Tanulmányom a pártok és a civil szervezetek szabályozási megoldásait vizsgálja a helyi önkormányzatok világában. A vizsgálathoz a Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya számára 2000-2001-ben készített felmérés adatait használom fel, melynek keretében az önkormányzatoknak a kérdőívek kitöltésével párhuzamosan el kellett küldeniük a szervezeti és működési szabályzataikat is. 161 városból 90 település, a főváros 20 kerülete, valamint 15 községi önkormányzat küldte vissza dokumentumait.
Az Alkotmány az önkormányzatok alapjogai közé sorolja a helyi képviselő-testületnek azt a jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítsa ki szervezetét és működésének rendjét. Az önkormányzati önállóság érvényesülése érdekében az önkormányzati törvény[1] (továbbiakban Ötv.) csak az alapvető szervezeti és működési szabályokat határozza meg az önkormányzatok tekintetében. Mivel a törvény csak a kereteket állapítja meg, az önkormányzati rendszerben különösen fontos szerepet tölt be a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata (továbbiakban SZMSZ). Az Ötv. abból indul ki, hogy sokféle helyi önkormányzat létezik: különbözőek adottságaik, feltételeik, méreteik és lehetőségeik, ebből következően a törvény eltérő feladatokat, hatásköröket állapít meg az önkormányzatok számára. A "másság", a sokszínűség főként abból is fakad, hogy az önkormányzatok különböző helyi közügyek megoldását vállalhatják. Mindezekből szükségképpen következik, hogy az önkormányzatok helyzetük, adottságaik, helyi sajátosságaik figyelembevételével, önállóan alakítják ki működésük rendjét és szervezetét.
A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában egyfelől olyan kérdéseket is szabályozhat, amelyeket az Ötv. nem érint. Másfelől a szervezeti és működési szabályzatban a képviselő-testület az önkormányzati törvény egyes rendelkezéseihez kapcsolódóan, azok végrehajtásaknt állapíthat meg olyan szabályokat, amelyek a helyi közhatalom demokratikus gyakorlásához, saját és szerveinek demokratikus működéséhez elengedhetetlennek ítél.
Az SZMSZ-ek terjedelmük szerint meglehetősen változatos képet mutatnak: megtalálható közöttük a 10 oldalas éppúgy, mint a félszáz oldalas is. A mérték ugyanis a képviselő-testület mérlegelésétől, és döntésétől függ. Altalánosságban elmondható az, hogy a nagyobb lakosságszámmal rendelkező települések - ezen belül is főleg a megyei jogú városok, fővárosi kerületek - terjedelmesebb, részletesebb szabályzatokkal rendelkeznek, mint a kisebb városok. A községek hasonló dokumentumai is nagyfokú hasonlóságot mutatnak a városokéval, de tartalmukat tekintve kevésbé részletesek és kidolgozottak.
Közös bennük, hogy követik az önkormányzati törvény szerkezetét, fejezeteit. Egyes önkormányzatoknál eltérhet a szabályzat fejezeti rendje a törvényétől, példaként említhetők a megyei önkormányzatok. Vannak olyan témakörök is, mint például a helyi népszavazás, népi kezdeményezés, melyek az SZMSZ-ben, vagy külön önkormányzati rendeletben is szabályozhatók.
Az SZMSZ-ek tartalmára ugyan nem lehet taxatív felsorolást adni, a következő tárgykörök kiemelésével azonban érzékeltetni lehet a statútumok által érintett jellemző kérdésköröket. Ezek:
1. táblázat:
Az SZMSZ-eket visszaküldő települések megoszlása lakosságszám szerint
| Települések lakosságának száma | Kerületek | Megyei jogú város | Egyéb város | Községek |
| Főváros | 20 | - | - | - |
| 50 000 lakos feletti | - | 12 | - | - |
| 25 000-50 000 lakos közötti | - | 2 | 9 | - |
| 10 000-25 000 lakos közötti | - | - | 29 | - |
| 10 000 lakos alatti | - | - | 38 | - |
| 5000 lakos alatt | 15 | |||
| Összesen | 20 | 14 | 76 | 15[2] |
Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001: 73.
- 121/122 -
- a képviselő-testület üléseinek száma;
- rendes és rendkívüli ülés összehívásának módja;
- a szavazás rendje, döntéshozatal;
- a települési képviselők kötelezettségei;
- a képviselő-testület szervei, azok feladatai (például bizottságok);
- az átruházott hatáskörök;
- a polgármester (alpolgármester), tanácsnok(ok) feladat- és hatásköre;
- a képviselő-testület által előterjesztett (véleményezett) ügyek köre;
- a képviselő-testületi ülésre állandó jelleggel meghívottak;
- a lakossággal, társadalmi szervezetekkel, pártokkal való kapcsolattartás rendje;
- a lakosság tájékoztatásának módja;
- az önkormányzati rendelet kihirdetésének módja;
- a közmeghallgatásra vonatkozó szabályok;
- a gazdálkodás alapszabályai;
- a jegyző jogállása és a polgármesteri hivatal;
- mellékletek, függelékek[3]
A felsorolás a helyi önkormányzat sajátosságainak és döntéseinek megfelelően bővebb és szűkebb is lehet.
Az SZMSZ-hez általában mellékletek és függelékek is tartozhatnak. Ezek tárgyköre is nagyon változatos képet mutat. Ilyen mellékletek lehetnek: az önkormányzati képviselők jegyzéke; önkormányzati bizottságok összetétele, hatásköre; a részönkormányzatokra vonatkozó teljes helyi szabályozás; az önkormányzat hatályos rendeleteinek jegyzéke; a képviselő-testület hivatalának ügyrendje; a képviselő-testület által kötött megállapodások; a választókerületek területi beosztása stb. A melléklet elfogadásához, módosításához, hatályon kívül helyezéséhez a testület (minősített) többségének szavazatára van szükség. A mellékletekbe a következő tárgykörök kerülhetnek be:
- nagyobb településeken az előterjesztések készítésének rendje, tartalma, formai követelményei;
- az önkormányzati rendeletalkotás részletes előkészítési, eljárási rendje, szerkesztési követelményei;
- a képviselő-testület névjegyzéke;
- a településen tevékenykedő önszerveződő közösségek jegyzéke;
- a polgármester, az alpolgármester, a tanácsnokok, a jegyző, a referensek számára a képviselőtestület által megfogalmazott feladatok;
- az önkormányzati bizottságok jegyzéke, elnökei, tagjai;
- az egyes bizottságok feladat- és hatásköre;
- a hivatali kirendeltség feladatkörének leírása;
- a polgármesteri hivatal ügyrendje, belső szervezeti tagozódása, munkarendje (Kiss L. 1995: 79.).
A függelékben általában a település főbb adatai, jellemzői, sajátosságai, a települési képviselők névsora, a hatályos önkormányzati rendeletek jegyzéke stb. találhatók.
