1990-ben az újonnan megalakult önkormányzatok hosszabb ideig saját belső problémáikkal voltak elfoglalva. Az önállóságból származó eufória, a bizonyos területeken bekövetkezett látványos fejlődés azonban elfedett egy egyre nyilvánvalóbbá váló problémát: a települési autonómiát a legmesszebbmenőkig támogató jogalkotás a területi igazgatás dezintegrációját indította el. Az önkormányzati rendszer szétaprózottsága azonban az ellentétes irányú érdekkényszerek miatt nem volt fenntartható hosszabb távon.
Helyi önkormányzati rendszerünk sajátossága, hogy a községi önkormányzatok feladat- és hatásköre rendkívül széles. Az integrációs igény a települési önkormányzatok felismert érdekeire figyelemmel egyre erősebben tört a felszínre. A szakmai nézetek ütköztetése előtérbe állította a kistérségi szintet, amelynek több oka is volt. Ezek közül elsőként kell említést tenni a spontán beinduló, alulról szerveződő kistérségi képződményekre, melyeket - az integrációs törekvések indokoltságára tekintettel - a kormányzat is kedvező fogadtatásban részesített.
A kistérségek jelentőségét növelte, hogy - a beruházások, fejlesztések önálló véghezvitelén túl - a közszolgáltatások optimális üzemmérete, a nagyobb anyagi erőt követelő intézményi ellátások biztosítása vagy a magasabb szakmai felkészültséget igénylő államigazgatási hatáskörök gyakorlása nehezen oldható meg a néhány száz lakossal és az ennek megfelelő feltételrendszerrel, közigazgatási kapacitással bíró településeken. Mindez jelentkezett az önkormányzatok társulási kedvének fokozatos erősödésében. Az elmúlt több mint tíz év tapasztalati alapján az önkormányzatok eljutottak a fejlődés azon fokára, hogy felismerjék, melyek azok a közszolgáltatások, melyeket településen belül önmaguk képesek biztosítani, és melyek azok, amelyek csak összefogással, térségben valósíthatók meg gazdaságosan és szakmailag színvonalasan. Az elmúlt években a legkülönbözőbb típusú és fajtájú társulások rendszere jött létre, ellensúlyozva ezzel a túlzott mértékű decentralizációból eredő hátrányokat. "Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének fő útja a jelenlegi alkotmányos keretek között, és távlatban is - amennyiben megőrizni akarjuk minden település önkormányzáshoz való jogát - a széles körű, átfogó társulási szerkezet kiépülése."[1]
Társulni lehet mind önkormányzati, mind államigazgatási feladat, hatáskör ellátására. A Ttv.[2] négy társulási típust határoz meg, lényegében az együttműködés erőssége, mélysége szerint.[3] A hatályos önkormányzati törvény[4] a nevesített társulások szabályozása mellett kimondja azt is, hogy a települési önkormányzatok képviselő-testületei által feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására létrehozott társulásoknak egyéb formái is lehetnek, megerősítve ezzel az Alkotmányban is deklarált, az önkormányzatok szabad társuláshoz való jogát.
Az önkormányzati társulásokról szólva említést kell tennünk egy, a szakirodalomban az utóbbi időben egyre gyakrabban hangoztatott álláspontról, mely szerint bizonyos esetekben és feltételek mellett helye lehet ún. kötelező társulások létrehozásának. Bár ezzel a megoldással a nyugati demokráciákban is találkozhatunk, nálunk az önkéntes társulás vált kizárólagossá, a szabad társuláshoz való önkormányzati alapjogra figyelemmel.
Az elmúlt években sokféle társulás alakult a legkülönbözőbb célokkal, egyes települések több, esetleg azonos célú társulásban is részt vesznek másmás partnerekkel, a társulásokba belépnek, onnan kilépnek, a társulások formáját vagy célját átalakítják, módosítják. Társulási rendszerünk - ha egyáltalán rendszerről beszélhetünk - ebből következően áttekinthetetlen, mozgása nem nyomon követhető. Vitathatatlan tény azonban az önkormányzati társulások létjogosultsága, hiszen a nagy számban jelen lévő alacsony lélekszámú, gazdaságilag kis teljesítőképességű önkormányzatok csak egymással együttműködve képesek feladataik ellátására. A kérdés az, milyen módon rendezhető és kezelhető, tehető valóban hatékonnyá a jelenlegi társulási rendszer, továbbá milyen legyen a társulások és a kistérségek kapcsolata.
- 42/43 -
A Tftv.[5] az első magas szintű jogszabály, amely a kistérségeket - a területfejlesztési önkormányzati társulásokon keresztül - intézményesen is bevonta a területfejlesztés folyamatába. A területfejlesztési önkormányzati társulás az Ötv.-ben szabályozott társulási típusokhoz, illetőleg a Ttv.-ben szereplő társulási formákhoz képest, "speciálisnak" tekinthető. A társulások feladata a területüket érintő fejlesztési elképzelések összehangolása, a fejlesztési koncepció, illetve program kidolgozása. A feladatok mellé jogok is társulnak, a Tftv. szavazati jogot adott a kistérségeknek a megyei területfejlesztési tanácsokban, azonban több megkötéssel. A Tftv. átfogó módosítása nem oldotta meg az ismert problémákat, sőt inkább fokozta a kistérségek szerepe körüli bizonytalanságot. Talán a legfontosabb ezek közül az, hogy a kistérségek jelenleg a megyei területfejlesztési tanácsban a korábbinál lényegesen kisebb szerepet kapnak.
Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a Tftv. jelentős mértékben ösztönözte a térségi szemlélet meghonosodását a kistérségeken belül. A területfejlesztési önkormányzati társulások ma már - érdekeik képviselete céljából - rákényszerülnek az egymással való együttműködésre. Így intézményes alapját jelenthetik a kistérség egészét működtető komplex, kistérségi társulás létrehozásának.
A kifejezetten területfejlesztési céllal alakult önkormányzati társulások tovább színezték az egy-egy kistérségen belüli kusza, átláthatatlan együttműködési viszonyokat. Egy-egy önkormányzat - jogszabály tiltó rendelkezésének hiányában - több társulásnak is tagja lehet, sőt, az önkormányzatok mintegy 30%-a több területfejlesztési társulásban is részt vesz.[6] Ugyanakkor a társulások nem minden esetben követik a megyehatárokat, és így a kistérségi határokat sem.
Tény, hogy a Tftv. hatályba lépése - minden hiányossága ellenére - ösztönzően hatott a területfejlesztési önkormányzati társulások létrejöttére, megszerveződésére, és tovább erősítette a társulási kedvet. Nem mellékes szerepe volt ebben, hogy az önkormányzatok a tárulások útján közös vagy hasonló fejlesztési céljaik megvalósításához jelentős anyagi forrásokhoz jutottak.
A Kormány programjában megfogalmazta a közigazgatás reformjának 4 évre szóló irányát. Témánk szempontjából a programból kiemelendő: A reform három részből áll: az első lépés a községi és a városi önkormányzatok autonómiájának megerősítése, ezt követi az ún. kistérségek - alapvetően az önkormányzatok társulásával való - kialakítása, végül a regionális közigazgatás létrehozása.
"A kistérségi szerveződések szerepe, jelentősége elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a helyi társadalom bevonásával, mindenekelőtt a táji-térségi lokálpatriotizmusra építve az országos és a regionális feladatok, célok kistérségi, települési, lakóközösségi, családi adaptálását segítik elő."[7] Ez a megfogalmazás tartalmazza a kistérség létjogosultságának lényegét, szerepét az önkormányzati és az állami igazgatásban, illetőleg előrevetíti a továbblépés lehetőségét.
A kistérség jelenleg mint térszerkezeti egység statisztikailag meghatározott. A KSH meghatározta a statisztikai kistérség fogalmát, és lényegében ezt a definíciót vette át az 1996-ban megszületett területfejlesztési törvény is. (A statisztikai kistérségek száma jelenleg 150.)
"A területfejlesztés lehetséges beavatkozási szintjei közül a kistérségi szint az, amely a települési önkormányzatok együttműködése révén az alulról építkező regionális politika meghatározó eleme lehet. Bár a kistérségi közigazgatás a jelenlegi önkormányzati rendszerben nem definiált, az Ötv. lehetővé tette a helyi önkormányzatok önállóságának és a szabad társulás lehetőségének biztosításával a megújulást; tartalmának kiteljesedését pedig a területfejlesztési törvény adta meg."[8]
Az önkormányzati törvény - a helyi önkormányzatok teljes jogegyenlősége alapján - nem ismert és ma sem ismer - a megyén belüli köztes közigazgatási területi beosztást. Ebből következik, hogy a településrendszerben egymással szomszédos, vagy egymáshoz közeli, és egymásra utalt településegyüttesek (kistérségek) a közigazgatás oldaláról nem értelmezhetők. A kistérségi szerveződések ugyanakkor a létező valóságot mutatják. A kistérségben való gondolkodás előtérbe kerülésének okai közül kiemelendő a régiók létrehozására irányuló kormányzati szándék, melyet közelgő uniós csatlakozásunk tovább erősített. Figyelemmel arra, hogy a szakemberek egyetértenek abban, hogy Magyarországon - adottságaira tekintettel - a kétszintű önkormányzati rendszer működtetése indokolt, szükséges a megyék szerepének átalakítása. A regionális szisztéma esetén a régiók és a települések közötti távolság áthidalása a kistérségeken keresztül képzelhető el annak érdekében, hogy szakszerű és hatékony feladatellátási rendszer jöjjön létre.
