2012. január 1-jétől a Kúria normakontroll hatáskört (kapott) vett át az Alkotmánybíróságtól, az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti feladatátrendezés részeként. Az alábbiakban először ennek az átrendezésnek az elvi alapjait szeretnénk bemutatni röviden, majd pedig a bírósági - Kúriához telepített - normakontroll feladatot, s az ez irányú ítélkezés első hónapjaiban felmerült értelmezési kérdéseket.[1]
1.1. Az 1989. októberi alkotmány egy kényes egyensúlyi helyzetet alakított ki az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok között. E szerint az Alkotmánybíróság vizsgál minden normatív rendelkezést (az önkormányzati rendeletek törvénybe ütközését is). A jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróság általános norma-felülvizsgálatként kezelte és bevonta a vizsgálati körbe az összes normatív rendelkezést az informális minisztériumi körlevelektől a - sokat vitatott - jogegységi határozatokig. Egyedi ügyek alkotmányossági megítélésébe azonban az Alkotmánybíróság még közvetetten sem szólhatott bele. Az 1989. októberi Alkotmány alapján a bíróságok döntenek valamennyi egyedi ügyben, a végső szót a Legfelsőbb Bíróság mondja ki, de normatív rendelkezések felülvizsgálatára a bírói hatalmi ág nem jogosult. Ebben a "normatív-egyedi" elhatárolási rendben az Alkotmánybíróság és a bíróságok között funkcionális kapcsolat három területen alakult ki, az alkotmányjogi panasz során, amikor az Alkotmánybíróságnál lehet kérni az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát (de nem lehetett kérni a jogalkalmazás alkotmányosságáról való állásfoglalást), a bírói kezdeményezés, ahol az alkalmazandó jogszabály alkotmányosságát lehet kezdeményezni, és a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálata. Ez utóbbit az Alkotmánybírság nem tekintette a klasszikus értelembe vett bírói döntésnek, sokkal inkább normativitása miatt (tehát épp a normatív-egyedi megosztás alapján) formált jogot a felülvizsgálatára.
1.2. Az Alaptörvény alapján a normatív-egyedi felosztást egy másik felosztás váltja fel: (kicsit sarkosan) az "alkotmányos-törvényes" megosztás. Az új Alkotmány szerint végső soron minden alkotmányossági kérdés az Alkotmánybírósághoz tartozik[2]: a jogi szabályok (normatív rendelkezések) alkotmányossági vizsgálata mellett az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján vizsgálhatja a bírói döntések alaptörvénnyel való összhangját is. Így akár normatív rendelkezésből, akár egyedi ügyből keletkezik az alkotmányossági probléma az Alkotmánybíróságnak van kompetenciája dönteni. Mindezzel párhuzamosan azonban az Alaptörvény normakontroll-feladatot ad a legfelsőbb bírói szervnek: a Kúria vizsgálhatja az önkormányzati rendeletek törvényességét, és törvénysértés esetén megsemmisítheti azt. Tehát az Alkotmánybíróság korábbi normakontroll-monopóliuma megtörik, mint ahogy megtörik az egyedi ügyek eldöntésének rendes-bírósági kizárólagossága is: az Alkotmánybíróság az Alaptörvény-ellenes bírói döntést - az Alaptörvény 24. Cikk (3) bekezdés b) pontja alapján - megsemmisíti.
A bíróság normakontroll feladatait az Alaptörvény 25. Cikk (2) bekezdés c) és d) pontjai rögzítik: a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről; a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról. A Kúria e hatáskörének tartalmát, s az eljárás szabályait két sarkalatos törvény, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) IV. Fejezete, valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136-138. §-ai határozzák meg. A Mötv. a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásához kapcsolódva egy újabb - ún. rendeletpótlási - eljárást is szabályoz. Az Alaptörvény és a sarkalatos törvények útján a Kúria normakontroll feladata - a bíróságok jogértelmező feladatához hasonlóan - beágyazott az alkotmányos jogrendbe.[3]
2.1. A Kúria normakontroll eljárásának kezdeményezésére a fővárosi és megyei kormányhivatalok jogosultak, illetve az egyedi ügyben eljáró bíró, ha az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését észleli. Így az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatára irányuló kúriai eljárás és az önkormányzati rendeletek alkotmányossági vizsgálatára irányuló alkotmánybírósági eljárás kezdeményezői köre csak a bírói kezdeményezés esetén azonos: az egyedi ügyben eljáró bíró mind a Kúria mind az AB eljárást kezdeményezheti. A kormányhivatal a Kúria eljárását közvetlenül igen, az AB eljárását azonban közvetlenül nem kezdeményezheti. Ha a kormányhivatal valamely önkormányzati rendelet alkotmányossági vizsgálatát kívánja elérni, ezt az Ötv. 136. § (1) bekezdése alapján utólagos absztrakt normakontroll keretében csak (az önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján) a Kormányon keresztül teheti meg.
