Salgó László Péter[1]: Az Igazságügyi Minisztérium szerepe a kormányzati jogszabály-előkészítésben (Fontes, 2017/1., 18-23. o.)

1. Az Igazságügyi Minisztérium helye a kormányzati szervezetrendszerben

Amennyiben az Igazságügyi Minisztériumnak a kormányzati jogszabály-előkészítés során betöltött szerepét kívánjuk vizsgálni, akkor első lépésként az Igazságügyi Minisztérium helyzetét szükséges meghatároznunk a kormányzati szervezetrendszerben. Ehhez a Magyarország minisztériumainak felsorolásáról szóló 2014. évi XX. törvényéből (a továbbiakban: felsorolási törvény) és a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) kormányrendeletből (a továbbiakban: Statútum) kell kiindulnunk.

A felsorolási törvény két minisztériumot nevesít mint átfogó összkormányzati feladatokat ellátó minisztériumot: a Miniszterelnökséget, és az általános politikai koordinációért felelős Miniszterelnöki Kabinetirodát. A tárca nélküli minisztert nem számítva a további nyolc miniszter által vezetett minisztérium szakpolitikai feladatot ellátó minisztériumként van megjelölve. Ennek oka, hogy ők a tevékenységük ellátása során nem annyira közvetlen kormányzati feladatokat látnak el, mint a fent említett két minisztérium.

Téves lenne ugyanakkor az az állítás, hogy a nyolc minisztérium mind csak egy-egy ágazatért felel. Két olyan minisztérium van ugyanis, amelynek az ágazati feladatai összkormányzati szinten is megjelennek: a Nemzetgazdasági Minisztérium és az Igazságügyi Minisztérium. Minden kormányzati intézkedés, amelynek költségvetési kihatása van, az érinti a Nemzetgazdasági Minisztérium feladatkörét, és minden jogszabálytervezet (sőt bizonyos esetekben a közjogi szervezetszabályozó eszközök tervezete is) az Igazságügyi Minisztériumot. E két minisztériumnak ezen, az egész kormányzatra kiható feladatköre az indoka annak, hogy e tárcák a Miniszterelnökséggel és a Miniszterelnöki Kabinetirodával együtt kiemelt szerepet töltenek be a kormányzati jogszabály-előkészítésben.

A kiemelt szerep az Igazságügyi Minisztérium esetében azt jelenti, hogy a jogszabály-tervezeteket még a közigazgatási, illetve társadalmi egyeztetés előtt véleményezi a tárca[1], ezt követően a normál véleményezési feladatokon[2] túl az igazságügyi miniszter a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 16. §-a alapján lényegében társelőterjesztő minden törvénytervezetnél és kormányrendelet-tervezetnél, míg miniszteri rendelet csak akkor hirdethető ki, ha azzal az igazságügyi tárca egyetért[3].

Még mielőtt azonban részletesen elemeznénk az Igazságügyi Minisztériumnak a kormányzati jogszabály-előkészítés során ellátott feladatait, javasolom, hogy röviden tekintsük át a minisztérium felépítését, amely előrevetíti a minisztériumon belüli feladatmegosztásokat is, egyúttal leképezi a tárca feladatait a kormányzati jogszabály-előkészítés során.

2. Az Igazságügyi Minisztérium szervezeti felépítése

Az Igazságügyi Minisztérium felépítésének vizsgálatát nem a szokványos, létszám és államtitkárságok szerinti bontásban indokolt elkezdenünk, hanem javasolom, hogy röviden vizsgáljuk meg a Jat. és a Statútum rendelkezéseit. A Statútum határozza meg az igazságügyi miniszter feladatköreit a kormányzaton belül. Az igazságügyi miniszter a Kormánynak az igazságügyért, a választójogi és népszavazási szabályozásért, az áldozatsegítésért és a kárpótlásért felelős tagja. Témánk szempontjából a felsorolás első eleme a kiemelendő, mert ez határozza meg az Igazságügyi Minisztériumnak a szerepét a jogszabályok előkészítése során. A tényleges feladatokat ugyanakkor nem a Statútum, hanem a Jat. határozza meg. A Jat. 2. § (4) bekezdése alapján a Kormány az igazságügyért felelős miniszter útján érvényesíti a jogszabály-előkészítés követelményeit, melyek a következőek: a jogszabály tervezete

- feleljen meg az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek,

- 18/19 -

- illeszkedjen a jogrendszer egységébe,

- feleljen meg a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek, továbbá

- a jogalkotás szakmai követelményeinek.