Az államigazgatási kistérség nem annyira térség, mint inkább körzet: az államigazgatási feladatellátási körzettel azonos kategória. Ennek oka, hogy a kistérség és a körzet mint fogalom, két egymással ellentétes szemléletet, problémaközelítést tükröz.[9] A kistérség az a települési önkormányzatok által reprezentált településhalmaz, amelyet települési és területi kommunális, szociális, és más közfeladat el-
- 43/44 -
látása érdekében a települési önkormányzatok szabad társulással hoznak létre.[10] "A körzet pedig az érintett települési önkormányzatoknak semmi esetre sem önkéntes társulása, hanem az állam, a kormányzat, vagy bármely főhatóság jelöli ki a körzet területét és a résztvevők tagságát valamilyen földrajzi, társadalmi, gazdasági vagy ad hoc önkényesség alapján. A legtipikusabb példa erre a gyámügyi, építésügyi, szociális igazgatási és a körzetközponti igazgatási rendszer."[11]
Az államigazgatási körzetesítés a hatáskörök decentralizációjával függ össze. Először az építésügyi, majd a gyámügyi igazgatás területén találkoztunk a több települést érintő, magasan kvalifikált szakemberek által biztosított feladatellátással. A körzetek kialakításának a célja az volt, hogy az állampolgárok viszonylag rövid idő alatt - a rendelkezésükre álló tömegközlekedési eszközökkel is - megközelíthessék az államigazgatási szerveket. A szétaprózódott településszerkezet - amennyiben biztosítani kívánjuk a magas szintű államigazgatási szolgáltatást - az államigazgatási feladatok ellátásának körzetesítését tette szükségessé.
A körzetközponti igazgatás fogalma először a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény 1999. évi módosításában jelent meg.[12] Ezek szerint a kormányrendeletben kijelölt, körzetközponti feladatokat ellátó települési önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként működteti az okmányirodát, amelynek folyamatos és a szakmai szabályoknak megfelelő működtetését a települési önkormányzat köteles biztosítani. Ezt követően sor került az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló kormányrendelet megjelenésére. Az okmányirodák feladat- és hatásköre létrehozásuk óta folyamatosan bővül és feltételezhető, hogy ez a tendencia a jövőben is folytatódik. A 2001 decemberében napvilágot látott kormányrendelet,[13] összehangolta a gyámhivatalok, a kiemelt építésügyi igazgatási és egyes szociális ügyekben eljáró hatóságok, valamint az okmányirodák központját és illetékességi területét, létrehozva ezáltal a quasi államigazgatási kistérségeket.
A kistérségeknek a megyén belüli földrajzi lehatárolása tehát statisztikai szempontból történt. A kistérségeken belül működnek - esetenként megyehatárokon és kistérség határán is átnyúlva - a területfejlesztési és más önkormányzati társulások. A kistérségekben lévő városok mint körzetközpontok illetékességi területükön (vonzáskörzetükben) ellátnak egyes államigazgatási feladat- és hatásköröket. Ugyanazon kistérségi szinten tehát egymás mellett funkcionál az önkormányzati együttműködés, és az államigazgatási körzetesítés.
A kistérségben nem csak az önkormányzatok különböző társulásai, valamint a körzetesített államigazgatási feladatokat ellátó központok vannak jelen, hanem a központi és a területi (dekoncentrált) államigazgatási szervek kirendeltségei, szervezetei, egyéb állami szervek, mint bíróságok, ügyészségek, valamint a rendőrségi és egyéb fegyveres szervek, továbbá a falugazdász-hálózat, a kistérségi megbízottak, és a társulási menedzserek, a vidékfejlesztési menedzserek, a kistérségi illetékességgel is működő egészségügyi, oktatási, művelődési intézmények, a közalapítványok, a közhasznú és civil szervezetek, az egyházak, egyéb önkormányzati szervek stb. A felsoroltak természetesen nem egyformán vannak jelen minden kistérségben.
Az 1990-es évek második felében a kistérségekben több szakigazgatási ágazat jelent meg új feladatokkal. Az ágazatok nem bízhatták a feladatokat egy egységes kistérségi önkormányzatra, mert ilyen, mint tudjuk, nem létezett. Az ágazatok tehát saját megoldásokat választottak, ami tovább fokozta a feladatköri, szervezeti és területi sokféleséget a kistérségeken belül.
Témánk szempontjából jelentős kistérségi szereplők például:
- a kistérségfejlesztési megbízottak,
- akiket gyakran összetévesztenek a kistérségi menedzserekkel,
- a kistérségi vidékfejlesztési menedzserek,
- a falugazdász-hálózat.
Az előzőekben említett három "hálózat" közel egy időben jött létre és működik egymás mellett, hasonló feladatokkal, más-más jogállással és különböző foglalkoztatási jogviszonyban. Az, hogy ténylegesen milyen közöttük az együttműködés - jogi szabályozás hiányában -, kizárólag a személyes kapcsolatokon, tehát szubjektív elemeken múlik. Kérdés, hogy szükség van-e valamennyiükre, vagy elképzelhető-e egy egységes, a kistérség egészéért tevékenykedő szervezet, hálózat vagy személy, aki átfogóan tudná kezelni a kistérség valamennyi problémáját, képviselni érdekeit.
