Smuk Péter[1]: A "külföldi ügynökökről" szóló törvények alkotmányjogi kérdései (IMR, 2025/1., 71-84. o.)

https://doi.org/10.59851/imr.14.1.4

Az elmúlt években több ország is olyan törvényeket fogadott el, amelyek a hazai demokratikus folyamatokat igyekeznek megvédeni a külső befolyástól azáltal, hogy a külföldi pénzügyi támogatást külföldi befolyásnak tekintik, és az ilyen támogatást elfogadó szervezeteket külföldi érdekek ügynökeinek bélyegzik. A külföldi szervezetektől származó adományokat gyakran tiltják a szuverenitás védelmében, hogy megakadályozzák a külső vagy külföldi befolyást. A Velencei Bizottság általánosnak tekinti az ilyen tilalmat, míg az Európa Tanács kifejezetten előírja annak jogszabályba való beépítését. A dolgozat célja a külföldi finanszírozásban részesülő, így külföldi ügynöknek minősülő egyesületekre vonatkozó magyar és más törvények bemutatása és elemzése tágabb kontextusban. A 2023. évi magyar szuverenitásvédelmi törvény, amelyet egy 2017-es, a civil szervezetekre vonatkozó jogszabály előzött meg, az átláthatóságra és a nemzeti szuverenitás védelmére való hivatkozással elfogadható célokat tűz ki. Azonban szankcióinak és eljárásainak homályos megfogalmazása nem felel meg a jogállamiság követelményeinek, és a szabad és demokratikus politikai diskurzusokra is visszahúzó hatással lehet. Az uniós jogszabályok továbbá foglalkoznak az orosz propaganda és a rejtett támogatások elleni küzdelem kérdésével. Fontos megfontolni a külföldi ügynökökre vonatkozó jogszabályok lehetséges hatásait a demokratikus folyamatokra azokban az országokban, amelyek a nemzeti szuverenitás veszélyeztetése miatti kizárják a külföldi pénzügyi hozzájárulásokat.

Kulcsszavak: szuverenitás, külföldi befolyás, demokratikus eljárások, politikai pártok, civil társadalom

On constitutional issues of "foreign agent" legislation

In the recent years several countries adopted laws that seek to protect domestic democratic processes from external influence by treating foreign financial support as foreign influence - and labelling the organizations that accept such support as agents of foreign interests. Donations from foreign entities are often proscribed on the grounds of sovereignty protection, with the objective of preventing external or foreign influence. The Venice Commission deems such a prohibition to be general, whereas the Council of Europe explicitly mandates its incorporation into legislation. The aim of this paper is to introduce and analyse the Hungarian and other laws on the associations that receive foreign funding and so qualify as foreign agents - in a broader context. The Hungarian Act of sovereignty protection of 2023, preceded by a legislative piece in 2017 pertaining to non-governmental organisations, sets acceptable goals by referring to transparency and protecting national sovereignty. However, the vague wording of its sanctions and procedures does not meet the requirements of the rule of law and may have a chilling effect on the free and democratic political discourses. Furthermore, EU legislation addresses the issue of combating Russian propaganda and hidden subsidies. It is important to consider the potential

- 71/72 -

implications of foreign agent legislation on the democratic process in countries that exclude foreign financial contributions due to concerns about the threat to national sovereignty.

Keywords: sovereignty, foreign influence, democratic process, political parties, civil society

1. Demokratikus eljárások, külföldi ügynökök és influenszerek

A demokratikus eljárások a népszuverenitás kibontakozásának folyamatát és eljárásait foglalják magukban. A demokratikus legitimáció igényéből fakad az, hogy a nép akaratformálásának, a népakarat mérlegelésének és a választásokon való kinyilvánításának védelme kiemelt alkotmányos érdek. Az európai alkotmányos normák szerint egy egészséges demokratikus rendszerben a demokratikus eljárásokat a jogállamiság és az intézményi garanciák, valamint az alapvető jogok érvényesülése védi és támogatja. Ezen a területen különösen fontos politikai szabadságjog a véleménynyilvánítás szabadsága, az egyesülési és a gyülekezési szabadság, a sajtó- és a médiaszabadság. A politikai pártok kulcsszerepet játszanak a népakarat kifejezésében, míg a sokszínű és élénk civil társadalom segíti a polgárokat abban, hogy részt vegyenek a közügyekben, ami egyben a hatalomgyakorlás ellenőrzésére is alkalmas.[1]

Mivel a pártok az egyesülési szabadság alapján jönnek létre, tiszteletben kell tartani bizonyos fokú autonómiájukat vagyonuk és jövedelmük terén. A hatalomra törekvés, valamint a magánadományozók és a magánadományok léte felveti azt a bonyolult kérdést, hogy bárki lehet-e adományozó, vagy lehet-e az adományokat korlátozni.[2] Hátráltatnak-e bárkit is ezek a korlátok a demokratikus alapjogok vagy szabadságok gyakorlásában? Az ilyen korlátozások célja alapvetően az, hogy határt szabjanak a magánbefolyás koncentrációjának a pártpolitikában. A magán-hozzájárulások korlátozásakor a véleménynyilvánítás szabadságának alapvető joga némi aggodalomra adhat okot. Nyilvánvaló, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága magában foglalja azt a jogot, hogy bizonyos politikai ügyek érdekében, szervezetek vagy jelöltek számára adományokat lehessen adni. Míg az Egyesült Államok Legfelső Bírósága védte a szólásszabadságnak ezt a formáját,[3] addig

az európai megközelítés a kampánykiadások korlátozását fogadta el azon az alapon, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága nem foglalja magában a szabadságot arra, hogy a vagyon felhasználásával rávegyük a kevésbé tehetőseket, hogy meghallgassák a véleményünket.[4]

- 72/73 -

A demokratikus folyamatok és politikai rendszerek számos kihívással néznek szembe, de az utóbbi időben - a politikai diskurzus és a platformok legutóbbi szerkezeti változásai miatt - előtérbe került a dezinformáció és a külföldi befolyás. Az álhírek eltorzíthatják a polgárok nézeteit és veszélyeztethetik a tájékozott döntéshozatal képességét. Ez még fenyegetőbb, ha a dezinformációs kampányokat külföldi szereplők vezetik vagy finanszírozzák.[5] A külföldi - és általában burkolt - politikai finanszírozás negatív politikai hatásai megsokszorozódnak. A rejtett finanszírozás célja, hogy a politikusokat olyan politikák elfogadására ösztönözze, amelyek a közérdek helyett a külföldi adományozónak kedveznek. Az Európai Unió és a nemzeti kormányok hatékony eszközöket keresnek a demokráciát érintő kihívások kezelésére.