A bemutatott feladatokat minden jogszabálytervezet véleményezése során el kell látnia az Igazságügyi Minisztériumnak. Emellett megjegyzendő, hogy a Statútumban felsorolt egyéb feladatai is vannak a tárcának. Azonban míg a jogszabályelőkészítés során horizontális, tehát az egész kormányzatra vonatkozó feladatokat lát el a tárca, addig a többi feladatkör az Alkotmánybíróság, az Európai Bizottság, az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága előtti képviseletet leszámítva többségében szakpolitikai feladatként határozható meg.

A Statútumban és a Jat.-ban meghatározott feladatokat a minisztérium 581 fővel látja el, akik közül 351 fő jogász, tehát egy jogászminisztériumról beszélhetünk. A kormányzaton belül egy minisztériumban sem jellemző az, hogy egy adott egyetemi végzettség ilyen arányban lenne jelen a minisztériumi állományban. Ez a tény markánsan meghatározza a minisztérium működését, és egyfajta homogenitást ad neki. Mert bár mindenki más szakterülettel foglalkozik, a csoportképző ismérv mégis a jogi végzettség, amely segíti a hatékony munkamegosztást és a feladatok végrehajtását.

A fent bemutatott minisztériumi állomány négy államtitkárság és a Miniszteri Kabinet keretében végzi a munkáját. Az államtitkárságok közül a parlamenti államtitkárság és az igazságügyi kapcsolatokért felelős államtitkárság - néhány kivételtől eltekintve - jogszabály-előkészítéssel és jogszabályvéleményezéssel nem foglalkozik. Az európai uniós és nemzetközi igazságügyi együttműködésért felelős államtitkárság és a közigazgatási államtitkárság látja el a minisztérium kodifikációs és véleményezési feladatait.

Az európai uniós és nemzetközi igazságügyi együttműködésért felelős államtitkárság témánk szempontjából releváns feladata a jogszabálytervezetek vizsgálata európai uniós és nemzetközi jogi szempontból, továbbá e terület látja el a nemzetközi magánjogi jogalkotást. A közigazgatási államtitkárság egyrészt az alkotmányossági, jogszabály-szerkesztési és jogrendszeri koherencia szempontjából véleményezi a jogszabálytervezeteket, másrészt a közjogi, magánjogi, büntetőjogi jogszabály-előkészítés sorolható e szervezeti egység feladatkörébe.

Mint láthatjuk, a minisztériumi feladatok aszerint csoportosíthatóak, hogy saját jogú jogszabály-előkészítésről vagy jogszabály-véleményezésről beszélünk. Munkámban ez utóbbit emelem ki. Az Igazságügyi Minisztérium által előkészített jogszabálytervezetek előkészítése kapcsán annyira térnék ki témánk szempontjából, hogy amikor elkészül egy tervezet a tárca valamelyik szervezeti egységénél, akkor azt a minisztériumon belül belső egyeztetésre kell bocsájtani. E belső egyeztetés szolgál arra, hogy a Jat. 2. § (4) bekezdése szempontjából az érintett területek megvizsgálják az előkészített normaszöveget. Ha alkotmányossági vagy európai uniós jogi észrevétel merül fel egy tervezettel kapcsolatban, addig nem kerülhet sor a tervezet előzetes egyeztetésére, amíg a kifogásolt részeket nem módosítja az előkészítő szervezeti egység. Ez utóbbi eljárást az Igazságügyi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/2014. (XI. 14.) IM utasítás (a továbbiakban: SzMSz) tartalmazza, hiszen egy minisztériumon belüli eljárásrend elegendő e belső működési forma szabályozására.

Amennyiben a kormányzaton belüli jogszabály-előkészítést vizsgáljuk, akkor viszont nem elegendő az SzMSz szabályait áttekinteni, hiszen a minisztériumok közötti eljárásrendet egy minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzata sem határozhatja meg, hanem ezt a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) kormányhatározat (a továbbiakban: Ügyrend) szabályozza.

