A következő oldalakon a gazdasági alkotmányosság válságával, annak sajátosságaival foglalkozom. Az írás egyfajta vázlatos áttekintésre, a kedvezőtlen jelenségek lényegi vonásainak, összefüggéseinek a bemutatására vállalkozik. A dolgozat harmadik, utolsó részében az elmúlt évben elfogadott törvények közül mutatok be a válság illusztrálására alkalmas, jellemző eseteket.
A "gazdasági alkotmányosság" fogalmán azokat a jogi és kulturális magatartási normákat értem, amelyeknek tiszteletben tartása elengedhetetlen ahhoz, hogy a piacgazdaság alapértékei, és ezzel összefüggésben az adott társadalomban tevékenykedő emberek cselekvési autonómiája - a még ésszerűen lehetséges legkevésbé korlátozó állami beavatkozás mellett - érvényesülhessenek.
A "gazdasági alkotmányosság" fogalmába tehát nem kizárólag az üzleti életre vonatkozó legfontosabb jogszabályok tartoznak, hanem az emberek és szervezeteik cselekvésére hatással lévő normáknak egy jóval tágabb köre. Közhely, hogy minél fejlettebb egy társadalom, annál kevesebb kötelező törvényi előírásra van szükség. A fejlett piacgazdaságokban az üzleti és politikai kultúra standard (jobbára íratlan) szabályai jelentik azt az etikai alapot, amelynek esetleges megsértését a vállalkozások éppúgy szankcionálják, mint az állami hivatalok és bíróságok. A jelentős hagyományokkal rendelkező civilizációkban az ún. "láthatatlan alkotmány" fogalma valójában minden magára valamit adó piaci szereplő számára látható. Magyarországon ezzel szemben az állam gondolja úgy, hogy a jogszabály tekintélye független annak tartalmától, kikényszerítése kizárólag a többség által szabadon alakítható jogalkotási eljárás követelményeinek a betartásán múlik.
Az Alkotmánybíróság (AB) a gazdasági alkotmányosság definíciójából fakadó követelmények figyelmen kívül hagyását, az egyes jogi-etikai elvárások negligálását nem feltétlenül bünteti a kérdéses jogszabályi rendelkezés megsemmisítésével. A normasértés azonban ettől még tény marad, a demokratikus jogállam gazdasági jogi alapjai csorbulnak. Mindennek következtében pedig a piacgazdaság kiszámítható működése kerül veszélybe.
Köztudott, hogy a gazdasági élet legkülönbözőbb szektoraiban szerzett az állam az elmúlt három évben jelentős befolyást biztosító tulajdonosi részesedést. A közvetlen állami részesedésszerzés önmagában nem vetné fel a gazdasági alkotmányosság sérelmét, ám a jogi környezet egészének átalakítása, az állami befolyás bővülésének dinamikája összességben már okot ad az aggodalomra. Van úgy, hogy az állam tulajdonossá válása azt célozza, hogy könnyebben lehessen megvalósítani olyan politikai döntéseket, amelyek a magántulajdonosok versengésére épülő, a hatékony üzleti működést előtérbe helyező piacgazdaságban nehezen volnának keresztülvihetők. (Lásd pl. az energetikai szektor visszaállamosítását, amely rövid távon ugyan "megkönnyíti" az állam dolgát, később azonban elkerülhetetlenül szembesíti majd az ésszerűtlenül veszteséges működés következményeivel.) Az állam közvetlen tulajdonosi jelenlétének indoka lehet annak biztosítása, hogy egy jövőbeli privatizáció során az állami részesedést a politikai hatalomhoz közelálló magántulajdonosok szerezhessék meg. Mindazonáltal a Rába Holding vagy a MOL-ban történt részleges befolyásszerzés még ilyen jellegű "üzleti" érvekkel is nehezen magyarázható. A nemzeti stratégiai vállalatnak számító MOL esetében pl. a tulajdonosi részesedés növelése nélkül is képes volt az állam - elsőbbségi részvénye segítségével - befolyását érvényesíteni.
