A szerző PhD hallgató, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Az elmúlt hónapokban - az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) és az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) határozatainak nyomán - nagy publicitást kapott az országos népszavazás intézménye, mégpedig tartalmi oldalról az intézmény funkciója, eljárási vetületben pedig a döntéshozó szervek viszonya szempontjából. A tanulmány apropója, hogy két ellenzéki párt - a Fidesz MPSZ és a KDNP - elnökei 2006 őszétől kezdődően először hét, majd további két kérdésben, azután az előzőeken alapuló három módosított kérdésben országos népszavazást kezdeményeztek. Az alábbi tanulmány a közelmúltbéli esetek elemzésével arra keresi a választ, hogy mennyiben alkalmas az intézmény napi politikai célok elérésére, illetőleg mennyiben "segíti" az eljárás a népszavazás kezdeményezőit és a politikai részvételi jogaikkal adott esetben élni akaró állampolgárokat. Tesszük mindezt azzal a szándékkal, hogy az elemzésből leszűrődő tapasztalatok felhasználásával generális következtetéseket fogalmazzunk meg a jövendő népszavazási eljárások kimenetelére vonatkozóan.
A két ellenzéki párt által feltett kérdéseket célszerű egyesével megvizsgálni oly módon, hogy szemügyre vesszük mind az OVB, mind az AB által megfogalmazott érvelésrendszert. Azokban az esetekben, ahol az új eljárásra utasítás következtében, vagy a hasonló tartalmú, de más megfogalmazású kérdéssel kapcsolatban született már újabb OVB határozat, úgy azt is feldolgozzuk, a kifogások nyomán keletkezett kapcsolódó AB döntésekkel együtt.[1]
Az OVB 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatában a Ve. 124/A. § (3) bekezdésének b) pontjában foglalt hatáskörében eljárva megtagadta a fenti kérdésre vonatkozó aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését.
Határozatának indokolásában az OVB kifejtette, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontja kizárja a népszavazást a Kormányprogramjáról, ez pedig értelmezésében nemcsak azt jelenti, hogy "a konkrét dokumentum, a maga egészében (akár annak parlamenti elfogadását megelőzően, akár utólagosan) nem lehet referendum tárgya, hanem annak egyes világosan felismerhető, lényeges elemei sem bocsáthatók népszavazásra."
Az OVB a kérdés vizsgálata során, a kérdés hitelesítését kizáró szempontok sorában megállapította azt is, hogy a népszavazásról szóló hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján jelenleg nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást.
Az OVB határozata ellen benyújtott kifogás tárgyá-
- 371/372 -
ban hozott 1131/H/2006. AB határozatában az AB az OVB határozatát megsemmisítette, és a testületet új eljárásra utasította. A testület szerint az Alkotmány nem zárja ki azt, hogy a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön, nem érintve a miniszterelnök, a Kormány és az Országgyűlés kapcsolatrendszerét, a miniszterelnök személyéről való döntést.[2]
Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolásában vitatta az indokolásnak azt a részét, miszerint a kormányprogram részének tekintendő kérdésben a népszavazást az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontja nem zárja ki. Megjegyzi ugyanakkor, hogy a kormányprogram országgyűlési hatáskörben történő végrehajtásának egyes elemei - jellemzően a törvényalkotás eredményeként, az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdése által korlátozottan - a népszavazás tárgyai lehetnek, és jelen ügyben éppen erről van szó.
Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye szerint a képzési hozzájárulás kérdéséről három, egymástól független okból sem tarható népszavazás: (1) az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontja alapján, mert a kérdés a kormány programját érinti; (2) Az Alkotmány 28/B. §-a alapján, mert nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről van szó; végül (3) az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján a képzési hozzájárulás a költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő kérdés.
Az AB határozatát követően az OVB - megismételt eljárásban - a 105/2007. (III. 29.) OVB határozatában ismételten megtagadta az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését. Határozatában azzal indokolta az ismételt elutasítást, hogy "a felsőoktatási intézmények 2007. évi intézményi költségvetésének megtervezése a költségvetési törvényben meghatározott állami támogatások és az intézményi közvetlen bevételek együttes figyelembe vétele alapján történik. Egy eredményes népszavazás következtében, amely a törvényalkotót a képzési hozzájárulás eltörlésére kötelezné, a felsőoktatási intézmények ily módon kieső bevételeit - az intézmények működőképességének megőrzése érdekében - a központi költségvetési források átcsoportosításával kellene pótolni, ami szükségessé teheti a központi költségvetés bevételi oldalának utólagos korrekcióját is." A fentiekből következően az OVB azt állapította meg, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésből okszerűen következik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörhöz tartozó egy vagy több törvény módosítása. Az OVB a kérdés vizsgálata során újból megállapította: "a kérdés hitelesítését kizáró érv az, hogy a népszavazásról szóló hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján jelenleg nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást".
Az ismételt elutasítás ellen a kezdeményezők kifogást nyújtottak be, ennek nyomán hozta meg az AB a 465/H/2007. AB határozatát, amelyben megsemmisítette az OVB új eljárásban hozott döntését. Az AB kifejtette, hogy "a képzési hozzájárulás nem a központi költségvetés, hanem a felsőoktatási intézmény saját bevétele",[3] valamint hogy "a Kötv. a bevételi oldalon nem szerepelteti a képzési hozzájárulást, [tehát] nincs szükség e források olyan jellegű pótlására, amiből okszerűen következne a Kötv. módosítása",[4] vagyis az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az OVB nem tagadhatta volna meg. A határozat igazi alkotmányjogi nóvuma az, hogy kijelenti: az OVB-t nemcsak "az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező része, hanem annak indokolása is köti, annak tartalmát az OVB a megismételt eljárásban és a határozathozatal során köteles figyelembe venni",[5] vagyis lényegében meghatározza az új eljárásban megszületendő OVB-döntés tartalmát. A határozathoz különvéleményt csatoló Bragyova András alkotmánybíró kifejtette, hogy a döntést azért nem tudja elfogadni, mivel felfogása szerint a képzési hozzájárulás közvetlenül érinti a költségvetést, valamint akár illetékként is felfogható.[6] Az OVB új eljárásban hozott határozatában korábbi szakmai álláspontjának fenntartása mellett az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát - figyelemmel az AB határozatának kötelező erejére - hitelesítette.[7]
Az Országos Választási Bizottság 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatában hitelesítette a fenti kérdésre vonatkozó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, mivel álláspontja szerint az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs.