3. Az Igazságügyi Minisztérium részvétele a kormányzati egyeztetési folyamatukban

Amikor egy minisztériumi szervezeti egység előkészít egy jogszabálytervezetet, annak tárcák közötti egyeztetésre bocsájtását megelőzően minden esetben az előkészítő minisztériumon belüli egyeztetések és meghatározott szinten történő jóváhagyások előzik meg, e szabályokat azonban nem az Ügyrend, hanem a tárcák Szervezeti és Működési Szabályzata határozza meg. Ezen eljárások célja, hogy csak olyan javaslatot fogalmazzon meg a minisztérium, amellyel minden szervezeti egysége egyetért.

3.1. Előzetes egyeztetés

A belső előkészítési folyamatokat követően kerülhet sor a jogszabálytervezetek előzetes vizsgálatára, amelyet az Ügyrend előzetes egyeztetésnek nevez (24. pont). Ennek keretében az előkészítő tárca az előkészített jogszabály-tervezetet az Ügyrend szerinti előterjesztési formában megküldi a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára részére, aki jogosult a tervezet közigazgatási egyeztetésre bocsájthatóságáról dönteni. A döntését megelőzően azonban megkeresi az Igazságügyi Minisztériumot és a Nemzetgazdasági Minisztériumot. Míg utóbbi a költségvetési hatásokról nyilatkozik [Ügyrend 24/A. c) pont], addig az igazságügyi tárcának egy komplex vizsgálatot kell lefolytatnia [Ügyrend 24/A. b) pont]. Előzetes egyeztetés keretében ugyanis nyilatkoznia kell arról, hogy a tervezet megfelel-e az alkotmányossági és európai uniós jogi követelményeknek, továbbá az előterjesztő jogilag megfelelő megoldást választott-e javaslatához. Ez utóbbi szempont egy gyűjtőfogalom, mert ugyanúgy magában foglalja például azt, hogy az elérni kívánt cél jogszabályalkotás nélkül megvalósítható-e, mint azt is, hogy az előkészítő megfelelő szintű jogszabály megalkotására tett-e javaslatot. E megelőző eljárást az Igazságügyi Minisztérium közjogi, valamint az európai uniós ügyekért felelős szakterülete folytatja le. E véleményezési lehetőség hivatott arra, hogy a jogszabály megalkotására vonatkozó alapvető tartalmi és formai követelményeknek a tervezet megfeleljen. Ha azzal kapcsolatban alkotmányossági vagy európai uniós jogi kérdés merül fel, azt még azelőtt javíthatja az előkészítő, hogy a tervezet a szélesebb nyilvánosság számára megismerhetővé válna. De ugyancsak ekkor lehet érvényesíteni például a kormányzati deregulációs törekvéseket, vagyis azt, hogy csak a lehető legszűkebb

- 19/20 -

körben tegyenek az előkészítők javaslatot törvényalkotásra az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltakkal összhangban, illetve hogy jogszabályalkotásra is csak akkor kerüljön sor, ha ez elkerülhetetlen.[4]

Az előzetes egyeztetés során az Igazságügyi Minisztérium és a Nemzetgazdasági Minisztérium a Miniszterelnökség részére küldi meg a véleményét, amely e vélemények, továbbá a Kormány általános politikájával való összhang alapján [Ügyrend 24/A. a) pont] dönt a közigazgatási egyeztetés megkezdhetőségéről vagy a tervezet átdolgozásának szükségességéről. Utóbbi esetben az előkészítőnek nemcsak a tervezet átdolgozását kell elvégeznie, hanem az előzetes egyeztetés újbóli lefolytatását is kell kezdeményeznie.

3.2. Közigazgatási egyeztetés

Amennyiben a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára a tervezet közigazgatási egyeztetését engedélyezte, vagy az előterjesztő által bemutatott rendkívüli sürgős indok miatt az előzetes egyeztetés mellőzését jóváhagyta (összevont egyeztetés, Ügyrend 24/C. pont), akkor kezdődik meg a közigazgatási egyeztetésnek nevezett szakasz, amely három egyeztetési típust foglal magában:

A klasszikus közigazgatási egyeztetésre a minisztériumok és kormányhivatalok között kerül sor (Ügyrend 20. pont). Ilyenkor az Igazságügyi Minisztérium újra megkapja a tervezetet véleményezésre. Ezzel párhuzamosan ugyanakkor a jogalkotásban való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Jet.) rendelkezései szerint a tervezetet a kormányzati honlapra történő feltöltéssel társadalmi egyeztetésre kell bocsájtani és meg kell küldeni a stratégiai partnereknek (amennyiben nem áll fenn olyan ok, ami alapján az egyeztetést nem kellene, vagy nem lehetne lefolytatni, lásd. Jet. 5. § (2)-(4) bekezdés). A harmadik egyeztetési típus az, amikor a fenti két folyamattal párhuzamosan megküldésre kerül a tervezet azoknak a szervezeteknek, akik jogszabály alapján véleményezésre jogosultak.[5] Ez utóbbi egyeztetési típus azért emelendő ki az előző körből, mert míg a közigazgatási vagy a társadalmi egyeztetés mellőzésének jogi következménye nincs [elmaradásuk nem érinti a kihirdetett jogszabály érvényességét, lásd pl. 99/2011. (XI. 17.) AB határozat, 20/2013. (VII. 3.) AB határozat 129. pont], addig a jogszabály alapján a feladatkörük vagy jogállásuk alapján véleményezésre közvetlenül jogosultak kizárása a véleményezésből az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján közjogi érvénytelenséget eredményezhet [lásd pl. 30/2000. (X. 11.) AB határozat, 44/2012. (XII. 20.) AB határozat], továbbá előfordulhat, hogy a köztársasági elnök az egyeztetés elmaradása miatt visszaküldi a törvényjavaslatot (mint például sor került erre az egyes jogállási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi XXXII. törvény esetében). Ezért az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási egyeztetés során történő véleményezésének a véleményezésre jogosultaknak történő megküldés ellenőrzésére is ki kell, hogy terjedjen.

Emellett, ezen véleményezési szakban az Igazságügyi Minisztérium még egyszer áttekinti a jogszabály tervezetét abból a szempontból, hogy megfelel-e az európai uniós jognak, nem ellentétes-e valamely javaslat az Alaptörvény rendelkezéseivel, megvizsgálja a jogrendszeri koherencia és a jogszabály-szerkesztési szempontjait is. Az uniós jogi vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy mely európai uniós jogi aktusok átültetését valósítja meg a tervezet, vonatkozik-e rá bármilyen speciális szabály, így például műszaki vagy szolgáltatási bejelentési kötelezettség, amelynek keretében be kell jelenteni az Európai Bizottságnak a tervezetet. Bizonyos esetekben e bejelentési kötelezettséghez várakozási időszak is tartozik, ami azt jelenti, hogy addig nem lehet elfogadni és kihirdetni a tervezetet, amíg az Európai Bizottságnak és a tagállamoknak a bejelentési szabályok szerint biztosított véleményezési határidő nem telik le. Emellett ezen egyeztetési szakban biztosítjuk azt, hogy az igazságügyi tárcának a további, ágazati-szakpolitikai kérdésekkel foglalkozó területei is véleményt nyilváníthassanak a tervezetről.

A közigazgatási egyeztetés során beérkezett észrevételeket az előterjesztő mérlegeli, amellyel egyetért, átvezeti, amennyiben szükséges, egyeztetést kezdeményez. Ezt követően az egyeztetési folyamat és az Igazságügyi Minisztérium szerepe attól függ, hogy milyen szintű jogszabálytervezetről beszélünk. Törvénytervezet és kormányrendelet tervezete esetén a javaslatot a közigazgatási államtitkári értekezlet tárgyalja meg, míg miniszteri rendelet esetén, egy újabb véleményezési lehetőséget biztosít a Jat. az alkotmányossági és európai uniós jogi követelmények érvényesülése érdekében.