A közvetlen tulajdonosi jelenlét mellett az elmúlt három évben annak is tanúi lehettünk, hogy az állam a jogalkotás segítségével miként avatkozott be egyes piacokon a korábban kialakult erőviszonyok megváltoztatása érdekében. A törvénnyel történő pozíciószerzés (pozícióosztás) nem csupán a versenyt és a vállalkozás szabadságát sérti, de a piacok működését is kiszámíthatatlanná teszi. Ha az Országgyűlés pl. kivételes sürgős eljárásban néhány napon belül megtiltja a pénznyerő automaták játéktermekben való üzemeltetését, ez az "esemény" azt demonstrálja a vállalkozások számára, hogy sorsuk, üzleti fennmaradásuk az állam (a politikai hatalom birtokosainak) döntésén múlik. Ezt a következtetést természetesen nem csupán a pénznyerő automatákat üzemeltető cégek vonták le tavaly ősszel, hanem valamennyi, működését tervszerűen szervező vállalkozás. A dohánytermékek árusítási jogának koncesszióba adása pedig módot adott a hatalom számára, hogy vagyoni értékű jogokkal fizessen a számára nyújtott szolgálatokért.
Bármi járt is a politikai döntéshozó fejében, tény, hogy az állam mind gyakoribbá váló közvetlen és közvetett megjelenése az üzleti életben - ha el is tekintünk a növekvő korrupciós kockázattól - a piacgazdaság ésszerű működésével összeegyeztethetetlen. Az állam ugyanis ezáltal olyan "kísértésnek" teszi ki magát, amelynek többnyire nem képes ellenállni. Karinthyt idézve szabadon, az állam ilyenkor nem két, de mindjárt három macskának álmodja magát: a jogalkotó-szabá-
3/4
lyozó, a pártatlan hatóság és a versengő tulajdonos kerülgeti egymást a döntések előtt. Gondolom, keveseket lep meg, hogy a három szerepkör együttes gyakorlása visszaélésekkel járhat: előfordulhat ugyanis, hogy a törvényhozó, éppúgy mint a hivatali-jogalkalmazó apparátus - a versenytársak rovására - az állami tulajdonos kedvét keresi.
A verseny és vállalkozás szabadsága ezért az állam közvetlen gazdasági szerepvállalásának visszaszorítását tenné szükségessé. Biztosítani kellene továbbá, hogy a jogalkotó állam ne próbálja maga vagy klientúrája aktuális üzleti céljait "törvényi úton elrendezni". Ehhez persze nélkülözhetetlen volna az AB hatáskörének visszaállítása, és a testülethez fordulás jogának szélesítése.
A hatályos Alaptörvény nem rendelkezik arról, hogy a tulajdonformák egyenjogúak: azonos feltételek mellett vehetnek részt az üzleti életben az állam és az ún. magántulajdonosok irányította vállalkozások. A jelenlegi kormány számos döntése - így az állami felszámoló részére meghatározott esetben biztosított kizárólagos jogtól kezdve, a politikai szempontból érzékenynek tekintett cégek államosításáig - azt bizonyítja, hogy az Alaptörvényből nem figyelmetlenségből maradt ki a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát deklaráló mondat. Ha viszont az állam nem tekinti magára nézve kötelezőnek a jogegyenlőség biztosítását, azon sem lepődhetünk meg, ha pl. - a kisajátítási szabályok többszöri módosítása nyomán - ma már a stadionépítkezések vagy az Országgyűlés Hivatalának az elhelyezése is megalapozza a kisajátítási eljárás megindítását. Az állam nem teszi függővé az egymással mellérendelt pozícióban lévő felek megegyezésétől a beruházás sikerét, helyette a kényszereljárást, vagyis a "könnyebb utat" választja. Mivel a kisajátítási szabályok módosítására már azt követően került sor, hogy tudni lehetett, hogy az állam milyen tranzakciók megvalósítását tervezi, a törvények az állam javára történő - akár tisztességtelennek is bizonyuló - beavatkozásnak számítanak.
Az előző esetben a tulajdonos kártalanításra tarthat majd igényt tulajdonának közjogi úton történt elvonása miatt. A parlamenti többség azonban esetenként a kártalanítást mellőzhetőnek tekinti, mivel úgy gondolja, hogy a törvény képes a - tartalmát tekintve - kártalanítás nélküli "kvázi kisajátítás" előírására is. A magánnyugdíj-pénztári tagok megtakarításának törvénnyel megalapozott elvonása formálisan az érintett személy kezébe tette le a döntést: átlép-e az ún. állami nyugdíjrendszerbe vagy vállalja a súlyos vagyoni veszteség elszenvedését. A szövetkezeti hitelintézetek kényszerintegrációjáról szóló 2013. évi CXXXV. törvény már ezt a halvány jogi látszatot sem próbálta fenntartani, amikor a tulajdonosból az addig általa tulajdonolt vállalkozásnak (a takarékbanknak) alávetett üzleti szereplőt formált.
