Alkotmányunk - függetlenül attól, hogy általánosságban korszerűnek tekinthető-e vagy sem - az Európai Unióhoz való csatlakozás érdekében mindenképpen módosításra, kiegészítésre szorul. Ebből a szempontból a problémák két csoportba sorolhatók: az egyik azon problémák körébe, amelyek megoldása nélkül a belépés megoldhatatlan, vagy legalábbis szinte megoldhatatlan; a másik pedig azon eseteké, amelyek rendezése nélkül a csatlakozás megtörténhet, de jogi, gazdasági, sőt politikai szempontok is azt kívánnák meg, hogy az ide tartozó problémák is alkotmánymódosítással, kiegészítéssel oldódjanak meg. Ez utóbbi problémakörből egyetlen témát kívánok az adójogi szabályozás változásaival összefüggően e cikk keretében kiemelni, nevezetesen az adójog, a közbevételi jog alkotmányossági hiányát.
Elöljáróban jogi szempontból elegendő annyit kiemelni, hogy az idevonatkozó hatályos Alkotmány szövege nemcsak megengedhetetlenül rövid, hanem hiányos, pontatlan, sőt a valóságnak sem mindenben megfelelő. Gazdasági vonatkozásban pedig elegendő lehet annak kiemelése, hogy a közbevételekkel, alkotmányos hiányosságok, pontatlanságok, ki nem zárható jogi viták stb. esetén nehéz kalkulálni, megalapozott költségvetést készíteni. Ami pedig a politikai szempontokat illeti, arra érdemes a hangsúlyt helyezni, hogy a jelenlegi alkotmány-szabályozási hiány feleslegesen teremthet alapot olyan természetű vitákra, minthogy például kell-e egyáltalán a külföldieknek, különösen a külföldi multiknak a magyarországi közterhek viseléséhez hozzájárulniuk, vagy inkább éppen fordított megközelítéssel: jogosan kaphatnak-e mentességeket, kedvezményeket stb.
1. Mielőtt a probléma érdemi részére rátérnék, különös figyelemmel arra, hogy a téma esedékességét az Alkotmány módosítása időszerűsége mellett az adójogi szabályok folyamatban lévő módosítása adja, indokoltnak tartom megmagyarázni, hogy miért a közbevétel és nem az adó áll a kifejtendők középpontjában.
A magyarázat kiinduló pontját az egyébként erősen kifogásolandó Alkotmány idevonatkozóan helyes kitétele képezheti, vagyis az, hogy nem adófizetési kötelezettséget, hanem a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettséget állapít meg. Igaz, az Alkotmányban sem az adó, sem a közbevétel szóhasználata nem található, mégis megítélésem szerint a "közteher" fogalma bővebb fogalom mint az "adóé", a szélesebb fogalmat fedő "közbevételé" pedig inkább megfelel annak a fogalomnak, amit a közteher fogalmán érteni lehet, vagy akár kell.
A szóban forgó fogalmak egyértelműsítése, jogi pontosíthatósága érdekében érdemes azonban az e témakörrel részletesebben foglalkozó államháztartási törvény területére emiatt is elmenni.
Az államháztartásról szóló, jelenleg is hatályos 1992. évi XXXVIII. törvény szerint az államháztartás pénzeszközei képezik a "közpénzeket", mégpedig mind a bevételeit, mind a kiadásait, s mivel a kiadások testesítik meg a közpénzek "közkiadásait", az ezzel "szemben elhelyezkedő" bevételek kell, hogy jelentsék a "közbevételeket". Ez azonban némi pontosításra is szorul. Az állami feladatokat ellátó államháztartási alrendszerek ugyanis a legkülönfélébb bevételekkel rendelkeznek, illetve szorulnak a sokféle bevételre. Így - többek között - olyan típusúakra, mint az adók, amelyek a gyakorlatban az állami feladatok megvalósításához szükséges források legnagyobb részét teszik ki, vagy a privatizációs, koncessziós bevételek, továbbá az olyan típusú bevételek, amelyek a köztestületek működésével kapcsolatosak, esetleg éppen szolgáltatásaik ellenértékét fejezik ki.