A demokratikus rendszerek azonban abban a kényes helyzetben találják magukat, hogy a demokratikus folyamatok alapját képező alapvető jogok és szabadságok megsértését kockáztatják: a politikai pártok és a társadalmi szervezetek működését megalapozó egyesülési jog (beleértve az alapítás, a szerveződés, a pénzgyűjtés stb. szabadságát), a politikai vitát élénkítő média- és szólásszabadság, a nem kormányzati szervezeteket és a magánszemélyek magánéletét védő adatvédelmi szabályok, valamint a demokratikus intézményekbe vetett bizalmat építő átláthatósági szabályok mind-mind érintettek ebben a küzdelemben. Az Európai Parlament aggodalmának adott hangot és hatékonyabb fellépésre szólított fel 2019-ben,

mivel a demokráciák által világszerte tapasztalt szélesebb trendbe illeszkednek bizonyos harmadik országok állami és nem állami szereplői által tett, arra irányuló kísérletek, hogy befolyást gyakoroljanak az Unió és a tagállamok döntéshozatalára, valamint rosszindulatú beavatkozás révén nyomást gyakoroljanak az [Európai Unióról szóló Szerződés] 2. cikkében rögzített értékekre; mivel a külföldi beavatkozás számtalan formát ölthet, lehet többek között félretájékoztató kampány a közösségi médiában a közvélemény formálása céljából, vagy a választásokhoz kapcsolódó kritikus infrastruktúrákat célzó informatikai támadás, illetve politikai szereplők közvetett vagy közvetlen pénzügyi támogatása is; mivel a választásokba való külföldi beavatkozás óriási kihívást jelent, ugyanis komoly kockázatot jelent az európai demokratikus társadalmak és intézmények, az alapvető jogok és szabadságok, a jogállamiság, a biztonság, a gazdasági jólét és végső soron az európai szuverenitás számára.[6]

A külföldi támogatás felhasználása a politikai befolyás megszerzése érdekében nem új jelenség a történelemben. Ilyen módszereket figyeltek meg a Kommunista Internacionálé tevékenységeiben, a hidegháború alatti egyéb szovjet és amerikai akciókban, a demokráciaépítési stratégiákban a rendszerváltás időszakában, aztán a 2016-os amerikai és a 2019-es európai választási kampányokban, valamint a 2024-es Voice of Europe botrányban, amelyet "Kreml-barát dezinformációs gépezetként" jellemeztek.[7] A külföldi pénzügyi támogatás kérdésének kezelésére irá-

- 73/74 -

nyuló jogalkotási erőfeszítések eredményeként az ilyen támogatások útvonalai egyre szofisztikáltabbá és nehezebben nyomon követhetővé váltak.[8]

2. A "külföldi ügynökökről" szóló jogszabályok szerkezete

Az elmúlt években több országban is érzékelhető tendencia volt olyan jogszabályok bevezetése, amelyeknek kimondott céljaként fogalmazódott meg a hazai demokratikus folyamatok védelme a külső beavatkozásoktól.[9] Ezek az intézkedések jellemzően a külföldi pénzügyi támogatásnak a külső befolyásolás egyik formájaként való azonosításával és az ilyen támogatást elfogadó szervezetek külföldi érdekek ügynökeiként való megjelölésével jártak. A törvényhozás címzettjei között találjuk a politikai pártokat, valamint a lobbi-, a média- és a civil szervezeteket - ezeknek a törvények előírják, hogy állami nyilvántartásban regisztráltassák magukat és nyilatkozzanak a finanszírozásukról. Az elmúlt évtizedben ilyen törvényeket fogadtak el Oroszországban, Grúziában, Magyarországon és Kirgizisztánban, Európa nyugati felén Franciaországban, és az EU szervei előtt is fekszik egy javaslat.[10]

Ebben a tanulmányban kritikai vizsgálat alá vesszük a szabályozások egyes sajátos jellemzőit, amelyek megkülönböztetik azokat más, a pártfinanszírozás korlátozására és a demokratikus folyamatok védelmére irányuló, jól bevált intézkedésektől. A "külföldi ügynökökre" (foreign agent) vonatkozó törvények szerkezeti sajátosságait több országban is bírálták már a Velencei Bizottság és más nemzetközi szervezetek.

1. táblázat A "külföldi ügynökökre" vonatkozó törvényalkotás egyes esetei

- 74/75 -

2.1. "Az Egyesült Államok volt az első"

Érdekes módon az európai jogalkotások indokolásának-védelmének gyakori hivatkozási pontja az 1938-as amerikai Foreign Agents Registration Act (FARA), amelynek alkalmazása új lendületet kapott a 2016-os választásokba való orosz beavatkozás miatt. Azonban az amerikai törvény azokra a helyzetekre korlátozódik, amikor egy magánszemély vagy szervezet egy külföldi

- 75/76 -

megbízó jogi képviselőjeként jár el, a megbízó konkrét utasítására cselekszik és a megbízó nevében politikai tevékenységet folytat, a kelet-európai új jogszabály viszont a szervezetek által kapott külföldi finanszírozásra összpontosít.[16]

2.2. "Az egész az átláthatóságról szól"