Nem használ a tulajdonos magabiztosságának az sem, ha azt tapasztalja, hogy az akár évekkel korábban megkötött szerződéseken alapuló bevételi terveit ("várományait") az állam egy tollvonással (pontosabban egy törvénnyel) önkényesen és előre nem kalkulálható módon felülírhatja. Ha pl. a kereskedelmi bankok az ún. devizában nyilvántartott kölcsönszerződések tartalmának törvénnyel történt átírása folytán kártalanítás nélkül kénytelenek veszteségük leírására, akkor ezt nem csupán a jogbiztonság megsértéseként, de tulajdonosi-vállalkozói jogaik semmibevételeként értékelik.
A gazdasági alkotmányosság indokolásra nem szoruló követelménye, hogy bármely jogképes személy - a vállalkozás éppúgy, mint a fogyasztó - annak a tudatában határozhasson valamely dolog, vagyoni értékű jog megvásárlásáról, hogy az állam a törvényesen szerző félnek védelmet nyújt. Ha viszont éppen az állam teszi nyilvánvalóvá, hogy közvetlen vagy áttételes üzleti érdekei felülírják a "tulajdon szentségét", akkor a jövőbeli döntési helyzetekben a potenciális vevő olyan költséges biztosítékokra tarthat igényt, amelyek egyébként szükségtelenek lennének.
Működő piacgazdaságban kiegyensúlyozott szabályozás gondoskodik a vállalkozások üzleti titkainak (banktitoknak, értékpapírtitoknak stb.) a védelméről, valamint a közérdekű adatok és az ún. közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségéről. A titokvédelem jogi szabályozása a magánjogi kódex (így a jövőben az új Polgári Törvénykönyv) kompetenciájába tartozik, az információszabadság törvényi biztosítékairól az Alaptörvény és az azt végrehajtó törvény rendelkezik (Lásd az új Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényt és az információszabadság alkotmányos biztosítékait rögzítő 2011. évi CXII. törvényt.)
A rendszerváltozás óta eltelt több mint két évtized során változó eredményességű küzdelmet folytattak a jogvédő szervezetek és a sajtó képviselői azért, hogy kikényszerítsék: a köztulajdonnal (állami, önkormányzati vagyonnal) és a költségvetési forrásokkal gazdálkodó szervezetek eleget tegyenek nyilvános elszámolási kötelezettségüknek. A hatályos Ptk. 81. § (3) bekezdése ennek a követelménynek eleget is tesz. Az új kódex előkészítői - dogmatikai szempontból helyesen -, úgy foglaltak állást, hogy az üzleti titok közjogi korlátairól az információszabadság érvényesülését biztosító törvényben kell rendelkezni. A Magyar Közlönyben június 20-án kihirdetett 2013. évi XCI. törvény azonban az alkotmányos követelményekkel szembehelyezkedve, szűkítette a közfeladatot ellátó szervek gazdálkodásának átláthatóságát.
Az állami nagyberuházások jelentős része ma már mentesül a közbeszerzési eljárások lefolytatásának kötelezettsége alól, vagy elegendő, ha az ajánlatkérő az általa választott szereplőket hívja fel ajánlattételre. Az állammal folytatott üzleti tranzakciók előkészítésének növekvő átláthatatlansága - legyen szó közbeszerzésről vagy pl. koncessziós eljárásról - illuzórikussá teszi a tisztességes versenyt az ajánlattevők (ajánlattételre alkalmas) vállalkozások között.
4/5
A gazdasági alkotmányosság rovására elkövetett jogalkotói sérelmekkel szemben az AB lenne hivatott a hatékony jogvédelem biztosítására. Az Alaptörvény hatályos szabályai azonban az államadósság jelentős mértékű csökkenésének bekövetkeztéig a központi költségvetéssel és a közteherviseléssel (így a központi adókkal) összefüggő legfontosabb törvények alkotmányossági vizsgálatát csak kivételes esetekben teszi lehetővé. [Lásd az Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdésében írottakat.] Az ún. actio popularis intézményének megszüntetése pedig jelentősen megnehezíti, hogy a jogszabályokkal szemben az állampolgárok - akár jogi képviselő szakértő segítségét igénybe véve - keressenek jogorvoslatot.
Nem igényel alaposabb bizonyítást annak a belátása, hogy ha az állam tudja, hogy az alapjogokat sértő törvények végrehajtását a "sértett fél" nem képes megakadályozni, csekély ösztönzést érez az alkotmányos követelmények betartására. Ha pedig a gazdasági alkotmányosság követelményeit következmények nélkül lehet figyelmen kívül hagyni, úgy nincs esélye annak, hogy a politikai hatalom birtokosa ne éljen a visszaélés kínálkozó lehetőségével.
