Rovatunkban ezúttal is az Emberi Jogok Európai Bíróságának legutóbbi fontos döntéseit, valamint az Európai Unió Bíróságának emberi jogi vonatkozású határozatait foglaljuk össze.
A Törvényszék T-517/19. sz. ítélete A Homoki Európa Bizottság elleni ügyében (Összefoglalta: Hüttl Tivadar - Pásztor Emese)
A felperes egy gyáli székhelyű civil szerveződés tagja, aki az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (továbbiakban: Rendelet) alapján 2019. március 15-én kérelmet nyújtott be az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF). A kérelem az Elios közvilágítási cég által uniós pénzügyi hozzájárulással megvalósított közvilágítási projektekre vonatkozóan folytatott vizsgálatáról szóló végleges jelentés megismerésére irányult. Az OLAF 2017 decemberében zárta le e vizsgálatot, és a meghozandó intézkedésekre vonatkozó ajánlásokkal együtt megküldte a magyar hatóságoknak a szóban forgó jelentést. A magyar nyomozó hatóságok büntetőeljárást indítottak, de később az eljárást megszüntették, anélkül, hogy a gyanúsítottat kihallgatták volna. Az adatkezelő OLAF 2019. május 22. napján teljes mértékben elutasította a hozzáférési kérelmet. Az elutasítás indokaként az alperes a Rendelet 4. cikk (1) és (2) bekezdésében felsorolt legitim megtagadási okok közül többet is felhívott, így (i) az OLAF-vizsgálatok céljának védelmét és az OLAF esetében érvényesülő hozzáférési tilalom általános vélelmét, (ii) a vizsgálatokban részt vevő felek kereskedelmi érdekeinek védelmét, valamint (iii) a személyes adatok védelmét jelölte meg megtagadási okként. A megtagadási okok közül kiemelendő a "hozzáférés tilalmának a vélelme", amelyet a bírósági gyakorlat ismert el az OLAF esetében és amelynek lényege, hogy - megfordítva a nyilvánosság főszabályát - vélelem érvényesül az OLAF vizsgálati anyagainak a bizalmasságát illetően. A felperes ezt követően fordult az Európai Unió Törvényszékéhez (a továbbiakban: EUT vagy Törvényszék), keresetét 2019. július 19-én nyújtotta be.
A felperes az Európai Unió működéséről szóló szerződés 264. cikke alapján megindított perben - amelyet az önálló jogi személyiséggel nem rendelkező OLAF helyett az Európai Bizottsággal szemben nyújtott be - a határozat megsemmisítését kérte a Törvényszéktől. A kereset úgy kérte a határozat megsemmisítését, hogy az OLAF informátoraira vonatkozó személyes adatok, az OLAF belső feljegyzéseinek és a közbenső munkadokumentumainak a bizalmasságához fűződő érdeket elismerte, így ezeknek az adatoknak a kiadását nem várta el. A hozzáférés tilalmának általános vélelme kapcsán a felperes azzal érvelt, hogy az Alapjogi Charta 11. és 42. cikkeivel, valamint a Rendelet célkitűzésével nem egyeztethető össze egy olyan korlátozás, amely egy egész dokumentumot - annak tartalmától függetlenül, teljes egészében és automatikusan - elvon a nyilvánosság elől. A felperes hangsúlyozta, hogy a vélelmet az EUB gyakorlata akkor alakította ki, amikor a Charta még nem volt hatályban, ezért a korábbi precedensértékű döntéseket (Strack kontra Bizottság ügy)[2] alapjogi szempontú revízió alá kell vonni a keresetről való döntéskor. A felperes a keresetében rámutatott, hogy a nyilvánossághoz fűződő közérdek erősebb az OLAF döntéshozatali eljárásának a védelmét szolgáló vélelemnél, mert sem uniós, sem tagállami szinten nem volt folyamatban semmilyen eljárás a jelentéssel összefüggésben. A keresetben a felperes részletes érveket adott elő a kereskedelmi érdek, illetve a személyes adatok védelmére alapított hivatkozással szemben. A Törvényszék 2021. szeptember 1-jén kihirdetett ítélete fellebbezés hiányában 2021. november 11-én jogerőre emelkedett.