A külföldről érkező politikai finanszírozás kérdései a beavatkozás tilalma és a szuverenitás védelme szempontjából eltérnek, ha politikai pártokról van szó, vagy ha olyan nem kormányzati szervezetekről, amelyek nem a mandátumokért versenyeznek, de közügyekkel foglalkoznak, akár rutinszerűen is. A nemzetközi gyakorlatban, valamint az európai alkotmányos hagyományokban és normákban a külföldi párt- és kampányfinanszírozás bizonyos korlátozásoknak van alávetve, amelyek a külső és a külföldi befolyás megakadályozására és az önrendelkezés elvére épülnek.[17] A Velencei Bizottság szerint a külföldi forrásokból származó hozzájárulások általában tilosak[18] - 2006-ban az Európa Tanács tagállamai közül 28 megtiltotta vagy jelentősen korlátozta a politikai pártoknak nyújtott külföldi adományokat. Az uniós taggá válás után - jegyezte meg a Velencei Bizottság - egyes államok enyhítettek a tilalmon, például Litvánia,[19] de Magyarországon 2013 óta teljesen tilos külföldiektől adományokat elfogadni (korábban is tilos volt a külföldi állami befizetés).[20]

A nem kormányzati szervezetek és más civil társadalmi csoportok tagjai, valamint maguk a szervezetek is rendelkeznek a vonatkozó szerződések által garantált emberi jogokkal. [...] Miközben a Velencei Bizottság elfogadta, hogy indokolt a lehető legnagyobb átláthatóságot megkövetelni a külföldi finanszírozással kapcsolatos ügyekben, és hogy egyes egyesületeket, jellemzően politikai pártokat meg lehet akadályozni abban, hogy külföldi finanszírozásban részesüljenek, azt is hangsúlyozta, hogy a források - beleértve a külföldi és nemzetközi forrásokból származókat is - keresésének, elfogadásának és felhasználásának szabadsága a 11 vezérelv közé tartozik az egyesülési szabadsághoz való jog területén.[21]

- 76/77 -

A magyar jogalkotó egyértelművé tette: a szuverenitás védelme címén a választásokkal összefüggésben a külföldi finanszírozás tiltása és büntethetővé tétele mellett azokat veszi célba, akik (külföldi pénzügyi támogatással) a közvélemény befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak. Az Országgyűlés még az Alaptörvény R) cikk 4. bekezdését is módosította ennek érdekében (Magyarország alkotmányos identitásának védelme), létrehozva egy új szervet "az állami, társadalmi és politikai döntéshozatali folyamatokba való külföldi beavatkozás és a választási folyamatok befolyásolására irányuló, külföldről támogatott tevékenységek kivizsgálására".[22] A Szuverenitásvédelmi Hivatal jogosult feltárni és kivizsgálni

a demokratikus diskurzus, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységeket, ideértve az állam közhatalmi feladatait ellátó személyek által végzett, más állam, valamint - jogállásától függetlenül - külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett, a döntéshozatalt befolyásoló tevékenységeket, ha azok Magyarország szuverenitását sérthetik vagy veszélyeztethetik.[23]

A francia törvény az átláthatóság fokozása érdekében előírja a külföldi befolyási tevékenységek nyilvános digitális nyilvántartásának létrehozását, amelyet a közélet átláthatóságáért felelős főhatóság (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) kezel. Ez a nyilvántartás azonosítja a külföldi megbízottak nevében eljáró személyek által végzett tevékenységeket. A törvény kísérleti jelleggel 2028. június 30-ig engedélyezi a titkosszolgálatok számára, hogy algoritmikus technikákat alkalmazzanak a külföldi interferenciát valószínűsítő kapcsolatok felderítésére.[24]

A regisztráció mellett - a láthatóság érdekében - az ilyen szervezeteket általában arra is kötelezik, hogy tevékenységük során feliratozással, címkézéssel feltüntessék érintettségüket. A grúz törvény szerint a címke: "külföldi hatalom érdekeit szolgáló szervezetek", a magyarországi átláthatósági törvény esetében: "külföldről támogatott szervezet", Oroszország esetében: "külföldi ügynök".[25]

Amikor a "külföldi ügynökként" megbélyegzett szervezeteknek a szuverenitásra jelentett fenyegetése értékeléséről van szó, a szóban forgó törvények általában a demokratikus diskurzusokban terjesztett dezinformációra vagy egyszerűen a szuverenitás veszélyeztetésére utalnak. Oroszország esetében a jogalkotók azzal érveltek, hogy a jelentéstételi követelmények

a nemzetbiztonság védelmének fokozását és a közvélemény "tudatosítását" célozzák azzal kapcsolatban, hogy külföldi magánszemélyek és szervezetek részt vesznek olyan szervezetek támogatásában,

- 77/78 -

amelyek politikai tevékenységet folytatnak, és befolyást gyakorolnak az orosz politikára és az állam alapjaira.[26]

A magyar átláthatósági jogszabály, a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény ügyében az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy

az egyesületi finanszírozás átláthatóságának növelésére irányuló cél ugyanis - bármennyire jogszerű is - nem igazolhat olyan tagállami jogszabályt, amely azon az elvi jellegű és különbségtétel nélküli vélelmen alapul, hogy a más tagállamban vagy harmadik országban letelepedett természetes vagy jogi személy által fizetett minden pénzügyi támogatás és minden ilyen pénzügyi támogatásban részesülő civil szervezet önmagában veszélyeztetheti az adott tagállam politikai és gazdasági érdekeit, valamint intézményeinek befolyásmentes működését.[27]