A kistérségi keretekben működő szervezetek fő típusai csoportosíthatók aszerint is, hogy "alulról", vagy "felülről" kezdeményezve vagy szervezve alakultak-e meg.[14]
Az első csoportba tartoznak mindenekelőtt az önkormányzati - különböző típusú - társulások; az integrált területfejlesztési szövetségek mint a települési érdekszövetségek, a kistérségfejlesztési közhasznú szervezetek (egyesületek, alapítványok), a mini euro-régiók, a határ menti együttműködések keretszervezetei; a fejlesztési (ágazati) akciócsopor-
- 44/45 -
tok, mint például a jóléti szolgálatok/alapítványok, a környezetvédelmi akciócsoportok, a kistérségi turisztikai marketingirodák, a teleház térségi szövetségek, a kistérségi vidékfejlesztési akciócsoportok stb.; a kistérségfejlesztési közösségi vállalkozások mint térségi foglalkoztatási társaságok, a vállalkozói övezet keretszervezete.
A második csoportba sorolhatók a dekoncentrált szervezetek kistérségi kirendeltségei, mint pl.: munkaügyi központok helyi szervei, a tisztiorvos, a földhivatal, a tűzoltóság, vagy éppen a területfejlesztési kistérségi megbízottak; a kiemelt államigazgatási hatósági feladatokat ellátó körzetközpontok, mint okmányiroda, gyámhivatal, építésügyi hatóság; az országos vagy regionális ellátó rendszerek alapegységei, mint a mentőszolgálat, az áramszolgáltatás körzetei, a telefonellátás körzetei stb.; az országos gazdasági szervezetek alapegységei, mint a gazdasági kamarák kistérségi irodái; az országos társadalmi szervezetek alapegységei, mint a Vöröskereszt; az egyházak térségi szervezetei, az országos politikai szervezetek alapegységei.
Az erősen decentralizált önkormányzatok társulásainak és együttműködésének sokfélesége, párhuzamossága, lehatárolatlansága, a jogi szabályozás hiányosságai és joghézagai miatt kialakult rendezetlen állapotok a közigazgatási - elméleti és gyakorlati - szakemberek számára egyaránt azt jelentik, hogy elengedhetetlenné vált a jogalkotói beavatkozás a helyzet rendezése érdekében. Amíg az önkormányzati társulási rendszer nem áttekinthető, nem egységes, és nem kellően szabályozott, addig a közigazgatásban betöltött szerepe sem tisztázható. Az uniós csatlakozás ugyanakkor az önkormányzatok számára is komoly kihívást jelent. Egyre fokozottabb az elvárás a lakosság közérzetének javítása, az egészséges környezet megteremtése, a közszolgáltatások bővítése és minőségének javítása, ideértve a közigazgatási szolgáltatásokat is. A legkülönbözőbb formájú, típusú és célú települési összefogások általános rendezése útján képzelhető csak el a magasabb színvonalú és nem utolsósorban hatékonyabb helyi önkormányzati és államigazgatás megteremtése. Egyetértünk azokkal a szakemberekkel, akik az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének lehetséges útjaként széles körű, komplex társulási szerkezet létrehozása mellett foglalnak állást.
A szakmai vélemények megegyeznek abban, hogy az egységes közigazgatási kistérség kialakítása nagymértékben fellendítené az elmúlt években tapasztalt élénkülést mind a kistérségi államigazgatás, mind a terület- és gazdaságfejlesztés, mind a közszolgáltatások bővítése és minőségük javítása terén. A folyamat eredményeként a kistérség feladatai, az ehhez rendelendő szervezet, finanszírozás áttekinthetővé válna. Az egységes közigazgatási kistérség létrehozásának mikéntje számos kérdést vet fel. Így különösen: a kistérség földrajzi lehatárolása, típusai, működtetése, feladat- és hatásköre, szervezete, finanszírozása, ellenőrzése, hogy csak a legalapvetőbb megválaszolandó kérdéseket említsük.
A szakirodalomban egyetértés mutatkozik abban, hogy meg kell határozni a kistérség optimális határait, azonban arról, hogy ez milyen módon, konkrétan hogyan történjen, kevés szó esik. Álláspontunk szerint, a jelenlegi statisztikai kistérségi rendszer addig lehet kiinduló pont, amíg nem születik meg a döntés a régiókról. A Kormány programjában foglaltakból adódóan a régiókról való döntésnek meg kell előznie a kistérségi rendszer kialakulását, ugyanis a lehatárolásnak a régiókon belül kell megtörténnie. Ellenkező esetben további problémák jelentkezhetnek a területfejlesztés, a kistérségek finanszírozása terén, és a már említett problémák megoldása lehetetlenné válik.
Felfogásunk szerint a kistérségek a régión belül egymástól elhatárolt területi egységek, melyek központja egy meghatározott város vagy nagyközség, amelytől körülbelül 20 km távolságban helyezkednek el a kistérséghez tartozó települések, és amely egyidejűleg a kistérség nevét is adja. A kistérség nevét adó központi településen kívül, a kistérségben lévő más városok (nagyközségek) társközpont/ok is működhetnek. Ez utóbbiak szerepét a társulási megállapodásban kell rögzíteni. A lehatárolás lényeges eleme, hogy a kistérségek legyenek közel azonos nagyságúak.
A kistérségek típusai az alábbiak:
- önkormányzati (ide értve a területfejlesztési feladatok ellátását is),
- államigazgatási.
