A parlamentarizmust egyik legnevesebb kutatója, Beyme a parlamenti kormánybuktatás lehetőségével karakterizálja.[1] Szerinte ugyanis a parlamentáris berendezkedés legmarkánsabb ismertetőjegye, hogy a parlament - bizalmatlansága kifejezésével - távozásra kényszerítheti a kormányt. Ha tehát a kormány nem akarja elveszíteni a megbízatását, akkor meg kell szereznie a parlamenti képviselők (többségi) támogatását. A parlamenti bizalom így tulajdonképpen nem más, mint a kormány fennmaradásának és működésének feltétele, a parlamentáris kormány lételeme.
A kormányzáshoz elengedhetetlen parlamenti támogatás nem jár ellenszolgáltatás nélkül: a bizalomnak ára van. Joggal várja el a parlament, hogy a megelőlegezett bizalomért cserébe a kormány valamiféle biztosítékot adjon arra, hogy működése során - a képviselők elvárásainak figyelembe vételével - rászolgál, illetve rá fog szolgálni a (megelőlegezett) parlamenti támogatásra. Lényegében ez a kormány parlamenti felelősségének funkciója.[2]
A felelősség viselésével a kormány mintegy elfogadja, hogy tevékenységét a parlament szüntelenül ellenőrizze. A parlament ennek révén felhatalmazást kap arra, hogy a kormányfő, illetve a miniszterek ténykedését folyamatosan értékelve a rendelkezésére álló (kontroll) eszközökkel a képviselet akaratának megfelelő (hatékony) működésre ösztönözze őket. Pozitív értékítélet esetén a kormány a parlament (további) támogatására számíthat. A parlament negatív értékítélete pedig végső soron - bizalmatlanság kifejezésének formájában - a kormány menesztéséhez vezethet. Parlamenti eltávolításának állandóan fenyegető veszélye visszatartó erővel hat a kormányra, illetve tagjaira, gátat szab a népképviselet akaratával ellentétes, önkényes hatalomgyakorlásnak.[3] A parlamenti kormánybuktatás lehetőségével párosuló felelősség, amelyet a kormány a működéséhez nélkülözhetetlen képviselői támogatásért cserébe kénytelen viselni, valójában tehát nem más, mint a végrehajtó hatalom olyan korlátozása, amely azt a képviseleti szerv akaratának folyamatos figyelembe vételére, az utóbbival való együttműködésre, s ilyenformán parlamenti kormányzásra kötelezi.[4]
A hatályos Alkotmány lényegében a parlamentarizmus ismertetett szabályait követi, de nem mindig következetes módon. Jóllehet helyesen rögzíti, hogy a Kormány az Országgyűlésnek felelős, az ezt követő rendelkezés már azt tartalmazza, hogy a Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek is felelősek. Az Alkotmány továbbá ezzel összefüggésben előírja azt is, hogy a Kormány tagjai tevékenységükről a Kormánynak és az Országgyűlésnek kötelesek beszámolni. A parlamenti rendszer keretei között nehéz, mi több lehetetlen magyarázatot találni a kormánytagok Kormánnyal szemben viselt felelősségére. E felelősség tárgya éppúgy homályos, mint az, hogy saját tagjait a Kormány milyen módon vonhatja felelősségre, s ennek eredményeként milyen jogkövetkezményeket alkalmazhat velük, kiváltképpen a miniszterelnökkel szemben.