- 372/373 -
Az AB 1091/H/2006. AB határozatában az OVB fenti határozatát helyben hagyta. A kifogást tevők állításait - miszerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem egyértelmű - a testület azzal hárította el, hogy a jelen ügyben az indítványozók által kifogásolt, népszavazásra bocsátandó kérdés lényegileg azonos azzal a kérdéssel, amelyet az 52/2003. (XI. 11.) AB határozatban vizsgált. Akkori vizsgálata során megállapította, hogy "az országos népszavazást kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyértelmű és világos, az kétséget kizáróan megválaszolható és kizárólag egyféleképpen értelmezhető".[8]
Az Országos Választási Bizottság 568/2006. (XI. 21.) OVB határozatában az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta, mert álláspontja szerint a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő tilalomba - a költségvetésbe - ütközik. Megjegyezte az OVB, hogy ugyan a kérdés nem érint hatályos költségvetést, azonban egy jövőbeli - a 2007-es - költségvetéssel kapcsolatban - a költségvetési törvényjavaslatból következő - összegszerűen meghatározható, számszerűsíthető mértékkel változtatja meg a költségvetési bevétel mértékét.
Az AB 1132/H/2006. AB határozatában az OVB határozatot megsemmisítette, és az OVB -t új eljárásra utasította. Megállapította az AB, hogy a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló, T/1145. számú törvényjavaslatot 2006. október 31-én nyújtotta be a Kormány az Országgyűlésnek. A törvényjavaslatot az Országgyűlés december 21-én fogadta el és azt december 22-én hirdették ki. A hitelesítésről szóló OVB-határozat meghozatalakor vizitdíjról, kórházi napidíjról költségvetési törvény nem rendelkezett. Kifejtette az AB, hogy jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. Felhívta az OVB figyelmét, hogy a megismételt eljárásban azt kell vizsgálnia, hogy a szóban lévő kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok hatálya alá vonható-e.
Bragyova András alkotmánybíró különvéleményt csatolt a határozathoz, amelyben kifejti, hogy a vizitdíjról szóló népszavazási kérdés költségvetés tartalmát érintő jellege "független a mindenkori tételes jogi helyzettől, azaz attól, hogy van-e éppen érvényben a vizitdíjat szabályozó törvény vagy sem, és attól is, mit mond erről az éppen hatályban lévő költségvetési törvény. Annál is inkább igaz ez az állítás, mert a még be nem vezetett vizitdíjról nem is tartalmazhat rendelkezést a vizitdíj bevezetése előtti évre érvényes költségvetési törvény."
Az AB általi elutasítást tapasztalva a kezdeményezők eredeti kérdésüket visszavonták, helyette pedig az alábbi kérdést javasolták népszavazásra bocsátani: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szakellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen vizitdíjat fizetni?" Látható, hogy a kezdeményezők szándéka az új megfogalmazással arra irányul, hogy kizárják a kérdésnek a hatályban lévő költségvetési törvénnyel való ütközését. Az OVB 106/2007. (IV. 11.) OVB határozatában az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. Álláspontja szerint "a módosított kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan meghatározzák egy jövőbeli költségvetési törvény egyik tételét, és ez (...) nem bocsátható népszavazásra." Megjegyzi az OVB azt is, hogy nincs kizárva a költségvetési törvény időbeli hatályának meghosszabbodása sem - ahogyan arra már volt példa - és ebben az esetben a kérdés a már hatályos költségvetésbe is ütközne. Ezzel a kérdéssel párhuzamosan a kezdeményezők az alábbi kérdés hitelesítését is kérték az OVB-től: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen kórházi napidíjat fizetni?" Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az OVB 107/2007. (IV. 11.) OVB határozatában - a fenti indokokkal egyezőek alapján - ugyancsak megtagadta.
Utóbbi két OVB határozat ellen a kezdeményezők kifogást nyújtottak be, amit az AB 504/H/2007. AB határozatában, valamint 505/H/2007. AB határozatában bírált el.[9] A két, jelentős átfedést tartalmazó határozat lényege, hogy "az AB szerint valamely költségvetésben (vagy a kiadások tekintetében jövőbeli költségvetésben) szereplő nem minden előirányzat módosulása vagy módosítása vonja maga után szükségszerűen magának a költségvetési törvénynek a módosítását". A határozathoz különvéleményt csatoló Bragyova András alkotmánybíró kifejtette, hogy "a vizitdíj illetve a kórházi napidíj nem egyszerűen érinti az államháztartás egyik alrendszere, az Egészségbiztosítási Alap bevételeit, hanem egyben közvetlenül költségvetési bevételi jogcímet is keletkeztet, amin az sem változtat, hogy a vizitdíj és a kórházi napidíj bevétele a beszedő intézménynél marad. E bevétel elmaradása esetén az elmaradó bevételt az államnak vagy más forrásból kell fe-
- 373/374 -
deznie, vagy a kiadásokat kell csökkentenie, ami közvetlenül befolyásolná a költségvetés egyenlegét",[10] vagyis a kérdés egyértelműen a kizárt tárgykörök közé tartozik. Holló András alkotmánybíró különvéleményében - amelyhez Lévay Miklós alkotmánybíró is csatlakozott - kiemelte, hogy "az, hogy ezek a díjak valamely szolgáltatáshoz kötődnek és a szolgáltató bevételét képezik, nem változtat ezeknek a fizetési kötelezettségeknek azon a rendeltetésén, hogy állami feladatok megvalósítását szolgálják, az a funkciójuk, hogy az érintettek az államháztartás egyik alrendszere - az Egészségbiztosítási Alap - költségvetéséhez hozzájáruljanak",[11] tehát a kérdésben országos népszavazás nem tartható. Az OVB új eljárásban hozott határozataiban korábbi szakmai álláspontjának fenntartása mellett az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát - figyelemmel az AB határozatának kötelező erejére - hitelesítette.[12]
Az Országos Választási Bizottság 569/2006. (XI. 21.) OVB határozatával hitelesítette a fenti kérdésre vonatkozó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, mivel álláspontja szerint az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs.
Az AB1090/H/2006. AB határozatával helyben hagyta a tárgyalt OVB határozatot, az ellene irányuló kifogásokban foglalt érveléseket nem találta megalapozottnak.[13]
Az OVB 570/2006. (XI. 21.) OVB határozatában megtagadta a fenti kérdés hitelesítését, mivel a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében előírt egyértelműségi követelménynek. "Egy esetleges népszavazásban részt vevők számára nem lenne egyértelmű, hogy milyen szabályok fenntartása mellett voksolnának, illetve a jogalkotó számára sem határozza meg, milyen körben kötelezné fenntartani a munkavállalásra vonatkozó szabályoknak a 2006. október 23-án hatályos állapotát." További népszavazást kizáró körülményt jelent az OVB szerint, hogy az adók és ezzel is összefüggésben a költségvetés kérdésében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja kizárja a népszavazás megtartását.
Az AB 1133/H/2006. AB határozatával helyben hagyta az OVB határozatát, és megállapította hogy a feltett kérdés nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményeinek.
Az Országos Választási Bizottság 571/2006. (XI. 21.) OVB határozatával hitelesítette a fenti kérdésre vonatkozó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, mivel álláspontja szerint az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs.