Az átláthatósággal együtt jár, hogy a társadalmi szervezetek számára előírt adatszolgáltatási és közzétételi kötelezettségek nyomán e szervezeteknek a bevételi forrásaikról, tehát a támogatóik adatairól is nyilatkozniuk kell. A magánszférában működő szerveződési szabadságot, a támogatók személyes adatainak védelmét ekképp korlátozó jogi szabályozás is kiemelt demokratikus-alkotmányos igazolásra szorulna.[28] Az ezzel járó auditálási, adminisztrációs költségek és feladatok terhe legalábbis alkalmas arra, hogy a transzparencia támadóeszközként működjék az állami szervek kezében.[29]

Tehát az átláthatóság kikényszerítése nem kizárólag a külső beavatkozás elleni védelmet és a nemzeti érdekek potenciális veszélyeztetésének megakadályozását szolgálhatja, mert bizalmatlanságot is generálhat a diszkreditált egyesületekkel szemben. Ez a Velencei Bizottság értékelése szerint végső soron elriasztja az embereket az ilyen szervezetek tevékenységében való részvételtől és azok pénzügyi támogatásától.[30]

2.3. A szabályozás a gyakorlatban - tettek és címzettek

A szóban forgó szabályozások közötti hasonlóság, hogy a szuverenitás védelmét, másképp fogalmazva talán a demokratikus eljárások integritását úgy kívánják elérni, hogy a demokratikus diskurzusokat befolyásoló, külföldi finanszírozással összeköthető influenszer tevékenységet veszik célkeresztbe. Az a diskurzusmező, amelyben ez a szabályozás mozog, annyira tág, egy demokrácia esetében olyan virulens, hogy külön kihívás pontosan meghatározni a külföldi befolyásolás szereplőit és azok vizsgálni kívánt tevékenységét. A külföldi ügynökökről szóló törvények[31] szövegezése viszont, úgy tűnik, tele van olyan szélesen értelmezhető vagy kevésbé

- 78/79 -

világos normával, amelyek az önkényes jogalkalmazás előtt nyitnak kaput (az érdemi bírói felülvizsgálat előtt viszont bezárják). Az ilyen kevéssé világos fordulatok közé tartozik például a "politikai tevékenység", az "információs manipulációs és dezinformációs tevékenység", a "társadalmi döntéshozatali folyamatok", az olyan tevékenységek, amelyek "sérthetik vagy veszélyeztethetik az ország szuverenitását", vagy éppen a "külföldről érkező támogatások".[32]

A külföldi ügynökökről szóló törvények az önkényes alkalmazást lehetővé vevő homályos megfogalmazás mellett más jogállami megfontolások[33] miatt is okot adnak a kritikára. A strasbourgi bíróságnak az orosz jogról kialakult benyomását is érdemes idézni: "úgy tűnik, hogy a szabályozás azon a felfogáson alapul, hogy az olyan ügyek, mint az emberi jogok és a jogállamiság tiszteletben tartása, az állam »belügyei«, és hogy az ilyen ügyek bármilyen külső vizsgálata gyanús és potenciális veszélyt jelent a nemzeti érdekekre nézve."[34] Az a jogi vélelem, hogy a külföldről finanszírozásban részesülő személy vagy szervezet, függetlenül az összegtől, külföldi érdekeket szolgál, valójában megalapozatlan.[35] Megállapítható, hogy az államok nem tudták igazolni, hogy a vizsgált törvények elfogadására és azzal a szóban forgó alapjogok korlátozására sürgető társadalmi szükség lenne demokratikus társadalmukban. Továbbá a nemzeti szuverenitás védelme mint az alapvető jogok korlátozásának másik közérdekű indokolása sem az Emberi Jogok Európai Egyezményében, sem a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában nem szerepel.[36]

A szabályozásnak a gyakorlatba való átültetését és a fejlődését kevés esetben tudjuk nyomon követni, a jogszabályok végrehajtásának részletei nehezen megismerhetők. Például az orosz szabályok időről időre változtak, korábban nem szankcionált és önkéntes közreműködési kötelezettségek kötelezővé váltak, mulasztásukhoz súlyos következményeket fűztek, az előbb a nem kormányzati szervezetekre és a politikai pártokra vonatkozó szabályozást kiterjesztették a magánszemélyekre és a médiaszolgáltatókra, a közvetlen juttatások vizsgálatát kibővítették a közvetve érkezőkre is stb.[37]

A magyar szuverenitásvédelmi törvény alkalmazására felállított hivatal 2024 folyamán néhány társadalmi szervezet kapcsán végzett vizsgálatot és elemző dokumentumokat tett közzé.[38] Az

- 79/80 -

egyik vizsgálat nyomán az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszeljárásban állást foglalt a törvény rendelkezéseiről és a Szuverenitásvédelmi Hivatal eljárásáról a 20/2024. (XI. 28.) AB határozatban. Az Alkotmánybíróság egyrészt az átláthatóság legitim célját hangsúlyozta [67], másrészt a véleménynyilvánítás szabadságának veszélyére, a szabályozással és a hivatal eljárásával járó dermesztő hatásra (chilling effect) hivatkozást elutasította, mivel a hivatal eljárása, jelentései nem járnak semmilyen joghátránnyal [70]. Ugyanilyen megállapításra jutott a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmével kapcsolatban is is. Mivel a hivatal "hatóságnak nem minősül és nem folytat közigazgatási jogi értelemben vett hatósági ellenőrzést sem" [79], továbbá a hivatal által megkeresett szervezet együttműködésére vonatkozó "kötelezettség megalapozott indok nélküli elmulasztása vagy késedelmes teljesítése a Hivatal által alkalmazható szankciót szintén nem von maga után" [81], és "mivel a Hivatal jelentései nem minősülnek sem hatósági, sem más közigazgatási döntésnek, ezért azokkal szemben jogorvoslatot sem szükséges biztosítani" [89]. Azonban Hörcherné Marosi Ildikó és Schanda Balázs alkotmánybírók különvéleménye megfogalmazza azt a nézőpontot is, hogy még ha ilyen szankcionálási jogkör nincs is, egy egyesületek működését vizsgáló állami szerv működését tekintve nem lehet félretenni a tisztességes eljárás követelményét:

A versengő "influenszer-szervezetek" civil szervezetekként alapjogi jogosultak. Amennyiben az állam egy államigazgatási szervet hoz létre átláthatóságuk erősítésére, a létrehozott hivatal alapjogi kötelezett, amelyet kötnek az állam jogállami működésének követelményéből fakadó szabályok, kötik az alapvető jogok (így a tisztességes eljárás követelménye), és működése nem lehet önkényes. [170]

Itt jegyezzük meg, hogy az orosz alkotmánybíróság már 2014-ben megvizsgálta a saját, külföldi ügynökökről szóló törvényüket, és a transzparenciaigényekből kiindulva nem emelt alkotmányossági kifogást. A kevéssé jól körülhatárolt jogi fogalmakkal (például "politikai tevékenység") kapcsolatos normavilágossági és jogállami kifogásokra nem reagált. A szabályozás későbbi szigorodása valószínűleg alaposabb érvelést igényelt volna.[39] Meglepő (vagy nem), hogy míg a nyugati demokratikus törvényhozások a keleti (orosz) befolyás ellen folyamodtak ilyen eszközökhöz,[40] addig a külföldi ügynökökről szóló törvényeket elfogadó kelet-európai országok törvényhozói, úgy tűnik, hogy többnyire a nyugati befolyás ellen harcolnak. Magyarország az EU és a NATO tagjaként, Grúzia pedig tagjelölt országként.

- 80/81 -

3. Végső dilemmák - ki a külföldi és mi a szuverenitás védelme a kiberműveletek korában?

Végül rá kell térnünk az idegen ügynökökkel szembeni szuverenitásvédelemért folytatott küzdelem egy további érvelést igénylő dimenziójára: ki és mi tekinthető idegennek a modern kommunikációs szférában? Hedvig Ördén és James Pamment azon az alapon, hogy az állami szuverenitás nem minden aspektusa vihető át egyformán a kiberkörnyezetbe, három fogalmat vizsgál: idegen államok, idegen állampolgárok és idegen érdekek.[41] Azzal érvelnek, hogy az államok közötti külföldi befolyásolási műveleteket a nemzetközi kapcsolatokról való klasszikus gondolkodásmód alapján a szuverén nemzetek közötti konfliktusos kapcsolatok felől lehet megközelíteni. A területi integritás vagy a be nem avatkozás elve nehezen alkalmazható az olyan befolyásolási műveletekre, amelyek inkább eszmék terjesztésével és nem fizikai kényszerítéssel járnak. A beavatkozás küszöbét akkor lehet elérni, ha a tájékoztatási művelet potenciálisan "kényszerítő", és az akár erőszakos magatartás nélkül is lehet rejtett művelet. A közvetítők, vagyis a külföldi államok nevében dolgozó hazai szereplők tovább bonyolítják ezt a helyzetet.

A másik megközelítés azt vizsgálja, hogy a befolyásolási műveletet külföldi állampolgárok hajtják-e végre. Ez a módszer azon az elképzelésen alapul, hogy demokratikus keretek között a nem állampolgároknak nincsenek bizonyos jogaik, például szavazati joguk. Azonban az állampolgárság és a demokratikus jogok közötti kapcsolat országonként nagyon eltérő. Sok demokrácia a nem állampolgárok szólásszabadságát is fenntartja, ami megnehezíti befolyásolási műveleteik illegitimnek minősítését. A nemzetközi emberi jogi normák mindenki, így a nem állampolgárok számára is biztosítják a szólásszabadságot, ami megakadályozza, hogy a külföldi befolyás korlátozása kizárólag a hírvivő állampolgárságán alapuljon.

A harmadik megközelítés a befolyásolási műveleteket inkább külföldi érdekekhez, mint az állam vagy az állampolgár identitásához köti. Ez a nézet a befolyásolási műveleteket puha hatalomgyakorlásnak tekinti, amely gyakran legitim, hacsak nem jár megtévesztéssel. Az államok által folytatott nyilvános, általánosan elfogadott diplomáciai tevékenység akkor válik problémássá, amikor dezinformációvá válik. A befolyásolási műveletek mögötti szándék meghatározása kihívást jelent, mivel a külföldi érdekekről alkotott szubjektív ítéletek elmoshatják a legális és az illegális tevékenységek közötti határokat. Ha a tartalom vagy a hírvivő személye helyett a manipulatív kommunikációs technikákra összpontosítunk, az jobb módot nyújthat a befolyásolási műveletek értékelésére.

Ördén és Pamment szerint a titkos módszerek és a manipulatív technikák vizsgálata segíthet a külföldi befolyásolási műveletek hatékonyabb meghatározásában és szabályozásában. Számos szempontot figyelembe kell venni, például azt, hogy a demokráciáknak reziliensnek kell lenniük a politikai diskurzusban való külföldi részvétellel szemben, bizonyos közintézményeknek különleges védelemre van szükségük a külföldi szereplőkkel szemben, végül a nemzetbiztonsági megközelítés szerint a másik állam viselkedése szélesebb körben határozza meg (ha egyértelmű bizonyítékok vannak a koordinációra, a szándékra és a mértékre), hogy a külföldi identitás problémává válik-e. Véleményük szerint a megfelelő ellenintézkedések közé tartozhat

- 81/82 -

például a nagyobb átláthatóság megteremtése, főleg az olyan mesterséges technikák alkalmazására vonatkozóan, amelyek az online tartalmaknak generálnak magasabb szintű elérést.[42]