Bár vannak olyan jogszabályok, amelyek a külső - helyi, társadalmi - kapcsolatokat rendezik (pl. bizonyos ágazati törvények stb.), mégis érdemes ezeket a dokumentumokat elemzésünk tárgyává tenni, hiszen ezek által az önkormányzati működés belső viszonyairól, a pártok és civil szervezetek önkormányzati kapcsolatairól árnyaltabb kép rajzolódhat ki. Nem rendelkezem pontos információval arra vonatkozóan, hogy milyen elvek, szempontok húzódnak meg az egyes önkormányzatok szabályozási gyakorlatában, ezért az elemzés tekintetében a leíró jellegű megoldást választottam, inkább arra helyeztem a hangsúlyt, hogy bemutassam a különféle szabályzási megoldásokat.
A pártokra és a frakciókra vonatkozó szabályozást 88 magyarországi város és 16 fővárosi kerület szervezeti és működési szabályzata alapján vizsgálom. A 88 magyar várost tartalmazó mintán belül 12 megyei jogú és 76 egyéb város szerepel. A mintán belül 19 település SZMSZ-e egyáltalán nem tartalmaz a pártokra, vagy a frakciókra vonatkozó rendelkezést, sőt még utalást sem (pl. Berettyóújfalu, Bóly, Cegléd, Enying, Felsőzsolca, Hajdúnánás, Hajdúszoboszló, Hévíz, Jászberény, Kisújszállás, Komárom, Kunhegyes, Mezőberény, Monor, Ózd, Ráckeve, Rétság, Vác, Zalaszentgrót).
Ezek között megyei jogú város sem szerepel. A 76 város SZMSZ-e közül mindössze 18 említi a frakciókat és csak 15 szabályozza működésüket. Az SZMSZ-ek pártokkal kapcsolatos rendelkezéseinek vizsgálatát nehezítette, hogy a helyi pártok fogalmán belül teljesen kaotikus az érintett szervezetek megnevezése. Példaként említhető Mezőberény, ahol az SZMSZ függeléke a civil szervezetek egyik csoportjaként sorolja fel a pártokat.
Általában a helyi pártok kifejezést, vagy azonos jelentésű fogalmakat használnak (városban működő, helyben működő párt...). Gyakori eset, amikor a pártok körét olyan feltételekkel szűkítik, amelyek nélkül jogi értelemben nem is lennének pártok. Ilyen értelmetlen kitétel a bírósági bejegyzés, vagy a bíróság általi nyilvántartottság. Egy-két esetben azzal szűkítik a pártok körét, hogy előírják a városi szervezet létét. Jászfényszarú SZMSZ-e pedig a parlamenti pártok helyi szervezeteivel foglalkozik.
- 122/123 -
A városokra inkább a pártokkal kapcsolatos néhány jellemző kérdésre összpontosító előírás jellemző (például kapcsolattartás a pártok és a polgármester között, pártvezetők meghívása a közgyűlés üléseire stb.), amivel viszont a megyei jogú városoknál nem találkozhattunk.
Az 57 pártokkal foglalkozó városi SZMSZ közül 20 biztosít a pártoknak javaslattételi jogot a képviselőtestület munkatervére. Az SZMSZ
- 12 városban a helyi pártoknak;
- 4 városban és két kerületben csak a közgyűlésen képviselettel rendelkező pártoknak;
- 4 városban csak a közgyűlésen képviselettel nem rendelkező pártoknak biztosítja ezt a jogot.
Ez a jog az önkormányzatban képviselettel nem rendelkező pártoknak nyújt lehetőséget, hogy javaslataikat kifejtsék. A gyakorlat azt mutatja, hogy ennek a megoldásnak nem sok követője van. Ennek oka főleg az, hogy megválasztott polgármesterek - a munkatervek döntő többségében - saját elképzeléseiket akarják megvalósítani. Olyan minimális támogatottságú pártokkal pedig - különösen választások után - nem sok értelme van együttműködni, melyek még a képviselő-testületben sem rendelkeznek képviselettel. Másrészt hiába tudnák befolyásolni a közgyűlés munkatervét, ha a döntések kialakításánál nincsenek - képviselet hiányában - jelen. Végül, mivel a tervezetek kidolgozásánál nincsenek jelen, a javaslataik sorsáról sem értesülnek, így az esetleges elfogadásból sem származik előnyük.
Támogatói bázisuknak a polgármester által benyújtott és a képviselő-testület által megszavazott javaslataikról semmit nem tudnak felmutatni. Ez alól csak egy pozitív kivétel van. Kapuvár város önkormányzatának SZMSZ-e, amely pozitív rendelkezésként írja elő, hogy a megküldött javaslatok sorsáról a javaslattevőt értesíteni kell. A közgyűlésen képviselettel rendelkező pártok külön kiemelése pedig azért értelmetlen, mert az önkormányzati képviselők minden esetben rendelkeznek a javaslattétel jogával, ami feleslegessé teszi pártjuk számára ezt a lehetőséget.
A megyei jogú városok esetében - a 12 példa alapján - a munkatervre a pártok nem tehetnek javaslatot. Szeged esetében a frakcióvezetőknek biztosítják ezt a jogot, amellyel képviselőkként amúgy is rendelkeznek. Mivel a munkaterv nem a nyilvánosság előtt, hanem a polgármester dolgozószobájában készül, nincs értelme a frakció nevében javaslatot tenni.
Az 59 városi és három fővárosi kerület SZMSZ-e közül 17 tartalmazza a helyi pártoknak a közgyűlés ülésére történő meghívását. Ez 7 esetben tanácskozási joggal együtt történik. A meghívó általában a pártok vezetőinek, megbízottjaiknak vagy a pártoknak szól. "A képviselő-testület ülésére meg kell hívni azon pártokat, amelyek a legutóbbi helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán kompenzációs listát állítottak, de a képviselő-testületben nem rendelkeznek képviselettel" (Budapest IV. kerület)
Ritkább esetben a vezető testületek a meghívás címzettjei. "Tanácskozási jog nélkül meg kell hívni valamennyi előterjesztés megküldésével: - a helyi pártok vezetőit" (Marcali).
A megyei jogú városok közgyűlései közül egy sem hívja meg üléseire azokat a pártokat, melyek nem jutottak be a képviselő-testületbe. A pártalapon szerveződő képviselő-testületekben a számottevő pártok egyébként is jelen vannak, s az esetleges tanácskozási jog pedig a kis pártoknak biztosítana nyilvánosságot. A marcali szabályzási megoldás talán erre lehet példa.
Rendeletalkotás kezdeményezésének jogát csak 5 város biztosítja a pártoknak, ami a közgyűlésbe be nem jutott szervezeteknek biztosít érdekérvényesítési, vagy inkább csak nyilvános szereplési lehetőséget.
A helyi pártokkal való kapcsolattartás feladata - ott, ahol megjelenik az SZMSZ-ekben - a polgármesterre hárul. Az 59 város közül 17 SZMSZ-e írja ezt elő. A polgármestereknek általában a pártokkal, 1 esetben a helyi pártok vezető testületeivel, 4-4 esetben a helyi pártokkal és a helyi pártok vezetőivel kell kapcsolatot kiépítenie.
- Nagykáló SZMSZ-e előírja, hogy a település lakossági fórumára meg kell hívni a pártok vezetőit. De Nagykáló önkormányzata a lakosság és a civil szervezetekkel való kapcsolattartás helyszíneként működő lakossági fórumra a pártokat nem hívja meg.