A dolgozatnak ebben a részében a 2012 szeptemberétől 2013 szeptemberéig elfogadott törvények közül válogattam - hangsúlyozottan a teljesség igénye nélkül - annak érdekében, hogy az olvasó számára szemléltessem a gazdasági alkotmányosság válságát előidéző, illetve az azt erősítő jogalkotói döntéseket. Az egyes törvényeknek a vizsgált tárgykör szempontjából releváns rendelkezéseinek az ismertetése mellett utalok arra, hogy az adott szabály mennyiben (miért) sérti a gazdasági alkotmányosság jogi-etikai elvárásait. Az alábbiakban bemutatok a jogszabály elfogadását kísérő politikai botrány miatt elhíresült törvényeket éppúgy, mint olyan produktumokat, amelyekről talán még a szakmai közvélemény sem szerzett eddig tudomást. Jelzem továbbá, ha a javaslatot nem a Kormány terjesztette az Országgyűlés elé, és arról is számot adok, ha a benyújtott tervezet tárgyalására ún. kivételes sürgős eljárásban került sor.
Egyike a legismertebb, az Orbán-kormány működését jellemző törvényeknek. A dohánytermékek árusításának korlátozásával, az árképzés állami szabályozásával a jogalkotó újraszabályozta egy fontos piaci szegmensre való belépés, illetve a korábban létrejött cégek továbbműködésének a feltételeit. Az új koncesszióköteles tevékenység jogintézményének a bevezetésével erőteljesen korlátozta a piaci versenyt, a vállalkozás szabadságát. A versenyeztetési eljárást kísérő visszaélés gyanús események a közbizalmat - az állam pártatlan szabályozó és hatósági szerepében való hitet illetően - súlyosan romboló hatásúak. A törvény következményei is ártalmasak: nemcsak a fogyasztók számára jelent értelmetlen akadályoztatást, de miközben üzleti egzisztenciákat lehetetlenít el, módot ad arra, hogy az állam (a regnáló politikai hatalom) jövedelmező vagyoni értékű jogokkal ellentételezze a részére teljesített politikai szolgálatokat.
A jogalkotó a törvényt utóbb több alkalommal is módosította, mintegy "menet közben" befolyásolva, módosítva a koncessziós jog üzleti tartalmát, az eljárásban való részvétel értelmét. (Lásd a 2012. évi CCIII. törvényt, a 2013. évi I. törvényt, valamint a 2013. évi LXXI. törvényt.)
A kormány kérte a törvényjavaslat kivételes sürgős eljárásban való tárgyalását. A 2012. október 1. napján beterjesztett tervezetnek a Magyar Közlönyben való kihirdetésére már október 9. napján sor került.
A törvénymódosítás - egyebek között - előírta, hogy pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban üzemeltethető. A pénznyerő automaták üzemeltetésére - a 2012. évi CXLIV. törvény hatályba lépését megelőzően - kiadott engedélyek a törvény hatályba lépését követő napon hatályukat vesztették, az engedéllyel rendelkező vállalkozások 15 napot kaptak az üzletág felszámolására, illetve arra, hogy a tevékenység folytatására jogosító engedélyüket leadják az állami adóhatóságnak. A törvényalkotó gyors és drasztikus beavatkozása feltételezhetően az érintett piac újraosztására irányult, durván megsértve az üzleti tevékenység kiszámítható végzésének biztosítására vonatkozó követelményt. A Kormány nem először és sajnos nem is utoljára a jogbiztonságot nem tekinti olyan meghatározó jelentőségű alkotmányos elvárásnak, amely nélkül a befektetői bizalom sem tartható fenn.
Már 2013 nyarán olvashatók azok a híradások, amelyek szerint az állam 10 új koncessziós pályázat kiírásával kívánja bővíteni a pénznyerő automaták üzemeltetéséből származó bevételeit.
A törvényjavaslatot Rogán Antal és Dr. Puskás Imre kormánypárti képviselők terjesztették be, kérve annak kivételes sürgős eljárásban történő tárgyalását. Az Országgyűlés a 2012. október 31. napján beterjesztett törvényjavaslatot november 6-án elfogadta. A törvény a Magyar Közlönyben 2012. november 9. napján kihirdetésre került.
5/6
A törvénymódosítás feljogosítja a Kormányt arra, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslatot ún. zárószavazás előtti módosító javaslat benyújtásával korrigálja, ha ez pl. az Alkotmánybíróság ítéletének, vagy az Európai Unió Bíróság döntésének végrehajtása érdekében, vagy a túlzott hiány eljárás megszüntetésével összefüggésben válik szükségessé.
