A földtani közeget egyre szélesebb körben hasznosítjuk, de szabályozása nem tart lépést az új technológiák megjelenésével, és egyre gyakoribbak a konfliktusok a hagyományos földtani erőforrások kinyerésével is. A szabályozás tárgyai javarészt a nemzeti vagyon körébe tartozó természeti erőforrások, és az Európai Unió joga nem fedi le alapvető funkcióit, ezért szükséges a releváns tagállami jog teljességre törekvő vizsgálata, így az ágazati jogok és a tulajdonjogi kérdések áttekintése. A földtani közeg hasznosítása több ágazati jog által szabályozott, amely önmagában is a kollízió forrása, de az új technológiák engedélyezése jogalkalmazási kérdéseket is felvethet. A vizsgálati eredmények az országos és regionális stratégiai hatásvizsgálatok kiterjesztett alkalmazását, a területfejlesztés térfejlesztéssé alakítását, egyes tulajdonjogi és ágazati rendelkezések pontosítását, a szakhatóságok harmonizált tevékenységét, valamint integrált térinformatikai rendszert szorgalmaznak.
The utilization of underground space, ie. geological formations, is a rapidly emerging sector but the regulatory framework is lagging behind the appearance of new technologies. In addition, the conflicts with the extraction of conventional subsurface natural resources is increasing. Since the vast majority of this regulatory subject, ie. natural resource assets, is the sovereign jurisdiction of the Member States and excluded from the scope of the European Union law, therefore an in-depth review of the national sectoral law and civil code is needed. The use of underground space is regulated by numerous sectoral laws, which is a source of potential collision itself and the new tecnologies raise issues on the applicability of the current laws in force. The results of this study indicate that the enhanced use of the national and regional strategic impact assessments, the transformation of land use planning into a three dimensional spatial planning, the harmonized licensing fora of competent professional authorities, and an integrated GIS (geographical information system) knowledge base may govern this domain in a sustainable manner.
A felszín alatti térrész, a hazai jogban a "földtani közeg" egy hasznosítható természeti erőforrás. Hámorné et al. (2021) és Hámor et al. (2023)[1] osztályozásukban hét típusát különítik el (1. Táblázat): fluidum (energia) tározás, ipari szén-dioxid-elhelyezés, hulladékelhelyezés, védelmi alkalmazás, kutatás és archiválás, városi és interurbán infrastruktúra. Az osztályozás kiterjed a hagyományos, kinyerhető földtani erőforrásokra is. E két nagy csoport összefoglalóan a földtani erőforrások vagy felszín alatti természeti erőforrások. Ezek egységes értékelésére és új szabályozási modelljére szükség van, mert a jelenlegi tervezési és engedélyezési gyakorlatban ezek hasznosítása gyakran a többi rovására történik, jogi, környezetvédelmi és vagyongazdálkodási konfliktusokat okozva, így például (a) a konfliktus a kinyerhető földtani erőforrásokkal; (b) több hasznosítás vetélkedése ugyanazon földtani rezervoárért; (c) tisztázatlan tulajdonjogi és hatásköri kérdések. E konfliktusok az engedélyezés során jelentkeznek, és gyakran bírósági perekbe torkollnak. A Pécsi Tudományegyetem e problémaegyüttes megoldására indított el egy interdiszciplináris OTKA-kutatást 2022 decemberében "A felszín alatti természeti erőforrások egységes értékelése a térfejlesztéssé átalakuló területfejlesztésben" címmel, amelynek egyik első eredménye e tanulmány.
A bányajog a földtani erőforrásokra vonatkozó legrégebbi és legszélesebb tárgyi hatályú ágazati jog, akár európai összehasonlításban is. A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (továbbiakban: Bt.) a rendszerváltás utáni első ágazati törvények egyike, több tucat módosítással. A Bt. 1. § (1) bekezdés részletesen meghatározza a bányatörvény hatályát[2].
Ezt egészítik ki a Bt. a 44-46. §-ai a bányafelügyelet hatáskörébe sorolva a földtani közeg és az ásványi nyersanyagok megkutatottsági szintjének növeléséhez és az adatok nyilvántartásához fűződő állami érdek érvényesítését; a földtani közeg által okozott veszélyek és káros folyamatok elleni védelem és az ehhez szükséges intézkedések, kötelezések elrendelését; a földtani közeg hasznosítási lehetőségeinek számbavételét, értékelését és a hasznosítás földtani feltételeinek meghatározását; a mélységi vizek felszínre hozatalára irányuló, bányászati technológiával végzett munkálatok hatósági biztonságtechnikai felügyeletét; a szénhidrogénnel együtt felszínre hozott víz szénhidrogén tárolókban történő elhelyezését; a 300 m[2]-nél nagyobb alapterületű, bányászati módszerekkel kialakított, természetes kőzetréteggel fedett, föld alatti térségek (föld alatti tároló térségek) létesítését.
- 34/35 -
1. Táblázat
A földtani erőforrások osztályozása és a vonatkozó ágazati jog (Hámorné et al. (2021) nyomán)
| Földtani erőforrások | Meghatározó ágazati jog | |
| kinyerhető földtani erőforrások | szilárd ásványi nyersanyagok | bányászat |
| kőolaj és földgáz | bányászat, energetika | |
| geotermális energia | bányászat, vízügy, energetika, építésügy (hőszivattyúk esetében) | |
| felszín alatti vizek | vízügy | |
| geofizikai erőterek | bányászat, energetika, építésügy | |
| földtani közeg hasznosítások | gáz- és víz- (energia) tározás | bányászat, energetika, vízügy |
| ipari szén-dioxid-elhelyezés | bányászat | |
| hulladékelhelyezés | környezetvédelem | |
| védelmi alkalmazás | polgári védelem, nemzetbiztonság | |
| kutatás és archiválás | bányászat, építésügy | |
| városi infrastruktúra | építésügy, vízügy, energetika | |
| interurbán infrastruktúra | építésügy, bányászat, energetika, közlekedésügy | |
A Bt. 3. §(1) bekezdés szerint "Az ásványi nyersanyagok és a geotermikus energia természetes előfordulási helyükön állami tulajdonban vannak. A bányavállalkozó által kitermelt ásványi nyersanyag a kitermeléssel, az energetikai célra kinyert geotermikus energia a hasznosítással a bányavállalkozó tulajdonába megy át. A föld alatti gáztárolóban, mint természetes előfordulási helyén lévő, állami tulajdonban álló szénhidrogén tulajdonjogát, kérelemre, a külön törvényben meghatározott földgáztárolási működési engedéllyel rendelkező bányavállalkozó ... a kitermelést megelőzően is megszerezheti." A 8. § úgy rendelkezik, hogy az állam koncessziós szerződéssel meghatározott időre átengedheti zárt területen az ásványi nyersanyagok kutatását, feltárását, kitermelését, a kőolaj, a kőolajtermék, továbbá - a földgáz kivételével - az egyéb szénhidrogén-gáz szállítóvezetékek létesítését és üzemben tartását.Ivóvíz-, ásvány-, gyógy- és hévízcélú hasznosításra már igénybe vett vízadók, víztestek azonban a 9. § (3) bekezdés értelmében - zárt területként nem jelölhetők ki.
