Noha az Európai Uniót (a továbbiakban EU, eredetileg EK) békeprojektnek szánták, tevékenysége évtizedeken keresztül szinte kizárólag a gazdaság területére szorítkozott: közbeeső állomás volt a vámunió és a négy alapvető szabadságjog megvalósítása. A két legfontosabb vívmánynak általában egyrészt a belső piacot, másrészt a gazdasági és valutauniót (az EURO bevezetését) nevezik.
A közelmúltban mutatkoznak az első jelei annak, hogy a tagállamok egyrészt a külpolitikában, másrészt a belbiztonság területén együtt cselekszenek. Az alapító szerződésekben, azaz az EU "alkotmányában" ezek a területek csak a maastrichti szerződés (1993. XI. 1.) óta szerepelnek az EU politikájának részeként: egyrészt a "közös kül- és biztonságpolitika" (amit gyakran neveznek második pillérnek), másrészt az együttműködés az igazságügy és a belügy területén. Az igazságügyi és belügyi együttműködés lényegében négy területet foglal magában: 1. a migrációt (menedékjog, vízumok, bevándorlás, külső határok); 2. a polgári jogi együttműködést; 3. a rendőrségi és vámügyi együttműködést; 4. együttműködést és jogharmonizációt a büntetőjogban.
Bizonyos fontos intézkedések - mindenekelőtt a rendőrségi együttműködés területén - egészen röviddel ezelőttig az EU intézményes keretein kívül maradtak: az úgynevezett schengeni egyezményekre tartoztak. A schengeni szerződések keretében folyó együttműködést az 1999 derekán életbe lépett amszterdami szerződés és az EU-nak a maastrichti szerződést követő legközelebbi "alkotmányreformja" emelte be az EU intézményes keretei közé.
A maastrichti szerződés életbe lépése óta eltelt hat évben az unió egész sereg kötelező érvényű jogszabályt alkotott, és egyéb határozatot hozott. Néhány ilyen jogszabály már előirányozza a jogharmonizációt (azaz a nemzeti jog bizonyos módon való alakításának kötelezettségét), mások együttműködésre köteleznek. Különösen fontos intézkedésekként szeretném kiemelni a következőket:
• Az Europol felállítása az Europol-egyezménnyel: az Europol támogatja az egyes államok biztonsági hatóságait az információcserében, információkat és felismeréseket gyűjt és elemez, és ezeket a tagállamok rendelkezésére bocsátja;
• A Schengeni Információs Rendszer (SIS): személyek és ügyek közös, számítógépes támogatással vezetett körözési nyilvántartása (pl. őrizetbe vételi kiírás, tartózkodási hely megállapítása és tárgyak körözése);
• Könnyítések a kiadatásban: egy 1995-ös egyezmény egyszerűsített kiadatási eljárást ír elő; egy 1996-os egyezmény a kiadatást akadályozó anyagi okok megszüntetését célozza (pl. kiadatás megtagadása a bűntett politikai természete, pénzügyi jellege miatt, saját állampolgárok kiadatásának megtagadása); mindkét egyezmény az Európai Tanács kiadatási egyezményén alapul;
• Közvetlenül befejezés előtt áll a büntetőügyekben nyújtandó jogsegélyről szóló egyezmény, amely ugyancsak az Európai Tanács idevágó, jogsegélyről szóló egyezményére épül. Ez az egyezmény egyrészt eljárásbeli egyszerűsítéseket tartalmaz (pl. kérelmek közvetlen elküldését és megválaszolását), másrészt a jogsegély különféle formáira vonatkozó rendelkezéseket is (pl. video- vagy telefonkonferencia útján végzett kihallgatás), illetve különleges nyomozati intézkedésekre vonatkozó rendelkezéseket (ellenőrzött szállítások, rejtett nyomozás, a telekommunikáció ellenőrzése - tehát nemcsak a telefonbeszélgetéseké, hanem a modern kommunikációs módozatoké is);
• Jogharmonizáció a büntetőjogban (büntetőjogi tényállások esetén bizonyos minimális standardok bevezetésének kötelezettsége) sok területen, pl. az alábbiakon:
• a közösség (EU) kárára elkövetett csalás (közösségi eszközök kicsalása és ilyen eszközök jogellenes felhasználása; a közösséget illető bevételek elvonása),
• köztisztviselők megvesztegetése, valamint megvesztegetés a magángazdaságban,
• emberkereskedelem és gyermekek szexuális kizsákmányolása,
• kábítószer-kereskedelem,
• rasszista és idegengyűlölő bűntettek,
• pénzmosás és pénzkivonás,
• a bűnszövetkezetben való részvétel tényállása.