Az AB 1092/H/2006. AB határozatával az OVB határozatát helyben hagyta, mivel a 15/2003. (IV. 18.) AB határozatában a most vizsgált népszavazási kérdéssel az "Ön" betoldás kivételével szó szerint megegyező kérdést vizsgált egyértelműségi szempontból,[14] amikor megállapította, hogy a kérdésben szereplő (szak)kifejezések a kérdés egészének értelmezhetőségét nem zavarják.
Az Országos Választási Bizottság 572/2006. (XI. 21.) OVB határozatával a kérdésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta, mivel az álláspontja szerint nem felel meg az Nsztv. 13. §-ának (1) bekezdésében foglalt követelménynek, amely szerint a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. A kérdésben ugyanis "speciális, objektív" felelősségi alakzat létrehozására irányuló kezdeményezés van, amelynek tartalma nem ismert.
- 374/375 -
Az OVB megállapította továbbá, hogy a kérdésben tartott eredményes népszavazás az Alkotmány módosításának kötelezettségét vonná maga után, hiszen annak 39. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Kormány az Országgyűlésnek felelős.
Az AB a 1134/H/2006. AB határozatával helyben hagyta az OVB határozatát. Megállapította, hogy "a népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv.-ben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés egyértelmű megfogalmazásával kapcsolatos, és az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezett és kifejtett követelménynek. A kérdésből nem állapítható ugyanis meg, hogy milyen - politikai vagy jogi, és ha ez utóbbi, akkor ezen belül is milyen típusú - felelősség törvényi szabályozását kívánja a népszavazással annak kezdeményezője elérni. A kérdésből az derül csupán ki, hogy ez a felelősség nem kártérítési és nem fegyelmi felelősség kell, hogy legyen, ugyanakkor érdemi jelzője ("objektív") szerint ez a felelősség a felróhatóságtól függetlenül fenn kellene, hogy álljon. (...)A választópolgárok számára nem egyértelmű az, hogy milyen típusú felelősséget kellene az Országgyűlésnek törvényben szabályoznia. A kérdésből az ugyanis megállapítható, hogy a felelősség akkor állna be - mégpedig minden esetben, a felróhatóságtól függetlenül -, ha a költségvetési hiány nagyobb lenne a tervezettnél, az azonban már nem állapítható meg, hogy pl. a felelősség megállapításával milyen jellegű szankció járna együtt."
A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés nem felel meg az ún. "jogalkotói egyértelműség" követelményének sem, hiszen a törvényalkotó számára nem állapítható meg, hogy a megalkotandó törvényben milyen legyen a felelősség fajtája, típusa, formája, alakzata, tartalma és szankciója.
Az OVB szerint az, hogy az Alkotmány kizárja a népszavazást a Kormány programjáról, nemcsak azt jelenti, hogy "a konkrét dokumentum, a maga egészében (akár annak parlamenti elfogadását megelőzően, akár utólagosan) nem lehet referendum tárgya, hanem annak egyes világosan felismerhető, lényeges elemei sem bocsáthatók népszavazásra. Ha ugyanis ez megengedhető lenne, akkor nem lenne annak sem akadálya, hogy a program minden egyes pontját külön-külön megfogalmazott "kérdés" formájában támadják". Más felfogások szerint az Alkotmányban meghatározott tilalom azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem lehet népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kormányprogramról való szavazás ténylegesen a Kormányról való bizalmi szavazást jelenti, hiszen az Országgyűlés a kormányprogramról a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg, egy aktussal határoz. Eszerint tehát a kormányprogramról azért nem lehet az Alkotmány alapján népszavazást tartani, mert egy ilyen népszavazással burkoltan a miniszterelnök személyéről is döntenének a választópolgárok - amelyre azonban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alapján nincs lehetőség. Ez utóbbi álláspontot osztja az AB többségi határozata is; felfogása szerint tehát a kormányprogram egyes részei népszavazásra bocsáthatóak. Álláspontunk szerint az Alkotmány szövegének nyelvtani értelmezése az AB megállapítását támasztja alá: az Alkotmány eltérő szakaszokban, ugyanakkor következetesen emlegeti a "Kormány programjaként" azt a dokumentumot, amelyet az Országgyűlés a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg fogad el, és amelyről nem tartható népszavazás. Az Alkotmány szövegéből az következik tehát, hogy ez a közjogi dokumentum, mint egységes egész, nem bocsátható népszavazásra. Ugyanakkor - véleményünk szerint - nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy mi volt az alkotmányozó hatalom eredeti szándéka az említett szakaszok megalkotásával: nehezen hihető, hogy az alkotmányozó meg kívánta volna teremteni a lehetőségét annak, hogy a "Kormány programjának" egyes elemeit népszavazásra bocsátva bármely politikai erő képes legyen ellehetetleníteni a demokratikus eszközökkel hivatalába került Kormány tevékenységét. Ezt a vélekedésünket támasztja alá az a gondolat is, miszerint az Országgyűlés annak ellenére, hogy a Kormány programját, mint egységes közjogi dokumentumot fogadja el, az elfogadás vagy el nem fogadás lényegében a tartalom függvénye. Vagyis bár az Országgyűlés által elfogadott dokumentum, noha közjogilag egész, nem biztos, hogy részeinek más - ad absurdum: ellentétes - tartalommal történő megfogalmazása esetén is elfogadásra került volna. A Kormány programja véleményünk szerint olyan dokumentum, amely alaki közjogi kötőerővel rendelkezik, azaz annak, ha a Kormány eltér tőle, nincs közvetlen, azonnali szankciója, legfeljebb a parlamenti többség interpellációi és a válaszok elutasítása, illetve a választásokon a Kormány "leváltása" jelenthet negatív jogkövetkezményt. A kormányprogramot részben vagy egészben nem módosíthatja sem az Országgyűlés, sem maga a Kormány (megváltoztathatatlanság). Ez tehát egyfajta közjogi "naturális obligáció", amelyet népszavazás nem kérhet számon, és szintén nem változtathat meg részben vagy egészben.[15]
- 375/376 -
Holló András alkotmánybíró különvéleményben megfogalmazott állításaival részben tudunk azonosulni. Egyetértéssel fogadjuk azt a megállapítását, miszerint "a kormányprogram egyes részleteit illetően az Országgyűlésnek nincs döntési jogköre. Következésképpen a kormányprogram egyes elemei sem lehetnek a népszavazás tárgyai. Ellenkező esetben alkotmányjogilag elfogadhatatlan helyzet alakulhatna ki: az Országgyűlés által elfogadott, az Alkotmány szerint a népszavazásból kizárt kormányprogram egyes elemei, vagy akár az egész kormányprogram részleteire bontva, a népszavazás tárgyai lehetnének. Egy ilyen helyzet zavart keltene a képviselet és a közvetlen demokrácia alkotmányos viszonyában, s felülírná az Alkotmánybíróságnak a népszavazás, mint alkotmányos intézmény "komplementer jellegéről" kifejtett álláspontját[16]". Egyetértünk Bragyova András alkotmánybírónak azzal a kitételével, miszerint "a kormányprogram valamelyik részének népszavazáson való 'leszavazása' - vagy annak lehetősége - öszszeegyeztethetetlen a parlamentáris kormányformával". E gondolatok szellemében nem tudjuk ugyanakkor osztani Holló Andrásnak azt a megállapítását, miszerint "a kormányprogram országgyűlési hatáskörbe történő végrehajtásának egyes elemei - jellemzően a törvényalkotás eredményeként, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése által korlátozottan - a népszavazás tárgyai lehetnek". Ennek a vélekedésnek az akceptálása ugyanis azt az eredményt vonná maga után, hogy a Kormány programja által tartalmazott, és annak végrehajtásaként más törvényben is szereplő kérdés az utóbbi tekintetben népszavazási tárgyként szerepelhetne, előbbi tekintetben - mint a Kormány programjának része - azonban nem. A gondolatot tovább formálva, egy, a "törvényalkotás eredményét" érintő sikeres népszavazás annak ellenére, hogy de facto nem érinti a Kormány programját, de jure meghiúsítaná annak végrehajtását. Emiatt tehát azt az álláspontot valljuk, hogy sem a Kormány programja, sem annak egyes részei nem bocsáthatóak népszavazásra.