A törvénymódosítás szakmai-technikai természetűnek tűnik, beterjesztésekor is tudni lehetett, hogy az emberek nem vonulnak az Áht. módosítása miatt az utcára. A Példatárban való szerepeltetését mindazonáltal indokolja, hogy a sietősen elfogadott javaslat sérti a jogbiztonságot, a parlamenti ellenzék jogait azáltal, hogy a központi költség vitáját fontos, anyagi kihatással járó ügyekről mellőzhetővé teszi. Az Orbán-kormány a zárószavazás előtti módosító javaslatok valódi szerepét (elírások, technikai hibák javítása) figyelmen kívül hagyva, a jogintézményt eredeti rendeltetésétől eltérő, antidemokratikus célra használja. (Megjegyzendő, hogy néhány hónappal később ismételten sor került az államháztartási törvény módosítására. Az önkormányzati költségvetés tervezésével összefüggő 2013. évi XLIX. törvényt az Országgyűlés Dr. Dancsó József indítványra, a Házszabálytól való eltéréssel fogadta el. A törvényjavaslat benyújtása és az elfogadott törvény Magyar Közlönyben való kihirdetése között mindössze egyetlen hét telt el.)
A törvényjavaslatot két fontos kormányzati pozíciót betöltő országgyűlési képviselő terjesztette elő. Nehéz jóhiszemű magyarázatot találni arra, hogy Dr. Navracsics Tibor és Dr. Szabó Erika a jogalkotásra irányuló elképzeléseit miért nem a miniszteriális törvény előkészítés keretei között valósította meg.
A törvény a kiemelt jelentőségű beruházások gyorsabb megvalósítására hivatkozva, felhatalmazza a Kormányt arra, hogy rendeletben meghatározza azokat a hatósági (szakhatósági) feladatokat, amelyekben nem az egyébként eljárni jogosult hatóság, hanem a Kormány által kinevezett kormánymegbízott jogosult eljárni, a szükséges döntéseket meghozni. (A törvény csak az adóhatóságot, a rendvédelmi szervezeteket, az önálló szabályozó szervnek vagy autonóm államigazgatási szervezetnek minősülő szervezeteket vonja ki a szabályozás hatálya alól.) A törvénymódosítás önkényes döntésekre, a politikai szempontból fontos célok teljesülését akadályozó szakmai ellenérvek érvényesítésének a kiiktatására ad lehetőséget. A hatósági döntéshozatal átalakítása nemcsak az aktuális közérdeket, de adott esetben a jövő nemzedék érdekeit (pl. a környezetvédelem és a műemlékvédelem szabályainak figyelmen kívül hagyása matt) sértheti. A törvénymódosítás révén vállalkozások és fogyasztók jogai is csorbulhatnak.
Az Országgyűlés Pócs János kormánypárti képviselő javaslatára fogadta el a verseny szabadságát sértő törvényjavaslatot. A törvény a mezőgazdasági termékek esetében kizárja a kartellszabályok alkalmazását, ha a gazdasági versenyt korlátozó, torzító magatartás a "gazdaságilag indokolt, méltányolható jövedelem eléréséhez szükséges mértéket nem haladja meg, és e jövedelem megszerzésétől a megállapodás által érintett piac szereplője nincs elzárva, továbbá az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 101. cikkének alkalmazására nem került sor".
A törvényi előfeltételek teljesüléséről az agrárminiszter határoz, állásfoglalását a Gazdasági Versenyhivatal köteles beszerezni és figyelembe venni. Az ún. "dinnye kartell" botrányhoz kapcsolódó törvénymódosítás több oknál fogva is összeegyeztethetetlen a gazdasági alkotmányosság követelményével. Egyrészt értelmezhetetlen (nem normatív jellegű) az a feltétel, amelynek teljesülése esetén a tisztességes versenyt ért sérelem nem szankcionálható. Másrészt a törvényalkotó a mérlegelés jogát az autonóm államigazgatási szervezet helyett a Kormány politikai döntését teljesítő agrárminiszterhez telepítette. Ennek hatására nemcsak a verseny szabadsága, de a jogbiztonság követelménye is csorbulhat.
A törvényjavaslatot a kormány terjesztette az Országgyűlés elé, kérve annak kivételes sürgős eljárásban történő tárgyalását. A tervezet benyújtására 2012. november 23. napján került sor, a törvény a Magyar Közlönyben november 29. napján került kihirdetésre.