- Az írásbeli előterjesztéseket meg kell küldeni a helyben működő bejegyzett és nyilvántartott pártoknak, ha igényüket írásban jelzik (Dunakeszi).[5]
- A pártok vezetői javaslatot tehetnek a bizottságok nem képviselő-testületi tagjaira (Mórhalom).
- 123/124 -
Valamennyi fővárosi kerület és megyei jogú város SZMSZ-e foglalkozik az önkormányzati képviselőtestület képviselőcsoportjaival (frakciókkal). A 76 vizsgált városból viszont csak 18,[6] de ezek közül 3 csak megemlíti a frakcióalapítás jogát (Mórhalom, Nyírbátor, Fehérgyarmat). Még ezekkel együtt se teszi ki a számuk a városok negyedét. A kerületi, a megyei jogú városok és városok közti választóvonal viszont nem terjed ki a szabályozás részletességére, ami ugyanolyan "eklektikus", mint az egész pártszabályozás.
A további vizsgálat megkönnyítése végett jelzem a leggyakoribb tárgyakat és előírásokat, hogy ezekből kiindulva lehessen a hasonlóságokat és a különbségeket érzékletetni.
Mintaszabályzás
1. Az önkormányzati képviselőknek joguk van képviselőcsoportot alakítani.
2. Egy párthoz,[7] társadalmi szervezethez tartozó képviselők csak egy frakciót hozhatnak létre.
3. Több szervezet közös képviselőcsoportot is alakíthat.
4. A képviselőcsoport alakításához legalább szükséges képviselők száma.
5. A képviselőcsoportok fogadhatják független képviselő csatlakozását is.
6. Szervezetekhez nem tartozó képviselők - a feltételek megléte esetén - önálló képviselőcsoportot is alakíthatnak.
7. A képviselőcsoport megalakulását meghatározott határidő mellett be kell jelenteni (a polgármesternek, vagy a közgyűlésnek). A frakcióban történő változásokat hasonló módon kell bejelenteni.
8. A frakcióknak vezetőt (és vezetőhelyettes/t/eket) kell választaniuk tagjaik sorából.
9. A kilépés, kizárás módja. A kilépett, kizárt képviselők új frakcióhoz csatlakozásának legkorábbi engedélyezett ideje.
10. A frakciók működésüket önállóan szabályozzák az SZMSZ és a jogszabályok nyújtotta kereten belül.
11. A frakcióvezetők jogosítványai.
12. A tárgyalási szünet.
13. A frakciók anyagi támogatása.
14. A frakciókényszer tilalma.
A frakciók elősegítik a képviselőknek a polgármesterrel, a bizottságokkal és egymással való folyamatos kapcsolattartását, munkáját és tájékoztatását. A képviselőcsoportok azért fontos szervei az önkormányzatnak, mert összefogják az egy pártba, vagy érdekeltségi területbe tartozókat, így könnyebb őket megszólítani, véleményüket kikérni, illetve tevékenységüket figyelemmel kísérni. A frakció létrehozását lényegében három ismérv körvonalazza:
- közös vélemény kialakítása;
- a képviselők meghatározott csoportjai összehangolt véleményt képviseljenek;
- a képviselők meghatározott csoportjai azonosan szavazzanak (Horváth, M. T. 1996:112.).
A frakcióalapítás jogát valamennyi fővárosi kerület, mind a 12 vizsgált megyei jogú város és 18 város SZMSZ-e tartalmazza. A kerületekben és a megyei jogú városok esetében tehát általános e kérdés rendezése. A városok negyede viszont ezt nem tartja fontosnak. A városok méretétől csak annyiban függ a frakciók szabályozása, hogy a legkisebb (10 ezer lakos alatti) településeken ritkábban élnek vele, de a nagyobb településeken sem mindig szabályozzák ezt a kérdést, mint például Komárom, Vác, Cegléd esetében.
Mind a fővárosi kerületek, mind a megyei jogú városok, és 15-ből 12 város szabályozta ezt a kérdést. A városok mindkét csoportjánál a 3 tag elvárása az általános. A tagok számának az előírt szám alá esése esetén a frakciót megszűntnek tekintik.
A független képviselők jogát a frakcióhoz való csatlakozásra, szinte minden, a frakciókat részletesen szabályozó SZMSZ tartalmazza.
A megyei jogú városok mindegyikének SZMSZ-e kötelezettségként tartja számon a bejelentést. Ennek módja viszont változatos. A bejelentésnek általában tartalmaznia kell:
- a képviselőcsoport elnevezését,
- vezetőjének, vezetőhelyetteseinek nevét,
- a csoport névsorát, általában aláírással igazolva.
Minden felsorolt adatot kér valamennyi fővárosi kerület, 6 megyei jogú város és 10 város. Kevesebb adattal is beéri 4 megyei jogú város. Egy megyei jogú város és egy város csak a tagok aláírását kéri, Nyíregyháza csak a frakcióvezető nevének bejelentését írja elő.
A polgármesternek kell bejelenteni a megalakulást és a változást: Például Békéscsabán, Debrecenben, Kaposvárott (ezeknél írásban), Szombathelyen (szóban). A közgyűlésnek kell bejelenteni Győrött, Pécsett és Szegeden (egyik városban sem kérik írásban). Kecskeméten a közgyűlésnek szóban, a polgármesternek írásban kell bejelenteni a megalakulás tényét. A polgármesternek kell bejelenteni a megalakulást, a vál-
- 124/125 -
tozásokat pedig a közgyűlésnek Egerben és Miskolcon. A városoknál 10 esetben a polgármesternél, két esetben a közgyűlésnél történik a bejelentés.
A bejelentési kötelezettség előírt időkorlátjai is változatosak.
- A megyei jogú városoknál: Miskolc 3, Debrecen 5, Eger 15 nap. A többi 9 esetben nem tartalmaz az SZMSZ előírást.
- Városok közül nyolc esetben 15 nap a határidő.
A kilépett-kizárt képviselő nem léphet be más frakcióba:
- a megyei jogú városok közül Debrecenben, Szombathelyen 6 hónapig;
- a városok közül Putnokon 1 évig, Nagykátán és Tolnán 6 hónapig, Baján és Komlón 3 hónapig.
A frakciók működésének önálló szabályozását csupán 2 megyei jogú város, Debrecen és Szombathely, valamint 2 város, Bicske és Hatvan SZMSZ-e emeli ki.
A tárgyalási szünet célja az, hogy a frakciótagok egyeztetni tudják véleményüket a képviselő-testület elé kerülő kérdésekben. Ebből kifolyólag ez természetesen a frakciószabályozás része, így csak az ezzel foglalkozó SZMSZ-ek tartalmazzák. A vizsgált megyei jogú városok fele, 6 biztosítja a lehetőséget a tárgyalási szünetre. Ezt 3-3 esetben kezdeményezheti a frakció és a frakcióvezető. "Bármely képviselőcsoport vezetője a közgyűlés ülésén tanácskozási szünet iránt javaslatot terjeszthet elő. A javaslat alapján az ülést vezető elnök köteles a szünetet elrendelni. A szünet időtartama 10 percnél hosszabb nem lehet" (Pécs).