Az OVB a fenti kérdések vizsgálata során, vizsgálta azt a problémakört is, hogy a népszavazásról szóló hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján jelenleg nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást.[17] Az OVB álláspontja szerint kétféle értelmezés lehetséges: (1) "módosítási, illetve hatályon kívül helyezési moratórium hiányában a törvényhozó akár egy esetleges eredményes népszavazást közvetlenül követően alkothatna a népszavazási döntéssel eredménnyel ellentétes tartalmú törvényt"; (2) "egy eredményes népszavazás esetén mindaddig, amíg egy újabb, azonos tárgykörre irányuló, ellentétes tartalmú népszavazás nem kötelezi a törvényhozást a korábban tiltott tárgyú törvény megalkotására, addig a törvényhozási tilalom végleges".
Az előbbi megállapítás kritikájaként megfogalmazódott, hogy ez az értelmezés, illetőleg esetleges gyakorlat nyilvánvalóan ellentétes lenne a népszavazás alkotmányos intézményével, és közvetve az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével; a másodikként jelölt lehetőséggel kapcsolatban pedig kimondható, hogy az Országgyűlés törvényalkotó és egyéb hatáskörei gyakorlásának határidő nélküli korlátozása lényegében azt eredményezheti, hogy ezekben a kérdésekben "kizárólagos népszavazási tárgyak" jönnek létre (a közvetlen hatalomgyakorlás burkolt "területfoglalása"), hiszen e tárgykörök Országgyűlés általi ismételt gyakorlását csak egy újabb eredményes népszavazás kényszerítheti ki. Sőt - állítja az OVB -, az sem bizonyos, hogy egy későbbi népszavazás a tilalmat feloldhatja-e. "Hiszen ha népszavazás csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről rendezhető, de az Országgyűlésnek a reá kötelező népszavazás miatt nincs hatásköre a kérdésről dönteni, akkor a tilalmat se törvény, se népszavazás nem változtathatja meg. Ez pedig azt jelenti, hogy a konkrét ügyben megszűnik az Országgyűlés törvényalkotói hatásköre, anélkül, hogy egy
- 376/377 -
ilyen alapvető alkotmányos jelentőségű kérdésről az Alkotmány említést tenne. Egyúttal előállna egy újabb, népszavazásra nem bocsátható kérdésfajta, úgyszintén anélkül, hogy erre az Alkotmány utalna." Vagyis két ponton is burkolt alkotmánymódosítást eredményez a törvényalkotási tilalomról szóló sikeres népszavazás. Ez utóbbi megállapítás cáfolataként fogalmazzuk meg azt az érvet, miszerint attól, hogy az Országgyűlés valamely kérdésben a népszavazás eredményéből következően konkrét döntés meghozatalára köteles, ez még nem jelent feltétlenül hatáskörelvonást, csupáncsak azt, hogy adott hatáskörét adott módon köteles gyakorolni. A népszavazás eredményének megszületése a kívánt megoldáshoz ugyanis még kevés: ahhoz még szükséges az Országgyűlés - egyező, közjogilag kötött - döntése is. A hatáskör tehát megmarad, csupán gyakorlásának tárgya korlátozódik.[18] A kérdés a továbbiakban csak az, hogy meddig? Az OVB által előadott két eshetőség közül a magunk részéről azt tartjuk helytállónak, mely szerint a népszavazás eredménye mindaddig köti az Országgyűlést, amíg egy hasonló tárgykörben hozott népszavazás eltérően nem határoz. Ezt támasztja alá az AB alkotmányértelmező tevékenysége során született azon megállapítás, miszerint "a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes megvalósulása esetén a képviseleti hatalomgyakorlás felett áll". Az Országgyűlés tehát hatáskörének gyakorlásában - ellentétes tartalmú népszavazási döntésig - korlátozva lenne. Ismételten hangsúlyozzuk ugyanakkor azt, hogy a hatáskör megszűnése továbbra sem értelmezhető, csupán annak gyakorlása, illetőleg annak tartalma van meghatározva. Attól viszont, hogy a tartalom korlátozott, a hatáskör nem szűnik meg közjogilag létezni. A népszavazás alkotmányos kötelezettséget keletkeztet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés esetén arra, hogy meghatározott módon döntsön, tehát nem vonja el az Országgyűlés hatáskörét. Bragyova András alkotmánybírónak azt a - különvéleményben megfogalmazott - állítását, miszerint "amikor az Országgyűlés teljesíti a népszavazással keletkezett kötelezettségét, a teljesítéssel egyben meg is szűnik a népszavazás eredményeként keletkezett kötelezettsége", nem tudjuk helyeselni. Megállapítása ugyanis ellentétes az AB már idézett, a közvetlen hatalomgyakorlás elsődlegességéről szóló gondolatával. A fentiek szellemében nem helyeseljük azokat az érveket sem, amelyek azt igyekeznek alátámasztani, hogy még az ellentétes tartalmú népszavazás sem változtathatná meg a korábbi döntést. Ilyen tartalmú "közjogi res iudicata" léte, lehetősége nem olvasható ki az Alkotmányból. A népszuverenitás alanyának, a népnek szándékát korábbi akaratkifejezése nem korlátozhatja, az Országgyűlést azonban igen. A népszavazás eredményének kizárólagosan újbóli népszavazással történő megváltoztathatóságára vonatkozó állításunk természetszerűleg a népszavazás rendeltetésének keretei között értelmezhető, amely értelmezés nem terjed odáig, hogy a jogalkotói hatalommal párhuzamosan új hatalom jelenjen meg. A hangsúly a népszavazás kivételességére kerül, és az AB -nek az az állítása, hogy "a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes megvalósulása esetén megelőzi a képviseletit", az adott szituációtól nem függetleníthető.[19] A népszavazáshoz olyan intézményvédelmi garanciákat kell rendelni, amelyek elősegítik az intézmény rendeltetésszerű használatát, egyúttal az ezzel ellentétes próbálkozások kiszűréséhez is hozzájárulnak.