• Igazságügyi hálózat létrehozatala (bírákból és ügyészekből, kapcsolat-felvételi helyekkel minden tagállamban) azzal a céllal, hogy megkönnyítse a többi állam jogi helyzetének és igazságügyi rendszerének megismerését, ill. az erre vonatkozó információk cseréjét.
Míg a kezdetekben csak nagyon elszórtan (és olykor a nyilvánosság körében nagy feltűnést keltett bűnügyekre való közvetlen reakcióként) hoztak ilyen intézkedéseket, az idők folyamán kialakult a bűnözés elleni küzdelem átfogó stratégiája. Először 1997-ben dolgozták ki a "szervezett bűnözés elleni harc akciótervét", amely átfogó intézkedéskatalógust tartalmaz. Ezeknek az intézkedéseknek a megvalósításán azóta is nagy erővel dolgoznak.
Az amszterdami szerződés a szabadság, a biztonság és a jog térségének felépítését irányozza elő. Hogy életet lehessen lehelni ebbe a programszerű megfogalmazásba - amely különben nemcsak a bűnözés elleni harcot foglalja magában, hanem a migráció és a polgári jog területeit is -, osztrák elnöklettel kidolgoztak egy átfogó stratégiai dokumentumot (az úgynevezett Bécsi Stratégiát).
Végül azzal hangsúlyozták ennek a területnek a növekvő jelentőségét, hogy az EU legmagasabb szintű testülete, az európai állam- és kormányfők tanácsa, amely rendes körülmények között csak félévenként ül össze, októberben a finnországi Tamperében külön ülésen foglalkozott a szabadság, biztonság és jog e térségével.
Időközben már a belső piac és a valutaunió mellett a szabadság, biztonság és jog térségét nevezik az EU harmadik nagy programjának A brüsszeli Európai Bizottságban berendezték ennek a saját (igazságügyi és belügyi) főigazgatóságát.
A polgári jog és a migráció területére vonatkozó jogharmonizáció mellett, aminek részleteire itt nem tudunk kitérni, az EU tagállamai folytatni kívánják összenövésüket a bűnüldözésben is. Ezért a következő években várható, hogy folytatódni fog és intenzívebbé válik egyrészt a jogharmonizációs munka, másrészt pedig az (igazságügyi és rendőrségi) együttműködés. Ezen túlmenőleg a következő impulzusok várhatók:
• Az Europol kiépítése, mégpedig egyrészt az olyan bűntettek katalógusának bővítésével, amelyekben az Europol illetékes; másrészt pedig az Europol hatáskörének bővítésével ("operatív" hatáskörök);
• Az igazságügyi hálózat (EUROJUST) kibővítése és központosítása: a jelenleg az egyes tagállamokban működő kapcsolat-felvételi helyek helyett egyetlen központi hivatalba fognak összekötő tisztviselőket delegálni (Europol-modell). A hosszú távú jogpolitikai cél az Europol igazságügyi ellensúlyának megteremtése;
• A másik tagállam bírósági ítéleteinek minden további eljárás nélküli elismerése és végrehajtása;
• Európai Ügyészség. Ez egyenlőre még hiányzik az említett akciótervekből illetve stratégiai dokumentumokból, de egyre több szó esik róla; különösen olyan bűntényekkel kapcsolatban, amelyeket a közösség kárára követtek el. Ennek átfogó kihatása lesz a nemzeti büntető-eljárási szabályokra!
Több mint egy évtizede próbálkoznak a szervezett bűnözést azzal visszaszorítani, hogy elveszik tőle a bűnös úton szerzett nyereséget; e célból meg kell akadályozni, hogy a bűnös bevételeket különböző átalakítások segítségével "tisztára mossák".