A frakciókat szabályozó 15 város SZMSZ-e közül viszont mindössze 3 (Edelény, Komló és Tolna) ismeri a tárgyalási szünetet. A szünetet egy kivétellel mindenhol az ülés vezetője rendeli el. Tolnán a képviselő-testület vita nélküli szavazással dönt róla. A szünet elrendelése 3 megyei jogú városban és 1 városban kötelező, egy helyen (Tolna) a közgyűlés, a többi esetben a közgyűlés elnöke dönt annak elrendeléséről. A szünet szabályzásakor a felső időkorlátot és az elrendelhetőség gyakoriságát határozzák meg. A szünet idejét a megyei jogú városok közül csupán egy nem szabályozza, 3 SZMSZ 10 percben, egy-egy 15, illetve 20 percben maximálja. A városoknál 5 és 10 percben szabályozzák. A kivétel Tolna, ahol az előterjesztés kapcsán ezt is a közgyűlés szavazza meg.
Ez általában felszólalási kedvezményt jelent, amit csak a megyei jogú városokban élveznek a frakcióvezetők. A napirend kérdésében elsőként szólalhatnak fel (Debrecen, Szekszárd), a vita lezárását követően összefoglalhatják a frakció álláspontját (Szeged, Nyíregyháza), egyszeri plusz időt kapnak a vitában (Miskolc), vagy a napirendi vitában bármikor soron kívül felszólalhatnak (Pécs). Ezeket a kiváltságokat - melyek valószínűleg a parlamentből "szivárogtak le" helyi szintre - a városokban nem ismerik.
A kérdést a 89 SZMSZ közül mindössze kettő szabályozta és érdekes módon homlokegyenest ellentétes módon. A politikailag érzékeny, de csábító lehetőséggel valószínűleg az SZMSZ keretein kívül foglalkoznak.
- A frakciók költségtérítést nem igényelhetnek. (Dunakeszi)
- A frakciók működési költségeire és a szakértők igénybevételére a város költségvetése éves keretet biztosít. (Kecskemét)
Ennek funkciója elsősorban a közgyűlés előtt bizonyos kérdések egyeztetése, melyben olyan információk, kérdések eldöntése, állásfoglalás kialakítása stb. szerepel, melyben célszerű egységes önkormányzati
2. táblázat:
A frakcióalapítás minimális létszáma
| A tagok legkisebb száma | Budapest | Megyei jogú város | Város | Például |
| 2 fő | 8 | 2 | 1 | Győr, Kecskemét, Nagykáta, VI., VII., X., XI., XIV. kerület |
| 3 fő | 7 | 8 | 9 XIII. kerület | Kaposvár, Pécs, I.; III., IV., |
| 4 fő | 1 | - | - | XX. kerület |
| 5 fő | - | 1 | 2 | Szeged, Putnok, Tiszalök |
| 7 fő | - | 1 | - | Debrecen |
| Összesen | 16 | 12 | 12 |
- 125/126 -
véleményt kialakítani, vagy a plenáris ülésen várható viták politikai élét kompromisszumokkal tompítani. Ennek működése javíthatja a képviselő-testületek operativitását, mivel csökkenti a közgyűlésen a politikai viták kialakulását. A gyakorlat azt mutatja, hogy ez a fórum akkor bír jelentőséggel, ha a polgármestert adó párt nem rendelkezik abszolút többséggel a testületben, ilyenkor az előzetes véleménynyilvánításokból lemérhető, hogy a képviselő-testületben meghatározó frakciók miképpen fognak szavazni, és az elég-e a döntés meghozatalához, vagy további kompromisszumokat kell keresni.
A frakcióvezetők tanácsa[8] elsősorban a megyei jogú városokra jellemző, mindenhol tagjai a polgármester és a frakcióvezetők. Kiegészülhet még a pártelnökökkel (Győr), az alpolgármesterekkel (Kecskemét és Pécs), a függetlenekkel (Győr, Pécs), és Szekszárdon bármely képviselő jelen lehet.
Összehívási jog minden polgármestert megillet, emellett még Kecskeméten és Pécsett az alpolgármestert, Pécsett a Jogi, Igazgatási és Ügyrendi Bizottságot és Szekszárdon a Jogi Ügyrendi és Etikai Bizottságot. Összehívási kötelezettséget egyedül a kecskeméti SZMSZ ismer abban az esetben, ha legalább 3 képviselőcsoport kéri. Az összehívás szükségességét az arra jogosult dönti el, Egerben nevez meg egyedül okot az SZMSZ (működése tartósan megnehezül).
Állandó jogosítványa Győrött van, ahol a közgyűlés programját és munkatervét a polgármesternek egyezetnie kell, és a kialakított álláspontokat figyelembe is kell vennie.
A városi SZMSZ-ek közül csak kettő ismeri a frakcióvezetők tanácsát.
Bicskén testületi értekezletnek hívják, Hatvanban sincs neve (egyeztetés céljára össze lehet hívni a frakcióvezetőket.). Itt a polgármesteren kívül a frakcióvezetők és a bizottsági elnökök jogosultak az összehívására.
Összességében elmondható, hogy bár nagy valószínűség szerint a frakcióvezetők találkozója a helyi döntések, egyeztetések csúcsszervei, hiszen ezeken a pártok valódi véleményformálói vesznek részt, azonban ezek működésére, hatáskörére az SZMSZ-ek szabályozása nem terjed ki, így csak találgathatunk ezen fórumok döntéshozatalban játszott valódi szerepére.
A közgyűlés rendkívüli ülését össze kell hívni, bármely frakció írásbeli indítványára (Pécs). A bizottság tagjaira ajánlást tehetnek a frakciók (Miskolc). A képviselő-testület ülései alatt a frakciók nem ülésezhetnek (Debrecen). A képviselőcsoport tanácskozásaira a polgármesteri hivatal köztisztviselőjét csak rendkívül indokolt esetben lehet meghívni (Debrecen). Zárt ülés esetén a frakcióknak joguk van titkos szavazást igényelni (Békéscsaba). A frakcióvezetők a bizottság tagjaira javaslatot tehetnek, illetve felmentésüket kezdeményezhetik (Bicske).
Összességében a frakció és pártszabályozás kérdésében csupán általános megállapításokat tehetünk. Az SZMSZ-ek szabályozása meglehetősen hiányos, hiszen a frakcióalapítás minimális létszámán és a frakciókat megillető jogon kívül nem sok mindenre térnek ki. Ennek oka, hogy a pártfrakciók a közgyűlés szervei, mivel csak képviselők tartozhatnak hozzá, azonban a helyi hatóságok politikai döntéshozó szervei. Ezért ezek a szervezetek zártak, kevés információ áll rendelkezésünkre arról, hogyan vezetik üléseiket, milyen kérdésekben és főleg hogyan alakítják ki véleményüket, döntéseiket. Munkájukat a közgyűlés munkája befolyásolja, hiszen üléseik többnyire a közgyűlés ügyeire koncentrálnak, a közgyűlés napirendje teszi ki a frakciók ügyeinek nagy részét.