A problémával kapcsolatban figyelemre méltó, hogy az OVB kezdeményezte az AB eljárását: állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azzal összefüggésben, hogy a törvényhozó nem határozta meg a népszavazási döntés "időbeli hatályának" végpontját, azaz a döntés kötőerejének időtartamát. Az AB 2007. május 15-én hozott határozatában megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. Az Országgyűlés nem szabályozta továbbá, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást.[20]
A testület szerint a szabályozási hiányosság bizonytalanságot teremt a választópolgárok számára, mivel előre nem tudhatják, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem kezdeményezhetnek újabb népszavazást. Ugyancsak bizonytalansággal néz szembe az AB szerint az Országgyűlés is, mivel nem tudhatja, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi, illetve azt sem, hogy a népszavazáson alapuló (népszavazás által megerősített) törvény mennyi ideig köti (milyen módon és határidőn belül módosíthatja, vagy helyezheti azt hatályon kívül). Az AB döntése nyomán az immár legalábbis bizonyos, hogy az Országgyűlésnek kellene tennie valamit a bizonytalanság felszámolására. Az AB
- 377/378 -
szerint a fentiekre ugyan többféle válasz is adható, ám jogalkalmazói jogértelmezéssel semmiképpen sem lehet alkotmányosan kielégítő választ adni az indítványozók által feltett alkotmányossági kérdésekre, nem lehet "kiváltani" a hiányzó szabályozást.[21]
Az AB tulajdonképpen közvetetten megoldotta azt a problémát is, hogy van-e alkotmányjogi (közvetlen) szankciója a népakarattól eltérő országgyűlési döntésnek. A késleltetett, közjogi-politikai szankció helyett a testület az alábbit olvasta ki a jogrendszerből: "Ha az Országgyűlés időbeli korlátozás nélkül ("bármikor") megváltoztathatja az eredményes ügydöntő országos népszavazáson meghozott döntést, - moratórium hiányában - időkorlát nélkül hatályon kívül helyezheti, vagy módosíthatja a népszavazás alapján megalkotott (népszavazással megerősített) törvényt, az kiüresítheti az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében szabályozott népszavazáshoz való jogot, ami egyben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás egyik megvalósulási formáját jelentő közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi rendelkezésének a sérelmére is vezet."[22] A népszavazási döntést tartalmazó törvény korlátlan megváltoztatása eszerint tartalmi alkotmányellenességet okoz.
Az AB mulasztás megállapítását tartalmazó határozta nézetünk szerint kizárólag azért helyeselhető, mert hozzájárul a vizsgált jogintézménnyel kapcsolatos tisztább viszonyok kialakításához. Nem veszi ugyanakkor figyelembe a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás - korábban általa megállapított - közjogi viszonyrendszerét: a magunk részéről továbbra is azt az álláspontot képviseljük, hogy a népszavazás eredménye mindaddig köti az Országgyűlést, amíg egy hasonló tárgykörben hozott népszavazás eltérően nem határoz. Az AB - a mulasztás megállapítása mellett - akár alkotmányos követelmény formájában is rögzíthette volna - ismételten, saját korábbi álláspontját következetesen alkalmazva -, hogy milyen jelentőséget tulajdonít a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes megvalósulásának. Felvethető persze, hogy egy ilyen tartalmú döntéssel átvette volna a törvényalkotó feladatát; akkor azonban, amikor az Országgyűlés az AB szerint nagyfokú bizonytalanság közepette végzi a munkáját, ez a fajta aktivizmus a képviselők számára megcsillanthatta volna a fényt a közjog útelágazásokkal terhelt alagútjának végén.
Nem mellékesen érdemes megjegyezni, hogy az AB ezzel a határozatával felülírta korábbi gyakorlatát, ugyanis - a mostanival szöges ellentétben - 1997-ben, a 64/1997. (XII. 17.) AB határozat szerint a testület nézete még az volt, hogy a népszavazás ismétlésének törvényben történő időbeli korlátozása új - alkotmányellenes - tárgykörszűkítéshez vezetne. Az erre vonatkozó rendelkezést pedig alkotmányellenesnek minősítette a kihirdetésre váró Nsztv.-ben.[23] Ez azonban nyilván nem az AB bizonytalanságát jelenti a tárgyalt ügyben, hanem inkább azt, hogy a testület tanult saját, országos népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítésével kapcsolatos jogorvoslati eljárásainak tapasztalataiból; tegyük hozzá: amelyek egy részét megtakaríthatta volna, ha tíz évvel korábban jut el mai álláspontjához.
Az AB 2007 júniusában hozott döntéseiben részletesen értelmezte a "költségvetéssel kapcsolatos" kizárt tárgykörről szóló alkotmányi rendelkezést, összefoglalva saját gyakorlatát.[24] Korábbi gyakorlata szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.[25] Az AB annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, esetenkénti mérlegelés alapján dönt.[26] Adott esetekben az AB akként mérlegelt, hogy a jövőbeli költségvetés bevételei tekintetében tartható népszavazás, vagyis a költségvetési tervezés népszavazás útján korlátozható.[27] Terjedelmi korlátok okán nincs lehetőségünk annak részletezésére (ezért csak felvetjük), hogy megalapozott-e ilyen éles különbségtétel a költségvetés kiadási és bevételi oldala között.[28]
- 378/379 -
A jövőbeni költségvetés tartalmának - egyik vagy másik tételének, akár kiadási, akár bevételi oldalon történő - meghatározása nem biztos, hogy azért tartozik, vagy nem tartozik a népszavazási tárgyak közé, mert kapcsolatban áll az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával. Elképzelhetőnek tartjuk a tárgyi oldalról történő alkotmányértelmezést is adott ügyekben. A népszavazás tárgya az Országgyűlés (OGY) hatáskörébe tartozó kérdés lehet, az alaptörvényben meghatározott kivételekkel - amelyeket azonban az AB gyakorlata szerint megszorítóan kell értelmezni. Az Alkotmány viszont azt is tartalmazza, hogy a Kormány biztosítja a társadalmi, gazdasági tervek kidolgozását; valamint meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztést állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket; meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről.[29] Ezekből az alkotmányi rendelkezésekből az következhet, hogy a költségvetési tervezés (a jövőbeli költségvetés alakítása) nem, vagy nem kizárólag tartozik az OGY hatáskörébe. A magyar parlamentáris kormányzati rendszer sajátossága, hogy a végrehajtó hatalom az Alkotmányban biztosított széles hatáskörrel rendelkezik, amely körben iure proprio rendeletalkotási joga van. Az olyan hatáskörök esetében, ahol a Kormány és az OGY együttes, egymást megelőző avagy követő működése szükséges, a jogalkotó hatáskörök megosztásának mércéjét többek között az alapjogok tartalma adhatja meg. Amennyiben a szabályozás a képességek szerinti felsőoktatáshoz való jogot vagy a szociális biztonsághoz való jogot részletezi, egyértelműen törvényhozási tárgykörről van szó. A tudományos és kulturális fejlesztés feltételeinek vagy a szociális ellátás anyagi fedezetének megteremtése azonban a Kormány feladata.[30]
Fenti megállapításainkkal, elemzésünkkel az OVB és az AB közelmúltbéli gyakorlatát igyekeztünk kritikai szemmel áttekinteni. Az elemzés során világossá vált, hogy a népszavazás intézményének a jelen jogszabályi feltételek között való alkalmazása számos olyan kérdést felvet, amelyek a már folyamatban lévő, vagy a jövőben benyújtásra kerülő népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatban relevánsak. E kérdéseket - néhány további gyakorlati példa bevonásával - az alábbiakban igyekszünk felvázolni.