A Törvényszék emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése, valamint a Charta 42. cikke értelmében bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak dokumentumaihoz való hozzáférésre. A hozzáférés biztosításának elveit és feltételeit az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa határozza meg rendeleteiben. Jelen esetben ezeket az elveket és feltételeket a Rendelet állapítja meg, amely 4. cikkében utal arra, hogy a nyilvánosság számára biztosított hozzáférési jog a köz- vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló korlátozások mellett érvényesül. A Törvényszék felidézte a Rendelet 4. cikk (2) bekezdésében rögzített kivételek értelmezésével kapcsolatos gyakorlatát, amely egymással szemben álló érdekek összevetésén alapul: azokat az érdekeket kell egymással szemben mérlegelni, amelyeket a nyilvánosságra hozatal szolgál, illetve amelyeket a nyilvánosságra hozatal veszélyeztetet (Energie Baden-
- 90/91 -
Württemberg AG kontra Európai Bizottság ügy).[3] A (2) bekezdés a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés elve alóli kivételként jelöli meg a természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekeit, beleértve a szellemi tulajdont is, továbbá a bírósági eljárások és a jogi tanácsadás; valamint az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célját. A Törvényszék ezzel összefüggésben felhívta a figyelmet, hogy ezeket a kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni, amiből az következik, hogy a hozzáférés megtagadását nem elegendő önmagában azzal a hivatkozással alátámasztani, hogy a kikért dokumentum a kivételes esetek egyike alá tartozik. Az intézménynek, amely a kérelem címzettje, arra is magyarázatot kell adnia, hogy az említett dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan sérthetné az általa hivatkozott kivétellel vagy kivételekkel védett érdeket, az ilyen sérelem veszélyének pedig észszerűen előreláthatónak kell lennie, nem elég a sérelem puszta feltételezése.
Ettől függetlenül a Törvényszék - korábbi gyakorlatát megerősítve - elvben nem találta kifogásolhatónak azt a gyakorlatot, hogy az Európai Unió intézményei dokumentumok bizonyos kategóriái esetében általános vélelmekre hivatkozva tagadják meg a hozzáférést, mert létezhetnek olyan általános megfontolások, amelyek azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében tipikusan alkalmazhatók.
Ezt követően a Törvényszék a Rendelet 4. cikk (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt - az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljára utaló - kivétel értelmezésére tért rá. A Törvényszék rögzítette, hogy a Bíróság gyakorlatában ezzel összefüggésben is elismeri a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó általános vélelmek fennállását, legyen szó állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárással kapcsolatos igazgatási ügyiratokhoz, a Bizottság és különböző cégek által összefonódások ellenőrzésére irányuló eljárások keretében egymásnak küldött, intézmények által bírósági eljárás során benyújtott beadványokhoz vagy versenyjogi eljárásokra vonatkozó ügyiratokhoz való hozzáférésről. A Törvényszék szerint ezeknek az általános vélelmeknek az alkalmazását az alapozza meg, hogy a vélelmek hozzájárulnak ahhoz, hogy a kérdéses eljárások céljai ne kerüljenek veszélybe. Más szavakkal: az általános vélelmek alkalmazása lehetővé teszi azon eljárások integritásának megőrzését, amelyeket a hozzáférési kérelem érint.
A Törvényszék ugyanakkor arra is felhívta a figyelmet, hogy az OLAF vizsgálati eljárására az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU Euratom rendelete sajátos szabályai irányadóak, amely a 10. cikkben kifejezetten kötelezi az OLAF-ot a vizsgálatai során megszerzett és szakmai titoktartás alá tartozó információk bizalmas kezelésére.