Lényegében ez a zártság az oka annak, hogy a döntéshozásban játszott jelentős szerepük ellenére a formális szabályozásban nagyon kevés szó esik róluk. Hatásuk, befolyásuk, kapcsolódásuk a különböző önkormányzati egységekhez sokkal inkább közvetett és informális, aminek fennmaradásában talán a pártok is érdekeltek.
3. táblázat:
A civil szervezetek részvétele a közgyűléseken (százalékos megoszlás)
| A részvétel formája | Fővárosi kerületek | Városok | Községek |
| Nem rendelkezik | 30 | 39 | 60 |
| Csak bizonyos szervezetek | 30 | 19 | - |
| Kerületben bejegyzett szervezetek | 10 | - | 7 |
| Napirend által érintett szervezetek | 30 | 27 | 13 |
| Állandó meghívottak | - | 17 | 2 |
| Együtt | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
(Csegény P.-Kákai L. 2001: 76.)
- 126/127 -
A civil szervezetekre vonatkozó szabályozás tarkább képet mutat, mint amit a pártoknál tapasztaltunk. Egyrészt a képviselő-testület teljes munkafolyamatára (közgyűlés, bizottsági ülés, előterjesztés stb.) találhatunk civil szervezetekre vonatkozó utalásokat, másrészt a szabályozás tekintetében is változatosabb formákkal találkozhatunk (Kákai L. 2002: 669-675.).
Az SZMSZ-ek vizsgálatakor elsősorban a civil szervezeteknek a képviselő-testület ülésein való részvételével, a közgyűlés munkájába való bekapcsolódásának módozataival, a kapcsolattartás személyi, illetve szervezeti formáival, valamint a döntéselőkészítésbe való bekapcsolódásával foglalkozunk.
A közgyűlés - az Ötv. rendelkezései értelmében - nyilvános, azon bárki részt vehet. Erre az önkormányzati törvény kötelezi is az önkormányzatokat. " A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein" (Ötv. 8. § (5) bek.). A hivatkozott rész a helyi demokrácia szélesítésének és a polgári részvétel erősítésének szándékával került be a törvény szövegébe az 1994-es törvénymódosítást követően. Ezzel kapcsolatban talán kérdésként fogalmazható meg, hogy mit jelent vagy jelenthet a tanácskozási jog vagy a képviselő-testületi, illetve bizottsági ülésen való közvetlen részvétel. Mindenesetre konkrét informáltságot jelent, a tanácskozási jog mindig lehetőséget ad a szervezet képviselőjének a napirendekhez való - külön szavazás nélküli - hozzászóláshoz, a szakbizottságok ülésein való személyes részvétel pedig az önkormányzati döntéshozókkal való közvetlen egyeztetést, az esetlegesen felmerülő nézeteltérések tisztázását, valamint a kölcsönös elvárások megismerésének lehetőségét adja meg (Pálné Kovács I., 1999: 144.). Mint ahogy Pálné Kovács Ilona - helyesen - állítja, a helyi demokrácia minősége, valamint a helyi civil szervezetek bevonása az önkormányzati döntéshozatal mechanizmusába valójában nem a képviselő-testületek ülésein biztosított tanácskozási jog szabályozásán múlik, azonban véleményünk szerint az együttműködés intézményesedésének fontos és garanciális eszköze lehet.
A táblázat szerint a városok kétötöde, a fővárosi kerületeknek egyharmada, a községek több mint fele nem rendelkezik külön a civil szervezetek közgyűlésre történő meghívásáról, ami egyértelműen törvényességi hiba.
Azon önkormányzatok helyzetének a megítélése sem egyértelmű, amelyek "nem rendelkeznek" külön a civil szervezetek meghívásáról, helyettük a szakbizottságok külső tagjait hívják meg a testületi ülésekre (ez főleg a főváros kerületi önkormányzataira igaz, például az I., V., VIII., X., XIII., XIV., XXII. kerületekre ), akik között "elvben" civil szervezet képviselője is lehet. A helyzetet jól illusztrálja a következő kiragadott rész is. "A képviselő-testület ülésére tanácskozási joggal meg kell hívni a jegyzőt, a bizottságok nem képviselő tagjait, akiket a napirendi pont érint, a kisebbségi önkormányzat elnökét, a kisebbségi szószolót, a Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, az országgyűlési képviselőket, a területileg illetékes városi bírót és ügyészt, a napirendi pontok előadóit, a hivatal belső szervezeti egységeinek vezetőit. A képviselő-testület üléseire meg kell hívni a városi rendőrkapitányt, a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeinek vezetőit, a megyei és helyi sajtó tudósítóit, a pártok képviselőit, az önkormányzat intézményeinek vezetőit, akiket a polgármester indokoltnak tart" (Bonyhád). "A képviselő-testület üléseire meg kell hívni a településen működő pártok képviselőit, a megyei és helyi sajtót, a városi rendőrkapitányt" (Záhony).
Az idézetekből egyértelműen kiderül, hogy ezekben az esetekben az önkormányzat törvényt sért, hiszen nem tartja be az Ötv. idevonatkozó rendelkezéseit. Ilyen esetben a civil szervezetek kezdeményezhetnék a Közigazgatási Hivatalnál a törvénysértés korrigálását, sőt végső esetben az Alkotmánybírósághoz is fordulhatnak. Az önkormányzati és civil szervezetek vezetőivel készített interjúk alapján azonban ilyen esetre még nem került sor.
A közgyűlésen részt vevő szervezetek abból a szempontból is érdekesek, hogy milyen jogosítványokat kaphatnak. "A képviselő-testület ülésére meghívandók köre......az önszerveződő közösségek képviselőit, akiket tanácskozási jog illet meg" (III. kerület Óbuda-Békásmegyer). "A képviselő-testület ülésére meg kell hívni a helyi önszerveződő közösség (egyesületek) képviselőjét" (Bicske, Vásárosnamény, Nagykáta, Dombóvár, Keszthely, Baja). "A képviselő-testület ülésére meg kell hívni..........- a lakossági szervezetek képviselőit" (Veszprémvarsány, Almásfüzitő és Egyek).
Mint az idézett szöveg is jól mutatja, ezek a szervezetek ilyen esetben tanácskozási joggal vesznek részt az adott napirend megtárgyalásakor. Ettől némileg eltér Tiszaeszlár, ahol ez a jog csak a képviselőtestülettel együttműködési megállapodást kötött szervezeteket illeti meg.