A vizitdíjjal és a kórházi napidíjjal kapcsolatos kezdeményezések felvetették azt a kérdést, mit kezdhet az OVB és az AB azokkal a próbálkozásokkal, amelyeknek lényege, hogy a kizárt tárgykörökkel - konkrétan: a költségvetéssel - való ütközést azzal igyekeznek elkerülni, hogy jövőbeli időponttól kívánják hatályba léptetni a (sikeres) népszavazási döntés eredményét. Az OVB ezekkel kapcsolatos elutasító gyakorlatát a magunk részéről nemhogy helyeseljük, hanem ezen gyakorlat kiterjesztését tartjuk kívánatosnak. Az említett kezdeményezői trükkel szemben felhozható egyrészről az, hogy a jövőre nézve, előzetesen korlátozza a törvényhozó mozgásterét, akadályozva az operatív kormányzás megvalósítását. Elutasítandónak tartjuk az ilyen jellegű kezdeményezéseket azért is, mert a rendeltetésszerű alapjoggyakorlás körébe messze nem illenek bele. A népszavazáshoz való alkotmányos jog gyakorlására - mint minden másra is - vonatkoznak az általános jogelvek, amelyek értelmében ezeket a jogokat mindenki jóhiszeműen, rendeltetésszerűen köteles gyakorolni. Végezetül az elutasítás indokául szolgálhat a kormányprogramba - annak részébe! - való ütközés is, amennyiben az OVB és az AB általunk helyesnek vélt - fentebb kifejtésre került - gondolatokat joggyakorlata során alkalmazni kívánja. Nem hagyható figyelmen kívül ugyanis az sem, hogy a Kormány programja egy ciklusra, azaz négy évre szóló programot tartalmaz, és így az abba való ütközés, mint kizárt tárgykör a ciklus végéig valamennyi elképzelhető időpontban hitelesítés megtagadását megalapozó ok.
Utalva a vizitdíjjal kapcsolatos kérdéscsokorra, megemlítendőek azok az esetek is, amelyekben a kezdeményező - javaslatának sikertelenségét látva - a kérdés részbeni átfogalmazásával ismételten megpróbálkozik az általa kívánt eredmény elérésével. Amennyiben az újonnan benyújtott kezdeményezés a törvényi feltételeknek megfelel, úgy azt - gyakorlatukat látva - sem az OVB,
- 379/380 -
sem az AB nem "gáncsolja el". Felmerülhet azonban az az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 28. § (2) bekezdése alkalmazásának lehetősége, amelynek értelmében az AB "az eljárásából eredő költségeket felszámíthatja az indítványozónak, ha annak rosszhiszeműsége az indítvány előterjesztésével kapcsolatban megállapítható". Ezen túlmenően határozott álláspontunk az, hogy az ilyen jellegű ismételt kérdésfeltevések ugyancsak felvetik a rendeltetésszerű alapjoggyakorlás kérdésességét. Az államhatalmi szerv időről időre azonos tartalmú indítványokkal történő "bombázása" nem minősíthető rendeltetésszerű alapjoggyakorlásnak; e megoldás jóhiszeműsége egyrészt nehezen támasztható alá, emellett pedig az adott szerv (szervek) jelentős energiát kénytelenek rááldozni az ilyen jellegű kezdeményezésekkel kapcsolatos feladataik ellátására, ami a kezdeményezők szándékain túlmutató problémákhoz is vezethet.[31] Lényegileg azonos megfogalmazású kérdés újbóli felvetését akkor tartjuk elfogadhatónak, hogy ha az eltelt idő alatt bekövetkezett politikai változások azt politikailag szükségessé és alkotmányjogi értelemben indokolhatóvá teszik. E tárgykörbe tartozónak véljük például a kórházak és egészségügyi szolgáltató intézmények privatizációjával kapcsolatos kérdés ismételt felvetését is, az ugyanis legutóbb 2005. december 5-én volt országos népszavazás tárgya; nem vitás, hogy az azóta bekövetkezett (szak)politikai változások (lásd. egészségügyi reform kérdése) indokolhatják a kérdéssel való újabb próbálkozást.
Felmerül a népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatban, hogy az olyan jellegű kérdések népszavazásra bocsátása, amelyek fizetési kötelezettségről szólnak (képzési hozzájárulás, vizitdíj, stb.), az egyéb okoktól függetlenül képezhetik-e népszavazás tárgyát? Az Alkotmány a kizárt tárgykörök között említi a központi adónemeket, az illetékeket, a vámokat, és a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket, nem zárja ki tehát expressis verbis az összes fizetési kötelezettséget. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy ha ilyen tárgyú népszavazás megvalósulna, úgy annak eredménye nem lenne vitás, hiszen a népszavazáson részt vevők - amennyiben lehetőségük lenne rá - nagy valószínűséggel elutasítanák a fizetési kötelezettségeket, vagyis azok ellenében döntenének. Álláspontunk szerint egészen egyszerűen nem várható el az állampolgároktól az, hogy saját egzisztenciájukat negatív irányba befolyásoló döntéseket kollektíven meghozzanak. Ennek a gondolatnak a szellemét sugallja az Alkotmány szövege is, amikor az adók, stb. kérdését a kizárt tárgykörök között említi.