A szuverenitás védelmének politikai narratíváin kívül két fő cselekvési irány látszik kirajzolódni.[43] Az internet többé már nem szabályozatlan szféra - jelentette ki az EU a digitális szolgáltatásokról szóló rendelet (DSA)[44] és a mesterséges intelligenciáról szóló rendelet (MI rendelet)[45] jogalkotási sikereit követően. A DSA a kockázatok között említi "a demokratikus folyamatokra, a polgári közbeszédre és a választási folyamatokra, valamint a közbiztonságra gyakorolt tényleges vagy előrelátható negatív hatásokat" [(82) preambulumbekezdés]. Az MI rendelet szerint a magas kockázatú rendszerek közé tartoznak a "választások vagy népszavazások eredményének vagy a természetes személyek választásokon vagy népszavazásokon tanúsított szavazási magatartásának befolyásolásához való használatra szánt MI-rendszerek" (III. melléklet 8.b pont). A tömegtájékoztatás szabadságáról szóló európai rendelet azt is kimondja, hogy:

a médiaszolgáltatások belső piacának jó működését kihívások elé állítják azok a szolgáltatók - többek között az egyes harmadik országok ellenőrzése alatt álló médiaszolgáltatók -, amelyek rendszeresen részt vesznek a dezinformációban, vagy az információmanipulációban és beavatkozásban, és a belső piac szabadságait visszaélésszerűen használják.[46]

Ez a szabályozási megközelítés az alapvető jogok magasabb szintű értékelését magasabb kockázatokhoz köti, és a terület gazdasági és magánszereplőit társszabályozásra hívja fel.

Az uniós és a tagállamokon belüli választási folyamatokba való nemzetközi beavatkozás ellenőrzésére irányuló, fent említett szabályozási válaszok megfigyelhetők a politikai reklámok átláthatóságáról és célzott folytatásáról szóló uniós rendeletben.[47] A politikai reklámozással összefüggésben a technológia és az internet használata jelentősen átalakította a választási folyamatokat, ami lehetőségeket és kihívásokat egyaránt jelent. A célzott reklámküldési technikák,

- 82/83 -

amelyek a megfigyelt és a származtatott személyes adatok feldolgozásán alapulnak, lehetővé teszik, hogy a politikai üzeneteket célzottan egy meghatározott célközönséghez irányítsák vagy azt kizárják abból, és ezáltal optimalizálják a reklámok láthatóságát. A mikroszegmentálás és más fejlett technikák komoly kockázatot jelentenek a választási folyamatok méltányosságára, esélyegyenlőségére és átláthatóságára nézve, és alapvető jogokat fenyegetnek, például a véleménynyilvánítás szabadságát vagy a magánélet és a személyes adatok védelmét. Ez különösen aggasztó a határokon átnyúló és páneurópai politikai kampányok esetében, ahol a politikai reklámok terjesztése megkerülheti a nemzeti szabályozásokat, aláásva ezzel az átláthatósági törekvéseket.

A megfelelő kapacitással és geopolitikai pozícióval rendelkező államok drasztikusabb korlátozásokat vezettek be polgáraik internet-hozzáférésére vonatkozóan, míg egyes kisebb államok visszafogottabban jártak el ez ügyben.[48] Ezek a drasztikus módszerek összetett megoldásokat foglalnak magukban, a hazai internethálózatnak a globális hálózatról való teljes leválasztásától a kiterjedt megfigyelési technikákon és a tartalomszűrésen át mindezen alkalmazások mesterségesintelligencia-rendszerek által hatékonyabbá tett alkalmazásáig. Miközben ezek az államok a szuverenitásukat védik a globális technológiai vállalatok és más államok befolyásával szemben, az új gyarmatosítás többrétű folyamatát is megfigyelhetjük[49] - vajon a kibertechnológia exportja egyben az uralmi rendszerek kiterjedésének módszerét is jelenti a világban?

Irodalomjegyzék

Biezen, Ingrid van: Financing Political Parties and Election Campaigns-Guidelines. Strasbourg, Council of Europe, 2003.

Bressanelli, Edoardo: Investing in Destabilisation: How Foreign Money Is Used to Undermine Democracy in the EU. Európai Parlament, 2021, https://bit.ly/3FLniHx.

Gosztonyi, Gergely: Special Models of Internet and Content Regulation in China and Russia. ELTE Law Journal, 2021/2., 87-99.

https://doi.org/10.54148/ELTELJ.2021.2.87

Gravett, Willem H.: Digital Neocolonialism: The Chinese Surveillance State in Africa. 31(1) African Journal of International and Comparative Law (2022) 39-58.

https://doi.org/10.3366/ajicl.2022.0393

Ináncsi Mátyás: Közösségi média és dezinformáció. In Farkas Ádám - Kelemen Roland - Vikman László (szerk.): Kiberműveletek és ellenálló képesség. A kibertéri műveletek egyes állami és jogi kérdései. Budapest, Gondolat, 2024, 263-282.

Mezei Kitti - Szentgáli-Tóth Boldizsár: Az online platformok használatában rejlő veszélyek: a dezinformáció és a kibertámadások jogi kockázatai. In Török Bernát - Ződi Zsolt (szerk.): Az internetes platformok kora. Budapest, Ludovika, 2022, 327-337.

- 83/84 -

Ohman, Magnus: Getting the Political Finance System Right. In Elin Falguera - Samuel Jones - Magnus Ohman (szerk.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Science. Stockholm, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, https://bit.ly/4l6EebF, 13-37.

Ördén, Hedvig - Pamment, James: What Is So Foreign About Foreign Influence Operations? Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 2021.

Rebo, Samuel: FARA in Focus: What can Russia's Foreign Agent Law Tell Us about America's? 12 Journal of National Security Law & Policy (2022) 277-325.

Rudolph, Josh - Morley, Thomas: Covert Foreign Money. Financial Loopholes Exploited by Authoritarians to Fund Political Interference in Democracies. GMF, 2020. augusztus 18., https://bit.ly/4hSjBx0.

Smuk Péter: Magyar és európai pártjog. Budapest, Gondolat, 2018.

Smuk Péter: Demokratikus legitimáció. Alkotmánytani értekezések a cserépszavazástól a mesterséges intelligenciáig. Győr, Universitas-Győr, 2024.