Végül az állampolgárok kezdeményezéséről: az állampolgárok az AB eljárását önkormányzati rendelet alkotmányossági vizsgálatára alkotmányjogi panasz keretében indítványozhatják, a Kúria normakontroll eljárását azonban nem. (Egy közvetett kezdeményezés áll rendelkezésre, nevezetesen: ha bírósági eljárásban alkalmazzák az önkormányzati rendeletet, akkor kérheti a bírót, hogy fontolja meg az eljárása felfüggesztését és a Kúria eljárásának kezdeményezését önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálatára. Más lehetősége az állampolgároknak a Kúria normakontroll eljárását illetően nincs.) Mindez minden bizonnyal azzal a hatással jár majd, hogy a kormányhivatalok a Kúria eljárásának kezdeményezésekor az alkotmányossági problémát is törvénysértésként megjelölve kérik majd vizsgálni (megjegyezendő, hogy ezt könnyen megtehetik, mert az alapjogoknak mind megvan a törvényi szintű megfogalmazása, ugyan úgy az Alaptörvény közteherviselési szabályának is). Az állampolgárok oldaláról viszont azzal a hatással jár, hogy az AB-hoz benyújtott alkotmányjogi panaszukban a törvénysértést is Alaptörvény-ellenességnek tüntessék fel csak azért, hogy legyen fórum (ebben az esetben az AB) aki a normakontroll kérelmükben érdemben eljár. (Mindezek alapján feltételezhető, hogy a Kúria hatáskörébe tartozó eljárás szempontjából "hiány" mutatkozik - az alkotmányjogi panasz mintájára - egyfajta "törvényességi panaszra", amelyben az érintett állampolgárok a Kúria eljárást is kezdeményezhetik az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata tekintetében érintettség bizonyítása esetén).
2.2. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 37. §-a szerint az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés, utólagos normakontroll és alkotmányjogi panasz hatásköreiben "az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása."
Ez a szabály értelmezhető akként, hogy az AB hatásköre csak akkor áll fenn önkormányzati rendelet vizsgálatára, ha kizárólag Alaptörvény-elleneség a probléma tárgya, így ha Alaptörvény-ellenesség és törvényellenesség egyszerre jelentkezik, akkor a Kúriának van hatásköre eljárni. Ezt az álláspontot nemcsak az Abtv. 37. §-ának nyelvtani értelmezése támasztja alá, hanem a történeti is, hiszen a Kúriához azért kerültek át ezen normakontroll feladatok, mert az AB alapvetően a nagyobb horderejű alkotmányossági problémákra kívánt koncentrálni. Ha a Kúria normakontroll hatásköre az Alaptörvény-ellenesség és egyben más jogszabállyal való ellentét esetére is kiterjed, az a kormányhivatalok törvényességi felügyeleti eljárását - a fent bemutatottak miatt - megkönnyíti. Önmagában az Alaptörvényen alapuló azon érvelés, amely szerint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve az Alkotmánybíróság, nem indokolja, hogy a Kúria ne alkalmazhatná az Alaptörvényt. Az Alkotmánybíróságnak az alkotmányossági problémák eldöntésére vonatkozó feladata - az AB és a bíróságok között fennálló "alkotmányos-törvényes" megosztás - arra vonatkozik, hogy végső soron az AB határozza meg az alapjogok és Alaptörvényi rendelkezések alkotmányos tartalmát[4], de nem arra, hogy az Alaptörvényre más nem hivatkozhat, azt nem alkalmazhatja döntése meghozatala során. A Kúria így - adott esetben - elbírálhatja az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos ún. "vegyes" indítványokat is, de támaszkodnia kell az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatára. A kizárólag alaptörvényellenességet állító indítványok esetében azonban a Kúria nem járhat el, arra az Alkotmánybíróságnak van hatásköre.