Az AB képzési hozzájárulás, illetőleg vizitdíj, kórházi napidíj - ügyekben hozott határozataiban érdemi közjogi nóvumot fedezhetünk fel: kijelentette ugyanis a testület, hogy jogorvoslati természetű határozatával nemcsak új eljárásra kötelezi az OVB-t, hanem egyszersmind meghatározza a döntés tartalmát is. Az OVB tagjainak némelyike erre reflektálva igyekezett leszögezni,[32] hogy ugyan az AB határozata kötelező, ugyanakkor ha az OVB olyan új körülményt talál, amivel saját korábbi határozata - és ennek nyomán az AB határozata - nem foglalkozott, úgy a megismételt eljárásban hozhat más tartalmú döntést, mint amire az AB kívánja rászorítani. A két testület közötti szakmai véleménykülönbség oly mértékűvé vált, hogy az OVB nemcsak sajtóközleményben,[33] hanem határozataiban is rögzítette: az AB álláspontját akceptáló döntéseit a testület többségének ,jobb szakmai meggyőződése ellenére", "a törvényesség és az alkotmányos rend mindenek felett való tisztelete miatt vette tudomásul az Alkotmánybíróság jogértelmezéseit". A probléma az OVB ülésén készült szó szerinti jegyzőkönyv[34] tanúsága szerint a testületen belül is komoly viták forrása volt. Felmerült többek között az az álláspont, miszerint nem lehet akadálya annak, hogy az új eljárásban, kizárólag új indokok alapján az OVB a kezdeményezés hitelesítését ismét megtagadja. Erre - az elhangzott vélemények szerint csak akkor lenne joga, ha az AB-t megilletné a reformatórius jogkör; "ez esetben azonban az új eljárásnak nem lenne értelme."[35] A magunk részéről azt az álláspontot képviseljük, hogy az AB határozata az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 27. § (2) bekezdésének értelmében - csakúgy, mint mindenki másra - az OVB-re nézve is kötelező, függetlenül egyrészt attól, hogy formálisan csak "kasszációs" jogköre van, másrészt attól, hogy ez formális típusú végső érv. Amennyiben tehát az AB határozatának akár a rendelkező része, akár az indokolása tartalmazza azt a kitételt, hogy "az OVB-nek az új eljárásban az aláírásgyűjtő ívet hitelesítenie kell",[36] megfogalmazhat
- 380/381 -
ugyan jobbnál jobb szakmai érveket az OVB, a döntés érdemét ez sajnos már nem befolyásolhatja.[37] Sokkal szerencsésebb volna, ha a döntés tartalmi meggyőző ereje váltaná ki a kívánt hatást, nem a formális kötelező erőre való hivatkozás.[38] Ezt támasztja alá a jogalkotó vélelmezhető szándéka is: nyilvánvaló, hogy nem az volt a cél, hogy két állami szerv egymás közti szakmai vitája lehetetlenné tegye a népszuverenitás közvetlen érvényesülését, hanem az, hogy az eljárás során biztosított legyen a jogorvoslat lehetősége is. Nem tagadható ugyanakkor, hogy a hatályos szabályozás az AB esetében nem határolja el a klasszikus alkotmánybírósági és sajátos közjogi (állam-, választási) bírósági funkciókat. A népszavazással kapcsolatos kifogás elbírálása esetén az AB nem elsősorban alkotmányvédelmi, hanem jogorvoslati feladatot lát el. Nem tagadható azonban, hogy a feltenni szándékozott kérdések népszavazásra bocsáthatósága nem ritkán igényel alkotmányértelmezést, ezért indokolt a jogorvoslat elbírálását AB-hatáskörként rögzíteni.[39]
Az OVB és az AB hatáskörgyakorlását és a megfelelő jogalkalmazást elősegítendő, időszerűnek tartanánk az Nszt. fentiekkel összhangban történő módosítását. Az Nszt. elavulására utal a fentiekben részlegesen bemutatott beadványáradat; a megfogalmazott kérdésekből is leszűrhető, hogy az állampolgárok kezdenek visszaélni az intézménnyel Szükségesnek tartjuk a népszavazás funkciójából, az ezzel összefüggő állami intézményvédelmi kötelességből és a rendeltetésszerű alapjog-gyakorlásból kiinduló megközelítést a módosítások kialakítása során. ■
JEGYZETEK
* Jelen tanulmány rövidített változata megjelent a De Jure 2007. évi 5. számában, az akkor aktuális állapotnak megfelelően.
[1] A döntéseket röviden értékelte a publicisztika is. Lásd: Betámadás, Magyar Narancs 2007. április 9.; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, ÉS, 2007. 14. szám; Szalmás Béla: Az Alkotmánybíróság a népszavazási kérésekről, ÉS 2007. 12. szám; Karsai Dániel: Kötetlen kötőerő, ÉS 51. évf. 18. sz.
[2] "Amiatt, hogy az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján a miniszterelnök megválasztásáról, valamint a Kormány programjának az elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz, a kormányprogramról tartandó eredményes ügydöntő népszavazás szükségszerűen érintené a miniszterelnök személyét. Ez ellentétes azzal, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alapján az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésben nem lehet népszavazást tartani. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjában meghatározott tilalom tehát tartalmilag a miniszterelnök személyéről szóló népszavazást zárja ki."
[3] 465/H/2007. AB határozat, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[4] 465/H/2007. AB határozat, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[5] 465/H/2007. AB határozat, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[6] 465/H/2007. AB határozat, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[7] A döntés részletes elemzését lásd. alább.
[8] 52/2003. (XI. 11.) AB határozat, ABH 2003, 596, 600.
[9] www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[10] Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye az 504/H/2007. AB határozathoz, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[11] Holló András alkotmánybíró különvéleménye az 504/H/2007. AB határozathoz, www.mkab.hu, 2007. 07. 01.
[12] A döntés részletes elemzését lásd alább.
[13] A határozathoz Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött, amelyben a határozatnak a közösségi jog tárgykörét érintő megállapításait igyekezett alátámasztani. E problémák kifejtését jelen tanulmányunkban mellőzni vagyunk kénytelenek, utalva arra, hogy az AB közösségi joggal kapcsolatos hatáskörgyakorlásának kérdése olyan messzire vezető probléma, amelyre jelen tanulmány - kereteire tekintettel - nem vállalkozhat.
[14] ABH 2003, 208.
[15] Ezzel szemben anyagi közjogi kötőerővel rendelkeznek az olyan közhatalmi döntések, amelyekre nézve alkotmányossági vagy rendes bírósági felülvizsgálat kérhető és amelyekről AB vagy bíróság dönthet kötelező jelleggel, illetve az olyan hatósági döntések, amelyekkel szemben már nem lehet további jogorvoslattal élni (pl. anyagi jogerős döntés, a kötőerő szempontjából pedig megváltoztathatatlanság és megtámadhatatlanság). Az ügydöntő népszavazási döntés is anyagi kötőerejű, mivel kötelező jellegéről maga az Alkotmány rendelkezik a 28/C. § (3) bekezdésében. Ha az Országgyűlés elmulasztja a népszavazás eredményének megfelelő döntést, vagy nem a népszavazási döntéssel összhangban szabályoz, akkor véleményünk szerint a törvény alaki alkotmányellenesség címén megsemmisíthető az AB által.
[16] 2/1993. (I. 23.) AB határozat, ABH 1993, 33, 37.
