjogsérelem esetén lehet az egyedi döntés vizsgálatát kérni, konkrét normakontrollt viszont bármilyen alkotmánysértés alapján. Ha a létrehozandó közigazgatási bíróság is kap normakontroll-feladatot, az ennek tárgyában hozott döntés ellen is biztosítani lehetne (kellene) az alkotmányjogi panaszt (ha az ún. közjogi szervezetszabályozó eszközöket, vagy az önkormányzati rendeleteket e bíróságok vizsgálhatják felül). Egy ilyen erős alkotmányjogi panasz az absztrakt normakontrollt - mint említettük - természetszerűleg háttérbe szorítja.
Az alkotmányjogi panasz egy enyhébb változata lehetne, hogy panasszal az alkotmánybírósághoz csak azon ügyekkel (jogerős döntésekkel) szemben lehetne fordulni, amelyekben olyan jogszabályt alkalmaztak, amelyről az Alkotmánybíróság (korábban) - bármely hatáskörében - megállapította, hogy alkotmányellenes. Ilyenkor az Alkotmánybíróság valamennyi (s nemcsak a kedvezményezett) egyedi ügyben is dönthetne az alkotmányellenes jogszabály alkalmazhatósága tárgyában. E megoldásban az utólagos absztrakt normakontrollra nagyobb súly helyeződne.
Tehát széles a skála az alkotmányjogi panasz "életre keltését" illetően, s ha lesz is ilyen, eldöntésre vár, hogy mi legyen az egyedi ügyre kiható jogkövetkezmény (az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezi, és új eljárást kér, vagy még ettől is több: az Alkotmánybíróság hozza meg esetleg a végső döntést?). Mindez megváltoztatja az alkotmánybírósági eljárást, új eljárási rendet, további személyi és tárgyi feltéteket igényel.
De miért is? Netán sorozatban sérelmezték az állampolgárok, hogy alkotmánysértő döntést hoztak peres ügyeikben és nem volt fórum, ahol megtámadhatták volna az egyedi döntéseket, vagy azért mert a bíróságok következetesen elhárítják az alkotmány alkalmazását? Véleményem szerint az alkotmánybíráskodás jelenlegi helyzetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása körüli problémák eldöntése tűnik az egyetlen égető feladatnak. Ez viszont az eljárási rend gyökeres felforgatását nem igényli. Természetesen, ha az utólagos absztrakt normakontroll alapjaiban alakul át, akkor - mint említettük - szükségszerű, hogy az alkotmányjogi panasz egy erősebb formája bevezetésre kerüljön.
2. Alkotmánybíráskodás és közigazgatási bíráskodás
A változások egyik jelentős igazodási pontja a közigazgatási bíráskodás bevezetésének gondolata. Nemcsak a végletes elképzelések, hanem az önálló szervezetként európai modell szerint működő Alkotmánybíróság átalakításáról szóló más megoldások[60] is számolnak a közigazgatási bíráskodással. Közös nevezőjük, hogy az önkormányzati rendeletek feletti törvényességi kontroll kerülne közigazgatási bírósághoz (maga az Alkotmánybíróság is felvetette, hogy a közigazgatási bíróság elláthatná az önkormányzati rendeletek törvénybe ütközésének vizsgálatát). Figyelemre méltó az az elképzelés, amely szerint az önkormányzati rendeletek vizsgálatát (törvényességi és alkotmányossági vizsgálatát egyaránt) a közigazgatási bíróság végezné, viszont az alkotmányértelmezés megkettőződését elkerülendő, ezen döntések ellen alkotmányjogi panaszt lehetne benyújtani az Alkotmánybírósághoz.[61] Mindezek alapján sokakban megfogalmazódik: miért kell létrehozni a jelenlegitől kiterjedtebb közigazgatási bíráskodást (még nem létező önálló szervezetet) egy jól működő, nemzetközileg is elismert Alkotmánybíróság mellé (illetve egyes elképzelések szerint rovására). Álláspontom szerint a jelenlegi önkormányzati-közigazgatási rendszer feltételezi a jelenlegitől kiterjedtebb hatáskörrel rendelkező közigazgatási bíráskodást. Amikor az önkormányzati rendszer 1989-1990-ben létrejött (az elképzelés szerint, majd a gyakorlatban), az eleve számolt önálló közigazgatási bíráskodás létrehozásával. Feltételezte, hogy az erős önkormányzati autonómiát egy erős közigazgatási bíráskodás