Az OLAF vizsgálatait illetően tehát a Törvényszék szerint el kell ismerni egy olyan általános vélelem fennállását, amely szerint az ügyiratok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint sértené az OLAF vizsgálati céljának védelmét, az érdekeltek azonban bizonyíthatják a következőket: (i) azt, hogy a vélelem nem vonatkozik a konkrét dokumentumra; (ii) azt, hogy a dokumentumok hozzáférhetővé tétele nem sértené az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célját; (iii) ennek hiányában pedig azt, hogy a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik, összhangban a Rendelet 4. cikkének (2) bekezdésével.
Mindezek alapján a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy "az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljára" vonatkozó kivételt úgy kell értelmezni, hogy arra csak akkor lehet hivatkozni, ha a kérdéses dokumentumok hozzáférhetővé tétele az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok befejezését veszélyeztetné. A kivétel addig terjedhet ki a kérdéses ügyiratokra, amíg a vizsgálati vagy ellenőrzési tevékenység tart, a Törvényszék pedig kifejezetten leszögezte, hogy a kivételt nem lehet úgy értelmezni, hogy arra egészen addig lehetne hivatkozni, amíg a vizsgálatot követő intézkedések meghozatalára sor nem kerül. Egy ilyen értelmezés ugyanis esetleges - adott esetben távoli - jövőbeni, a különböző hatóságok gyorsaságától és gondosságától függő esemény bekövetkezéséhez kötné a dokumentumok kiadását. A Törvényszék szerint ellentétes lenne azzal a céllal, hogy a polgárok lehetőséget kapjanak a közhatalomgyakorlás jogszerűségének hatékony ellenőrzésére, ha a kivételt így kellene értelmezni.
A konkrét esetben a Törvényszék szerint mindebből az következik, hogy az OLAF akkor hivatkozhat az általános vélelemre, ha a vizsgálat folyamatban van, vagy éppen befejeződött, de a nemzeti hatóságok még nem határoztak a jelentést követő intézkedések meghozataláról (feltéve, hogy észszerű idő telt el). Mivel azonban az OLAF 2019. május 22-i határozatából kitűnt, hogy ekkorra a nyomonkövetési eljárást már lezárták, valamint erre az időpontra a magyar hatóságok is megállapították a jogsértés hiányát, így a vizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelem alkalmazását már nem igazolta az az érv, hogy a magyar hatóságok zavartalanul hozhassanak határozatot az OLAF jelentését követő további intézkedésekről, valamint az ártatlanság vélelme sem lehetett megfelelő hivatkozási alap.
- 91/92 -
A Törvényszék megállapította, hogy az OLAF azzal, hogy a vizsgálatok céljának sérelmére vonatkozó általános vélelemre hivatkozott, tévesen alkalmazta a Rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik, a nyilvánosság követelménye alóli kivételét, nevezetesen az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljára tekintettel kivételt engedő franciabekezdését. A Törvényszék ezt a következtetést anélkül vonta le, hogy szükségesnek látta volna a Charta 11. és 42. cikkének megsértésére alapított felperesi érvek vizsgálatát. Az ítélet azt is kiemelte, hogy a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférés megtagadása kizárólag az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumok bizalmas jellegének általános vélelmén alapult, és nem érintette a rendeletben foglalt egyéb - a kereskedelmi érdekek védelmével és a személyes adatok védelmével kapcsolatos - kivételeket. A Törvényszék tehát kimondta, hogy a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni, mivel az megtagadta a kért dokumentumhoz való részleges hozzáférést.