Ásványi nyersanyagot feltárni és kitermelni, szénhidrogén felszín alatti tárolására földtani szerkezetet hasznosítani a föld felszínének és mélyének e célra elhatárolt részén, úgynevezett bányatelken szabad. Az ingatlanügyi hatóság a bányatelket bejegyzi az ingatlan-nyilvántartásba. A 26. § szerint nem kell azonban bejegyeztetni a kőolaj, földgáz kitermelésére és a föld alatti gáztárolásra megállapított bányatelket. A megállapított bányatelek területén a helyi építési szabályzatban területfelhasználási, illetőleg építési korlátozásokat lehet életbe léptetni.
A 27. § (1) bekezdés szerint a feltárási, kitermelési, föld alatti gáztárolási és meddőhányó-hasznosítási tevékenységet jóváhagyott műszaki üzemi terv szerint kell végezni. A 32. §(1) bekezdés szerint a szénhidrogén-szállító-, földgázelosztó-, az egyéb gáz- és gáztermékvezeték, valamint a bányászati létesítmény és a célvezeték védelme érdekében biztonsági övezetet kell kijelölni. A tevékenység hatásától a lakótelepülést, a felszíni vagy föld alatti egyéb létesítményt, a vízkészletet, a folyó-, illetőleg állóvizet, műemléki ingatlant, régészeti, védett természeti területet szükség esetén védőpillér (határpillér, védőidom) kijelölésével kell megóvni.
A Bt. 49. § több releváns definícióval szolgál, amelyek közül itt egyet emelünk ki: "33. mélyépítés: ...az a felszín alatti építési tevékenység, ahol az építmény felett nem marad természetes állapotú kőzetréteg, azaz a felszín alatti létesítmény építése a felszínig történő kitakarással történik meg." A földtani erőforrásokra számos külön szabályozás van a bányajogban, összhangban más ágazati rendelkezésekkel, így, a teljesség igénye nélkül:
- geotermikus energia: a Bt. 5. § (1) bekezdés, valamint a 21/A-C. §-ok.
- építőipari nyersanyagok: Az építőipari nyers- és alapanyagok körének megállapításáról szóló 37/2022. (IX. 30.) SZTFH rendelet.
- energetikai és ipari eredetű szén-dioxid elhelyezése: a Bt. 42/A-W. §-ok; A szén-dioxid geológiai tárolásáról szóló 145/2012. (VII. 3.) Korm. rendelet; A Bt. végrehajtásának egyes szabályairól szóló 29/2022. (I. 31.) SZTFH rendelet.
- bányászati hulladék: A bányászati hulladékok kezeléséről szóló 13/2022. (I. 28.) SZTFH rendelet.
szénhidrogének: a Bt. 22/A-C. §-ok; A Mélyfúrási Biztonsági Szabályzatról szóló 5/2022. (I. 24.) SZTFH rendelet; A Kőolaj- és Földgázbányászati Biztonsági Szabályzatról szóló 16/2022. (I. 28.) SZTFH rendelet.
- 35/36 -
- szállítóvezetékek: a Bt. 24. §; A gázelosztó vezetékek biztonsági követelményeiről és a Gázelosztó Vezetékek Biztonsági Szabályzatáról szóló 18/2022. (I. 28.) SZTFH rendelet; A szénhidrogén szállítóvezetékek biztonsági követelményeiről és a Szénhidrogén Szállítóvezetékek Biztonsági Szabályzatáról szóló 26/2022. (I. 31.) SZTFH rendelet.
- sajátos építmények: A bányafelügyelet hatáskörébe tartozó egyes sajátos építményekre vonatkozó építésügyi hatósági eljárások szabályairól szóló 53/2012. (III. 28.) Korm. rendelet és a 12/2022. (I. 28.) SZTFH rendelet.
A stratégiai hatásvizsgálat sajátos megoldása - a Bt. 9. §-ban szabályozott - a koncessziót megelőző komplex érzékenységi és terhelhetőségi vizsgálat, amelyben a bevont entitás arról nyilatkozik, hogy a zárt területen fennáll-e a bányászati tevékenység végzését kizáró vagy korlátozó ok. A szervezet a nyilatkozatában foglaltakhoz a későbbi hatósági eljárások során kötve van, kivéve, ha a nyilatkozatkor fennálló állapotokhoz képest olyan változások történtek, amelyek alapján a nyilatkozatban foglaltak nem tarthatók fenn. További részletekkel a bányászati koncessziós pályázati eljárásról szóló 8/2014. (II. 18.) NFM rendelet és az ásványi nyersanyag természetes előfordulási területén elvégzendő komplex érzékenységi és terhelhetőségi vizsgálatról szóló 4/2023. (II. 8.) SZTFH rendelet szolgál.
A vízgazdálkodás hagyományos és részletes ágazati jog, de jelentős döntő része - vízminőség, felszín alatti víztestek kijelölése - az EU jog által meghatározott. Releváns a vízjog több vonatkozásban: bevezette a földtani közeg fogalmát; szabályozta a hasznosítási igények prioritási rendjét; elismeri a természetes geokémiai anomáliákat; átültette a mélységi vízgyűjtő-gazdálkodást; viszonylagos harmóniát teremtett a bányatörvénnyel; és pénzügyi szabályozási eszközei is korszerűnek tekinthetők. Szóhasználatában nem mindig következetes, lásd földtani közeg vs. víztartó képződmény, hévíz vs. termálvíz.
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény tárgyi hatálya a felszín alatti vizekre és természetes víztartó képződményeikre is kiterjed. A 6. § szerint az állami tulajdonban lévő természetvédelmi területeken lévő vizek forgalomképtelenek; a nemzeti vagyonról szóló törvényben meg nem jelölt vizek és vízilétesítmények állami tulajdonban vannak, de forgalomképesek. Elidegenítés esetén az érintett helyi önkormányzat elővásárlási joggal rendelkezik. A 15. § (4) bekezdés szerint a vízigények kielégítésének sorrendje a) létfenntartási ivó és közegészségügyi, katasztrófa-elhárítási; b) gyógyászati, valamint a lakosság ellátását közvetlenül szolgáló termelő- és szolgáltató tevékenységgel járó; f) gazdasági; g) egyéb (így például sport, rekreációs, üdülési, fürdési, idegenforgalmi célú) vízhasználat.
15/C. § (1) bekezdés akként rendelkezik, hogy nem kell a vízhasználónak vízkészletjárulékot fizetnie a felszín alatti vízkivételnél a vízjogi engedély szerinti víztartó rétegbe visszasajtolt vízmennyiség után; ... az életveszélyt okozó bányászati vízbetörés esetén az életmentés időtartamára kiemelt vízmennyiség után; ... a talajvízdúsításra betáplált vízmennyiséggel azonos vízmennyiség kitermelése után, ha az a talajvízdúsítással igénybe vett vízadó rétegből történik; ... szociális, környezeti és gazdasági hatásokra, földrajzi és éghajlati jellemzőkre alapított okból; ... az energiahasznosítás céljából kitermelt termálvíz használatára tekintettel általa fizetendő vízkészletjárulékot csökkentheti a termálvíz visszatáplálását biztosító kút kialakításával, illetve a berendezések korszerűsítésével összefüggésben felmerült költség.
A vízbázisok, a távlati vízbázisok, valamint az ivóvízellátást szolgáló vízilétesítmények védelméről szóló 123/1997. (VII. 18.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés szerint a védelem felszín alatti vízbázisnál védőidom, védőterület meghatározását, kijelölését, kialakítását és fenntartását jelenti. A védőidomot és védőterületet belső, külső, valamint hidrogeológiai, védőövezetekre osztva kell meghatározni, kijelölni, kialakítani, és fenntartani. A hidrogeológiai védőidom, illetve védőövezet "A", "B" és "C" védőzónákból áll.