ellenőrzi (normatív és egyedi döntésekre kiterjedően), illetve feltételezte a közigazgatás működésének átfogó bírói kontrollját: először önálló szervezetű közigazgatási bíróság(ok)ként, majd - amikor már látható volt, hogy ennek anyagi fedezetét a rendszerváltoztatáskor nem lehet biztosítani - csak a Legfelsőbb Bíróság szintjén történő különválással (Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság). Álláspontom szerint abból eredően, hogy a rendszerváltást követően ilyen típusú közigazgatási bíráskodás nem jött létre, következik, hogy jelenleg elemi erővel tör elő ez az igény[62]. Mindez azonban csak a jelenlegi önkormányzati-közigazgatási rendszerhez képest igaz. Ha az új alkotmánnyal változik ez a rendszer, akkor ahhoz kell igazítani az azt ellenőrző közigazgatási bíráskodás hatásköri listáját és szervezeti modelljét. Az önkormányzati-közigazgatási rendszer elemzése nélküli közigazgatási modellek nyilvánvalóan hatalmi-politikai törekvést tükröznek (és ártanak a valós közigazgatási bíráskodás ügyének). A közigazgatási bíráskodás (és egy esetleges Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság) mellett, mint ahogy számos európai ország példája is mutatja, megfér az alkotmánybíráskodás (Alkotmánybíróság), sőt e két funkció (és szervezet) feltételezi is egymást a közjogi rendszer egésze törvényes és alkotmányos működésének, ezáltal az állampolgárok szabadságának garantálása szempontjából. A közigazgatás működésére visszahat a közigazgatási bíráskodás ítélkező tevékenysége. Ahogy az alkotmánybírósági gyakorlat tevőlegesen alakította a törvényhozás alkotmányosságát, a valódi közigazgatási bíráskodás ugyanígy alakítaná, segítené a közigazgatási gyakorlatot, színvonalát növelné.
Mint említettük, a közigazgatási bíráskodás bevezetésének valamennyi hazai elképzelése számol az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatával. Ezáltal "osztódna ketté" a normakontroll-feladat az alkotmánybíráskodás és a közigazgatási bíráskodás között. [Egyes vélemények szerint szükség is van az Alkotmánybíróság tehermentesítésére.] De nézzük a számokat. Az utóbbi hat évet alapul véve: 2005-ben 264 döntésből 27 foglalkozott önkormányzati rendelet vizsgálatával, 2006-ban 412-ből 31, 2007-ben 416-ból 32, 2008-ban az 549 döntésből 53 érintette önkormányzati rendelet alkotmányossági vizsgálatát, 2009-ben[63] a 454 döntésből 48, 2010-ben pedig az 533 döntésből csupán 39 foglalkozott valamely önkormányzati rendeletet érintő törvényességi vagy alkotmányossági problémával. Ha ezek az arányok változatlanok maradnak (az összes ügyforgalomhoz képest kb. 10%), akkor igazi tehermentesítésről nem beszélhetünk. Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatának tapasztalatai azt mutatják, hogy a felülvizsgálati igény "szezonális", azaz időről időre felmerül egy-egy olyan helyi szabályozási tárgy, amelynek nincs, vagy nem megfelelő a központi szabályozása, s az önkormányzati rendeleti megoldás(ok) aggályokat kelt(enek). Ilyen volt kezdetben pl. a lakás- és helyiségbérlet, majd az állandó lakosok és az üdülőtulajdonosok eltérő adóztatása, a szemétszállítási díjak helyi szabályozása, vagy legutóbb a parkolás rendjét érintő önkormányzati rendelkezések tették tömegessé az alkotmánybírósági vizsgálatot. Ugyanakkor azt látjuk, hogy az azonos tárgyú önkormányzati rendeletek vizsgálatát többségében valamilyen törvényi szabály alkotmányellenességének a megállapítása (és/vagy a törvény tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása) zárta[64], ami már - akkor is, ha osztott normakontrollról van szó - tipikusan alkotmánybírósági hatáskör. Tehát ha a közigazgatási bíráskodás hatásköre ki is terjedne az önkormányzati rendeletek vizsgálatára, akkor is szükséges egy "intézményes kapcsolat" a törvényeket elbíráló alkotmánybíróság és közigazgatási bíróság között.