Megtalálhatóak a pénzmosás elleni küzdelmet és a bűnözői nyereségek lefölözését szolgáló intézkedések a különböző testületek nemzetközi érvényű jogszabályaiban is: így az ENSZ kábítószerkereskedelem elleni egyezményében (Bécs, 1988) és az Európa Tanács pénzmosás elleni egyezményében (Strassburg, 1990); az előbbit Magyarország ratifikálta, az utóbbit eddig csak aláírta.
A pénzmosás elleni küzdelemben világviszonylatban vezető szerepet játszik az FATF (Financial Action Task Force), amely 1990-ben kidolgozta az úgynevezett 40 ajánlást (az ajánlásokat 1996-ban átdolgozták).
Az EU már 1991-ben kiadott egy irányelvet, amely lényeges elemeket vesz át az FATF 40 ajánlásából: így az 1991. VI. 10.-i ajánlást a pénzügyi rendszer pénzmosás céljaira való hasznosításának megakadályozására (91/308 EGK számú Rendelet).
A Rendelet olyan jogszabály, amely nem egyes személyekre vagy vállalatokra vonatkozik, hanem a tagállamokra. Kötelezi a tagállamokat, hogy meghatározott jogi helyzetet teremtsenek.
Az említett Rendelet arra kötelezi a tagállamokat, hogy olyan vállalkozások számára, melyek különösen veszélyeztetettek a pénzmosás kérdésében, meghatározott különleges kötelezettségeket írjanak elő. Az érintett vállalkozások a hitel- és pénzintézetek. A szóban forgó kötelezettségek a következők:
• Ügyfél-azonosítási kötetezettség: Az intézeteknek ismerniük kell ügyfelük személyazonosságát, mégpedig tartós üzleti kapcsolat esetén mindenképpen, egyedi akciók esetén egy bizonyos határérték felett. Ha a náluk eljáró ügyfél megbízott vagyonkezelő, akkor az intézeteknek törekedniük kell a gazdaságilag jogosult személy kiderítésére.
• Megőrzési kötelezettség: Az intézeteknek az azonosság megállapítására, valamint a tranzakciókra és az üzleti kapcsolatokra vonatkozó dokumentumokat öt évig meg kell őrizniük.
• Általános gondossági kötelezettség: Pénzmosásra utaló jelek esetén a tranzakciókat különös gonddal kell vizsgálni.
• Jelentési és tájékoztatási kötelezettség: Ha felmerül annak gyanúja, hogy valamely tranzakció pénzmosást szolgál, az intézetek kötelesek felhívás nélkül, önként tájékoztatni a hatóságokat, megkeresésre pedig minden információt ki kell adniuk a hatóságoknak, ha pénzmosásról van szó.
Ezeket a kötelezettségeket további rendelkezések támogatják: Ha pénzmosás gyanúja merül fel, a pénzintézeteknek további intézkedésig nem szabad végrehajtani a tranzakciót, nem szabad tájékoztatni az ügyfelet arról, hogy jelentést tettek, vagy hogy vizsgálat folyik; ki van zárva a pénzintézet vagy munkatársainak felelőssége a jelentés tételi, vagy információ adási kötelezettség teljesítésével kapcsolatban.
Hogy megfeleljenek a pénzügyi területről származó adatok kiemelt bizalmassági követelményeinek, a legtöbb állam (nemcsak az EU-ban) külön hivatalokat állított fel, ahol az intézetek megvehetik a bejelentéseiket. Néhány tagállam esetében ezek a bejelentőhelyek a biztonsági hatóságok keretein belül működő különleges egységek (pl. Ausztriában is), más államokban viszont külön közigazgatási hatóságot állítottak fel (ilyen pl. a TRAOFIN Franciaországban vagy az OTIP Belgiumban). Egyes tagállamokban különleges konstrukciók léteznek (igazságügyi hatóság Portugáliában, a nemzeti bank Olaszországban).
Csaknem minden ilyen bejelentőhely közös vonása, hogy nem köteles a bankoktól vagy más intézetektől érkező valamennyi gyanúbejelentést automatikusan továbbadni az ügyészségnek. Erre csak akkor kerül sor, amikor már sűrűsödik a gyanú. A pénzintézetek és a bejelentőhelyek között tehát különleges bizalmi viszony áll fenn.
