A törvényalkotás az állam egyik legfontosabb és legfelelősségteljesebb tevékenysége; amelyet nem lehet azzal elintézni, hogy "majd a parlament". Először is több európai ország alaptörvénye úgy rendelkezik, hogy a törvénykezés az államfő (király, köztársasági elnök) és a parlament együttes hatáskörébe tartozik. Másodszor: tudomásul kell venni, hogy a parlament valójában laikus testület. Ez nem annyit jelent, hogy a képviselők ne értenének valamihez. Azt azonban mindenképpen jelenti, hogy nincs olyan képviselő, akinek szakismeretei a törvényi szabályozást igénylő valamennyi tárgykört felölelnék. Ahhoz, hogy valamely törvény megfelelően szolgálja az adott ország népét, mindenek előtt magas szintű szakismeretekre van szükség, méghozzá nem is egyféle szakismeretre. Ha pl. a törvény a borászatról szól, akkor nem elegendő, hogy a testületnek (vagy a törvény előkészítését végző más szervnek) van olyan szakembere, aki ért a borkészítéshez. Azzal is tisztában kell lenni - nem feltétlenül ugyanannak a szakembernek - hogy az országnak mekkora a szőlőterülete, hány nyilvántartott borvidéke van. Ismerni kell a bor és a turisztika egymáshoz való viszonyát: közelebbről azt, hogy a belföldi és a külföldi turisták egyáltalán ismerik-e a borvidéket, szerveznek-e számukra csoportos kirándulásokat. Ugyanígy tudni kell, hogy a nemzetközi piacon milyen borfajták a keresettek, az adott ország borai - áruknál, csomagolásuknál, tengeri szállíthatóságuknál fogva - mennyire versenyképesek. Mindezek mellett jogi szakismeretre is szükség van, méghozzá nem csupán hazai viszonylatban, hanem ismerni kell az Európai Unió e tárgykörbe vágó jogszabályait, valamint a nemzetközi bíróságok precedens-jogát is. Az is fölöttébb hasznos, ha a törvényelőkészítésben résztvevők tanulmányozzák a fontosabb országok azonos vagy hasonló tárgykörű törvényeit; nem azért, hogy bármelyiket is szolgai módon utánozzák, hanem azért, mert egy-egy szabályozási részkérdésben nem árt ismerni a máshol már bevált szabályozási módokat.
Bízvást választhatjuk tehát azt a kiinduló pontot, hogy a törvényalkotás nem akkor kezdődik, amikor valamely, törvénykezdeményesre jogosult szerv vagy személy benyújt a parlamenthez egy törvényjavaslatot, hanem jóval korábban. (Főként a kódexek esetében nem ritka a 8-10 éves előkészítő munka.) Mindezek ellenére, ha áttekintjük az európai országok alkotmányait, azt kell tapasztalnunk, hogy azok túlnyomó része szemérmesen hallgat a törvényalkotási folyamatnak a parlamenti eljárás-szakaszt megelőző részéről, s a "Törvényalkotás" cím azzal kezdődik, hogy kik jogosultak a törvénykezdeményezésre és hová kell benyújtani az elkészült törvényjavaslatot. E mögött a hallgatás mögött vélhetően az a felfogás húzódik meg, hogy a törvényszerkesztési műhelymunka nem annyira fontos, hogy azt az alaptörvényben kellene szabályozni. Jómagam ezzel messzemenően nem értek egyet.
Érveim a következők:
a) A törvényszerkesztés napjainkban sokkal összetettebb és nehezebb feladat, mint 10-15 évvel ezelőtt volt, s legalább is a magyar gyakorlat azt bizonyítja: a törvényszerkesztők túlnyomó része "nem nőtt fel" a magasabb követelményszinthez.