[17] Meg kell emlékezni arról, hogy ezt a problémát már Kukorelli István alkotmánybíró is felvetette és elemezte az 50/2001. (XI. 29.) AB határozathoz csatolt különvéleményében, annak "Végleges döntések egy alkotmányos demokráciában" címe alatt. Idézve a különvéleményt: "Meggyőződésem szerint a jövőre irányuló, normatív döntések esetében nem beszélhetünk véglegességről, megváltoztathatatlanságról, és különösen nem tekinthetők végérvényesnek, "örök időkre" szólónak a népszavazáson hozott döntések, illetve az Országgyűlés által elfogadott törvények. Amennyiben ... az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező..., ebből pusztán annyi következik, hogy a törvényhozó hatalom a népszavazás eredményével összhangban lévő törvényt köteles alkotni, illetve a meglévő törvényt köteles a népszavazás eredményének megfelelően módosítani. Azt azonban semmi nem zárja ki, hogy a törvényhozás később megváltoztassa a népszavazás nyomán elfogadott törvényt, és annak sincs akadálya, hogy később ugyanabban a tárgykörben újabb országos népszavazást tartsanak. A törvényhozó hatalom korlátozása ... csak addig tart, amíg az Országgyűlés végrehajtja a népszavazáson hozott döntésből származó kötelezettségét. A törvény vagy a törvénymódosítás elfogadását követően ismét vita tárgyává válhat a népszavazáson korábban eldöntött kérdés, és célszerűségi, tudományos, politikai vagy más megfontolásból - akár újabb népszavazás, akár törvényhozási eljárás alapján - a korábbitól eltérő normatív döntés hozható. A változtatás jogi korlátját egyedül az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alkotmányos védelemben részesülő jogok jelentik, az pedig politikai mérlegelés kérdése, hogy a törvényhozók mikor és milyen indokok alapján módosítják vagy helyezik hatályon kívül a népszavazás nyomán elfogadott normát."
[18] Említést érdemel, hogy Alkotmány pozitív módon nem osztja meg a hatásköröket a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás között, csak - tartalmi szempontból - negatív módon: a kizárt tárgykörök meghatározásával, illetve azzal az eljárási szabállyal, hogy a 200 000 választópolgár aláírásával támogatott népszavazási kezdeményezés esetén az Országgyűlés köteles elrendelni a szavazást.
[19] Az AB idézett megállapításának megszületésekor ugyanis a tényállás az volt, hogy az állam jogalkotói aktussal akarta megakadályozni a népszavazás eredményének érvényre jutását, napjainkban a helyzet fordítottja állt elő: a jogalkotó akaratnyilvánítását kívánják a kezdeményezők népszavazási döntéssel korlátozni.
[20] 27/2007. (V. 17.) AB határozat Rendelkező rész, www.mkab.hu, 2007.05.20.
[21] 27/2007. (V. 17.) AB határozat Indokolás III. 4, www.mkab.hu, 2007.05.20.
[22] 27/2007. (V. 17.) AB határozat Indokolás III. 4, www.mkab.hu, 2007.05.20.
[23] ABH 1997, 380,384
[24] 505/H/2007. AB határozat, 504/H/2007. AB határozat
[25] 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 395
[26] 15/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 165, 171.
[27] "Az Alkotmánybíróság megerősíti: jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 395]. A vizitdíj [kórházi napidíj] az Egészségbiztosítási Alap hatályos költségvetésében sem kiadás a költségvetési törvény szempontjából, hanem bevétel. Az OVB ezért ... nem tagadhatta volna meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését."
[28] A különbségtétel lényegileg azt jelenti, hogy a választópolgárok arról nem szavazhatnak, hogy a jövőben mire költsön az állam a közpénzből, de arról igen, hogy milyen típusú, forrású jövedelmeket tervezhet. E logika szerint népszavazásra bocsátható olyan kérdés, hogy a népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen pl. a gazdasági társaságoknak elvárt adót, vagy házipénztár-adót fizetni? Vagyis ha a Kormány tervez valamely költségvetési bevételt, és erről a jogbiztonság elvével összhangban előzetesen tájékoztatja a közvéleményt, akkor a választópolgárok népszavazás útján bekapcsolódhatnak a kormányzati gazdaságpolitika alakításába? Nem biztos, hogy ez a megoldás összhangban van a parlamentáris kormányzati rendszer logikájával.
[29] Alkotmány 35. § (1) bekezdés e)-g) pont
[30] Ezt hangsúlyozza Ádám Antal is: álláspontja szerint "az Áht. szerint az államháztartás alrendszereinek működését szolgáló díjfizetési kötelezettség akár kormányrendelettel is előírható, a mindenkori parlamenti többség és kormánya alkotmányosan teheti meg, hogy a vizitdíj és kórházi napidíj fizetésének kötelességét törvény helyett kormányrendeletben szabályozza. Ha ezt bármely magyar kormány az ellátás megalapozott fejlesztése érdekében körültekintő igényességgel tenné meg, eljárása nem minősülne sem alkotmánysértőnek, sem csalárdnak, legfeljebb a 'demokratikus evickélés' újszerű huszárvágásaként váltana ki változatos reflexiókat." HVG, 2007. évi 24. sz.
[31] Gondolva itt elsősorban arra, hogy amíg pl. az AB az ilyen ügyek tárgyalásával van elfoglalva, jelentősebb kérdések tárgyalására a testületnek nem marad szabad kapacitása, ami ügyterhének (és a "fajsúlyos ügyek terhének") növekedését is maga után vonhatja.
[32] Lásd. http://index.hu/politika/belfold/ovbvsab06/
[33] http://www.valasztas.hu/hu/03/kozlemenyek/kozl0625.html
[34] http://www.valasztas.hu/ovb/hu/jegyzokonyvovb.html
[35] lásd. erről bővebben http://www.valasztas.hu/hu/03/kozlemenyek/kozl0625.html, illetőleg http://www.valasztas.hu/ovb/hu/jegyzokonyvovb.html.
[36] Mint pl. a "vizitdíjas" határozat.
[37] E véleményünket a konkrét döntéstől függetlenül fenntartjuk. Lehet ugyanis tartalmilag vitatható egy adott AB határozat, ez annak kötelező erejét nem befolyásolja.
[38] Hasonló álláspontot foglal el a kérdésben Ádám Antal is, amikor az alkotmánybírósági döntések kötelező ereje és dogmatikai meggyőző hatása között különbséget téve megállapítja, hogy "az alkotmányból levezetett, egymásra épülő, tehát nemcsak ellentmondásmentes, hanem szoros összefüggésben álló, vagyis koherens érvek nyilvánosságra hozataluk révén az érintettek és az érdekeltek által ellenőrizhetővé és értékelhetővé válnak. A jelzett követelményeknek megfelelő döntésekben és indokolásukban megnyilvánuló alkotmánybírósági dogmatika tudományos, politikai és társadalmi ellenőrizhetősége, kritizálhatósága az egyébként megfellebbezhetetlen" más szerv által felülbírálhatatlan alkotmánybírósági döntések alkotmányosságának (...) legfőbb eszköze és egyedüli biztosítéka;" Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 197.
[39] Esetlegesen elképzelhető lenne, hogy a népszavazási jogorvoslatot - miként az országos választásit is - végső fokon az LB bírálja el. LB-hatáskör esetén azonban biztosítani kellene a döntés alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségét, amely viszont hosszabb eljárást eredményezne.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
[2] A szerző PhD hallgató, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