A felszín alatti vizek védelméről szóló 219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet hatálya kiterjed a felszín alatti vízre, a földtani közegre, és ezek állapotát érintő tevékenységekre. A rendelet számos releváns fogalmat határoz meg, mint például: igénybevételi határérték (a víztest egy adott lehatárolt részén hasznosítható felszín alatti vízkészlet m[3]/évben kifejezve); elhelyezés ( bármilyen anyag lerakása, tárolása a földtani közeg felszínén vagy a közegben, beleértve a műszaki védelemmel történő lerakást, tárolást, szállítást vagy áramoltatást is); felszín alatti víz (a terepfelszín alatt a földtani közeg telített zónájában így különösen a földtani képződmények pórusaiban, hasadékaiban - elhelyezkedő víz); földtani közeg a föld felszíne és az alatta elhelyezkedő természetes eredetű képződmények (a talaj, a mederüledék, a kőzetek, beleértve az ásványokat, ezek természetes és átmeneti formáit); talaj (a földtani közeg legfelső rétege, melynek alapvető tulajdonsága a termékenység, és ami ásványi részecskékből, szerves anyagból, vízből, levegőből és élő szervezetekből áll). A kormányrendelet átvezeti az EU Víz Keretirányelv - 2000/60/EU irányelv (2000. október 23.) - opcióját: a 9. § (6) bekezdés szerint engedélyezhető: a) a felszín alatti vízdúsítás, azaz a víz közvetlen vagy közvetett bevezetése a felszín alatti vízbe a kitermelhető felszín alatti víz mennyiségének szennyezés nélküli növelése érdekében; b) a kitermelt felszín alatti vizek ugyanazon vagy azonos célra használt rétegbe történő visszajuttatása, ha biztosított, hogy a visszasajtolt víz nem tartalmaz a kitermelt víztől eltérő anyagot és nem okoz kedvezőtlen minőségváltozást ba) geotermikus energia hasznosítás céljából zárt rendszerű technológiával, bb) a szilárd ásványi nyersanyagok bányászatához kapcsolódó, az ásványi nyersanyagok kitermelésétől elkülönülő rendszerben, bc) a mélyépítési, illetve fenntartási munkák során.
A 10. § (3) bekezdés szerint továbbá, engedélyezhető a feltétlenül szükséges legkisebb mennyiségű szennyező anyag bevezetése felszín alatti vízbe, földtani közegbe: a) tudományos kutatási célból a felszín alatti vizek állapotának, mennyiségi és minőségi jellemzőinek feltárására, vagy b) a földtani közeg, illetve felszín alatti vizek
- 36/37 -
megismerését, védelmét, helyreállítását szolgáló célok érdekében, ha olyan kis mennyiségben tartalmaz szennyező anyagot, hogy a bevezetés nyilvánvalóan és bizonyíthatóan nem vezet semmiféle károsodáshoz.
A 11. § (1) bekezdés szerint tilos szennyező anyagnak mélyinjektálással történő elhelyezése vagy bármilyen módon történő mélybe sajtolása, kivéve a felszín alatti vízbe, földtani közegbe, az olyan természeti okokból más célra tartósan alkalmatlan földtani képződménybe, amely a szennyező anyagok - beleértve a szén-dioxidot is - továbbterjedése szempontjából zártnak tekinthető szénhidrogén tároló engedélyezhető: a) bányászati tevékenységből származó, veszélyes anyagokat nem tartalmazó vizek visszasajtolása, b) természetes összetételű vizek besajtolása szénhidrogén kitermelés elősegítésére, c) a természetes gáz vagy a cseppfolyósított földgáz besajtolása tárolási céllal, d) veszélyes anyagokat nem tartalmazó szén-dioxid ... elhelyezése.
Számos más jogforrás részletezi a vízjogi engedélyezést, a mélyfúrásokat, a termál- és hévíz, valamint geotermikus energia hasznosítást.
Az energetikai jog több helyen utal a felszín alatti létesítményekre és tevékenységekre, valamint a földtani közeg funkcióira, de nem mindenhol következetes a létesítmények és ezek védőövezetének térbeli lehatárolásában. A nukleáris létesítmények jelentős mértékben hatolnak a földtani közegbe, biztonságuk függ a földtani közeg tulajdonságaitól, és a joganyag nevesíti a felszín alatti kutatólaboratóriumot és radioaktívhulladék-tárolót. Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény a létesítmények biztonsági övezetében más tevékenységek - telekalakítás, vízgazdálkodás, bányászat - tilalmának jogi alapját adja. A végrehajtási rendeletek, a nukleáris létesítmény és a rádióaktívhulladék-tároló biztonsági övezetéről szóló 246/2011. (XI. 24.) Korm. rendelet és a rádióaktiv hulladékok átmeneti tárolását vagy végleges elhelyezését biztosító tároló létesítmények biztonsági követelményeiről és az ezzel összefüggő hatósági tevékenységről szóló 9/2022. (XII. 29.) OAH rendelet részletekkel szolgálnak, például új térbeli fogalmakat is definiálnak mint a mélységi geológiai tároló, védőidom, stb.
A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény több vezetékkategóriát használ, a 124. § (1) bekezdés szerint a hálózati engedélyes a vezetékjog alapján közterületen és idegen ingatlanon, bejegyzett vezetékjog esetén a bejegyzett meglévő nyomvonalon föld alatti és feletti vezetéket építhet. A 137. § (9) bekezdés szerint ha az Országos Erdőállomány Adattárban nyilvántartott területen az erdő tulajdonosa, használója nem járul hozzá a korábban engedélyezett védőtávolságnál szélesebb erdőterület igénybevételéhez, az üzemeltető köteles föld alatti vezetéket létrehozni. A 118. § a vezetékek és más nyomvonalas létesítmények keresztezéséről rendelkezik.
A földgázellátás a másik nagy energetikai szegmens hazánkban, ahol kiemelt jelentősége van a felszín alatti létesítményeknek. A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény használja mind a föld alatti gáztároló mind a földgáztároló fogalmát, az utóbbi a tágabb halmaz, magában foglalva a felszíni létesítményt is, valamint két fő vezetéktípust. A törvény rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 19/2009. (I. 30.) Korm. rendelet a földgáztárolás követelményeit részletezi. A földgázszektoron belül külön figyelmet kap a készletezés, amely megkülönböztet biztonsági - A földgáz biztonsági készletezéséről szóló 2006. évi XXVI. törvény - és a különleges készletezést - A különleges földgázkészlet létrehozásáról szóló 260/2022. (VII. 21.) Korm. rendelet. A biztonsági készletet egyértelműen a földtani közegben kell tárolni - "földalatti természetes földtani szerkezet vagy mesterségesen kialakított földalatti üreg".
A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény is - bár implicit módon - a felszín alatti vezetékeket részesíti előnyben amikor 23. § (3) bekezdésben kimondja, hogy "Az engedélyes a vezetékjog alapján az idegen ingatlanon a) a föld alatti és különösen indokolt esetben a föld feletti távhővezeték-hálózatot és az ahhoz szükséges tartószerkezetet létesíthet, illetve helyezhet el..." A végrehajtásról szóló 157/2005. (VIII. 15.) Korm. rendelet 7. melléklete a vezetékjogi engedélyezési eljárásba vonandó hatóságok között azonban nem említi a bányafelügyeletet és az ásványvagyon-védelmet. Ide tartozó, hogy az energiahatékonyságról szóló 2015. évi LVII. törvény 1. § 18a. pont a hőfejlesztő berendezések között említi a hőszivattyúkat, és a "jelentős korszerűsítés" definíciójában a szén-dioxid leválasztására alkalmas berendezést a szén-dioxidnak a geológiai tárolása érdekében. A létfontosságú rendszerekről és létesítményekről szóló 2012. évi CLXVI. törvény melléklete több releváns létesítményt sorol fel.