A megkülönböztetés arra utal, hogy a kistérségeken belül egyrészt működnek a különböző önkormányzati társulások, ezek legkülönbözőbb egyszerű vagy speciális típusai és formái - hangsúlyozva ezek között is az önkormányzati területfejlesztési társulások elsődlegességét, melyek a kistérségek működtetésének alapját jelenthetik -, továbbá működnek az államigazgatási körzetek. Ami az önkormányzati kistérség és az államigazgatási kistérség (körzet) egymáshoz való viszonyát illeti, meggyőződésünk szerint nem szükségszerű és nem is feltétlenül célszerű az egymásnak való megfeleltetés. A két rendszer létezhet egymás mellett anélkül is, hogy határaik azonosak lennének. Egy kistérségen belül több államigazgatási körzet is működhet. Jelenleg a kistérségek központja általában egy-egy város, és a kistérséghez tartozik a város vonzáskörzete is.
- 45/46 -
A következő kérdés, mellyel foglalkoznunk kell: az önkormányzati típusú kistérség működtetése. Nézetünk szerint két megoldás között lehet választani. Az egyik, hogy a kistérség működtetése a hatályos jogszabályi keretek között, jogi személyiséggel bíró társulás formájában történik, mely a kistérség önkormányzatainak szabad elhatározásából alakul meg. Működése a térségi szemlélet, a valamennyi részt vevő település közös érdekeinek felismerése, valamint az elmaradott települések felzárkóztatásának jegyében zajlik. A társulás létrehozására irányuló szándék tehát - megítélésünk szerint - nem (direkt vagy áttételes jogi szabályozás útján megvalósuló) kötelezésen, hanem a felismert - és az állam által erőteljesen ösztönzött - érdekeken alapulna.
Ezzel a felfogással szemben áll az a valóban megfontolásra érdemes álláspont, miszerint: kérdés, hogy az önkéntes társulások rendszere valóban képes lesz-e az egységességet, az áttekinthetőséget és különösen a stabilitást biztosítani. Még az átfogó hatáskörű, jogi személyiséggel rendelkező és kötelező társulás is csak akkor alkalmas államigazgatási, szolgáltatási és fejlesztési feladatok ellátására, ha közvetlenül lehet címzettje ezeknek a feladat- és hatásköröknek. A társulások finanszírozása is csak ilyen alapokon képzelhető el. A kistérségi társulásban való részvétel természetesen nem zárja ki, hogy két vagy több önkormányzat - meghatározott időre - ún. céltársulást hozzon létre, a csak őket érintő, közös feladat ellátása céljából, illetőleg más, kisebb társulásnak is tagja legyen.
A címben szereplő kérdésre válaszolva a kistérségi társulás fő funkcióit a következőkben jelölhetjük meg:
- a közszolgáltatások egyre magasabb színvonalon és minőségben történő teljesítése,
- államigazgatási feladatok, amelyek ellátása településenként lehetetlen, vagy túlságosan költséges, és amelyek nem tartoznak a körzetesített feladatok körébe,
- területfejlesztés, területrendezés, tehát az eddig az egymástól elkülönült önkormányzati területfejlesztési társulások feladata volt,
- gazdaságfejlesztés a vállalkozásokra, az agráriumra, a foglalkoztatottságra stb. kiterjedően,
- egyéb, jelenleg még nem meghatározható feladatok.
A hatályos jogi keretek között a társulás nem bírhat önkormányzati hatáskörrel, kizárólag akkor, ha a képviselő-testület él hatáskör-átruházási jogával. A társulás hatásköre tehát pillanatnyilag csak származékos lehet, mely hatáskör tovább nem ruházható át. A hatáskör-átruházás korlátját az át nem ruházható hatáskörök jelentik. Jogalkotói megfontolás kérdése, hogy az Ötv. reformjának megvalósításakor lehetőséget ad-e arra, hogy törvény vagy kormányrendelet egyes hatásköröket közvetlenül a kistérségi társuláshoz telepítsen. Az ilyen értelmű szabályozás megerősítené a kistérségi társulás pozícióját, egyszerűsítené az eljárást, a döntéshozást, illetőleg kormányzati oldalról a hatáskör gyakorlásának, a feladat végrehajtásának figyelemmel kísérését és finanszírozását. (megegyezzük, hogy erre a megoldásra jelenleg is van példa: a 184/1996.(XII.11.) Korm. rendelet ugyanis kimondja, hogy az önkormányzati területfejlesztési társulás dolgozza ki és hagyja jóvá a kistérségi területfejlesztési koncepciót és programot. A jogszabály tehát sui generis hatáskört telepít társulásra!)
A területfejlesztési feladatok már hagyományosan kialakultak, ezért viszonylag könnyen beilleszthetők a kistérségi társulás feladatkörébe. Magának a területfejlesztésnek a rendszere és működése azonban a régiók kialakításával feltehetően módosulni fog.
Más a helyzet a közszolgáltatások kistérségi társulásban való megoldásának terén. Az Ötv. meghatározza a települési önkormányzatok feladatait a helyi közszolgáltatások körében.[15] Az önkormányzat maga határozza meg, hogy a felsoroltak közül - a lakosság igényei és anyagi lehetőségei alapján - mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az Ötv. ugyanakkor meghatározza az önkormányzat által kötelezően ellátandó feladatokat is, melyek ugyancsak elláthatók társulásban, azonban a kötelező feladat teljesítéséért a felelősség az önkormányzatot terheli.