Smuk, Péter - Álvarez Robles, Tamara: Three Models of Sovereignty-Protection. Rechtskultur (2024) Sonderheft, 515-533. ■

JEGYZETEK

[1] Smuk Péter: Demokratikus legitimáció. Alkotmánytani értekezések a cserépszavazástól a mesterséges intelligenciáig. Győr, Universitas-Győr, 2024.

[2] Smuk Péter: Magyar és európai pártjog. Budapest, Gondolat, 2018, 84-85.

[3] Lásd egyebek között Buckley v. Valeo 424 US 1 (1976) és Citizens United v. Federal Election Commission, 558 US 310 (2010).

[4] Ingrid van Biezen: Financing Political Parties and Election Campaigns-Guidelines. Strasbourg, Council of Europe, 2003, 30.

[5] Edoardo Bressanelli: Investing in Destabilisation: How Foreign Money Is Used to Undermine Democracy in the EU. Európai Parlament, 2021, https://bit.ly/3FLniHx.

[6] Az Európai Parlament 2019. október 10-i állásfoglalása a választásokba való külföldi beavatkozásról és a nemzeti és európai demokratikus folyamatokban megjelenő dezinformációról, 2019/2810(RSP), A-C pont.

[7] Bressanelli i. m. (5. lj.) 1112.; ‘I hope Ukraine Will Lose': What MEPs Told Russian Propaganda Channel. Politico, 2024. április 11., https://bit.ly/3FTozMy.

[8] Josh Rudolph - Thomas Morley: Covert Foreign Money. Financial Loopholes Exploited by Authoritarians to Fund Political Interference in Democracies. GMF, 2020. augusztus 18., https://bit.ly/4hSjBx0.

[9] The Insidious Spread of ‘Foreign Agent' Laws. Columbia Journalism Review, 2023. október 31., https://bit.ly/4c3B04y. Az Európai Unió tagállamaiban szerzett tapasztalatokat figyelembe vették a politikai reklámok átláthatóságáról és célzott reklámozásáról szóló 2024/900/EU rendelet megalkotásakor is.

[10] Javaslat. Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a harmadik országok nevében végzett érdekképviselet átláthatóságára vonatkozó harmonizált belső piaci követelmények megállapításáról és az (EU) 2019/1937 irányelv módosításáról.

[11] CDL-AD(2024)001. Opinion on Act LXXXVIII of 2023 on the Protection of National Sovereignty (Hungary). Adopted by the Venice Commission at its 138th Plenary Session (Venice, 15-16 March 2024), https://bit.ly/3RrvzCQ.

[12] C-829/24 Elnöki végzés, Bizottság kontra Magyarország (2025. február 12.).

[13] CDL-PI(2024)013. Urgent Opinion on the Law on Transparency of Foreign Influence (Georgia). Issued on 21 May 2024 pursuant to Article 14a of the Venice Commission's Revised Rules of Procedure, https://bit.ly/4j6RECO.

[14] Kyrgyzstan's bill on so-called "foreign representatives" worrying and should be reviewed: OSCE Human Rights Director and Media Freedom Representative. OSCE, 2024. február 7., https://bit.ly/42jcI3a; valamint UN Special Rapporteurs have urged the Government of the Kyrgyz Republic to reconsider and withdraw the draft law "On Foreign Representatives". 2023. október 6., https://bit.ly/4c6oukR.

[15] A törvény szövegét lásd https://bit.ly/3DQOd4b.

[16] Összefoglalja: CDL-AD(2019)002. Report on funding of associations. Adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15-16 March 2019), https://bit.ly/3DLivoZ, 134. j. Mélyebb összehasonlító elemzését adja Samuel Rebo: FARA in Focus: What can Russia's Foreign Agent Law Tell Us about America's? 12 Journal of National Security Law & Policy (2022) 277-325.

[17] Magnus Ohman: Getting the Political Finance System Right. In Elin Falguera - Samuel Jones - Magnus Ohman (szerk.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Science. Stockholm, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, https://bit.ly/4l6EebF, 21.; Biezen i. m. (4. lj.) 27-29.

[18] CDL-AD(2010)024. Guidelines on political party regulation by OSCE/ODIHR and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010), https://bit.ly/421YoL7, 172.

[19] CDL-AD(2006)014-e. Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign Sources (amicus curiae opinion for the European Court of Human Rights). Adopted by the Venice Commission at its 66th Plenary Session (Venice, 17-18 March 2006), https://bit.ly/4ccthRO, 9.

[20] 1989. évi XXXIII. törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról 4. § (3) bekezdés.

[21] A Velencei Bizottság véleménye, CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 35. (hivatkozások nélkül).

[22] Magyarország Alaptörvényének 12. módosítása, általános indokolás 1.

[23] 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről 3. § ac) pont. Lásd még a Velencei Bizottság véleményét a törvényről: CDL-AD(2024)001 (11. lj.).

[24] A francia törekvések tágabb kontextusát bemutatja: Strengthening the Transparency and Integrity of Foreign Influence Activities in France: A Tool for Tackling Foreign Interference Risks. OECD Public Governance Reviews. Párizs, OECD Publishing, 2024, https://bit.ly/3DTTS9C.

[25] Lásd Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13 and 60 others, 2022. június 14.; 15.; A Velencei Bizottság véleménye, CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 71; C-78/18 Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) [4]; a francia törvényben nem találunk ilyen kötelezettséget.

[26] Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13 and 60 others, 2022. június 14. [148].

[27] C-78/18 Európai Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) [86].

[28] A grúz szabályozásról lásd CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 79-80.

[29] Russian "Foreign Agents" Scenario: From the Weaponization of Transparency to Public Discrimination. Kennan Cable, no. 92, 2024. június, https://bit.ly/42ks7jL.

[30] A Velencei Bizottság érvelése a grúz törvényről: CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 71-73.

[31] Az amerikai FARA tekintetében az 1938-as szövegezés 21. századi problémáira is kitér Rebo i. m. (16. lj.) 299.