A földtani erőforrás-gazdálkodás fontos szegmense az építésügyi jog. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 5. § szerint a területrendezés feladata az erőforrások feltárása, a területi adottságok célszerű hasznosítási javaslatainak kidolgozása, a fejlesztési koncepciók és programok térbeli, műszaki-fizikai rendszerének meghatározása. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 7. § megerősíti a fentieket, és kiegészíti "a közérdek érvényesítése az országos, a térségi, a települési érdek és a jogos magánérdekek összhangjának biztosításával". Említi a gazdasági érdekeket, a közüzemi ellátást, az ásványvagyon-gazdálkodást, és az infrastrukturális erőforrások optimális kihasználását. A törvény meghatározza az építmény fogalmát - "...helyhez kötött műszaki alkotás, amely a terepszint, a víz vagy az azok alatti talaj .... megváltoztatásával, beépítésével jön létre" -, továbbá a nyomvonalas építmény, a műtárgy és sajátos építményfajták fogalmát, amelyek mindegyike fontos tárgyunk szempontjából.
- 37/38 -
A Magyarország és egyes kiemelt térségeinek területrendezési tervéről szóló 2018. évi CXXXIX. törvény 4. § 2. pont meghatározza az ásványi nyersanyagvagyon-övezetet, ezt azonban relativizálja a 18. §, mely úgy rendelkezik, hogy ha a "bányatelekkel érinteni tervezett ingatlanokon a bányászati tevékenységgel a települési önkormányzat egyetért", majd a 25-27. §-ok, a 30. §, a 34. § tovább szűkíti e kört, és az 57. §, valamint a 81. § további korlátozásokat tartalmaz a Balatoni üdülőövezet vonatkozásában. További részletekkel szolgál a területfejlesztési koncepció, a területfejlesztési program és a területrendezési terv tartalmi követelményeiről, valamint illeszkedésük, kidolgozásuk, egyeztetésük, elfogadásuk és közzétételük részletes szabályairól szóló 218/2009. (X. 6.) Korm. rendelet, a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet és a településtervek tartalmáról, elkészítésének és elfogadásának rendjéről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 419/2021. (VII. 15.) Korm. rendelet, ez utóbbi már települési szinten. A területrendezési hatósági eljárásokról szóló 76/2009. (IV. 8.) Korm. rendelet 2. §(1) bekezdés bevezeti a területi - környezeti, társadalmi és gazdasági - hatásvizsgálatot, amely jó alap lehet egy stratégiai hatásvizsgálati módszertan kifejlesztésére is, figyelemmel "... a területfejlesztés céljai elérésének térbeli-fizikai feltételeire; az érintett települések rendezésére, térbeli fejlődési lehetőségeikre; a talaj minőségére, a víz- és a szélerózióra, valamint a földtani veszélyforrásokra; a hulladékgazdálkodás helyzetére; a földtani veszélyforrásra és ásványvagyonra; a vízre (... felszín alatti vizek mennyisége és minősége); az élettelen természeti értékekre (földtani feltárásokra, barlangokra, felszínformákra, forrásokra, víznyelőkre); az épített környezetre (településszerkezet); a településszerkezetre (területek rendeltetésének változása, vagy használatának korlátozása, területi fejlődés térbeli korlátai); természeti erőforrásokra (a kiaknázás lehetőségei és korlátai); az ipar térbeli szerkezetére; a műszaki infrastruktúrára (... geotechnikai viszonyok, műtárgyak)."
Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 6. § (7) bekezdés szerint "egy adott területre egymás felett legfeljebb kettő általános használat szerinti terület, illetve építési övezet vagy övezet is meghatározható". Az OTÉK releváns kategóriái a "beépítésre nem szánt" és a "különleges beépítésre szánt" terület, amelyek jól lefedik vizsgálatunk tárgyait - közlekedés, közmű, vízgazdálkodás, hulladékelhelyezés, bányászat, honvédelem, kutatás, a 6., 24., 30., 30/B., 31. § -, az 1. melléklete azonban adós marad az építmény mélységi lehatárolásával: "Pinceszint: olyan építményszint, amelynek padlószintje több mint 20%-ában kerül 0,70 m-nél mélyebbre a csatlakozó rendezett terepszint alá".
Idejétmúltnak, és az EU-s követelményeknek sem megfelelőnek - ti. 305/2011/EU rendelet az építési termékek forgalmazására vonatkozó harmonizált feltételekről - tűnik az egyes nyomvonal jellegű építményszerkezetek kötelező alkalmassági idejéről szóló 12/1988. (XII. 27.) ÉVM-IpM-KM-MÉM-KVM rendelet, legalábbis az ebben rögzített 5-10 év. Számos más jogforrás rendelkezik az egyes sajátos építményekről és a különböző nyomvonalas létesítmények keresztezéséről, amelyek belső harmonizációja ellenőrzése indokolt lehet.
A felszín alatti nyomvonalas létesítmények engedélyezése szempontjából fontos rendelkezéseket tartalmaz az egyes sajátos ipari építményekre vonatkozó építésügyi hatósági eljárások szabályairól szóló 31/2014. (II. 12.) Korm. rendelet, így az energetikai építmény, a gáztároló létesítmény, a hőtávvezetéket tartó vagy magában foglaló építmény a hőszolgáltatás nyomvonal jellegű építményeivel vonatkozásában. Kiemelkedően fontos jogalkotást vizionál a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 2012. évi XLVI. törvény 15. § a térbeli állami ingatlan-nyilvántartásról.
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény tárgyi hatálya kiterjed az alagútban vezetett utakra és aluljárókra, és külön fejezetet rendel a felszín alatti közútépítésnek. A 35/A. § (1) bekezdés szerint "a felszín alatti közút építése és üzemeltetése fontos közérdekű tevékenység; az érintett ingatlan tulajdonosa köteles tűrni az ingatlan ennek érdekében történő igénybevételét" és tartozékainak tulajdonjoga önálló ingatlanként az államot illeti meg. A 47. § 9. pont alapján az út műtárgyai között szerepel az áteresz, az alagút, az aluljáró, a támfal, a bélésfal, az út víztelenítését szolgáló árok, csatorna vagy más vízelvezető létesítmény.
A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény 4. § (8) bekezdés szerint közműnek minősül a vízellátást szolgáló vezeték, szennyvíz-, illetve csapadékelvezetést szolgáló zárt csatorna, távhővezeték, földgázvezeték, elektromos vezeték, hulladékgyűjtő, illetve -kezelő berendezés, nagyfeszültségű villamos átviteli vezeték, szénhidrogén-szállító vezeték, bányászati célú vezeték, hírközlési vezeték. Az 5. § szerint kiemelt közérdek miatt a primer ásványvagyon védelme kiemelt hangsúlyt kell, hogy kapjon a tervezés, engedélyezés és a megvalósítás valamennyi fázisában. Ennek érdekében a másodlagos nyersanyagok elsősorban a pernye, kohászati salak, bányameddők, építési és bontási hulladékok - felhasználását is támogatja a törvény. Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 93/2012. (V. 10.) Korm. rendelet további részletekkel szolgál, így az engedélyezési dokumentáció része a geotechnikai, talajmechanikai szakvélemény és földtani ismertető, a környezetvédelmi szakvélemény, a régészeti dokumentáció vagy örökségvédelmi hatástanulmány.