Természetesen egy önálló, normakontrollal is rendelkező közigazgatási bírósághoz valószínű, hogy több önkormányzati rendelet vizsgálatára irányuló kérelem érkezik, hiszen ha az önkormányzati rendeleteken alapuló jogviszonyok elbírálása során a bíró az alkalmazott rendelet törvényellenességét észleli, ugyanazon típusú bíróság által elbírálható problémára lel, amely - álláspontom szerint - számára megkönnyíti a normakontroll-kezdeményezést. Ahogy a közigazgatási bíráskodás az egyedi ügyek útján ér el az önkormányzati rendeletig, úgy az alkotmánybíráskodás az önkormányzati rendeletek közvetítésével ér el a törvényig. E sort egységessé az Alkotmánybírósághoz a rendeleteket elbíráló bírói döntésekkel szemben benyújtható alkotmányjogi panasz zárhatja le (s foghatja keretbe).
S íme, visszatértünk a kiindulópontra: a normakontroll és az egyedi ügyek elbírálásának jelenlegi struktúráját módosító új megoldások a jelenlegi feladatmegosztást - amit mi egyensúlyi helyzetnek neveztünk - szükségképpen átrendezik. Kérdés, hogy az igazságszolgáltatási rendszer (beleértve az Alkotmánybíróságot is) jelenlegi működésében van-e olyan súlyos és megoldandó probléma, amit csak egy ilyen változtatással lehet rendezni. A változtatás okait és a várható előnyöket tehát mérlegre kell tenni.
1. Az alkotmánybíróságokhoz telepített funkciók és azokon belül a hatáskörök többfélék lehetnek. Azok a funkciók, amelyeket alkotmánybíróságok is ellátnak: a normakontroll, az alapjogi bíráskodás, a hatásköri bíráskodás, a választási bíráskodás, az "állambíráskodás" (ez alatt itt bizonyos közjogi méltóságok felelősségre vonását, vagy pl. alkotmányellenes pártok betiltását értjük), és a nemzetközi szerződések belső jogrendbe illesztésével kapcsolatos funkciók. Természetesen - ahogy a jelenlegi magyar Alkotmánybíróság sem rendelkezik mindegyikkel - ezek a rendes bíróságok, közigazgatási bíróságok és az alkotmánybíróságok között általában megosztott (megosztható) feladatokat jelölik. Ahogy az alkotmánybíróságok nem rendelkeznek a fentebb felsoroltak teljességével, úgy az sem szerencsés, ha e feladatok a rendes bírói szervezetre hárulnak. Ezért is vált uralkodóvá mára szerte Európában az önálló szervezettel rendelkező centralizált típusú alkotmánybíráskodás.
2. Magyarországon húsz éve van Alkotmánybíróság. Ez az idő, ha a XX. századi magyar történelmet nézzük hosszú idő. Ideiglenesnek semmiképpen nem mondható. Az alkotmánybíráskodás áthatja a társadalmat, az állampolgári jogvédelem megkerülhetetlen intézménye. A magyar Alkotmánybíróság nemzetközileg elismert. Új alkotmány készül, amelynek állást kell foglalnia az alkotmánybíráskodásról is. A skála széles. Az Alkotmánybíróság által javasolt (megérlelt) változásoktól egészen a feladat- és szervezetátrendezést felvető gondolatokig. E dolgozat megírásakor e kérdés még nyitott, s lehet, hogy megjelenéskor a leírtak már idejüket is múlták (mert a felvetett kérdésekben már döntések születtek). Legyen tehát ez csupán egy metszet a 2011. február derekai állapotról - ahogy a szerző látta. ■
JEGYZETEK
[1] Spinoza: Teológiai-politológiai tanulmány (ford.: Szemere Samu) Akadémiai Kiadó, Bp 1984, 123. old.