Némely esetben a szabályozásban ellentmondás is megfigyelhető. Például Veszprémvarsány ön-
- 127/128 -
kormányzata, ahol az SZMSZ 14. § (4) bekezdés tanácskozási joggal meghívja a lakossági szervezetek képviselőit, ugyanakkor a 32. § (1) bekezdés ugyanezt a jogot csak a szervezet tevékenységi köréhez kapcsolódó napirend tárgyalásánál adja meg. A meghívotti kör tekintetében érdemes kiemelni néhány érdekes momentumot. A leggyakoribb megoldás az, amikor a képviselő-testület azokat a szervezeteket hívja meg, melyeket vagy külön nevesít az SZMSZ-ben, vagy valamely napirendi pont érint. "Az adott önszerveződő közösség tevékenységét érintő napirend tárgyalására a közösség vezetőjét meg kell hívni mind a képviselő-testület, mind az érintett bizottság üléseire, ahol őt tanácskozási jog illeti meg" (Celldömölk, Pécs, Győr). "Az önkormányzat által meghatározott önszerveződő közösségek képviselőit, tevékenységi körüket érintő ügyekben meg kell hívni" (XX. kerület Pesterzsébet, Enying, Győr). "A képviselő-testület üléseire tanácskozási joggal meg kell hívni:....e.) a napirendben érintett szervezet vezetőjét, előadóját.............f.) az önkormányzati bizottságok nem képviselő tagjait"(Halásztelek).
Ettől némileg eltér az a "típusú" megoldás, amikor csak azok a szervezetek kerülnek meghívásra, melyeket a közgyűlés - általában az SZMSZ mellékletében - külön nevesít. "A közgyűlés üléseire tanácskozási joggal meg kell hívni: f) a rendelet 2. sz. mellékletében meghatározott szervezetek képviselőit a tevékenységi körüket érintő napirendi pont tárgyalásakor" (Debrecen). A véleménynyilvánítás más módozataival is találkozhatunk a helyi szabályozásban, különösen a kistelepüléseken. Ilyen például az a lehetőség, mikor a képviselő-testület a társadalmi szervezetek meghallgatása után nyilvánít véleményt. "A képviselő-testület településfejlesztéssel és üzemeltetéssel, lakossági közszolgáltatások fejlesztésével kapcsolatban.....a közvetlenül érintett lakossági réteg, érdekképviseleti szerv vagy társadalmi szervezet meghallgatása után nyilvánít véleményt" (Veszprémvarsány , Bak, Pálfa és Almásfüzítő).
Olyan fővárosi kerület is akad, ahol a meghívott szervezetek tanácskozási jog nélkül vesznek részt a képviselő-testület ülésein. "A képviselő-testület és bizottságai ülésén az önszerveződő közösségek képviselőinek tanácskozási jogot nem biztosít" (Budapest XVII. Kerület). Található olyan megoldás is, ahol azokat a szervezeteket hívják meg, amelyek az önkormányzati választásokon jelöltet állítottak, de azok nem jutottak be a képviselő-testületbe. "A képviselő-testület üléseire meg kell hívni... azon pártokat (társadalmi szervezetet), amelyek a legutóbbi helyi önkormányzati képviselő- és polgármester-választáson kompenzációs listát állítottak, de a képviselő-testületben nem rendelkeznek képviselettel." (Például IV. kerület Újpest, ahol a szervezeteknek az önkormányzat napirendi pontonként egy ízben, max. 5 perces időtartamban hozzászólási jogot biztosít, de megtalálható ez a forma a XXII. kerületben is).
Külön érdemes kiemelni azt a formát, ahol a civil szervezetek saját tanácsot hoztak létre, amelyet az önkormányzat is elfogadott. "A képviselő-testület ülésein és bizottságaiban állandó tanácskozási joggal meg kell hívni a Civil Tanács elnökét." (VII. kerület; Erzsébetváros, ahol a Tanács elnöke a Civil Tanács ülésein meghozott, és a képviselő-testület előtt írásban kiosztott véleményét ismertetheti.)
Az önkormányzat munkájában, tevékenységében a városi szervezetek egyharmada, községekben közel fele vesz részt. Itt főleg olyan jogok jelennek meg, mint javaslattétel a közgyűlés munkatervéhez,[9] önkormányzati rendelet, helyi népszavazás kezdeményezése, valamint várospolitikai fórumon vagy közmeghallgatáson való részvétel. Ez utóbbit egyébként az Ötv. évente egyszer kötelezően megtartandónak írja elő az önkormányzatok számára.
A közgyűlés munkatervéhez a városok közel 40%-a, a kerületek fele, a községek egynegyede kér javaslatot a településen/kerületben tevékenykedő nonprofit szervezetektől (ezzel a formával leginkább a 10 000-25 000 lakosságszám közötti, míg legkevésbé a 10 000 lakosnál kisebb városok élnek. A fővárosban pedig a III., V.,VIII., X., XI., XIII., XIV., XVII., XVIII., XXII. kerületek). "A munkaterv összeállításához a polgármester javaslatot kér:.. a civil szervezetektől" (Halásztelek, Pér, Veszprémvarsány és Kartal). A munkatervhez való javaslattétel tekintetében különböző megoldásokkal találkozunk. Van olyan kerület, ahol csak a nevesített szervezeteket illeti meg ez a jog. "A polgármester a munkaterv összeállításához javaslatot kérhet.. a kerületben működő Polgári Köröktől" (XVII. kerület).
Olyan önkormányzat is található, ahol a munkatervhez csak az önkormányzattal együttműködési szerződést kötött szervezetek (például X. kerület), vagy az önkormányzat által alapított alapítványok vezetői (például VIII. kerület) tehetnek javaslatot.
Ennél fontosabbnak tűnhet a civil szervezetek helyi önkormányzati rendelet kezdeményezési lehetősége. A megyei jogú városok élnek ezzel a joggal a legkevésbé (17%), ezzel szemben a 10 000-25 000 lakosú városok 42 % -a megadja ezt a jogot a nonprofit szervezeteknek. A megkérdezett községek közel fele él ezzel a joggal. Ugyanez érvényes a helyi népszavazás kezdeményezésének jogára is. A fővárosi kerületek közül csupán egyetlenegy kerület adta meg
- 128/129 -
ezt a jogot a civil szervezetek számára (XVII. kerület). "Rendeletalkotás kezdeményezésére jogosultak.... a helyi társadalmi szervezetek vezető testületei" (XVII. kerület). "Önkormányzati rendelet alkotását kezdeményezhetik.....c.) a település társadalmi, érdekképviseleti és más civil szervezeteinek vezetői" (pl. Veszprémvarsány, Bak, Dunavecse, Pálfa, Almásfüzítő, Kisköre és Abádszalók).
Helyi népszavazás-kezdeményezési jogot a községek 20%-a adott a területükön tevékenykedő civil szervezetek számára. "Helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezhet:.... helyi társadalmi szervezet vezetősége" (Egyházasdaróc, Kisköre, és Abádszalók). Ennek magyarázata talán az lehet, hogy a nagyobb lélekszámú települések - különösen a megyei jogú városok, fővárosi kerületek - politizáltabbak, a pártok döntéshozói, kezdeményező jogosítványai erősebbek. Ugyanakkor a 10 000 lakosnál kisebb városokban a civil szervezetek képviselői nagyobb valószínűséggel kerülhetnek be a közgyűlésekbe is, így erre a külön jogosítványra nincs szükség.