A helyi közszolgáltatások köre igen széles. Egyes szerzők a kistérségi társulás által ellátandó feladatok meghatározásakor egyes, egyébként helyi közszolgáltatásnak minősülő feladatot külön csoportba sorolnak, mint pl.: környezetvédelem, hulladékgazdálkodás. Álláspontunk szerint a közszolgáltatások fogalma bár valóban rendkívül tág, abból egyes feladatokat kiemelni nem indokolt. Ezért a kistérségi társulás által ellátandó feladatok csoportosításakor az előbbiekben vázolt felsorolás tekinthető irányadónak. Az "egyebek" közé azok a jelenleg még nem látható, de a későbbiekben potenciálisan jelentkező feladatok sorolhatók, melyek az Ötv. említett szakaszában nincsenek felsorolva.
A következő megválaszolandó kérdés, milyen legyen a kistérségi társulás szervezete, megfelelő-e a jelenleg a Ttv.-ben felkínált szervezeti formák valamelyike.
A kistérségi társulás döntéshozó szervére kisebb módosításokkal alkalmazhatók a Ttv.-nek a jogi személyiséggel rendelkező társulásokra vonatkozó rendel-
- 46/47 -
kezései. A kistérségi társulás azonban azáltal, hogy a kistérség egészére nézve ellátja a területfejlesztési - és egyéb - feladatokat, sajátos szervezet. Sajátosságainak a jogi szabályozásban is tükröződnie kell. A Ttv. értelmében, a jogi személyiséggel rendelkező társulás döntéshozó szerve a társulási tanács. A társulási tanács összetételére vonatkozóan a törvény nem tartalmaz kogens rendelkezést, gyakorlatilag az a tagok megállapodásától függ. A társulás jelentőségére tekintettel azonban célszerű, ha a tanács tagjai a részt vevő önkormányzatok polgármesterei. Kérdés, hogy a polgármesterek egyenlő vagy eltérő szavazattal rendelkezzenek-e. Tény az, hogy a működés során a jelentősebb települések súlya, szerepvállalása meghatározó, ugyanakkor az sem lenne szerencsés, ha a nagyobb települések "rátelepednének" a kistérségre. A szavazati arányok meghatározása a társulási megállapodás tárgya lehet.
A döntések végrehajtása a kistérségi társulás esetében külön szervezetet igényel. Elkülönült munkaszervezettel a Ttv.-ben szabályozott egyik társulási forma sem rendelkezik. Az egyik lehetséges megoldás az ügynökség típusú szerv létrehozása. Az együttműködés hagyományos munkaszervezetei nem tűnnek elégségesnek a komplex kistérségi igazgatási feladatrendszer hatékony kiszolgálására. Különösen akkor nem, ha a területfejlesztési feladatokhoz kapcsolódó menedzseri tevékenységet nézzük. Szükségesnek látszik tehát olyan szervezetnek a létrehozása, amely biztosítani tudja az előkészítő, végrehajtó funkció mellett azt a személyi kapacitást, amely képes a stratégiai gondolkodásra, az egész térség menedzselésére. Ezzel kapcsolatban különösen az alábbiakat kell végiggondolni.
- A kistérségi ügynökség döntéselőkészítést, végrehajtást, tervezést, programozást, szervezést, szakértői munkát, vállalkozói tevékenységet végezhetne.
- A javasolható szervezeti forma a közhasznú társaság, amelynek ismert jogállásából fakadó előnyöket hasznosítani lehet: a kht. érdekeltséget, önállóságot, ugyanakkor a tulajdonosok részéről felügyeletet képes biztosítani. Létrejöttét, működését az érintett önkormányzatok, az állam, esetleg a magánszféra meghatározott arányban támogatná.
- A jelenleg működő, ágazatilag tagolt és rendkívül szétdarabolt menedzseri rendszer (társulási menedzser, SAPARD-menedzser, OFA-menedzser, kistérségi megbízott) helyett és költségén létrehozható a helyi és a központi források kombinálásával térségenként egy-egy menedzseri gárda. Az ügynökséghez magán és civil szervezetek megrendelésekkel, ügyintéző delegálásával kapcsolódhatnának.
Mint látható, a kistérségi társulás munkaszervezetével összefüggő elképzelések, valóban sokszínűek.
A munkaszervezet kialakításának mikéntje további átgondolást igényel.