A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 2. § 9.2. pont alapján a felszín alatti vasút a metró és a kéregvasút. Külön fejezet a felszín alatti vasúti pályahálózatra vonatkozó rendelkezések, a 85/I. § (2) bekezdés szerint "a felszín alatti vasúti pálya és tartozékainak létesítése és üzemeltetése fontos közérdekű te-
- 38/39 -
vékenység. Az ingatlan tulajdonosa köteles tűrni az igénybevételt." A részletszabályozást a vasúti építmények építésügyi hatósági engedélyezési eljárásainak részletszabályairól szóló 289/2012. (X. 11.) Korm. rendelet adja. Figyelemreméltó az építési munkák összehangolásával és a fizikai infrastruktúra közös használatával kapcsolatos jogvitás eljárások részletes szabályairól szóló 5/2017. (VI. 1.) NMHH rendelet, amely az elektronikus hírközlési infrastruktúrára vonatkozik, de megközelítése átültethető lenne más felszín alatti infrastruktúrákra is.
A környezetvédelmi jog jelentős része az EU jogból eredeztethető. Ennek régi eleme a fenntarthatóság, újabb eleme az életcikluselemzés, a körkörös gazdaság és a karbonsemlegesség. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény rendelkezik a föld védelméről. A 14. §(1) bekezdés kimondja, hogy a föld védelme kiterjed a föld felszínére és a felszín alatti rétegeire, a talajra, a kőzetekre és az ásványokra, ezek természetes és átmeneti formáira és folyamataira; a 17. § a bányászattal foglalkozik. Kitüntetett figyelmet kap a felszín alatti víz védelme: 18. §(1) bekezdés rendelkezik arról, hogy a víz védelme kiterjed a ... felszín alatti vizekre, azok készleteire, minőségére - beleértve a hőmérsékleti viszonyait is - és mennyiségére, ... a víztartó képződményekre és azok fedőrétegeire. A környezetvédelemért felelős miniszter 42. § (1) bekezdésben meghatározott jogkörében b) elemzi és értékeli: ...bb) a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás folyamatait, ...d) közreműködik a természeti erőforrások felhasználására vonatkozó szakmapolitikai koncepciók kialakításában. Alulhatározott, diszpozitív rendelkezés a 48/A. § (2) bekezdés: ...a települési környezetvédelmi program - a település adottságaival, sajátosságaival és gazdasági lehetőségeivel összhangban - tartalmazhatja...ab) a földtani képződmények védelmével,...ad) a felszíni és felszín alatti vizek, vízbázisok védelmével kapcsolatos feladatokat és előírásokat.
A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 19. § (1) bekezdés rendelkezik a földtani természeti értékekről, a védelem kiterjed a földtani, felszínalaktani képződményekre, ásványokra, ásványtársulásokra, ősmaradványokra. A 22. § szerint kiemelt oltalom illeti meg a földtani képződményeket és alapszelvényeket, ásványokat, ásványtársulásokat, ősmaradványokat, karsztokat és barlangokat. A miniszter hatáskörrel bír a bányászati koncessziós eljárásokban és a kitermelés során is.
A hulladékgazdálkodási jogban a földtani közeg hasznosítása elsősorban a hulladékártalmatlanítás (lerakás földtani közegbe) során jön szóba, valamint a bányászati hulladékok kapcsán (visszatömedékelés, másodnyersanyagok, meddőhányók).
Kevés utalás van a földtani közegre a katasztrófavédelmi és a nemzetbiztonsági (honvédelmi) szabályozásban. A katasztrófavédelemről szóló 2011. évi CXXVIII. törvény tárgyi hatálya alól kivonja a bányászatot és a föld alatti hulladéktárolást is. Ugyanakkor a törvény IV. fejezetének hatálya kiterjed a szárazföldi föld alatti, természetes rétegekben, víztartó rétegekben, sóüregekben és használaton kívüli bányákban végzett gáztárolásra, a vegyi és termikus feldolgozási műveletekre és a veszélyes anyagokkal végzett ilyen műveletekkel kapcsolatos tárolásra, valamint a működő meddő ártalmatlanítására szolgáló létesítményekre, a veszélyes anyagokat tartalmazó derítő-, és ülepítőmedencét is beleértve. A végrehajtásról szóló 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet melléklete felsorolja a veszélyeztető hatások között a földtani veszélyforrásokat (földrengés, földcsuszamlás, beszakadás, talajsüllyedés, partfalomlás), felszín alatti vizek (elsősorban az ivóvízbázisok) és az infrastruktúra sérülékenységét. A a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény végrehajtásáról szóló 65/2013. (III. 8.) Korm. rendelet ezekhez mennyiségi paramétereket rendel. Az életvédelmi létesítmények létesítéséről, fenntartásáról és békeidőszaki hasznosításáról szóló 22/1992. (XII. 29.) KTM rendelet 3. § szerint új óvóhelyet úgy kell kialakítani, hogy az elsődleges óvóhelyi rendeltetés és a másodlagos, békés célú használat - raktározás, tárolás, garázs, kulturális, sport, kereskedelmi, szolgáltatási stb. tevékenység - lehetősége biztosított legyen.
A földtani erőforrásokra vonatkozó adatokat körülbelül negyven állami nyilvántartás gyűjti, amelyek felelősét, működtetőjét, működését és adathozzáférési státuszát két tucat jogforrás szabályozza. A működtetők száma kevesebb, közöttük kiemelkedő szereppel bír a Szabályozott Tevékenységeket Felügyelő Hivatal és a Lechner Ödön Tudásközpont. Az adatbázisok többségében több állami és non-profit közhasznú entitás látja el az adatgyűjtő, -szolgáltató szerepet, amely a tárcák esetenként átfedő hatásköréből és a feladat-kiszervezésből eredeztethető. A felhasználónak ez önmagában nem jelent nehézséget, azonban az adatbázisok létének és elérhetőségének a megállapítása nem triviális, az adatbázisok egy része nem szerepel a Nemzeti Közadatportálon sem. E rendszerek döntően adatbázisok, és nem információs rendszerek, néhány esetben még térinformatikai alkalmazás sem biztosított. A technikai hozzáférés lehetőségei változatosak, egyesek csak egyirányú adatfeltöltést biztosítanak, adatot kinyerni csak az Országos Statisztikai Adatvédelmi Programon, az OSAP-on keresztül lehetséges például Energiainformációs Adattár (EIA).
Az adatokhoz való hozzáférés jogi státusza meglehetősen színes: közérdekű, közérdekből nyilvános, üzleti titok, zárt/védett, közhiteles/nem közhiteles, regisztrációhoz kötött, stb. A hozzáférés üzleti jellege heterogén, több esetben még a közérdekből nyilvános adatok is csak térítés (szolgáltatási díj) ellenében elérhetők, csak a metaadatok érhetők el ingyenesen. Van olyan
- 39/40 -
eset, ahol a jogszabály térítésmentes adatszolgáltatást ír elő, de a gyakorlatban ez nem valósul meg. Ilyenek a DDM5 adatok, lásd az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 13/A. § vs. a téradat nyilvántartás adatainak szolgáltatását[3]. Jogi figyelmet érdemelhet az is, hogy milyen indoka van az egyes térítésmentes, közérdekből nyilvános adatbázisok hozzáférésében a regisztrációs kényszernek. A nagy felbontású helyi önkormányzati térinformatikai adatbázisokról a kutatás keretében nem volt lehetőség részletes és teljes információt nyerni, de vélelmezhető, hogy ezek általában a helyi vagy regionális településrendezési mérnöki irodák kezelésében vannak, és sok esetben még térítés ellenében sem elérhetők. Néhány jogszabályban említett nyilvántartásnak nem találni nyomát az online térben, például 300 m[2]-nél nagyobb alapterületű, bányászati módszerekkel kialakított, természetes kőzetréteggel fedett, föld alatti tároló térségek - lásd Bt. 46. §.