A törvény módosította az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvényt, és egyebek között kiegészítette annak 30. §-át, amely a tulajdonosi joggyakorlással összefüggő követelményekről rendelkezik. Az új szabály kimondja: "(2) Az állam nevében tulajdonosi jogokat gyakorló szervezet közérdekből, kivételesen indokolt esetben a lakosság alapvető közszolgáltatásokkal való ellátása érdekében olyan - követelésvásárlással összefüggő - jogügyletet is köthet, amelyben a jogügylet ellenértékének meghatározásakor a lakosság ellátásbiztonsághoz fűződő érdekét is figyelembe veszi".
Az utókor a törvénymódosítás sietős végrehajtásából és a normaszöveg homályos rendelkezéséből arra lesz kénytelen következtetni, hogy a jogalkotó egy vagy több, olyan tranzakcióhoz kívánt törvényes jogcímet biztosítani a végrehajtó hatalom számára, amelyek kifejezett "mentesítő szabály" hiányában jogszerűen - az állami vagyonnal, a költségvetési forrásokkal való felelős gazdálkodás elvárását figyelembe véve - nem lettek volna megvalósíthatók. Ha a törvények szerepe az, hogy mintegy "jogi menlevelet" nyújtsanak a "fő-
6/7
szabály szerint" jogszabályellenes üzleti elképzelések megvalósítói számára, az kétségkívül a gazdasági tárgyú törvények tekintélyének leértékelődéséhez vezet.
A kisajátítási törvényt nemcsak az alcímben jelzett törvény módosította. Utóbb a 2012. évi CCII. törvény, ezt követően pedig a 2013. évi CXV. törvény is változtatott a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme szempontjából fontos törvény rendelkezésein.
A kisajátításra okot adó közérdekű célok között szerepel immár a "sportinfrastruktúra fejlesztése" és "az Országgyűlés munkáját segítő hivatali szervezet elhelyezése". Az előbbi jogcím tartalmi kibontásaként a törvény rögzíti, hogy kisajátításra kerülhet sor "sportinfrastruktúra fejlesztése keretében sport- és ehhez kapcsolódó kiegészítő létesítmény létesítése, bővítése, fejlesztése céljából, ha a sportlétesítmény a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényben meghatározott nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonban tartandó sportcélú ingatlanként olimpiai központnak minősül". Az Országgyűlés munkáját elősegítendő kisajátításra pedig "az Országgyűlés Hivatalának lakóingatlannak nem minősülő ingatlanban történő elhelyezése érdekében" kerülhet sor. A kisajátítási szabályok módosítása arra utal, hogy a jogalkotó már tervbe vett beruházások lebonyolítását kívánja törvényhozási eszközök alkalmazásával megkönnyíteni. A törvények - nem először - aktuális politikai célok teljesítését szolgálják úgy, hogy az ellenérdekű fél helyzete eközben hátrányosabbá válik. Mindez nehezen összeegyeztethető a jogbiztonság alkotmányos követelményével.
A törvénymódosítás módot ad a kormány alárendeltségében működő "ellenőrzési szerv", vagyis a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEH) számára, hogy - egyebek között - az állam többségi tulajdonában lévő gazdasági társaságok ügyeiben bíróságok és más hatóságok előtt saját nevében (tehát meghatalmazás nélkül) eljárjon, így polgári pert indítson, tekintet nélkül arra, hogy döntésével a társaság arra hatáskörrel rendelkező testülete, vezető tisztségviselői egyetértenek-e. Ez a megoldás módot ad a politikai döntések közvetlen érvényesítésére, figyelmen kívül hagyva az érintett cég (a jogképes társaság), és az abban az állam nevében a tulajdonosi jogokat gyakorlók álláspontját. (A kisebbségi pozícióban lévő tagok, részvényesek jogainak negligálásáról nem is szólva.) Ez a megoldás lényegében kiüresíti a társasági jog piacgazdaságban ismert szervezeti kereteit, döntéshozatali rendjét, és egy olyan mechanizmussal helyettesíti, amit leginkább egy tervutasításos gazdasági szisztémában lehet csak alkalmazni.
A jelenlegi parlamenti többség 2011-ben határozott arról (lásd a 2011. évi CXV. törvényt), hogy a stratégiailag kiemelkedő jelentőségű gazdálkodó szervezetek csődje esetén, piaci kivezetésükre, részben az általánostól eltérő szabályokat kell alkalmazni. Többek között ezekben az esetekben kizárólag az állam e célra kijelölt vállalkozása járhat el felszámolóként. A sajátos, eltérő szabályozás léte a gazdasági alkotmányosság követelményével nehezen egyeztethető össze. Az állami felszámoló számára biztosított kizárólagos jog pl. sérti a magántulajdonban lévő felszámoló társaságok érdekeit, miközben semmi biztosíték nincs arra, hogy az állami tulajdonban lévő felszámoló szakszerűbben és tisztességesebben jár el magántulajdonban lévő vetélytársainál.