3.3. Közigazgatási Államtitkári értekezlet

Amennyiben olyan szintű jogszabálytervezetet vizsgálunk, amelynek kihirdetéséhez, vagy Országgyűléshez történő benyújtásához a Kormány hozzájárulása szükséges, akkor ezeket a tervezeteket, mielőtt politikai döntéshozó fórumok dönthetnének róluk, megtárgyalja a közigazgatási államtitkári értekezlet, amely a közigazgatási hierarchiában a legmagasabb szakmai döntés-előkészítési fórum. Tagjai a minisztériumok hivatali szervezetének vezetői, a közigazgatási államtitkárok. Feladata, hogy a minisztériumok között fennmaradt vitás kérdések között a szakmai jellegű vitákat eldöntse, hogy csak azok a kérdések kerüljenek megtárgyalásra a politikai döntéshozatali fórumok részéről, amelyek politikai döntést igényelnek. Természetesen szakmai jellegű kérdések is válhatnak

- 20/21 -

politikai jellegű kérdésekké, és ebben az Igazságügyi Minisztériumnak is szerepe lehet.

Ugyanis a tárcánknak mint a Kormánynak a jogszabályok alkotmányosságáért és európai uniós jogi megfelelősségéért felelős szervének minden tervezet esetében nyilatkoznia kell arról, hogy e szempontoknak a tárgyalandó tervezet megfelel-e. Amennyiben a minisztériumnak kifogásai vannak, akkor is megtárgyalható az anyag a politikai döntéshozatali fórumokon, azonban az igazságügyi kifogásokról minden esetben dönteni kell, mert a jogi kockázatok értékelése politikai kérdésnek tekintendő.

A fent bemutatottak szerint a közigazgatási államtitkári értekezleten az Igazságügyi Minisztériumnak nagyon erős pozíciója van, az értekezletet vezető Miniszterelnökséget követően a legerősebb. Ez abban is megjelenik, hogy az igazságügyi tárca közigazgatási államtitkára helyettesíti akadályoztatás esetén a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkárát a közigazgatási államtitkári értekezlet vezetésében. A fent bemutatott lehetőségek biztosítják tehát szakmai döntés-előkészítési szinten azt, hogy az igazságügyért felelős miniszter a Jat.-ban részére biztosított feladatokat elláthassa.

3.4. Stratégiai Kabinet és a Gazdasági Kabinet

A szakmai döntés-előkészítési szinteket követően kerül sor a Stratégiai Kabinet vagy a Gazdasági Kabinet (a továbbiakban együttesen kabinetek) ülésére.

Az igazságügyi tárca kiemelt szerepe itt is megmarad (továbbá visszaköszön a Nemzetgazdasági Minisztérium előzetes egyeztetés során jelzett szerepe is), hiszen mindkét kabinetnek az igazságügyi miniszter tagja a célból, hogy bármely előterjesztéssel vagy kabinetülésen felmerülő kérdéssel kapcsolatban nyilatkozhasson arról, hogy az megfelel-e az alkotmányossági, nemzetközi jogi és az európai uniós jogi követelményeknek. A kabinetek összetétele a korábbiaktól jelentősen eltérő, három állandó taggal (Miniszterelnökséget vezető miniszter, nemzetgazdasági miniszter és igazságügyi miniszter), továbbá egy állandó meghívottal (Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter) működnek, valamint az érintett javaslatot előterjesztő miniszter részt vesz még a napirendi pont tárgyalásánál. E fórumokon az igazságügyért felelős miniszternek újra nyilatkoznia kell, hogy a javaslat jogi szempontból megfelelő-e. Amennyiben a javaslattal szemben az igazságügyi tárcának kifogása maradt fenn, akkor - mivel a kabinetek testületi szervek - a tárgyalás során olyan döntés is születhet, hogy a kabinetek javasolják a Kormánynak az igazságügyi miniszter egyet nem értése ellenére a kapcsolódó javaslat elfogadását, mérlegelve a döntésből származó politikai és jogi következményeket. A kabinetülések javaslatait a Kormány tárgyalja meg.