Az itt felsoroltak fényében rögzíthető, hogy még az országos vagy regionális stratégiai hatásvizsgálatok elkészítésében és a majdani térfejlesztésben résztvevő állami szereplők számára sem egyszerű a földtani erőforrás-gazdálkodás egységes, vagy legalább harmonizált tudásbázisának és térinformatikai hátterének a biztosítása. Mivel a meglévők nem érik el a döntéselőkészítést közvetlenül segítő információs rendszerek szintjét, ezért a stratégiai hatásvizsgálathoz és térfejlesztési tervhez szükséges egy további adatfeldolgozó és -értelmező entitás közreműködése a döntéshozatal előtt. Azonnali intézkedést feltételez a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 2012. évi XLVI. törvény 15. §-ban foglalt jogalkotás szakmai egyeztetése, amely a térbeli állami ingatlan-nyilvántartás szabályozását célozza.
A fenti ágazati jogi kérdések mellett általános jogi polémiák is felmerülnek a földtani erőforrások kapcsán. Az Alaptörvényben szerepel a fenntartható természeti erőforrás gazdálkodásigénye (P) cikk (1) és 38. cikk), bár a földtani erőforrások közül csak a vízkészletet nevesíti. Az állam kizárólagos tulajdonának és gazdasági tevékenységének körét, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit sarkalatos törvény határozza meg. Nemzeti vagyont csak törvényben meghatározott célból lehet átruházni, törvényben meghatározott kivételekkel az értékarányosság követelményének figyelembevétele mellett. A nemzeti vagyon kezelése nem szolgálhat magánérdekeket, hanem azt a közösség javára kell használni, kiemelt figyelmet fordítva a végességükre tekintettel védelemre szoruló természeti erőforrásokra, valamint arra, hogy a nemzeti vagyon a jövendő generációk számára is szükségleteik kielégítéséhez szükséges mértékben rendelkezésre álljon. E követelmények szükségessé tehetik, hogy az állam bizonyos vagyonelemek tulajdonát és egyes tevékenységek végzését kizárólagosan önmagának tartsa fenn, továbbá hogy a nemzeti vagyon egy részét fokozottabb védelem alá helyezze sarkalatos törvényben. Ez a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.), amelynek 3. § (1) bekezdése szerint dolog minden birtokba vehető dolog és a dolog módjára hasznosítható természeti erők. A hasznosítás a tulajdonosi joggyakorló vagy a nemzeti vagyon használója által a nemzeti vagyon birtoklásának, használatának, hasznok szedése jogának bármely - a tulajdonjog átruházását nem eredményező - jogcímen történő átengedése, ide nem értve a vagyonkezelésbe adást, valamint a haszonélvezeti jog alapítását.
A 4. § (1) bekezdés szerint az állam kizárólagos tulajdonába tartoznak a föld méhének kincsei természetes előfordulási helyükön, a felszín alatti vizek, a felszín alatti vizek természetes víztartó képződményei, a barlang, a biztonsági földgáztároló. Az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló nemzeti vagyon, néhány kivétellel, nem idegeníthető el, nem terhelhető meg, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető (6. §) A természetes előfordulási helyükről kitermelt, kinyert ásványi nyersanyagvagyon feletti tulajdonjog a bányatörvényben meghatározott módon szerezhető meg. A föld alatti gáztárolóban, mint természetes előfordulási helyén lévő szénhidrogén tulajdonjoga a kitermelést megelőzően is megszerezhető.
A 12. § (1) bekezdés szerint az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei:
a) a csővezetékes termékszállítás és -tárolás,
b) a bányászati kutatás és kitermelés, az ezekkel összefüggő bányászati melléktevékenység,
c) a hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása,
d) a csatornák, víziközművek, regionális közműrendszerek működtetése,
f) az országos törzshálózati vasúti pályán történő személyszállítás és árufuvarozás,
i) az országos közutak és műtárgyaik, az állam kizárólagos tulajdonát képező, országos jelentőségű vasútvonal, valamint az azt magába foglaló pályahálózat működtetése,
j) állami tulajdont képező terek, parkok és közkertek felszíne alatt építmény működtetése,
k) a biztonsági földgáztároló működtetése,
n) a hulladékgazdálkodási közfeladat,
(2) A helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységei:
a) a helyi közutak és műtárgyaik működtetése,
d) a törzsvagyon részét képező helyi közművek működtetése,
e) a törzsvagyon részét képező terek, parkok felszíne alatt építmény működtetése,
f) a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló vizek, közcélú vízi létesítmények működtetése,
g) az önkormányzat törzsvagyonának részét képező és használatában lévő vasúti pályák fejlesztése, működtetése.
Az állam és a helyi önkormányzat a kizárólagos gazdasági tevékenysége gyakorlásának időleges jogát koncesszió útján engedheti át. A koncessziós szerződés határo-
- 40/41 -
zott időtartamra köthető, amelynek leghosszabb ideje harmincöt év. Ágazati törvény megengedheti a koncessziós szerződés egy alkalommal - eredeti időtartamának legfeljebb felével - történő meghosszabbítását.
Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdés szerint a "természeti erőforrások a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége". Az Alkotmánybíróság a 28/2017. (X. 25.) AB határozatban hangsúlyozta, hogy "közvetlenül az Alaptörvény P) cikkéből vezethető le az alkotmányozó azon akarata, hogy az emberi életet és létfeltételeit olyan módon kell védeni, hogy az a jövő nemzedékek életesélyeit biztosítsa, és a visszalépés tilalmának általánosan elfogadott elvéből következően semmiképpen se rontsa" (Indokolás [28]). Ebből következően "a jelen generációt három fő kötelezettség terheli: a választás lehetőségének megőrzése, a minőség megőrzése és a hozzáférés lehetőségének biztosítása" (Indokolás [33]). Az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért következetes abban a kérdésben, hogy "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje." Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta azt is, hogy "a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam - amíg jogi védelem egyáltalán szükséges - az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé" (28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 140-141.; 16/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [109]). A fentiek miatt az egészséges környezethez való jog védelmi rendszerében a megelőzésnek és az elővigyázatosság elvének meghatározó jelentősége van. A 28/2017. (X. 25.) AB határozat hangsúlyozta, hogy a környezet megóvása érdekében "a jogalkotónak az elővigyázatosság elvére is tekintettel kell lennie, melynek értelmében az államnak kell igazolnia azt, hogy a tudományos bizonytalanságra is figyelemmel, a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés következményeként bizonyosan nem következik be" (Indokolás [75]). "Az elővigyázatosság környezetjogban általánosan elfogadott elvének értelmében az államnak kell biztosítania azt, hogy a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés következményeként ne következzen be" (27/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [45]).
Az elővigyázatosság elvét tehát az Alkotmánybíróság korábban is alkalmazta gyakorlatában.