[2] Pl. az újabb alapjogi dokumentumok a diszkrimináció tilalmánál megjelenítik a "genetikai tulajdonságok szerinti különbségtételt", amit érdemes felvenni, vagy pl. a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jognak a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 12. cikk 1. pontjából egykor átemelt szövegét illik a valós helyzethez igazítani stb.
[3] Mert valahol a Kormányról mint testületről beszél, de annak megalakuláskor és a megszűnéskor (illetve valójában a működéskor) a miniszterelnök szerepe a meghatározó, tehát ezt kell rögzíteni. Lásd pl. a 122/2009. (XII. 17. ) AB határozatban elbírált problémát (ABH 2009, 1050.)
[4] Lásd: Sárközy Tamás: A gazdasági alkotmányosság lehetőségéről és szükségességéről; Világosság 1986. 2. szám; Halmai Gábor: Gondolatok a gazdasági alkotmányosságról Világosság; 1996. 3. szám
[5] Lásd: Balogh-Holló-Kukorelli-Sári: Az Alkotmány Magyarázata KJK-Kerszöv 2003, 234-261.
[6] Lásd: 5/1990. (IV. 9.) AB határozat ABH 1990, 32.
[7] 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 138.
[8] Álláspontom szerint ilyennek minősült volna, ha pl. a szociális jogok tartalmát bontja ki, s az újraszabályozást egy adott szociálpolitika megvalósításra kényszeríti. Ilyenről azonban szó sem volt.
[9] 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140.
[10] 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 387.
[11] 37/1997. (VI. 11.) AB határozat ABH 1997, 234. A határozat pusztán a személyi igazolványhoz kötődő hozzájárulás-fizetési kötelezettséget tartotta alkotmányellenesnek, egyéb körben (önmagában a vállalkozói igazolvány alapján is) elismerte a jogintézményt.
[12] 66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725.
[13] 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674.
[14] 8/2007. (II. 28.) AB határozat ABH 2007. 2007, 148.
[15] 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.
[16] 184/2010. (X. 28.) AB határozat, ABK 2010, október, 1161.
[17] "kivezette."
[18] Ilyen volt véleményem szerint a spontán tüntetések megítélése a 75/2008. (V. 29.) AB határozatban ABH 2008, 651, 666-667.
[19] 3/1990. (III. 4.) AB határozat, ABH 1990, 25.
[20] A 2002. évi LXI. törvény az Európai Unióhoz történő csatlakozás napjától (2004. május 1-jétől) irányadó szabályai szerint.
[21] 1/2008. (I.11.) AB határozat, ABH 2008, 51.
[22] 21/2010. (II. 25.) AB határozat ABH 2010. február
[23] A választási eljárásról szóló 1997. C. törvény helyezte hatályon kívül.
[24] Lásd az egykori felsőoktatási törvény, az 1993. évi LXXX. törvény 65. § (2) bekezdését, illetve ennek alapján eljárva a 45/1995. (VI. 15.) AB határozatot, ABH 1995, 210.
[25] 16/1991. (IV. 20. AB határozat, ABH 1991, 58.
[26] 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136,
[27] 30/1999. (X. 13.) AB határozat, ABH 1999, 411. Az önkormányzatokat érintő szűkítő hatáskör-értelmezés más pontokon is tetten érhető: az Alkotmány 43. § (2) bekezdésbe foglalt, az önkormányzati jogok alkotmánybírósági védelmét megfogalmazó szabályról az Alkotmánybíróság úgy vélekedett, hogy az nem hatásköri szabály. Az önkormányzatok feloszlatása előtti véleményezés tekintetében pedig a "tanácsadói" szerepet hárította el. Az önkormányzati jogvédelem valójában a normakontroll hatáskörben oldódott fel (valósult meg).