b) Bár az országok többségében az alkotmány törvénykezdeményezési joggal ruházza fel az összes parlamenti képviselőt, az egyszemélyes törvényszerkesztés egyre inkább háttérbe szorul. Ez szükségszerű folyamat, hiszen a magányos képviselőnek többnyire sem felkészültsége, sem háttérapparátusa, sem pénze nincs ahhoz, hogy a követelményeiknek megfelelő tervezetet tudjon kidolgozni. (Hazánkban a rendszerváltozáskor számos ügyvédből lett képviselő, s ők - a jószándéktól
- 298/299 -
és a tenni akarástól vezéreltetve - ontották a törvénytervezeteket. Ezek többsége fennakadt az első szűrőn, mert nem felelt meg a törvényjavaslatokkal szemben támasztott követelményeknek, a fennmaradók jó részét pedig az Alkotmánybíróság semmisítette meg.) Tudomásul kellett tehát venni, hogy a kodifikáció a jogászi szakmának egészen sajátos tevékenységi köre, amelynek írott és íratlan szabályai vannak, s azok ismeretét nem lehet a lelkesedéssel pótolni. Az pedig senkit ne tévesszen meg, hogy az Egyesült Államokban kizárólag a Kongresszus tagjainak van törvénykezdeményezési joga. Ténylegesen ugyanis a törvénytervezetek a kormányzati műhelyekben készülnek.
Mindez indokolttá teszi, hogy áttekintsük azt a néhány európai országot, amely már eljutott arra a felismerésre, hogy a törvény-előkészítésnek vannak olyan részei, amelyek szabályozása az alkotmányba kívánkozik.
1. Kezdem a sort Svédországgal, már csak azért is, mert ott alkotmánybíróság nincs, s ezért különösen fontos, hogy a törvénytervezetek csak megfelelő hatékonyságú, független - sem a közigazgatáshoz nem tartozó, sem a kormánytól vagy a parlamenttől függő - testületi kontroll után kerüljenek a kormány, illetőleg a parlament elé. A svéd alkotmányt négy alaptörvény alkotja. Eredetileg ezek egyike volt a parlamentről szóló törvény, amelynek helyébe azonban az alkotmányfejlődés során a véleménynyilvánítás szabadságáról szóló törvény lépett. Noha így a parlamentről szóló törvény ma már nem szerves része az alkotmánynak, továbbra is megkülönböztetett helyet foglal el a jogforrási hierarchiában. Nos, ez a törvény általános követelményként írja elő, hogy a kormány nagy jelentőségű jogszabály megalkotása előtt hozzon létre egy ad hoc bizottságot - ha úgy tetszik: kodifikációs bizottságot -akadémikusok, szakemberek, politikusok közül, akik elemzik a jogszabály céljait, lehetséges - elsődleges és másodlagos - hatásait, ennek alapján a szükséghez képest alternatívákat dolgoznak ki, továbbá vizsgálják a jogszabályszerkesztési követelmények meglétét.
Amíg az említett bizottság tevékenysége egyetlen jogszabályhoz kapcsolódik, addig a Törvénytanács -erre irányuló kérelem esetén - rendszeresen működő szerv. A Törvénytanács létrehozását már az alkotmány, s azon belül is a kormányzás szerkezetéről szóló alaptörvény írja elő.
A Tanács a Legfelsőbb Bíróság és a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság bíráiból áll, s noha tevékenységi köre különbözik a kodifikáció bizottságétól, nem szorítkozik kizárólag törvényességi szempontok vizsgálatára. Az alkotmány értelmében ugyanis a Törvénytanács vizsgálata kiterjed:
- a törvénytervezet és az alaptörvények, valamint a jogrendszer más elemei közötti kapcsolatokra,
- a tervezetbe foglalt rendelkezések közötti kapcsolatokra,
- a tervezet és a jogbiztonság közötti összefüggésekre,
- arra, hogy a tervezet alkalmas-e az elérni kívánt célok megvalósítására, továbbá
- arra, hogy milyen problémák merülhetnek fel a tervezet esetleges törvénnyé válása esetén a törvény alkalmazása során. Vagyis a Törvénytanács nem veszi át a kodifikációs bizottság szerepét, nem dolgoz ki sem normaszöveget, sem alternatívákat,
- hanem az eléje terjesztett tervezetre tesz észrevételeket és fejti ki az álláspontját.
Az alkotmány szerint a Törvénytanács állásfoglalását mind a kormány, mind pedig a parlament érintett bizottsága figyelembe veszi. Az alkotmány tételesen felsorolja azokat a tárgyköröket, melyek szabályozásánál kötelező kikérni a Törvénytanács álláspontját. Ám lehetséges az is, hogy akár a kormány, akár a parlamenti bizottság a felsorolásban nem szereplő tervezettel kapcsolatban is állásfoglalást kérjen a Tanácstól.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