Az Alkotmánybíróság a 13/2018. (IX. 4.) AB határozatban az engedély és bejelentés nélkül létesíthető - a felszín alatti vízkészleteket használó - vízilétesítményekre vonatkozó szabályozás alkotmányos megítélésével összefüggésben megállapította, hogy a felszín alatti vizek korlátozottan megújuló erőforrásnak tekinthetőek, ezért azok használata során nem lehet eltekinteni a megújulási képességük mértékétől. A hatóságok engedélye, illetőleg bejelentés nélkül létesített kutak esetében az államnak nem nyílik lehetősége, hogy a vízhasználat ésszerűsítését ösztönözze, például a vízkészletjárulék formájában. Az a szabályozás, amely nem ösztönöz a természeti erőforrásokkal való takarékos gazdálkodásra, sérti az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből fakadó azon követelményt is, miszerint a jelen nemzedékei csak annyiban használhatják szabadon a rendelkezésre álló erőforrásokat, amennyiben tiszteletben tartják a jövő generációk méltányos érdekeit is (28/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [33]). A határozat kiemelte, hogy az engedély nélkül, a szakmai és minőségi előírások következmények nélküli figyelmen kívül hagyásának lehetőségével létesíthető kutak okozta minőségi állapotromlás jelentős kockázata már a jelen generációk életfeltételeit is közvetlenül befolyásolhatja, nem csupán a XXI. cikk (1) bekezdésén, de adott esetben a testi és lelki egészséghez való jogot garantáló XX. cikk (1) bekezdésén keresztül. Tekintettel a felszín alatti vizek regenerálódási képességének korlátozottságára, a felszín alatti vizek jelenben történő elszennyezése lehetőségének megteremtése ellentétes a P) cikk (1) bekezdéséből fakadó azon kötelezettséggel is, miszerint törekedni kell arra, hogy a természeti környezetet legalább olyan állapotban adjuk át a jövő nemzedékek számára, mint ahogyan azt az elmúlt nemzedékektől kaptuk (28/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [33]). Az adott ügyben lényeges kiemelni azt is, hogy az Nvtv. 4. § (1) bekezdés d) pont alapján a felszín alatti vizek az állam kizárólagos tulajdonába tartoznak. Ebből következően a felszín alatti vizek tulajdonjoga elválik az ingatlan tulajdonosának tulajdonjogától, és a tulajdonos nem tekintheti a saját tulajdonának a földjén ásott/fúrt kútból kinyert vizet. Az államnak pedig a felszín alatti vizek - mint nemzeti vagyon - védelmére vonatkozóan kiemelt kötelezettségei vannak. Összességében tehát megállapítható, hogy a vízjogi engedélyezési eljárás fenntartása a felszín alatti vízkészletek mennyiségi és minőségi megőrzésének az egyik fontos garanciája. A hatóságok ugyanis kizárólag az előzetesen kiadásra kerülő vízjogi engedélyek révén tudják meghatározni az egyes földrajzi területeken, hogy milyen technológia alkalmazásával, milyen mélységben lehetséges biztonságosan új kutak létesítése.
A természeti erőforrásokkal rendelkezés a tagállamok szuverén kompetenciája, implicit utalások azonban vannak az EU jogban, sőt 2024-ben várható a Kritikus Nyersanyagok Rendelet kiadása. A bányatörvény 3. §, "a bányavállalkozó által kitermelt ásványi nyersanyag a kitermeléssel, az energetikai célra kinyert geotermikus energia a hasznosítással a bányavállalkozó tulajdonába megy át", aggályos lehet az EU államháztartási számlavitelről szóló rendelettel összevetésben (549/2013/EU). E rendelet 4.74. pontja szerint "a haszonbérleti díj ("resource lease" vagy "resource rent") olyan jövedelem, amelyet egy természeti erőforrás tulajdonosa kap cserébe azért, hogy a természeti erőforrást egy másik gazdasági egység rendelkezésére bocsátja. Ennek két típusa van: a föld haszonbérleti díja és
- 41/42 -
a felszín alatti természeti kincsek haszonbérleti díja. A haszonbérleti díj az erőforrások haszonbérlete keretében a természeti erőforrások ellenértékeként fizetett összeg. A 4.74-75. pontok tovább részletezik: "Ez a tétel tartalmazza az ásvány- és fosszilistüzelőanyag-lelőhelyek (szén-, kőolaj- vagy földgázlelőhelyek) azon - magán vagy kormányzati egységek körébe tartozó - tulajdonosai számára fizetendő koncessziós díjakat, akik bérleti jogot biztosítanak más gazdasági egységek részére, lehetővé téve számukra, hogy ezeket a lelőhelyeket egy bizonyos időszakon keresztül feltárják és kitermeljék." A 15.04. szerint: "tartós bérlet és haszonbérlet esetében a gazdasági tulajdonjog átruházására nem kerül sor, és továbbra is a jog szerinti tulajdonos marad a gazdasági tulajdonos." E tulajdonosok "akkor nem azonosak, ha a jog szerinti tulajdonos az egység gazdasági tevékenység során való felhasználásával járó kockázat felelősségét az ezzel járó haszonnal együtt átruházta a gazdasági tulajdonosra. A jog szerinti tulajdonos ennek fejében egy másik kockázat- és haszoncsomagért járó pénzösszeget fogad el a gazdasági tulajdonostól" (15.05). A 15. 1 táblázat a fentieket megerősíti: "A felhasználó a természeti erőforrásnak nem gazdasági tulajdonosa. A teljesített kifizetések bérleti díjnak minősülnek (tulajdonból származó jövedelem)." A természeti erőforrások gazdasági tulajdonosa az a gazdasági egység, amely a természeti erőforrások gazdasági tevékenység során való felhasználásával járó kockázatokat elfogadva jogosan követeli magának az ahhoz kötődő hasznot. A természeti erőforrások jogi tulajdonosa az a gazdasági egység, amely a jog szerint megalapozott igényt támaszthat a természeti erőforrásokhoz kötődő haszonra (15.06, 15.07). A bányatörvény leginkább a 15.27. második és harmadik opciójára emlékeztet:
b) a tulajdonos engedélyezheti az erőforrás huzamosabb ideig történő használatát úgy, hogy ez idő alatt lényegében a felhasználó ellenőrzi az erőforrás felhasználását, míg a tulajdonos csak kis mértékben vagy egyáltalán nem avatkozik be; ez nemcsak a bérleti díj (koncessziós díj, bányajáradék) elszámolásával, hanem egy olyan eszköz létrejöttével is jár a felhasználó számára, amely elkülönül magától az erőforrástól, de az erőforrás értéke és a felhasználását lehetővé tevő eszköz értéke összefügg (ti. a nyersanyagvagyon és a kitermelési jog értéke).
c) a tulajdonos az erőforrás kimerüléséig engedélyezi azok használatát; ez magának a természeti erőforrásnak az eladásához (vagy esetleg kisajátításához) vezet.