3.1. A Kúria normakontroll tanácsának tevékenysége - magát a normakontroll eljárás (tehát az eljárás) lényegét tekintve - szükségképpen táplálkozik majd (legalábbis a kezdetekben) az alkotmánybírósági gyakorlatból (az AB korábbi gyakorlatából) is. Az alkotmánybírósági eljárás szerint az AB hatályát vesztett jogszabályt a konkrét normakontroll eseteiben vizsgál, így bírói kezdeményezés esetén is. Ennek oka, hogy a vizsgálat eredményeképpen a norma megsemmisítésén kívül (ami a már hatályon kívül helyezett jogszabály esetén nem jöhet szóba) a bíróság valamilyen jogkövetkezményt mégiscsak le tud vonni az adott ügyre vonatkozóan. Ez a jogkövetkezmény az adott norma alkalmazási tilalmának elrendelése.
Míg az AB a hatályát vesztett önkormányzati rendelet alkotmányellenességét bírói kezdeményezés alapján vizsgálhatja, addig a Kúria a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet törvényellenességét - a Bszi. szó szerinti értelmezése szerint - nem. Ez a szabály helyes, kormányhivatali kezdeményezés esetén; megfontolandó azonban, hogy a bírói kezdeményezésre ne vonatkozzon, különösen arra tekintettel, hogy a Bszi. 56. § (5) bekezdése (bár a megsemmisítéshez kötve), de mégis ismeri - az alkotmánybírósági eljárással azonos - alkalmazási tilalom elrendelését.[5]
3.2. A Bszi. 55. § (2) bekezdése rendelkezik a normakontroll eljárás jogkövetkezményeiről. Az 55. § (2) bekezdés b) pontja értelmében az Önkormányzati Tanács elrendeli a megsemmisítést tartalmazó döntés Magyar Közlönyben - és az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon - való közzétételét.
Egy jogi norma kikerül a jogrendből ha a jogalkotó hatályon kívül helyezi, illetve egy bírói fórum megsemmisítő aktusával. Minden olyan szerv tehát, amely az Alaptörvényben egy jogszabály megsemmisítésére kap jogosultságot, lényegében "negatív jogalkotóvá válik". Az Alaptörvény értelmében a Kúria is ilyen bírói szerv.
E mellett a Bszi. 56. § (5) bekezdése értelmében a Kúria arra is lehetőséget kapott, hogy konkrét normakontroll eljárásának keretében általánosan tilalmazza a törvényellenes jogszabály perbeli alkalmazását. A már nem hatályos, de folyamatban lévő perekben még alkalmazandó önkormányzati rendeletek érvényre juttatásának kizárása lényegében a jogalkotói hatályon kívül helyező aktus jogkövetkezményeinek a peres eljárásokban történő levonása: a hatályon kívül helyezéshez hasonló, általános tartalmú (bírói) közhatalmi aktus.
Az Önkormányzati Tanács megsemmisítő határozatát közzéteszi. A közzététel célja az, hogy a jogszabály hatálya alá tartozó érintettek tudomást szerezhessenek arról, hogy a Kúria az önkormányzati rendeletet - a határozatában megjelölt időponttól kezdődő hatállyal - kivonta a jogrendből. Ennek a Bszi. 56. § (5) bekezdése értelmében a folyamatban lévő perek mikénti eldöntését alapvetően befolyásolja.
3.3. Az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés d) pontja és a Bszi. 57-61. §-ai szerint a Kúria dönt a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról. A Kúria tehát megkapta a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés vizsgálatát az önkormányzati rendeletek tekintetében, míg az AB-nek az új Abtv. szerint mulasztás vizsgálatára nincs önálló hatásköre, hanem az, a normakontroll jogkövetkezményeként nyert szabályozást az Abtv. 46. §-a szerint. Az AB eljárás előnye, hogy indítvány hiányában, hivatalból is meg tudja állapítani a mulasztást, ha azt észleli, hogy a szabályozás hiányos volta az alkotmányossági probléma lényege, hátránya, hogy nem önálló AB hatáskör. A hatályos jogrendszerben így egyedül a Kúriának van olyan hatásköre, amely valamely norma (itt az önkormányzati rendelet) megalkotásának elmulasztása és a rendeletalkotásra kötelezésre irányul. Véleményünk szerint ebben az eljárásban nemcsak egész tárgy szerinti rendeletek megalkotása elmulasztásának megállapítását lehet kezdeményezni, hanem önkormányzati rendeletek meghatározott rendelkezése tekintetében is lehet kérni mulasztás megállapítását, különösen akkor, amikor az önkormányzat törvény által előírt garanciát nem épített be a (meglévő) helyi szabályozásba.