A nonprofit szervezetekkel történő kapcsolattartás egyidejűleg több önkormányzati szereplő között oszlik meg és jelentős párhuzamok is megfigyelhetők. A városok esetében a felsoroltak közül leggyakrabban (57%) a polgármester szerepelt az SZMSZ-ben mint kapcsolattartó személy, ezután a szakbizottságok (43%), tanácsnokok (15,5%), irodák, osztályok (12%), végül az alpolgármesterek (8%) következtek. A megyei jogú városokban az SZMSZ-ben történő szabályozás a szakbizottságokat, a polgármestert és a tanácsnokokat nevezte meg, mint kapcsolattartókat. A 10 000-25 000 lakosú városokban már erősebb a polgármester szerepe a szakbizottságoknál, s ez tovább erősödik a 10 000 lakosnál kisebb városokban. Ezzel szemben a főváros kerületeiben a szakbizottságok szerepelnek az SZMSZ-ben mint legfőbb kapcsolattartó szervek, ezután a tanácsnokok, majd a polgármester következnek. A fővárosi önkormányzati képviselők tekintetében található olyan megoldás is, ahol a képviselő-testület a képviselők kötelezettségei közé sorolta a civil szervezetekkel való kapcsolattartást. "A képviselő kötelessége........rendszeresen kapcsolatot tartani a választóival, a lakosság önszerveződő közösségeivel, társadalmi szervezetekkel" (Pl. IX. kerület (Ferencváros), VII. és XIII. kerületek).
A falvak esetében leggyakrabban (közel kétharmadukban) a polgármester szerepel az SZMSZ-ben, ezután a települési képviselők következnek és mindössze két település nevezi meg a szakbizottságokat az önkormányzat és civil szervezetek közötti kapcsolattartókként. "A polgármester együttműködik a társadalmi szervezetekkel" (Egyházasdaróc). Jellegzetesnek mondható a községekben - hasonlóan a főváros kerületeihez -, hogy a képviselő-testület a képviselők kötelezettségei közé sorolta a civil szervezetekkel való kapcsolattartást. "A települési képviselő köteles kapcsolatot tartani a különböző önszerveződő lakossági közösségekkel" (Pér).
A szabályzatok abból a szempontból hiányosnak mondhatók, hogy nem derül ki az, hogy ki, milyen formában és ügyekben tartja a kapcsolatot és működik együtt a nonprofit szervezetekkel. A felsorolt területek egyrészt túl általánosak, másrészt nagyon hasonlítanak egymásra. Az általánostól eltérő vonás a szakbizottságok feladatkörében található, ugyanis itt a szakbizottság területén tevékenykedő civil szervezetekkel történő kapcsolattartás formája és köre nevesítve van.
A döntés-előkészítés színterei az önkormányzatokban a szakbizottságok, ugyanis azok a képviselőtestületi érdekmegjelenítés, illetve képviselet lényeges szakmai, politikai fórumai. Ezek a szervezetek az önkormányzat előkészítő, véleményező, javaslattevő, szervező és ellenőrző, a képviselő-testület által átruházott hatáskör esetén ügydöntő szervei. A törvény nagy szabadságot ad a képviselő-testületeknek a bizottsági struktúra alakításában, így az önkormányzatok számára lehetőség nyílik a helyi viszonyoknak megfelelő és leghatékonyabb bizottsági rendszer építésére. A magyar önkormányzatok elmúlt 10 éves tapasztalata azt mutatja, hogy meglehetősen sok bizottság működik a településeken. A községek esetében az Ötv. csupán két bizottság megalakítását teszi kötelezővé, az egyik a pénzügyi,[10] a másik pedig a polgármesterrel szembeni összeférhetetlenségi eljárás lefolytatását végző bizottság (ezenkívül más törvények is megjelölhetnek kötelező bizottságokat).
A visszaküldött dokumentumok alapján megállapítható, hogy bár a községekben nem kötelező bizottságokat létrehozni, mégis többségükben élnek ezzel a lehetőséggel. A községek az SZMSZ-ek szerint általában 3-4 bizottságot hoznak létre. Ezek: az ügyrendi, szociális és egészségügyi (vagy népjóléti), oktatási, kulturális, sport-, és ifjúsági, valamint gazdasági területeket ölelik fel. Ezek természetesen változhatnak, például van olyan település, ahol környezetvédelmi vagy településfejlesztési bizottság is található. A nagyvárosokban ezzel szemben nem ritka a 10 vagy annál több bizottság sem. A bizottsági szervezet tekintetében most csupán két momentumra kon-
- 129/130 -
centrálunk, egyrészt: találhatók-e olyan bizottságok, amelyeket közvetlenül a civil ügyek alakítására hoztak létre, másrészt pedig, milyen formában szabályozzák a bizottságok munkájában részt vevők körét.
A szakbizottságok tekintetében az Ötv. úgy rendelkezik, hogy elnökét és tagjainak felét a települési képviselők közül kell választani (Ötv. 24. § (1) bek). Az önkormányzati törvény - már idézett - 8. § (5) bekezdése pedig kötelezi az önkormányzatokat arra, hogy meghatározzák, mely szervezeteket vonnak be a képviselő-testület feladatköre szerint érintett bizottságba. A törvény ezen túl ajánlásként fogalmazza meg az önkormányzatok számára, hogy "A bizottságok további tagjait a feladatkör szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselői, társadalmi szervezetek küldöttei, szolgáltatást igénylő más választópolgárok közül indokolt választani."(Ötv. 24. § (2) bek.)
Az önkormányzatok közül csupán minden tizedik, a fővárosi kerületek közül pedig csak egy SZMSZ-ében találtuk meg az Ötv. idézett passzusát (például Debrecen, Szeged, Nyíregyháza, Kiskörös, Nagykálló, Tolna, valamint a XVIII. kerület Józsefváros). Vannak olyan városok, amelyek kissé átértelmezik a külső tagokra vonatkozó törvényi rendelkezést. "A bizottságok további tagjai a településen élő megbecsült állampolgárok, az e témához értő szakemberek lehetnek"(Ibrány). "A képviselőtestület a városi önszerveződő közösségek egy-egy képviselőjének - tevékenységi körükben - a bizottsági és a képviselő-testületi üléseken tanácskozási jogot biztosít" (Aszód).
A dokumentumok elemzése alapján csupán a fővárosban találtunk olyan bizottságokat, melyeket civil vagy társadalmi elnevezéssel hoztak létre. Öt kerületi önkormányzatban található civil szervezeti (például a XIV., XVI., XXIII. kerületekben) vagy társadalmi kapcsolatok (például a IV., V. kerületek) bizottsága, ami mutathatja a civil szervezetekkel való kapcsolattartás felértékelődését. A bizottságok üléseire való meghívás a fővárosi kerületek önkormányzataiban viszonylag gyakorinak mondható, hiszen majdnem minden negyedik önkormányzat - tanácskozási joggal - meghívja, vagy az adott területen tevékenykedő civil szervezet képviselőjét, vagy az SZMSZ mellékletében felsorolt szervezetek képviselőit (például a VII., IX,. XII., XIII., XVIII. kerületekben).
A törvényből egyébként az is következik, hogy a bizottsági munkában részt vevő külső - nem képviselő - tagok ugyanazon jogokkal rendelkezzenek, mint a bizottság képviselő tagjai. Eszerint ellentétes a törvénnyel az olyan megoldás, amikor a bizottság "külső tagjainak" nem adnak szavazati jogot. "A bizottság nem képviselő tagjait a bizottság munkája során a képviselőkével azonos jogok illetik meg" (Kecskemét, Cegléd, Szekszárd, Dunakeszi, Nagykörös, Hatvan, Jobbágyi, Almásfüzítő, Tiszaeszlár, Kartal, valamint a főváros I., III., VIII., XII., XV., XVIII., XIX. kerületek).