A bányászat számos jogi aspektusból érintett a kérdéskörben. Így például a kisajátítás (például Kúria Kfv. 37.676/2015/9.; Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K. 27.028/2015/3.), az állam elővásárlási joga (például Miskolci Törvényszék K. 701.071/2021/20.), a bányaszolgalmi jog alapítása (például Kúria Kfv. 37.694/2018/13., Fővárosi Törvényszék K. 700.909/2022/25.), vízgazdálkodási kivett hely vs. bányászat (Kúria Kfv. 37.045/2022/17.), meddő szénhidrogénkút tulajdonjoga vs. ingatlan (Fővárosi Ítélőtábla Pf. 20.859/2016/3., Kúria Pfv. 21.064/2013/4., Fővárosi Törvényszék P. 22.625/2013/38.), meddő szénhidrogénkút átalakítása geotermikus kúttá (Zalaegerszegi Törvényszék G. 40.017/2012/21.), felhagyott bánya vs. gombatermesztés vs. építményadó (Kúria Kfv. 35.826/2012/10.), kavicsbánya hatása a felszín alatti víztestre (Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság K. 27.114/2007/9.).
A mélygarázsokkal és pincékkel kapcsolatban szaporodó ügyek is jelzik, hogy a tulajdonjog és az építmények mélységi lehatárolása nem konfliktusmentes. Így a szolgalmi jog vs. pince (Kúria Pfv. 20.455/2021/16.), mélygarázs vs. ráépítés (Kúria Pfv. 21.071/2020/5.), mélygarázs vs. közterületi telektulajdon (Kúria Pfv. 21.446/2008/12.). Különösen ez utóbbi, soproni ügy indukált elméleti jogi vitát. A mélygarázs építésére abban az esetben, ha arra más tulajdonában álló ingatlan felszíne alatt kerül sor, a Ptk.-nak a ráépítésre vonatkozó szabályait kell alkalmazni, akkor is, ha a felszín alatt történik az építkezés. Az ingatlan tulajdonosának tulajdonjoga a földfelszín alatti és feletti részekre is kiterjed, legalábbis annyiban, amennyiben azok az ingatlan hasznosítási lehetőségeit érintik. A bizonytalanságot az okozta, hogy a köztér nem magánjogi, hanem közjogi fogalom és minőség. A közteret önkormányzati törzsvagyonba és ezzel a forgalomképtelen javak körébe soroló közjogi rendelkezésnek azonban magánjogi értelmezést kell adni akkor, amikor azt kell eldönteni, hogy a közteret magában foglaló ingatlan forgalomképtelenségének a tartalma és terjedelme mennyiben érinti a közteret magában foglaló ingatlan felszín alatti részét. A közjogi szabályok által kizárólagos állami vagy önkormányzati tulajdonba sorolt javakat magukban foglaló ingatlanok és általában a forgalomképtelen javak hasznosítása a piaci szereplők számára e javak dologi mivoltának teljes (térbeli) terjedelmében csak közjogi keretek között engedhető át. Ha erre a koncesszióra (jelen ügyben az építési koncesszióra) irányadó közjogi szabályozás a szabályozásbeli hiányosságok folytán nem nyújt megfelelő megoldást, akkor a közjogi szabályozási környezetet kell átalakítani. Ez nem zárja el az önkormányzatokat attól, hogy parkolókat építtessenek közterek alá magántőke bevonásával, de a közjogilag szabályozott megoldásokkal, és nem teszi lehetővé a magántőke beruházóinak tulajdonszerzését. Ez nemcsak a befektetőket és az önkormányzatokat készteti az ezzel kapcsolatos stratégiáik felülvizsgálatára, de feladatokat hárít a jogalkotóra is.[4]
A földtani közeget egyre szélesebb körben hasznosítjuk, de szabályozása elmarad az új technológiák megjelenése mögött, és egyre gyakoribbak a konfliktusok a hagyományos földtani erőforrások kinyerésével. A hatályos ágazati jog kisebb hiányosságai és ütközései igényelnek módosítást és harmonizálást, és az egyes tulajdonjogi kérdések a pontosítást. Hasonlóan fontos a stratégiai hatásvizsgálatok kiterjesztett alkalmazása, valamint a területfejlesztés mihamarabbi térfejlesztéssé alakítása. Az országos és regionális területfejlesztési terv az a tervezési szint és jogintézmény, amely alkalmas lehet a stratégiai fejlesztési célok és az ezeknek
- 42/43 -
megfelelő földtani térrészek és erőforrások felmérésére, és a versengő hasznosítások összevetésére. Ez az eljárásrend biztosítja a szakmai egyeztetések és a társadalmi viták lefolytatását. Mindez feltételezi az ágazati minisztériumok és szakmai hatóságok harmonizált tevékenységét, valamint az integrált vagy átjárható térinformatikai rendszerek továbbfejlesztését közérdekből nyilvános információs rendszerekké.
A tanulmány elkészítése az Innovációs és Technológiai Minisztérium Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból nyújtott támogatásával működő K142550 számú projekt keretében, a K_22 pályázati program finanszírozásában valósult meg. Köszönet illeti Cziráki Adorjánt a Bányatörvénnyel kapcsolatos precedensjog áttekintéséért. ■
JEGYZETEK
[1] Hámor Tamás - Hámorné Vidó Mária (2023): Új természeti erőforrás? A hasznosítható földtani közeg osztályozása, értékelése és szabályozása. Magyar Tudomány, 184(2023)6, pp. 784-794; DOI: https://doi.org/10.1556/2065.184.2023.6.11
Hámorné Vidó Mária - Hámor Tamás - Czirok Lili (2021): Underground Space, The Legal Governance of a Critical Resource in Circular Economy. Resources Policy, 73, October, DOI: https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2021.102171; http://publicatio.uni-sopron.hu/2178/1/Underground-space-the-legal-governance-of-a-critical-resource-in-circular-economyResources-Policy.pdf
[2] A bányatörvény hatálya alá tartozik érdemben: az ásványi nyersanyagok bányászata; meddőhányók létesítése...; a megszűnt föld alatti bányák nyitva maradó térségeinek ... hasznosítása ....; más törvény hatálya alá nem tartozó, nem bányászati célt szolgáló, bányászati módszerekkel végzett föld alatti tevékenységek (aknamélyítés, mélyfúrás, alagút- és vágathajtás); a szénhidrogén-bányászatban használt technológiai létesítmény, a csővezeték, a szénhidrogén- és széndioxid-szállító vezeték, a földgázelosztó- és célvezeték, valamint az egyéb gázok és gáztermékek vezetékeinek és bányaüzem területén az egyéb gáztechnológiák létesítése ....; szénhidrogének tárolására alkalmas földtani szerkezetek ... tárolásra történő hasznosítása; a geotermikus energia kutatása, kinyerése és hasznosítása; az állam más törvény hatálya alá nem tartozó földtani feladatai; a bányászati hulladék kezelése; az energetikai és ipari eredetű szén-dioxid tárolására alkalmas földtani szerkezetek ... hasznosítása ...,. tárolás céljából csővezetéken történő szállítása; a földtani kutatás, ide nem értve a nukleáris létesítmény, radioaktívhulladék-tároló és radioaktív hulladék átmeneti tárolója telephelyének ... szükséges földtani kutatás; a hivatkozott bekezdés a)-m) pontjaiban felsorolthoz szükséges létesítmények ..., valamint a nukleáris létesítmény, a radioaktívhulladék-tároló ... földtani kutatást szolgáló sajátos építmények; a magyar állam tulajdonosi jogait gyakorló szerv útján a magyar állam javára megszerzett bányászati jog gyakorlása a Bt.-ben meghatározott eltérésekkel.
[3] https://geoshop.hu/products/magassagi (Lechner Tudásközpont)
[4] Menyhárd Attila: A Legfelsőbb Bíróság ítélete a soproni mélygarázs ügyében (in: Jogesetek Magyarázata 2010/4. - Magánjog és munkajog).
Visszaugrás