3.4. Abban az esetben, ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségét a Kúria határozatában foglalt határidőig nem teljesíti, akkor elindul - quasi alkotmányos intézményként - az Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdésében (is) nevesített rendeletpótlási eljárás. Hangsúlyozandó, hogy ez egy új eljárás, s nem pedig a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló eljárás "folytatása". A Mötv. 137. § (3) bekezdése szerint "ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését." Tehát ha a jogalkotási kötelezettség teljesítésére a Kúria által megadott határidő eredménytelenül telt el, akkor nem indul meg automatikusan a rendeletpótlási eljárás, hanem ez a kormányhivatal (határidőhöz kötött) kezdeményezésén múlik, s egy új eljárásban kerül erre sor. A pótlást elrendelő kúriai eljárásra és döntésre vonatkozó szabályokat a törvények nem tartalmaznak, így azokat a gyakorlatnak kell kialakítani. Bár nem valószínű, hogy ezen eljárások gyakoriak lesznek, de ilyen esetekben a Kúriának - az önkormányzati rendelet pótlását megállapító döntésében (a kúriai határozat rendelkező részében tételesen) - pontosan meg kell állapítania, hogy a kormányhivatal milyen keretek között, milyen garanciák beépítésével stb. alkothatja meg a rendeletet, mivel a kormányhivatal által megalkotott rendeletet az önkormányzat az adott ciklusban nem módosíthatja (s értelmezés kérdése az is, hogy törvényességi vizsgálatára bírói kezdeményezés alapján sor kerülhet-e).
3.5. A Kúria a Bszi. szerint "alkotmánybírósági típusú" ítélkezési fórum, azaz az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata tekintetében a Kúria egyfokú, megfellebbezhetetlen és erga omnes hatályú döntést hoz. Az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálata tárgyában hozott kúriai döntés - az "alkotmányos-törvényes" megosztás alapján - ezért véleményünk szerint nem támadható alkotmányjogi panasszal az AB előtt.
4. A Kúria normakontroll hatáskört kapott. Törekedni kell arra, hogy az önkormányzati rendeletek vizsgálata a Kúria jellemző hatásköre maradjon. ■
JEGYZETEK
[1] Az összeállítás dr. Balogh Zsolt: Az alkotmánybíráskodás egyes kérdései az új Alkotmány alapján című tanulmány ("Az új Alaptörvényről - elfogadása előtt" tanulmánykötet; kiadta: az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottsága, Bp. 2011.) és dr. Marosi Ildikó és dr. Balogh Zsolt Feljegyzés a Kúria Önkormányzati Tanácsának működésével kapcsolatos egyes kérdésekről című belső tanulmány (Kúria Bp. 2012) felhasználásával készült.
[2] Ez alól egy kivétel van, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) bekezdésében szabályozott országos népszavazással kapcsolatos OVB döntés felülvizsgálata, ahol a Kúria alkotmányossági szempontokat közvetlenül is érvényesít.
[3] Az önkormányzati rendeletek kúriai vizsgálatához kapcsolódik a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/C. §-a a bírói kezdeményezéssel összefüggésben.
[4] A bíróság(ok) az Alaptörvényben biztosított jogok védelmére az Alaptörvény kifejezett rendelkezésének hiányában is köteles(ek), hiszen ennek kontrollját végzi az Alkotmánybíróság akkor, amikor felülvizsgálja a bírói döntések alaptörvénnyel való összhangját (vö. a "valódi" alkotmányjogi panasszal, Abtv. 27. §).
[5] E tárgyban született a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5004/2012/8. határozata.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Balogh Zsolt és Dr. Marosi Ildikó kúriai bíró
Visszaugrás