3.5. Kormányülés

A kormányülés a közigazgatás legmagasabb döntési fóruma. Tagjai a kormánytagok, illetve egy-egy napirendi pont tárgyalásánál a miniszterelnök által meghívott személyek vehetnek még részt. A kormányülésen áttekintik a Stratégiai Kabinet és Gazdasági Kabinet ülésén megtárgyalt anyagokat és az ott született javaslatokat, a fennmaradt vitás kérdésekben pedig döntést hoznak. A kormányülésen az Igazságügyi Minisztérium kiemelt szerepét a Jat. 16. § (2) bekezdés a) pontja tartalmazza, amely kimondja, hogy a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter a törvény vagy kormányrendelet tervezetét az igazságügyi miniszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé. Az egyetértés e vonatkozásban nem azt jelenti, hogy az előterjesztés teljes jogi és szakmai tartalmáért az igazságügyi miniszter is felelősséggel tartozik, hanem azt, hogy az igazságügyi miniszternek a Jat.-ban foglalt feltételeket érvényesíteni kell a véleményezési eljárás során. Amennyiben a tervezetben olyan javaslat maradt fenn, amellyel az igazságügyi tárca nem ért egyet, akkor ezt az előkészítő miniszternek jeleznie kell a javaslatában, bemutatva a kérdéses részt és a szabályozás mellett, valamint a szabályozással szemben felhozható jogi és egyéb indokokat.

A javaslatról folytatott vita során ezt követően a kormányülésen születhet olyan döntés, amely során meghatározott okokból a Kormány olyan jogszabálytervezetet fogad el, amely kapcsán az igazságügyi tárcának észrevételei maradtak fenn. E döntés meghozatala során a kormányülésen mérlegelik azokat a kockázatokat, továbbá azokat a tényezőket, amelyek a javaslat elfogadása mellett szólnak.

A kockázatok mérlegelése kapcsán az Igazságügyi Minisztériumnak mindig nyilatkoznia kell. Ez utóbbi nehéz feladat, mert vannak olyan esetek, hogy nem ítélhető meg egyértelműen, hogy a szabályozás jogilag megfelelő-e, és ilyenkor az értelmezés lehetőségét kell alkalmazni. Erre lehetne példaként felhozni a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló törvényt, amelynek elfogadása során mind az igazságügyi tárca, mind a Kormány tisztában volt azzal, hogy a javaslat a hatályos szerződésekbe avatkozik be, azonban álláspontja szerint a javaslat megfelelt az Alkotmánybíróság által, a hatályos szerződésekbe történő beavatkozásra megkövetelt feltételeknek, és a döntés elmaradásából származó kockázatokat pedig olyannak minősítette, amelyek indokolták a javaslat elfogadását. A törvény hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság elé került a törvény, és az Alkotmánybíróság a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatában megállapította, hogy a törvény megfelel az alkotmányossági követelményeknek.

A kormányülésen meghozott döntést követően újra különbséget kell tenni a jogszabálytervezetek között aszerint, hogy milyen szintű jogszabálytervezetet tárgyalunk: kormányrendelet esetén sor került a tervezet aláírására és kihirdetésére, törvénytervezet esetén pedig az országgyűlési benyújtásra.

3.6. Az Igazságügyi Minisztérium törvényjavaslatok tárgyalása során betöltött szerepe

Az igazságügyi tárca feladatai a törvénytervezet kormányülés általi elfogadásával és parlamenti benyújtásával nem szűnnek meg. Ugyanis a minisztérium folyamatosan figyelemmel kíséri a törvényjavaslathoz benyújtott módosító

- 21/22 -

javaslatokat, részletes vitát lezáró módosító javaslatokat. Amennyiben a részletes vitát lezáró módosító javaslatban olyan javaslat fogalmazódik meg, amely nem felel meg a Jat. 2. § (4) bekezdésében megfogalmazott elveknek, akkor az igazságügyi terület jelzi a kormányzati képviseletet ellátó tárcának az észrevételeit.

3.7. Miniszteri rendeletekre vonatkozó különleges rendelkezések

A fentiekben végigvettük a törvénytervezetek és kormányrendelet-tervezetek tárgyalási fázisait, azonban nem fejeztük be a miniszteri rendeletek véleményezését. A közigazgatási egyeztetést követően ugyanis a miniszteri rendeletek tervezeteit a Jat. 16. § (2) bekezdése b) pontja alapján meg kell küldeni az igazságügyért felelős miniszter részére véleményezésre, mert a tervezet csak az egyetértő vélemény birtokában adható ki. Amennyiben a miniszteri rendelet tervezetével az Igazságügyi Minisztérium nem ért egyet, akkor a vitás kérdésről a Kormány dönt a 3.5. pontban bemutatottak alapján.