Szabad legyen lapszélen megjegyeznem, hogy a bejelentőhelyek jogi minőségének említett különbözősége részben számottevő problémákat okoz, amikor arról van szó, hogy ezeknek a helyeknek gyorsan és bürokráciamentesen kellene egymás között információkat cserélniük. E probléma kiküszöbölésére jelenleg van előkészületben egy jogszabály.
A nemzetközi tapasztalat azt mutatja, hogy jó eredményt hoztak a pénz- és hitelintézetek területén bevezetett, fent bemutatott mechanizmusok. Ez azonban arra is vezetett, hogy a pénzmosók fokozott mértékben választanak más ágazatokat a kívánt eredmény elérésére, azaz arra, hogy legális gazdasági tevékenység hozadékaként tüntessék fel a bűnös eredetű pénzeket.
Ez az oka annak, hogy a brüsszeli bizottság 1999 júliusában módosító javaslatot terjesztett elő az 1991. évi pénzmosási Rendelethez. A módosítás központi gondolata az, hogy a pénzes hitelintézetek mellett további vállalkozás- és foglalkozási csoportokat is a Rendelet alkalmazásának hatálya alá vonjanak. Részleteiben a következő csoportokról van szó:
• ingatlanügynökségek;
• különösen értékes árut, pl. drágaköveket és nemesfémeket forgalmazó kereskedők;
• pénzszállító vállalkozások;
• kaszinóüzemeltetők, -tulajdonosok és -kezelők;
• önálló könyvszakértők, könyvvizsgálók, adótanácsadók;
• közjegyzők, ügyvédek és más önálló jogi tanácsadók.
Alapvetően tehát azt irányozza elő a bizottság javaslata, hogy a fentiekben felsorolt kötelezettségeket (azonosítási, megőrzési, gondossági kötelességet, de a bejelentési és tájékoztatási kötelességet is) terjesszék ki az ezekhez a vállalkozás-, ill. foglalkozási csoportokhoz tartozókra is.
Természetesen a bizottság is tudatában van annak, hogy a közjegyzők, ügyvédek és más önálló jogászok fontos szerepet játszanak a jogállamban, és hogy különösen a titoktartási kötelezettségükön nem szabad nagyobb lyukat ütni, mint amekkorát okvetlenül szükséges. A bizottság javaslata ezért e foglalkozási csoportok tekintetében a következő megszorításokat tartalmazza:
a) A közjegyzők, ügyvédek stb. csak akkor essenek a Rendelet hatálya alá, ha ingatlan és iparűzésre szolgáló üzem adásvétele, pénz, értékpapír vagy más vagyontárgy kezelése, beleértve a bankszámlát, értékpapírszámlát és takarékbetétet is; társaság, vagyonkezelő társaság vagy más hasonló szervezet alapítása, működtetése vagy kezelése; pénzügyi ügyletek lebonyolítása terén is ellátnak jogi tevékenységet;
b) a bizottság rendeletjavaslata felhatalmazza továbbá a tagállamokat, hogy kivételt tegyenek a bejelentési kötelesség (de csak a bejelentési kötelesség) alól olyan esetekben, amelyekben a fenti foglalkozási csoportok tagja abból a célból kap információkat valamelyik ügyfelétől, hogy egy jogi ügyben képviselje őt. A bizottság javaslata szerint a bejelentési kötelességnek mindenesetre be kell lépnie annak a gyanúnak a felmerülése esetén, hogy az ügyfél a pénzmosás megkönnyítése céljából tájékozódott.
c) A bizottság végül még egy további lehetőséget tervez a javaslatában arra, hogy a tagállamok enyhítsék a bejelentési kötelességet. A tervezet szerint ugyanis fennállna a lehetősége annak, hogy külön bejelentőhelyet létesítsenek e foglalkozási csoportok önkormányzati szervezetei keretében, hogy tehát például a közjegyzői kamarán belül létesüljön ilyen bejelentőhely. ■
JEGYZETEK
Elhangzott a 11. Közép-európai Közjegyzői Kollokvium alkalmából 1999. november 26-án Budapesten
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Fritz Zeder főügyész, Osztrák Szövetségi Igazságügyi Minisztérium, Bécs
Visszaugrás