A 2012 őszén elfogadott csődtörvény módosítás ezt a téves szemléletet erősíti. Íme egyetlen példa a módosító törvény 2. §-ából: "Az állami felszámoló ideiglenes vagyonfelügyelőkénti kirendelése kötelező, az adós meghallgatását a bíróság mellőzheti. A kirendelés iránt a bíróság a felszámolást kezdeményező kérelem vagy értesítés benyújtásától számított 3 munkanapon belül intézkedik". [A rendelkezés a csődtörvény 66. §-t egészíti ki új (2a) bekezdéssel.] A jogalkotó ésszerűen nem indokolható különbségtétele az adós és a hitelezők érdekei egyaránt sértheti, egyedül az állami érdekérvényesítés érvényesítése válik könnyebbé.
(Megjegyzendő, hogy az állami felszámolókkal összefüggő szabályokat utóbb a 2013. évi XLVI. törvény ismételten módosította.)
A törvény részletes elemzése meghaladná ennek az írásnak a terjedelmi kereteit. Ehelyütt nem térnénk ki az Alaptörvény jelenlegi P) cikkének kritikus vizsgálatára sem. Mindössze egyetlen - önmagában nem túl jelentős - szabályra hívnánk fel a figyelmet, mivel az jól jellemzi a gazdasági jogalkotás súlyos szakmai hiányosságait. A törvény a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt kiegészítve, egyértelművé tette, hogy ha a termőföld tulajdonának megszerzésére jogosult személy gazdasági társaság közbeiktatásával végezte korábban a mezőgazdasági tevékenységet, úgy ez a körülmény kizárja, hogy tulajdonszerzési képességét az illetékes hivatal igazolja. A termőföldtörvény 8/A. § (2a) bekezdése ugyanis kimondja: "Nem minősül a (2) bekezdés c) pontja szerinti saját nevében és kockázatára végzett mezőgazdasági tevékenységnek, ha a tevékenységet ténylegesen gazdasági társaság végezte (ide értve az érintett személy tulajdonában álló gazdasági társaságot is), valamint az elsődlegesen önellátás céljából végzett tevékenység".
A rendelkezés nyilvánvalóan ellentétes a gazdasági
7/8
ésszerűség követelményével, olyan elvárásokat támaszt ugyanis a termőföld megszerzése előfeltételeként, amely nincs tekintettel az üzemszerű működés követelményeire. Piacgazdaságban az ilyen, és ehhez hasonló szabályok elfogadhatatlanok. (Megjegyzendő, hogy 2013 februárjában az Országgyűlés ismételten módosította a termőföldtörvényt; lásd a 2013. évi VI. törvény rendelkezéseit.)
A 2014. március 15. napján hatályba lépő új Polgári Törvénykönyv (2013. évi V. törvény) Második Könyvében a 2:44. § a közéleti szereplő személyiségi jogának védelméről rendelkezve kimondja: "A közügyek szabad vitatását biztosító alapjogok gyakorlása a közéleti szereplő személyiségi jogainak védelmét méltányolható közérdekből, szükséges és arányos mértékben, az emberi méltóság sérelme nélkül korlátozhatja".
Az idézett rendelkezés természetesen nem kizárólag a gazdasági alkotmányosság fogalmi keretei között értelmezendő, vitatható. Ám kétségtelen, hogy a jövőben a köztulajdonnal gazdálkodó intézmények vezetőire, adott esetben politikusokra vonatkozó tényfeltáró riportok közzététele kockázatosabbá válik, így az állami közbeszerzések során történő visszaélések gyanúját megfogalmazó elemzések, nyilatkozatok miatt a "közéleti szereplő" érdemi védekezés helyett inkább polgári pert indíthat. Ennek következtében az üzleti élet korrupcióval való "szennyezettsége" terén még kevésbé várható javulás.
Ez az összeállítás nem foglalkozik közgazdasági, illetve ésszerűségi szempontból az ún rezsicsökkentést célzó törvényekkel. A gazdasági alkotmányosság témakörében arra a körülményre indokolt felhívni a figyelmet, hogy a törvényhozó miként módosította visszamenő hatállyal a szolgáltató kötelezettségét azt követően, hogy megismerte a számára, pontosabban a parlamenti többség politikai céljai szempontjából kedvezőtlen bírósági ítéletet. A 2013. évi LIV. törvény 6. §-a szerint: "Az e törvény hatályba lépése előtt kibocsátott, e törvény 1-3. §-ban foglalt rendelkezéseinek meg nem felelő, 2012. december 31-ét követő időszakra vonatkozó számlákat - ha arra még nem került sor - a törvény hatálybalépését követő harminc napon belül helyesbíteni kell". Az idézett rendelkezés alapján - büntetés terhe mellett - a szolgáltató cég olyan időszakra vonatkozóan volt köteles a kibocsátott számlákat "helyesbíteni", amikor erre vonatkozó kötelezettség még nem terhelte.