A fentiekben röviden ismertettem az Igazságügyi Minisztériumnak a kormányzati jogszabály-előkészítésben betöltött szerepét. Ugyanakkor a tárca jogalkotásban betöltött szerepe miatt érdemes kitekintést tenni, hogy az Igazságügyi Minisztériumnak milyen szerepe van a nem kormányzati jogszabályelőkészítésben, továbbá milyen feladatot lát el a tárca a jogszabályok kihirdetésében.

4. Az Igazságügyi Minisztérium szerepe a nem kormányzati jogszabály-előkészítésben

Az Alaptörvény alapján két olyan jogforrást különböztethetünk meg, amely nem tartozik a kormányzati jogszabályelőkészítésbe: a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét, továbbá az önálló szabályozó szerv elnökének rendeletét. A két jogforrási típus között kormányzati és igazságügyi szempontból egy jelentős különbség van: míg a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét - az európai uniós jog által a központi bankok kapcsán megkövetelt függetlenség miatt - az Igazságügyi Minisztérium semmilyen módon nem véleményezheti, addig az önálló szabályozó szerv elnökének rendeletét, vagyis a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság és a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnökének rendeletét a Jat. 16. § (4) bekezdése szerint meg kell küldeni az igazságügyi miniszternek véleményezésre, aki a véleményezés során érvényesíti a Jat. 2. § (4) bekezdésben foglalt követelményeket. Az önálló szabályozó szerv vezetője az igazságügyi véleményéhez nincs kötve, a rendelet a véleménnyel ellentétes tartalommal is megjelenhet, ugyanis az önálló szabályozó szervnek a kormányzattól történő Alaptörvényben biztosított elkülönülése miatt nem lehetséges, hogy legyen olyan tárca, aki vétójogot gyakorolhat egy a kormányzattól független jogalkotó szerv jogalkotási tevékenysége felett.

5. Az Igazságügyi Minisztérium feladata a jogszabály-véleményezésen túl

Mint korábban utaltam rá, az igazságügyi tárca feladata nem ér véget akkor, amikor a jogszabálytervezeteket véleményezte, és azokat az arra jogosult aláírta. A Jat. ugyanis a Magyar Közlöny felelős szerkesztőjének a kijelöl és ét az igazságügyi miniszterre bízza. A jelenlegi kormányzati struktúrában a Magyar Közlöny felelős szerkesztője az Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkára, a közlönykiadással kapcsolatos feladatokat pedig megosztva a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. és az Igazságügyi Minisztérium látja el. Ezen belül is a hivatalos lap papír alapon történő kiadásáért a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. felel, de ez csak egy utólagos nyomtatási tevékenység az Igazságügyi Minisztérium feladatkörébe tartozó feladathoz képest, ugyanis a Magyar Közlöny szerkesztése és megjelentetése nem nyomdai úton, hanem elektronikusan történik a Jat. 25. § (1) bekezdése alapján.

A közlönyszerkesztési feladatok ellátásáért az igazságügyi tárcánál egy külön szervezeti egység felel, ahol - szemben a korábban bemutatottaktól - nem csak jogászok, hanem szerkesztők, tördelők és többnyire bölcsész végzettségű lektorok dolgoznak. Az ő feladatuk, miután az arra jogosult a jogszabályt aláírta és annak elektronikus változatát a megjelölt internetes felületre feltöltötte, e változatot betördeljék, majd ellenőrizzék, hogy az aláírt és a Magyar Közlönyben történő megjelentetéshez megfelelő formában betördelt változat egyezik-e. A jogszabályszöveg betördelését megelőzi a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet 2. §-ában és 8. §-ában meghatározott lektorálási feladat elvégzése. A betördelést és a szigorú ellenőrzéseket követően következik a joganyagok beszerkesztése az aktuális közlönyszámba, hogy beszerkesztés után az elektronikus aláírást követően a Magyar Közlöny megjelenésével kihirdetésre kerüljenek a jogszabályok.