[28] 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.
[29] 42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504.
[30] Lásd: Köblös Adél: Milyen jogvédelmet nyújt az alkotmányjogi panasz? Alkotmánybírósági Szemle 1. szám 130.
[31] ABH 1991, 60-61.
[32] A bíróságokkal való kapcsolattal a későbbiekben részletesen foglalkozunk.
[33] Lásd a 7/2005. (III. 31.) AB határozatot ABH 2005, 83, és a 8/2005. (III. 31.) AB határozatot, ABH 2005, 102.
[34] A német, francia és a spanyol alkotmánybíráskodási szisztémában is helyet kapott - meghatározott keretek között - a nemzetközi szerződések előzetes kontrollja. Lásd Louis Favoreau: Az Alkotmánybíróságok; Jogfilozófiák sorozat, Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés Bp. 1995: német Alkotmánybíróság 86, francia Alkotmányjogi Tanács 104, spanyol Alkotmánybíróság 112. oldal.
[35] ABH 1993, 638.
[36] Lásd részletesebben: Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete KjK, és MTA Állam-és Jogtudományi Intézet Bp. 1994, 23-29.
[37] Lásd részletesebben: Schanda Balázs-Trócsányi László [szerk.]: Bevezetés az alkotmányjogba; Balogh Zsolt: Alkotmánybíróság SZTE ÁJTK- PPKE JÁK Bp. 2010. 353-386.
[38] 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40.
[39] 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297.; 48/1998. (XI. 23.) AB határozat, ABH 1998, 333.
[40] 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134.
[41] 54/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690.
[42] 22/2004. (VI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 367.
[43] 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008. 651.
[44] 2/2009. (I. 23.) AB határozat, ABH 2009, 51.
[45] A ’90-es évek első felében készült főtitkári felmérés szerint a jogvégzett és a jogi diplomával nem rendelkező indítványozók között nem volt különbség a tekintetben, hogy az indítványukban felvetettek alkotmányellenesnek minősültek-e. Talán merészség, de olyan következtetés is levonható, hogy alapjogi kérdésekben a "természetes jogérzék" legalább annyira eredményes, mint a tételes jog ismerete. Ügyvédek által beadott indítványok nemegyszer hatáskörbe nem tartozó kérelmeket is megfogalmaznak (az "ügyfelük érdekében").
[46] A "Magyarország Alkotmányának Szabályozási Elvei" koncepció megkülönböztet sarkalatos törvényt és törvényt. Az alkotmányellenesség vonatkozásában nem rögzíti a megsemmisítés jogát, csupán annyit mond, hogy levonja a jogkövetkezményt. Véleményünk szerint a megsemmisítés jogának mind a sarkalatos, mind az "egyszerű" törvényre ki kell terjednie (ahogy az alacsonyabb jogszabályokra is). Ez az alkotmánybíráskodástól elválaszthatatlan követelmény.
[47] Lásd: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris Kiadó, Bp. 2001. 337.
[48] Említhetnénk pl. a 36/2000. (X. 27.) AB határozatot (ABH 2000, 241), ahol is az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azért állapított meg, mert a pszichiátriai betegekre vonatkozó szabályozás a személyes szabadságot - ezen belül a mozgásszabadságot is - súlyosan korlátozó módszerek (eljárások) alkalmazásának jogszabályi feltételeit nem határozta meg, és ezáltal nem biztosította kellő mértékben az Alkotmány 54. § (2) bekezdésébe foglalt tilalom érvényesülését.
[49] Hasonlóan lehet alkalmazni a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatát is, de erre - mint hivatalbóli eljárásra - ritkábban kerül sor (annak ellenére, hogy a nemzetközi emberi jogi dokumentumok és joggyakorlat felhívása gyakori, indítványtól függetlenül is).
[50] Lásd pl. a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) Ogy. határozatot módosító 103/2007. (XII. 6.) Ogy. határozatot, amely a Házszabály vonatkozásában számos lejárt mulasztást pótolt - a képviselőcsoport-alakítás, a független képviselők státusa, a felszólalási időkeret rendezése - egy országgyűlési határozatban.