Ezek a bevételek, ha abból indulunk ki, hogy azáltal és azért "válnak" közpénzekké, hogy azokból materiális vonatkozásban megvalósíthatók legyenek az állami feladatok, kellő alappal nevezhetők közbevételnek. Csakhogy e bevételek között alapvető különbségek is vannak. Mindenekelőtt az, hogy milyen jellegű jogviszonyok keretében kerülnek az államháztartás alrendszereihez. A példálódzó felsorolásból is kiviláglóan az adó esetében a közhatalmi jogosítványok dominanciájára épülő jogszabályok, főleg a pénzügyi jogi normák alapján, a privatizációs, koncessziós bevételek valamiféle szerződés alapján, polgári jogi jogviszonyok keretében, a működési jellegű bevételek pedig leginkább az államigazgatási, közigazgatási jogra épülő, de nem kizárólagosan közhatalmi megalapozással, hanem inkább, vagy részben közigazgatási szerződéses viszonyra épülően, államigazgatási jogviszony alapján.
Ha a "közpénzzé" válást tekintjük kizárólagos kiindulópontnak, akkor a most felsoroltak valamennyi típusát tekinthetnénk "közbevételnek". Amennyiben azonban a pénzmozgás sajátosságait is tekintetbe vesszük, akkor már inkább csak azt a típust lehet igazán "közbevételnek" tekinteni, amely a jogszabály parancsa alapján keletkezteti a pénzmozgásokat, vagyis - kicsit más megközelítéssel - a közhatalmi jogosítványra, azaz a "közjogra" épülőket és nem azokat, amelyek a mellérendeltségi, szerződéses kapcsolatok eredményei.
Ily módon a közbevétel fogalmának lehet egy szűkebb és egy tágabb fogalma. Tágabb, amely szerint valamennyi bevételi típus közbevételnek tekinthető, és egy szűkebb, amelynek alapján csak a közhatalmi jogosítványra épülő bevételi típusok számíthatnak "közbevételnek".
Ilyen jellegű megkülönböztetést tulajdonképpen maga az államháztartási törvény is tesz, amikor is elkülönítetten rendelkezik a valójában szűkebb fogalmi körbe tarozó, a "közjogra" épülő, az államháztartásba befizetendő esetek típusával, a befizetési kötelezettséget hangsúlyozva. Ezeket a típusúakat - igaz nem taxációs jelleggel - fel is sorolja. Így ebbe a körbe, a felsorolás szerint elsősorban az adók, az illetékek, a vámok, a vámbiztosítékok, a járulékok, a hozzájárulások stb. tartoznak.
Az államháztartási törvény meghatározásai, megközelítése segítségül hívásának befejezéseként kettős következtetést érdemes levonni. Egyfelől azt, hogy a közbevétel fogalma valóban és értelemszerűen bővebb, mint az adó fogalma, hiszen a "közjogra" épülő befizetési kötelezettségek között csupán egyik az adó. Ugyanakkor még az is ide tartozik, hogy a "közbevétel" fogalma helyesen fejezi ki azt, amit az Alkotmány a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségen ért. Másfelől pedig azt a következtetést, hogy az Alkotmány szintjén elegendő a "közbevétel" szűkebb fogalmához tartozó kérdésekkel foglalkozni. Természetesen helyesen, pontosan és a lényegét tekintve, kimerítően. Az már további kérdés, hogy a jelenlegi alkotmány-szöveg mennyiben felel meg ennek az elvárásnak. Ennek vizsgálata tekinthető a téma érdemi részének, amivel a következőkben fogok foglalkozni.
2. A közbevételek Alkotmányban történő szabályozás milyenségének vizsgálatát szükségszerűen az alkotmány idevonatkozó rendelkezéseinek ismertetésével kell kezdeni.
E témakört illetően az Alkotmányban egyetlen, mégpedig túl hosszúnak sem tekinthető mondat található, mégpedig a XII., "Alapvető jogok és kötelességek" című fejezetének 70/I.§-ában. Ez a következőket tartalmazza:
"A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
a) Az idézett szöveg alapján elsőként az megállapítható - ami egyébként a kiindulásból is levezethető -, hogy az Alkotmány csupán, de szerintem helyesen, kizárólag a közbevétel szűkebb fogalmának megfelelő közterhekhez való hozzájárulási kötelezettséggel foglalkozik.