Ilyen jellegű megfogalmazást a községek egynegyedének, a városok egyötödének és a fővárosi kerületek egyharmadának SZMSZ-ében találtunk. Pécsett a bizottságok külső tagjai csak tanácskozási jogot kapnak a képviselő-testülettől. Ennek magyarázata a döntési mechanizmusban megjelenő túlzott testületi szerepvállalásban keresendő, ahol a politika nem enged teret a döntéshozás és előkészítés "szinte" egyetlen területén sem a politikától távolabb eső
- 130/131 -
szereplők számára. Talán ennek szerepe lehet abban, hogy Magyarországon a bizottságok szerepe az önkormányzati döntések előkészítésében gyenge.
A nem képviselők bizottságokba választásának rendkívül széles lehetőségét biztosítja az önkormányzati törvény. A tagok választása minden esetben a közgyűlés kompetenciájába tartozik. Általánosságban elmondható, hogy rendkívül hiányos a helyi szabályzás arra vonatkozóan, hogy a bizottságok külső tagjaira kik tehetnek javaslatot. A városok valamivel több mint egyhatodában a bizottságok külső tagjainak választására semmiféle utalás nincs.
Azokon a településeken, ahol szabályozzák ezt a kérdést, ott általában a polgármester, vagy a képviselő-testület tagjai (pl. Baktalórántháza, Sárvár) "élhetnek" ezzel a lehetőséggel.
Ettől némileg eltér az a megoldás, ahol a civil szervezetek képviselői is lehetőséget kapnak a külső tag személyének kijelölésére. " A bizottság nem képviselő tagjaira javaslatot tehetnek: polgármester, alpolgármester, bármelyik települési képviselő, pártok és társadalmi szervezetek vezetői, önkormányzati intézmények vezetői"(pl. Mórahalom, Marcali).
Az okok között a nagyobb települések esetében a pártok szerepét kell kiemelnünk, hiszen a megyei jogú városoknál és a fővárosi kerületekben a "külső" bizottsági helyek elosztásában a pártoknak meghatározó szerepük van. Ez esetben a pártok "önmegtartóztatásán" múlik, hogy szakemberek vagy pártpolitikusok ülnek-e be a szakbizottságok üléseire.[11]
Összességében elmondható az, hogy a városok, községek helyi statútumaiban a civil szervezetekre vonatkozó részek tarkasága szembeötlő. Mivel az önkormányzati törvény ebben a tekintetben nagy szabadságot hagy a településeknek, ezért az adott képviselő-testülettől függ az, hogy milyen formában, mélységben és részletességgel szabályozza a nonprofit szervezetek önkormányzati kapcsolatait. Ez azt is jelentheti, hogy azoknál az önkormányzatoknál, ahol a civil szervezetek képviselői tagjai a képviselő-testületnek vagy erős befolyásuk van rá, ott a szabályozásban is nagyobb súllyal jelenhetnek meg. Talán éppen ezért nehéz állást foglalni arra vonatkozóan, hogy a civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban megfelelő-e, vagy sem. Nem jelenthetjük ki egyértelműen, hogy a települések típusa és nagysága szerepet játszik abban, hogy milyen mélységben, részletességgel jelennek meg a civil szervezetekre vonatkozó utalások az SZMSZ-ben és más hasonló jellegű dokumentumokban. A feldolgozott anyagokból egyértelműen kitűnik, hogy számos önkormányzat valamilyen formában igyekszik beépíteni a helyi szabályozásába a nonprofit szervezeteket, különbség csak abban mutatható ki, hogy milyen "mélységben", illetve részletességgel szabályozzák dokumentumaikban a kapcsolatok formáit.
Ennek ellenére tudni kell azt, hogy a szabályozás csupán a kereteket teremti/teremtheti meg a civil szervezetek számára az önkormányzati döntéshozó, döntéselőkészítő munkában való részvételre, amit az önkormányzatoknak és a civil szervezeteknek közösen kell tartalommal megtölteni.
Csegény P.-Kákai L. 2001: Köztes Helyzet!? A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában az ezredforduló Magyarországán. Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest
Kákai L. 2002: A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás november. pp. 669-675.
Kiss L. 1995: Módszertani útmutató az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatának felülvizsgálatához. Pécs
Horváth M. T. 1996: Pártok a helyi hatalomban. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest
Pálné Kovács I. 1999: Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus, Budapest-Pécs
Stewart, J. 1983: Local Government: The Conditions of Local Choice. George Allen and UNWIN ■
JEGYZETEK
[1] 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
[2] Megjegyzendő, hogy a kistelepülések számához viszonyítva elenyészőnek tűnhet a 15 visszaküldött SZMSZ, ami azt jelenti, hogy erre a településtípusra nem tekinthetők reprezentatívnak a levont következtetések, mégis hasznos információ lehet néhány szabályozási megoldás bemutatása.
[3] A dőlt betűvel jelzett részek azok, ahol a civil szervezetekre vonatkozó utalások találhatók.
[4] Az adatok feldolgozásában nagy segítségemre voltak Simon Izabella, Polgár András és Arnold Róbert politológus-hallgatók.
[5] Az írásbeli előterjesztést a képviselő-testületi ülésre szóló meghívóval együtt kapják meg a pártok. Mivel Dunakeszin a pártok tanácskozási joggal nem rendelkeznek, az ülésre nincs sok értelme felkészülniük, hiszen véleményüknek nem adhatnak hangot.
[6] A frakciókat szabályozó 15 város: Aszód, Baja, Bicske, Bonyhád, Celldömölk, Dunakeszi, Hatvan, Komló, Nagykáta, Orosháza, Putnok, Salgótarján, Tolna.
[7] Fontos annak tisztázása, hogy kit tekintünk párthoz tartozónak. A szabályzatok áttanulmányozása után elsősorban azokat tekintik annak, aki valamely párt tagja, vagy párt támogatásával indult a választáson, vagy olyan független képviselő, akinek csatlakozását a képviselőcsoport elfogadja.
[8] Különböző neveken szerepel: általában egyeztető, máshol egyeztető fórum (Hatvan), konzultatív tanácskozó testület (Eger).
[9] Az önkormányzatok a munkatervben - amelynek megalkotását az Ötv. nem teszi kötelezővé - olyan kérdéseket szerepeltetnek, mint a testületi ülések helyét, idejét, tárgyalandó napirendi pontokat, előterjesztésekért felelős személy(ek) megnevezését, az egyes ülésekre meghívandók megjelölését stb.
[10] 2000 fő alatti településeken.
[11] Ez a pártok számára azért fontos, mert a bizottságok szavazattöbbséggel hozzák javaslataikat, s e tekintetben a pártoknak fontos, hogy milyen javaslatok kerülnek a képviselő-testület elé.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus, PTE BTK.
Visszaugrás