[32] CDL-AD(2024)001 (11. lj.) 50., 53.; Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13 and 60 others, 2022. június 14 [104].; CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 53-55.; OSCE ODIHR - NGO-KGZ/451-452/2022, 55., 77., 95.

[33] A törvények elfogadására általában nem a szükséges nyilvános konzultációt követően, nem átgondolt menetrend szerint kerül sor, lásd CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 42-47.; CDL-AD(2024)001 (11. lj.) 26.

[34] Amely "felfogás nem egyeztethető össze az Egyezmény mint az európai közrend és kollektív biztonság eszközének kidolgozási történetével és alapértékeivel", Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13 and 60 others, 2022. június 14. [139].

[35] "Bár a külföldi politikai befolyás megakadályozására való törekvés a nemzetbiztonsági vagy közbiztonsági érdekek védelmének legitim céljai közé tartozhat, az az automatikus vélelem, hogy bármilyen korlátozott és szórványos külföldi finanszírozás külföldi befolyással egyenlő, nehezen tarthatónak tűnik, és önmagában nem elegendő a korlátozó intézkedések indoklásához." CDL-PI(2024)013 (13. lj.) 63.

[36] CDL-AD(2024)001 (13. lj.) 75.

[37] Bemutatja Rebo i. m. (19. lj.) 284-288.

[38] A Szuverenitásvédelmi Hivatal a törvény értelmében maga alakítja ki módszertanát [2023. évi LXXXVIII. törvény 2. § a) pont], ami egyes jelentéseiből ismerhető meg, például "Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra" (2024. október 28., SZH-0353/2024). A kormány háborúellenes cselekvési terve alapján (https://bit.ly/4iFiS3v), ha bebizonyosodik, hogy a külföldi finanszírozást "háborús propagandára" használják fel, Magyarország visszautalja a pénzt a küldő szervezetnek. A Szuverenitásvédelmi Hivatal ehhez a "Dezinformációs narratívák Magyarországon. A nyugati háborúpárti és az orosz legitimációs narratívák az ukrajnai háború kapcsán" című elemzésével járult hozzá (https://bit.ly/43vSKn4). A szembeötlő újítás ebben a megközelítésben az, hogy most már nem a bizonyítottan külföldi támogatás elfogadása vagy a külföldi irányvonal követése a szabályozás célpontja, hanem a médiumok kommunikációjának tartalma. A véleménynyilvánítás szabadságának tartalmi korlátozása egyértelműbbé teszi az alapjogokba való beavatkozást, ezért különösen világos jogi megfogalmazást és erős indokolást igényelne alkotmányosságának alátámasztására. Az újságírásra vonatkozó alkalmazási kérdésekhez is lásd Definíciós kényszer. HVG, 2024. június 12., 12-13., https://bit.ly/42lW2bo.

[39] Russian Federation: Report on the Constitutional Court Proceedings and Judgment on the "Foreign Agent" Amendments to the NGO Law. International Commission of Jurists, 2014, https://bit.ly/3QUyt2W.

[40] Rudolph-Morley i. m. (8. lj.). Az Európai Parlament még hozzáteszi: "mivel fel kell hívni a figyelmet Oroszország dezinformációs kampányaira, hiszen ez az ország a félretájékoztatás egyik fő forrása Európában; mivel Oroszországon kívül más harmadik országok állami és nem állami szereplői is beavatkoznak az európai nyilvánosság vitáiba", 2019/2810(RSP) E-F.

[41] Hedvig Ördén - James Pamment: What Is So Foreign About Foreign Influence Operations? Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 2021.

[42] Uo. 1.

[43] Lásd Péter Smuk - Tamara Álvarez Robles: Three Models of Sovereignty-Protection. Rechtskultur (2024) Sonderheft, 515-533.

[44] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2022/2065 rendelete (2022. október 19.) a digitális szolgáltatások egységes piacáról és a 2000/31/EK irányelv módosításáról (digitális szolgáltatásokról szóló rendelet).

[45] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1689 rendelete (2024. június 13.) a mesterséges intelligenciára vonatkozó harmonizált szabályok megállapításáról, valamint a 300/2008/EK, a 167/2013/EU, a 168/2013/EU, az (EU) 2018/858, az (EU) 2018/1139 és az (EU) 2019/2144 rendelet, továbbá a 2014/90/EU, az (EU) 2016/797 és az (EU) 2020/1828 irányelv módosításáról (a mesterséges intelligenciáról szóló rendelet).

[46] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1083 rendelete (2024. április 11.) a belső piaci médiaszolgáltatások közös keretének létrehozásáról és a 2010/13/EU irányelv módosításáról (a tömegtájékoztatás szabadságáról szóló európai rendelet) (4) preambulumbekezdés. A dezinformáció megközelítéséhez lásd Mezei Kitti - Szentgáli-Tóth Boldizsár: Az online platformok használatában rejlő veszélyek: a dezinformáció és a kibertámadások jogi kockázatai. In Török Bernát - Ződi Zsolt (szerk.): Az internetes platformok kora. Budapest, Ludovika, 2022, 327-337.; valamint Ináncsi Mátyás: Közösségi média és dezinformáció. In Farkas Ádám - Kelemen Roland - Vikman László (szerk.): Kiberműveletek és ellenálló képesség. A kibertéri műveletek egyes állami és jogi kérdései. Budapest, Gondolat, 2024, 263-282.

[47] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/900 rendelete (2024. március 13.) a politikai reklámtevékenység átláthatóságáról és célzott folytatásáról.

[48] Gergely Gosztonyi: Special Models of Internet and Content Regulation in China and Russia. ELTE Law Journal, 2021/2., https://doi.org/10.54148/ELTELJ.2021.2.87, 87-99.

[49] Willem H. Gravett: Digital Neocolonialism: The Chinese Surveillance State in Africa. 31(1) African Journal of International and Comparative Law (2022), https://doi.org/10.3366/ajicl.2022.0393, 39-58.