b) Másodikként, jóllehet ennek nagyobb jelentőséget nem érdemes tulajdonítani, azt lehet megállapítani, hogy helytelen kitétel is található az egyetlen mondaton belül is. Ez pedig a "vagyoni viszonyainak megfelelően" kitétel. Ez a kitétel azért tartható helytelennek, mert arra is engedhet következtetni, hogy a vagyoni viszonyokhoz igazodhat a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettséget megtestesítő fizetés összegszerűsége, nagyságrendje. Kicsit más megközelítéssel: a kifogásolt megfogalmazás szubjektív megközelítésre utal, nagyjából arra, hogy amennyiben a konkrét fizetési kötelezettséget kiváltó cselekmény, esemény stb. alapján kötelezetté váló magyar állampolgár jó anyagi viszonyok között él, többet kell fizetnie, ha pedig vagyoni helyzete rossz, kevesebbet. Erről azonban szó sincs, minthogy a fizetési kötelezettség mértéke objektív. Gondoljunk például a legtipikusabb fizetési kötelezettségekre: az adóra, a vámra, az illetékre. Ha mondjuk valaki örököl egy ingatlant, az illetékfizetési kötelezettsége objektív módon igazodik az örökölt ingatlan értékéhez, és ebből a szempontból teljesen közömbös, hogy egyébként szegény vagy gazdag, jövedelméből senkit nem kell eltartania, vagy eltartási kötelezettsége számos kiskorú gyermekére terjed ki. Más kérdés, hogy az objektív alapokon nyugvó, jogszabály előírásainak megfelelő fizetési kötelezettségének milyen módon tehet eleget, méltányosságból az illetékes hatóságok engedélyeznek-e, engedélyezhetnek-e fizetési halasztást, részletekben való törlesztést stb. Nagyjából ugyanez a helyzet az egyéb ilyen jellegű közteherviselési kötelezettséget megalapozó cselekmények, események stb. eseteiben. Természetesen olyan esetek is előfordulnak, előfordulhatnak, amikor a vagyoni helyzetre is értelemszerűen kiható körülményeket is figyelembe veszi a jogszabályalkotó, és a fizetési kötelezettség mértékét ehhez igazítja. (Például, ha az adófizetési kötelezettséget az adózó családjának tagjait alapul vevő egy főre jutó jövedelem figyelembevételével írja elő.) Ilyenkor azonban az a meghatározó, hogy a fizetési kötelezettséget előíró jogi norma diszpozíciójában jelenik meg az ehhez igazodó fizetési kötelezettség és nem annak a függvénye, hogy az adót kivető hatóság szubjektíve milyennek találja az adózó vagyoni helyzetét. És ami idevonatkozóan az előbbinél is lényegesebb, hogy a példa szerinti és az azokhoz hasonló esetekben nem is a vagyoni viszony, hanem a jövedelem alapján kerül sor a fizetési kötelezettség megállapítására. Más szóval a most tárgyalt kitétel előtt alkalmazott megállapítás, vagyis, hogy az adott állampolgár "jövedelmi viszonyainak megfelelően" tartozik a közterhekhez hozzájárulni, már nem képezheti kifogás tárgyát, annál is kevésbé, mert igen jelentős annak a típusú fizetési kötelezettségnek a változata, amely éppen a jövedelem alapján adóztat.
c) Harmadikként arról a legszembetűnőbb hiányosságról, mi több, ellentmondásról kell említést tenni, amely abból fakad, hogy az Alkotmány, alapvető jogokkal és kötelezettségekkel foglalkozó fejezetének rendelkezései nem szűkülnek le az állampolgárok alapvető jogai és kötelezettségei megállapítására, kiterjednek azok a különféle szervezetek, társaságok stb. jogaira és kötelességeire is, ennek ellenére a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség rögzítése kizárólag a magyar állampolgárok tekintetében nyert rögzítést. Ez "több mint hiányosság", hiszen nem is igaz. Az Alkotmánnyal nem éppen összhangban, de nem is törvényellenesen (inkább hiánypótlóan) a hatályos jogszabályaink szerint ugyanis - lényegét tekintve - a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség nem korlátozódik a magyar állampolgárokra. A fizetési kötelezettség kiterjed a külföldi természetes személyekre, valamint a külföldi és hazai különféle szervezetekre egyaránt. Az államháztartásról szóló törvény e tekintetben a következők szerint rendelkezik: "10. § (1) A Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz."