A kistérségi társulás finanszírozása a társulás létének döntő jelentőségű kérdése. Ahhoz aligha férhet kétség, hogy a kistérségi társulás jövője nem lehet kizárólagosan annak a függvénye, hogy a képviselőtestületekben van-e készség az együttműködésre. Az Ötv. továbbfejlesztése során bizonyára nem lenne szerencsés megállni a mai megoldásnál, amely szerint a központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését. A gondok eredői persze itt is mélyebbre nyúlnak le. Arról van szó, hogy óhatatlanul foglalkozni kell az önkormányzatok finanszírozásával, pénzellátásának a kérdésével. Ahol 30% körüli az önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok aránya, ott reform értékű változtatásra van szükség. Ezen a helyzeten már nem segítenek a kisebb beavatkozások, itt már koncepcionális váltásra, változtatásra van szükség. Ennek sorába pedig a kistérségek sajátos pénzellátási problémái is beemelendők.[16]
Pénzügyi alapelvként kellene elfogadni, hogy a társulások legyenek a támogatások közvetlen címzettjei, a támogatás pedig legyen normatív természetű. Ez az elv a jelenlegi rendszerből teljesen hiányzik. Ha a társulásoknak közvetlen joguk lenne a költségvetési hozzájárulásokra, az ösztönzők előtt szélesebb lehetőségek nyílnának. Ilyen módon saját bevételi struktúrát lehetne felállítani, amit - szükség szerint - a tagok hozzájárulása egészítene ki.[17]
A kistérségi társulások támogatási rendszerének alapjául a körjegyzőségek jelenlegi támogatási rendszere szolgálhatna azzal a különbséggel, hogy itt a fő szempont nem a részt vevő önkormányzatok, hanem az ellátandó feladatkörök száma és költségigénye lenne. Amennyiben az adott kistérségen belül magas az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű, vagy egyébként kimutathatóan elmaradott települések száma, úgy magasabb összegű támogatásra számíthasson. A lemaradó, vagy stagnáló kistérségek kiemelt támogatása indokolt. A normatívát tehát különböző mutatók alapján, differenciáltan lenne célszerű meghatározni, illetőleg időszakonként felülvizsgálni. A kistérségi társulások megalakulása előre láthatóan jelentős mértékben csökkenti a társulások korábbi magas számát, ami lehetővé teszi a támogatások koncentrálását, és ezáltal a hatékonyabb felhasználást.
A kistérségi társulás ellenőrzésekor elméletileg két megoldás jöhet szóba.
- Mivel a kistérségi társulás jogi személyiséggel bíró társulási forma, melynek döntéshozó szerve a társulási tanács, törvényességi ellenőrzése a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozna.
- 47/48 -
- A kistérségi társulás, melynek egyik fő feladata a kistérségi területfejlesztés és területrendezés, tehát beilleszkedik a területfejlesztés rendszerébe, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi felügyeleti jogkörébe tartozna, a területfejlesztés más intézményeihez hasonlóan.
Megjegyzendő, hogy a régiók határain belül kialakítandó kistérségi társulások törvényességi ellenőrzésének vagy felügyeletének a közigazgatási hivatalokhoz telepítése összhangban áll a jelenleg megyei hivatalok tervezett, régiós szintű megszervezésével, melynek keretében a hivatalok kistérségi irodákat működtetnének. A magunk részéről egyébként a második megoldást preferáljuk, tekintettel arra, hogy ezáltal a Tftv. egyik hiányossága is megszűnne, nevezetesen a területfejlesztés szervezetének ellenőrzése egységessé válna. A törvényességi ellenőrzés vagy felügyelet mellett, nem feledkezhetünk meg a kistérségi társulás pénzügyi ellenőrzéséről sem. A társulás - elképzeléseink szerint - saját bevételei és a tagsági hozzájárulás mellett állami támogatásban is részesülne, ami elengedhetetlenné teszi a költségvetésből származó juttatások felhasználásának nem csak a szabályszerűségi, de gazdaságossági és célszerűségi vizsgálatát is. Ezt a feladatot - a már megszokott rend szerint - az Állami Számvevőszék látná el. Természetesen az ellenőrzést végző kijelölése jogalkotói feladat. Magunk részéről feltétlenül szükségesnek látjuk, hogy minden kistérségi társulás számára legyen kötelező egy külső, független pénzügyi szakértő vagy gazdasági társaság alkalmazása pénzgazdálkodásának folyamatos ellenőrzésére és figyelemmel kísérésére. Külön hangsúlyozzuk az ellenőrzés rendszerességének fontosságát, hiszen annak hatékonysága előre látható megismétlődésében rejlik.
Egy-egy kistérségen belül számos állami, államigazgatási, önkormányzati és civil szerv, szervezet tevékenykedik. Így többek között az önkormányzatok legkülönbözőbb társulásai, melyek fő célja, az összefogásban megtalálni azt az erőt, mely feladataik ellátását hatékonyan szolgálja. Napjainkra kialakult az önkormányzati társulások áttekinthetetlen rendszere, amely a párhuzamosságok, a koordináció hánya miatt, esetenként éppen az elvárható eredményességet veszélyezteti. Hasonló megállapítások tehetők az önkormányzati területfejlesztési társulások működésére is. Ezek esetenként átnyúlnak a megyehatárokon, tagjaik más területfejlesztési önkormányzati társulásnak is tagjai. Ugyanakkkor vannak önkormányzatok - bár számuk csekély -, melyek egyetlen társuláshoz sem csatlakoztak, illetőleg kizárólag egy-egy pályázati úton elnyerhető támogatás megszerzése céljából, ideiglenesen együttműködnek más önkormányzattal vagy önkormányzatokkal.