Utóbb, a szippantott szennyvízre vonatkozó rezsicsökkentés szabályait megállapító 2013. évi CXIV. törvény az előírást - minthogy már betöltötte a rendeltetését - hatályon kívül helyezte.
Az egyes ingatlanok fővárosi önkormányzat részére történő átadásáról, valamint az önkormányzatokat érintő egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXC. törvény módosításáról, továbbá az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXV. törvény módosításáról szóló törvény a Margit Sziget feletti hatósági-igazgatási jogköröknek a kerületi önkormányzattól a Fővárosi Önkormányzat részére való átadásról rendelkezett. A törvény jól példázza azt az esetet, amikor a kormányzó többség - a közvélemény által nem ismerhető üzleti elgondolásai érdekében - olyan hatósági-jogi feltételrendszert alakít ki, amely biztosítja, hogy a jövőbeli döntések előkészítése során tőle független közigazgatási, politikai erőkkel nem kell megállapodnia.
Dr. Cser-Palkovics András és Dr. Vas Imre kormánypárti képviselők a törvénymódosítás kivételes sürgős eljárásban való tárgyalását kezdeményezték. A 2013. április 28-án benyújtott törvényjavaslat Magyar Közlönyben való kihirdetésére azonban végül csak június 20-án került sor, mivel a köztársasági elnök az országgyűlés által elfogadott első változatot megfontolásra visszaküldte.
A törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényt (Infotv.) módosítja. Ennek során az Infotv. 30. §-át új (7) bekezdéssel egészítette ki. A rendelkezés szerint: "A közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőrzésére irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései irányadók. Ha erre való hivatkozással az adatigénylés elutasításra kerül, az adatigénylő az 52. § alapján a Hatóságnál bejelentéssel vizsgálatot kezdeményezhet". A jogalkotó az információszabadság feltételen alkotmányos parancsát közelebbről meg nem határozott külön törvények rendelkezéseivel váltotta fel. A törvényszöveg az adatigénylés elutasításának lehetőségére való utalással a törvénymódosítás céljára hívja fel a figyelmet.
A Kormány 2013. június 25. napján a törvényjavaslat kivételes sürgős eljárásban való tárgyalására tett javaslatot, annak ellenére, hogy az a hitelszövetkezeti szektor működését - ideértve a tulajdonosi viszonyokat is
8/9
- alapjaiban alakítja át. A köztársasági elnök ún. politikai vétóját követően a törvényjavaslat - a lényeget nem érintő korrekciók elvégzését követően - 2013. július 12-én került a magyar Közlönyben kihirdetésre. A törvénnyel szemben több érintett az AB-hoz fordult. Az alapvető jogok biztosa tájékoztató levelében arra hívta fel a figyelmet, hogy a jogaikban sértetteknek célravezetőbb közvetlenül alkotmányjogi panasszal élniük, mint az ombudsman eljárását kezdeményezniük.
A törvény - a részletek ismertetése nélkül vázolva az amúgy bonyolult koncepciót - a Takarékbankban részvényesi jogokkal rendelkező hitelszövetkezetektől megvonja a tulajdonosi jogokat. Ennek következtében a részvényes szövetkezetek irányító tulajdonosokból rövid időn belül irányított (felügyelet alá vont) vállalkozásokká válnak, feltéve, hogy továbbra is működni szeretnének. A törvény a Takarékbank irányítását lényegében "átjátssza" az állam képviseletében eljáró szervezeteknek. Az akció jól példázza, hogy miként használható fel a törvényalkotás a tulajdonelvonás kisajátítás nélkül történő megvalósításához. Olyan országban, ahol a gazdasági alkotmányosság eleven jogintézmény, ilyen politikai-üzleti akció kivitelezhetetlen Magyarországon ezzel szemben az átalakítás minden bizonnyal befejeződik már azt megelőzően, hogy az Alkotmánybíróság a panaszosok indítványait napirendjére veszi. ■
JEGYZETEK
* Ez a tanulmány a Szalay-kör felkérésére írt elemzés alapján készült, annak rövidített, átdolgozott változata.
Visszaugrás