Az természetes, hogy az államháztartási törvény rendelkezéseinek középpontjába az államháztartási intézményeket állítja, és arra fókuszálva rendelkezik, hogy az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz legyen meg a feladatok megfelelő ellátásához szükséges pénzmennyiség. Minthogy a jelenlegi rendszerben a közteherviselési kötelezettséget megalapozó állami feladatok lényegileg az államháztartási rendszeren keresztül, az azok költségvetéseibe terelt pénzeszközök felhasználásával valósulnak meg, gyakorlatilag nem okoz problémát az alkotmány és az államháztartási törvény, fizetési kötelezettek körét illető eltérő megállapítása. Ennek ellenére elvileg mindenesetre problémát jelent az eltérés, különösen alkotmányossági szempontból, minthogy az Alkotmányba tartozó alaprendelkezéseken túlmenően állapít meg kötelezettségeket, az eszmei elvárások szerint, az alkotmányt e vonatkozásban végrehajtani hivatott államháztartási törvény. Arról nem szólva, hogy az imént említett gyakorlati megoldás koránt sem örök, vagy hosszú életű, s az alkotmány akkor is eligazítandó kellene, hogy legyen, ha bizonyos állami feladatok az államháztartási intézmények körén kívül lévő pénzalapokból valósulnának meg, akár meghatározó mértékben is. Nem meghatározó mértékben pedig jelenleg is előfordulnak, előfordulhatnak efféle megoldások. Már csak ez okból is tehát az volna a kívánatos (és egyértelműen alkotmányosnak minősíthető), ha maga az Alkotmány rögzítené a közteher viselésére kötelezhetők körét.
d) Negyedikként pedig a talán legsúlyosabban értékelhető alkotmány hiányosságról kell említést tenni, amely abban nyilvánul meg, hogy az Alkotmányban egyáltalán nem kerültek megfogalmazásra - a leginkább oda tartozó - garanciális rendelkezések.
Ezt a hiányosságot is az államháztartási törvény igyekszik pótolni. Mindjárt hozzátéve azt is, hogy mérsékelt sikerrel. Ennek a megállapításnak alátámasztása érekében először is idézni indokolt azokat az államháztartási rendelkezéseket, amelyek az Alkotmány "helyett" próbálnak különféle garanciális jellegű szabályokat megfogalmazni. Ezek - mindössze - a következők:
"10. § (3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét… megállapítani, …csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.
(4) Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatályba lépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti."
Az idézettekből is kitűnően azért lehet a hiánypótlási kísérletet mérsékelt sikerűnek minősíteni, mert a "garanciák" alapvetően nem érdemi, hanem formai természetűek, hiszen döntően arról történik intézkedés, hogy milyen jogforrási szinten és milyen határidők betartása mellett lehet az e területet érintően jogszabályokat alkotni.
3. Összegezésként pedig a következők állapíthatók meg:
Alapvetően az, hogy a jelenlegi Alkotmány a közbevételi rendszert nem megfelelően alapozza meg, hiányzik a közbevételi jog (ezen belül természetesen a szűkebb fogalmat megtestesítő adójog) megfelelő alkotmányossági alapja.
Az időszerűség kérdését illetően - annak ellenére, hogy a változtatás időpontjának nincs determináló jelentősége - a minél előbb történő változtatás indokoltsága rögzíthető. Célszerű volna ugyanis még az Európai Unióba való belépést megelőzően végrehajtani a legszükségesebb változtatásokat, főként a már bevezetőben jelzett problémák miatti viták elkerülése érdekében, amelyek az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően bizonyára feszültségtelibbé válnának.
A megfelelő változtatások előbbiek szerinti, mielőbbi végrehajtása során egyértelműen tisztázandó lenne annak a körnek kimerítő és pontos meghatározása, amelyikbe tartozók kötelezhetők a közteherviseléshez való hozzájárulásra. Egyúttal annak rögzítése mellett, hogy erre milyen feltételek fennforgása esetén kerülhet sor és milyen szintű jogszabályalkotó, milyen tartalmi és formai követelményeket figyelembe veendően jogosult a szabályozásra.
Ezzel kapcsolatban megjegyzendőnek tartom, hogy a feltételek fennforgását illetően, az államháztartási törvény már idézett 10. § (1) bekezdésének megállapításait irányadónak lehet tekinteni, csupán nem az államháztartás alrendszerei költségvetésére koncentrálva, hanem az állami feladatokra, amelyet alkalmasabb módon fejezhet ki a közbevétel fogalmát alapjaiban kifejezni hivatott, közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség szóhasználata.
Feltétlenül beépítésre szorulnának továbbá azok a feltételek is, amelyek nem csak a fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkoznának, hanem arra is, hogy milyen módon és milyen esetekben lehet mentességeket, kedvezményeket megállapítani. Külön is érintve a külföldiekre vonatkozó - esetleg a nemzetközi egyezményekre, viszonosságra is utaló - feltételrendszert.
Végső konklúzióként pedig azt kell megállapítani: Alkotmányunk a közbevételek kérdéskörét, a közbevételi jogot illetően is váljék transzparenssé, ne sértse sem a közteherviselés, sem a jogbiztonság elvét. ■
Visszaugrás