A parlamenti felelősség szabályozásához kapcsolódóan az Alkotmány felhatalmazást ad a Kormány tagjai (vagyis a miniszterelnök és a miniszterek), illetve az államtitkárok jogállására, díjazására, különösen pedig: a felelősségre vonásuk módjára vonatkozó törvényi szabályozás megalkotására. E mára már végképp anakronisztikussá vált felhatalmazás[5] alapján törvényben
- 250/251 -
kellene megállapítani, hogy milyen okból, milyen módon, milyen eszközökkel lehet a kormánytagokat (államtitkárokat) felelősségre vonni. Az alkotmányi felhatalmazásnak a törvényhozó mindeddig képtelen volt értelmesen megfelelni,[6] valójában nem is lehet, hiszen a parlamentarizmus működése a kormánytagok felelősségre vonásának módjáról szóló törvényi szabályozást nem igényel.[7]
Az Országgyűlés által elfogadott koncepció[8] a Kormányról szóló rész elején rögzíti a testület parlamenti felelősségét. Ilyenformán a hatályos Alkotmányhoz hasonlóan alapvetően a parlamentarizmus talaján áll. Hasonlatossága révén ugyanakkor foglya maradt az Alkotmány következetlenségének is. Kiváltképp akkor, amikor a miniszterek esetében a parlamenti felelősség a kormánnyal szemben viselt felelősséggel keveredik.
E rövid bevezetés után a kormányt érintően azt tartanám a legfontosabb változásnak, ha az új alkotmány következetesen elkötelezné magát a parlamentarizmus mellett. Ehhez mindenek előtt a kormány és a kormánytagok felelősségének szabályát kell az alkotmány szintjén helyesen rögzíteni. Különösen, mivel a kormány parlamenti felelőssége a parlamentarizmus esszenciális eleme.[9] Egyértelművé kell ezért tenni, hogy a kormány egésze, s ennek megfelelően a kormány minden tagja felelősséget visel, s azt is, hogy parlamenti felelősségük mivel kapcsolatban áll fenn. Mindez a kormány belső struktúrájával, működési módjával összhangban, alapvetően három fő szervezőelv mentén határozható meg.
Elsőként a reszort-elvet kell említenünk, hiszen időrendben ez jelent meg legelőbb, az alkotmányos monarchiák kialakulásától kezdve összekapcsolódik a miniszterek működésével. A miniszterek individuális felelősségének megjelenése tehát jócskán megelőzte maga a kormány, illetve a kormányra nehezedő kollektív felelősség, mi több a parlamentarizmus kialakulását. A tárcavezetők egymáshoz, s általában a miniszterek tanácsához, illetve annak fejéhez kezdetben csak lazán kötődve tulajdonképpen személyes kontrollt gyakoroltak tárcájuk felett, s ennek megfelelően a tárca tevékenységéért személyes felelősséget viseltek. Az állami szerepvállalás megnövekedése, s ezzel párhuzamosan a minisztériumi apparátusok felduzzasztása, valamint a miniszterek tanácsa által hozott kollektív döntések elszaporodása, azoknak a tárcákra kötelező ereje, s így a kollektív felelősség kialakulása következtében a miniszterek egyéni felelősségének eredeti jelentősége persze fokozatosan elhalványult, de mindmáig nélkülözhetetlen elemét képezi a parlamentáris berendezkedéseknek. Ma is azt jelenti, hogy a miniszter a parlament előtt e megbízatásával, különösen pedig a tárcájával összefüggésben mindenért felel. Intézkedéséért és mulasztásáért éppúgy, mint a miniszterként önállóan és a kormány tagjaként testületileg meghozott döntésekért. Felelős továbbá az általa vezetett minisztérium minden aktusáért, rajta a tárca egész tevékenysége számon kérhető.
A kormány működését érintően a reszort-elv manapság már aligha érvényesülhetne kizárólagosan. A reszort-elv abszolutizálása ugyanis visszalépést jelentene, azt eredményezné, hogy a kormány mint testület megszűnne, s helyét egymás-
- 251/252 -
tól teljesen független tárcavezetők váltanák fel, önálló kompetenciával és felelősséggel. A miniszter önálló kompetenciáját pedig sem a többi tárcavezető, sem a tárcavezetők testülete nem korlátozhatná. A reszort-elv kizárólagos érvényesülése esetén a miniszterek elnöke primus inter pares. Összetartó erő hiányában pedig aligha lehetne garantálni, hogy ne alakuljanak ki ellentmondások a kormánytagok intézkedései között.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