A Törvényszék tisztázta, hogy elvileg helyénvaló, ha az uniós intézmények a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre alapítják álláspontjukat, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében egymáshoz hasonló általános megfontolások alkalmazhatók. A kérelem címzettjének azonban nem elég az általános vélelem fennállására hivatkoznia, hanem arra is magyarázatot kell adnia, hogy az említett dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan sérthetné az általa hivatkozott kivétellel vagy kivételekkel védett érdeket, az ilyen sérelem veszélyének pedig észszerűen előreláthatónak kell lennie, nem elég a sérelem puszta feltételezése. A Törvényszék elvi éllel szögezte le, hogy az általános vélelem az érdekeltek azon jogát sem zárja ki, hogy bizonyítsák azt, hogy az említett vélelem nem vonatkozik azon dokumentumra, amelynek hozzáférhetővé tételét kérik; vagy azt, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tétele nem sértené az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célját; illetve ennek hiányában azt, hogy a Rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik. Annak elfogadása azonban, hogy a Rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdése szerinti kivétel mindaddig kiterjed az ellenőrzésekkel, vizsgálatokkal vagy könyvvizsgálatokkal kapcsolatos különböző dokumentumokra, ameddig a vizsgálatot követő intézkedések meghozatalára sor nem kerül, egy esetleges - talán távoli - jövőbeni, a különböző hatóságok gyorsaságától és gondosságától
függő esemény bekövetkezéséhez kötné az említett dokumentumokhoz való hozzáférést. Ez a megoldás ellentétes lenne a pénzügyi érdekekkel kapcsolatos igazgatás során elkövetett esetleges szabálytalanságokra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférés nyilvánosság részére történő biztosításának céljával, amely arra szolgál, hogy lehetőséget adjon a polgároknak a közhatalom gyakorlása jogszerűségének hatékonyabb ellenőrzésére.
A Törvényszék ítélete jogerőre emelkedett, de az eljárás egy sajátos jogintézmény keretein belül folyamatban van, mert a felperesi álláspont szerint az OLAF nem tett eleget a jogerős ítélet rendelkezéseinek. Az ítélet rendelkező része szerint a "Törvényszék megsemmisíti az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2019. május 22-i OCM(2019)11506. sz. határozatát, mivel az megtagadta az OLAF OF/2015/0034/B4 ügyiratra vonatkozó végleges jelentése azon változatához való hozzáférést, amelyben a tanúkra vonatkozó esetleges személyes adatok, a belső feljegyzések és az OLAF módszereire történő utalások ki vannak takarva". Az OLAF a megsemmisített határozat helyett 2022. február 2-án hozott hozta meg az új határozatát a felperesi hozzáférési kérelem tárgyában. Az új határozat a rendelkező részben megjelölt adatkörön túl korlátozta a felperes hozzáférési jogát, éspedig a személyiség- és az adatvédelemre, illetve a kereskedelmi érdekek védelmére támaszkodva. Az adatszolgáltatás úgy történt, hogy az OLAF kitakart minden adatot, amely közvetve vagy közvetlenül azonosíthatóvá tesz természetes személyeket, továbbá azokat a részeket is felismerhetetlenné tette, ahol cégneveket, üzleti struktúrákra vonatkozó érzékeny információkat, üzletfelekre vonatkozó, továbbá pénzügyi adatokat tartalmaz a Jelentés. A felperes 2022. március 22-én az Európai Unió Törvényszék Eljárási Szabályzatának a 168. cikke alapján beadvánnyal fordult a Törvényszékhez, amelyben az ítélet értelmezését kérte abban a tekintetben, hogy a jogerős ítélet alapján megengedett-e a rendelkező részben felsorolt adatkörön túl más hozzáférési jogot korlátozó érdekre hivatkoznia az alperesi oldalnak. ■
JEGYZETEK
[1] Az EUT 2021. szeptember 1-jén hozott ítélete.
[2] T-221/08. sz. ügy, az EUT 2016. április 26-i ítélete.
[3] C-365/12P sz. ügy, az EUB 2014. február 27-i ítéletének 63. pontja.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző ügyvéd, TASZ.
[2] A szerző jogász, TASZ.
Visszaugrás