[51] Pl.: a 190/2010. (XI. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a következő kérdés népszavazásra bocsáthatóságáról döntött: "Alulírottak egyetértünk azzal, hogy az Országgyűlés nemzetközi szerződés megkötését kezdeményezze az Európai Unió tagállamai, illetve a Földközi-tengerrel határos országok között, amely nemzetközi szerződés azt tartalmazza, hogy a Gibraltári-szorosban gát épüljön azért, hogy a globális felmelegedés miatti tengervízszint-emelkedés ne érintse a Földközi-tenger partvidékét."
[52] Kivéve az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban foglaltakat, amelynek rendelkező része kimondta: "Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Jánosi Antal budapesti lakos panaszolt ügyében a megsemmisített jogszabályi rendelkezés nem alkalmazható. Ennek folytán a Budai Központi Kerületi Bíróság 2. P. XII. 30.004/1984/66. számú részítéletét, továbbá a Fővárosi Bíróság mint másodfokú bíróság 54. Pf. 25.286/1986/5. számú ítéletét - Jánosi Antal alperes apasága vélelmét megdöntő részében - megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság elrendeli az 1979. szeptember 15. napján, Budapesten, a IX. kerületben, Takács Alice Erzsébet anyától született és a születési anyakönyv 3223/1979. fsz. alatt bejegyzett László Antal utónevű gyermek vonatkozásában Jánosi Antal apaságának anyakönyvi visszaállítását."
[53] Maga a Pp. XXIV. Fejezetének a címe is "nehézkesnek" tűnik: "Alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás".
[54] Az alapjogok védelmére fogékonyabb bírósági ítélkezést - ha a kérelmet alapjogsérelemre alapozzák - elő lehetne segíteni pl. eljárási könnyítéssel.
[55] Lásd: Fundamentum 2010. évi 1. szám az Alkotmánybíróság 20 éves évfordulójára Fórum rovat Balogh Zsolt, 61. old.
[56] Varga Zs. András http://www.mn.mno.hu/portal/751780
[57] Ilyen megoldást tartalmaz Jakab András magántervezete az alkotmányról. Eszerint "Az alkotmányellenes bírói ítéletet az Alkotmánybíróság megsemmisíti és az alkotmányos követelmény meghatározásával új eljárásra utasítja a hatáskörrel rendelkező bíróságot."
[58] Lásd: Alkotmánybírósági Szemle 2. szám 100-101. oldal
[59] Lásd például Louis Favoreau: Az Alkotmánybíróságok; Jogfilozófiák sorozat, Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés Bp. 1995, 53 .
[60] Lásd pl.: Darák Péter-Patyi András: A normakontroll hatáskörök megosztása az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság között; Alkotmánybírósági Szemle 2010. évi 2. szám 82. oldal.
[61] Lásd: Jakab András magántervezetében a 77. §-hoz fűzött szöveget.
[62] A közigazgatás modernné tételéhez nemcsak a tudomány és nemcsak a jogalkotás, hanem a közigazgatási bíráskodás (rendszer működését segítő) tapasztalata is hozzájárul. Ha ez utóbbi nem teljes - azaz nincs a közigazgatás egészét átfogó bíráskodás -, akkor e tapasztalat (joggyakorlat) hiánya nemegyszer további jogalkotást generál, amelynek gyors változása szétzilálhatja a rendszer működését. Ennek többször voltunk tanúi.
[63] Bár az arányokban valójában nem jelenik meg, de jelezzük, hogy 2008. december 31-től, a közigazgatási hivatalok vezetőinek az önkormányzati rendeletek vizsgálatára irányuló kezdeményezése szünetelt.
[64] Lásd pl. a 6/1999. (IV. 21.) AB határozatot (ABH 1999, 90), vagy a 109/2009. (XI. 18.) AB határozatot, ABK 2009. november 1971.
Lábjegyzetek:
[1] Balogh Zsolt alkotmánybírósági főtanácsadó
Visszaugrás