Természetesen az aláírást követően senki, a Magyar Közlöny felelős szerkesztője sem jogosult a jogszabály normatív tartalmának a megváltoztatására, a lektorálási vizsgálat azt jelenti, hogy áttekintik az aláírt jogszabályt abból a szempontból, hogy megfelel-e a Jat., a jogszabályszerkesztésről szóló rendeletben előírt szerkesztési követelményeknek és a magyar nyelv szabályainak. Amennyiben megállapításra kerül, hogy e feltételek közül valamelyik nem teljesül, akkor sem jogosult az igazságügyi tárca módosítani a jogszabályon, hanem a felelős szerkesztőnek fel kell hívnia határidő tűzésével a megküldőt a hiba kijavítására. Amennyiben a változtatásokat az arra jogosult elvégzi, a jogszabály módosítva jelenik meg, azonban, ha a felhívásra válasz nem érkezik, akkor a megjelentést az eredeti tartalommal kell biztosítani. A már aláírt, de még ki nem hirdetett jogszabályt csak az arra jogosult jogalkotó vonhatja vissza írásbeli kérelem alapján.

- 22/23 -

6. Összegzés

Remélem, hogy a tanulmányban sikerült bepillantást engednem az Igazságügyi Minisztériumnak a kormányzati jogszabály-előkészítés során betöltött szerepébe, amely i gazolja azt, hogy a tárca a kormányzati jogszabály-előkészítés egyik legerősebb és megkerülhetetlen szereplője.

A bemutatott feladatok, vagyis a jogszabályok alkotmányosságának, nemzetközi joggal és európai uniós joggal való összhangjának biztosítása, a jogrendszeri koherencia megteremtése és a jogszabály-szerkesztési követelmények érvényesítése a saját jogú jogszabály-előkészítés mellett az Igazságügyi Minisztérium legfontosabb feladata. E feladat sohasem könnyű, hiszen számos jogterületről érkező jogszabályt kell véleményezni, így aki az igazságügyi tárcánál jogszabályvéleményezési feladatot lát el, egy idő után maga is szükségszerűen jogi polihisztorrá válik, hiszen nemcsak alkotmányossági vagy európai uniós jogi joganyag ismeretét kívánja meg e feladat, hanem a kollégák a szakágazati jogszabályok tudásanyagát is elsajátítják. Hogy ez mekkora feladat, hány munkaórát vagy túlórát jelent, annak megítélését homályban tartva a kedves olvasóra bízom, a gondolkozásához annyi segítséget nyújtanék, hogy az Igazságügyi Minisztérium - a fentiekben bemutatott Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét leszámítva - minden jogszabálytervezetet (továbbá amit nem említettem, kormányhatározat tervezetet) véleményez és kihirdet, ezek mennyiségét pedig nem lehet jobban szemléltetni, mint a Magyar Közlöny éves lapszámainak oldalszámaival:

■

JEGYZETEK

[1] Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat 24. pont.

[2] Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat 20. pont.

[3] Jat. 16. § (2) bekezdése: "A 2. § (4) bekezdésében foglalt követelmények érvényesítéséről a kormányzati jogszabály-előkészítő tevékenység során a Kormány az igazságügyért felelős miniszter útján gondoskodik. E követelmények érvényre juttatása érdekében a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter

a) a törvény és a kormányrendelet tervezetét az igazságügyért felelős miniszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé,

b) a miniszteri rendeletet az igazságügyért felelős miniszter véleményének kikérését követően adja ki."

[4] Ezzel szemben a Jat.-nak a jogalkotás szakmai követelményekre vonatkozó rendelkezéseit - mivel azok nem tartalmilag, nem a jogszabály érvényességére, alkotmányosságára vonatkoznak, csak későbbi egyeztetési fázisban vizsgálja az Igazságügyi Minisztérium.

[5] E kör nagyon széles, a legtöbb esetben törvények teszik kötelezővé az egyeztetést a szervekkel (pl. bíróságok esetén a bíróságok szervezetéről szóló törvény), de előfordul, hogy a törvény tanácsnak biztosít véleményezési jogot (pl. Országos Környezetvédelmi Tanácsnak a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény által biztosított és az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozatában is megerősített jogköre, vagy a Közigazgatási Érdekegyeztető Fórumnak a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényben lévő jogköre). Véleményezési jogot biztosíthat nemzetközi szerződés is (pl. Helyi önkormányzatok Európai Chartája az önkormányzatoknak), vagy európai uniós jogszabály (pl. Európai Központi Bank részére biztosított véleményezési jog, de egyfajta speciális véleményezés az Európai Bizottságnak és az európai uniós tagállamoknak műszaki tartalmú jogszabályoknál biztosított bejelentés és hozzá kapcsolódó elfogadási moratórium is).