Mára már világossá vált, hogy ez a helyzet immár tarthatatlan. A szakemberek megoldási javaslatai sok tekintetben különböznek, a többség azonban átfogó, komplex, ún. kistérségi társulás, mint új jogintézmény létrehozását tartaná indokoltnak. A kialakulóban lévő koncepció - a Kormány programjában megfogalmazottakkal összhangban - egyidejűleg foglalkozik a kistérség-megye-régió jövőbeli kapcsolatrendszerével. A település és a régió közötti kapcsolatot a kistérségek rendszere jelentené, míg a megye alapvetően intézményfenntartó funkciókat látna el. A kistérségi társulás - az állam által erőteljesen ösztönzött -, de alapvetően önkormányzati szabad elhatározás alapján, a régiók határain belül jönne létre. Központja egy-egy város - kivételesen nagyközség - és annak településfejlesztési-statisztikai szempontok alapján megállapított vonzáskörzete. A kistérségi társulás feladatként ellátná a térségi területfejlesztési, területrendezési feladatokat, a térségi közszolgáltatások szervezését és egyéb, az önkormányzati feladatellátáshoz kapcsolódó teendőket. Térségi szemlélettel, a lemaradó települések felzárkóztatásának, és a térség egész lakosságának érdekeire figyelemmel végezné végrehajtó, szervező, koordinációs kapcsolatteremtő tevékenységét. Mint kiemelt társulás, élvezné a központi kormányzat közvetlen pénzügyi támogatását, illetőleg alanya lenne a külső állami ellenőrzésnek.
A közigazgatásban kiépült a körzetközponti rendszer. Egyes kiemelt államigazgatási feladatok a városi jegyzők hatáskörébe kerültek, amelyek kormányrendeletben meghatározott településekre kiterjedő illetékességgel gyakorolják a hatásköröket. Várhatóan a körzetközpontok jelenlegi hatásköre a közeljövőben újabb hatáskörökkel bővül. A településközi együttműködésben tehát a társulások létrejötte, alakulása mellett párhuzamos folyamat megy végbe, amely a körzeti hatáskör telepítést jelenti egyes hatósági igazgatási ügyekben. A körzetközponti igazgatást quasi államigazgatási kistérségnek nevezhetjük, amely az általunk önkormányzatinak nevezett kistérség mellett, de a kistérségen belül működik.
A régiók és a kistérségek rendszerének kialakítását követően érdemes elgondolkodni azon, illetőleg felmérni annak lehetőségét, hogy mely dekoncentrált szervekhez tartozó feladat- és hatáskörök telepíthetők kistérségi szintre, a decentralizáció jegyében. A kistréségi társulások létrehozásával ugyanakkor a különböző kistérségi menedzserek a társulás munkaszervezetébe integrálódhatnak. A leírt elképzelésekről és javaslatokról természetesen a jogalkotónak kell döntenie. Napirenden van a közigazgatási rendszer újabb korszerűsítése, az önkormány-
- 48/49 -
zati törvény reformja, és megítélésünk szerint - minderre tekintettel is - indokolt a területfejlesztési és a társulási jog rendezése is. Fő szabályként megőrzendő a szabad társulás alkotmányos elve, de megfontolandó, hogy kiegészítő elvként, kivételesen és szűk körben a jogalkotó kötelezően előírhatja egyes, a törvényben meghatározott önkormányzati feladatok társulásban történő megoldását. A jelzett problémák megoldása a kistérségi társulás intézményesítése, illetőleg ehhez a megfelelő jogi háttér megteremtése lenne. A kistérségi társulás mint komplex, de még átlátható identitáshordozó, a terület- és gazdaságfejlesztésre, a közszolgáltatások biztosítására egyaránt megfelelő koordinatív egység, mely alkalmas a decentralizáció, a szubszidiaritás és a partnerség együttes megjelenítésére, az önkormányzati feladatok hatékonyabb és eredményesebb ellátására, az állampolgárok megelégedettségének növelésére, a részükre nyújtott szolgáltatások tekintetében.
MTA Regionális Kutatások Központja Közép- és Észak-Magyarországi Tudományos Intézet Budapesti Osztály: A magyar vidék térségi tagolódása. Tanulmány, Budapest 1999
Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. DIALÓG CAMPUS Kiadó, Budapest-Pécs 2002
Dr. Árvai Tibor: települési önkormányzatok együttműködése, társulásos kapcsolatai, különös tekintettel a kistérségekre. Magyar Közigazgatás 2000. 7. sz.
Dr. Kara Pál: Néhány gondolat a regionalizmusról. Magyar Közigazgatás 2000. 9. sz.
Dr. Németh Jenő: A kistérségi (városkörnyéki) közigazgatás és együtt működés gyakorlata és jövője. Magyar Közigazgatás 2001. 1. sz.
Dr. Németh Jenő: A térségi (városkörnyéki) együttműködés és igazgatás fejlesztésének indokai, lehetőségei. Magyar Közigazgatás 1999. 1-2. sz.
Dr. Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás 1996. 4. sz.
Dr. Fürcht Pál: A településközi együttműködés egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 2000. 9. sz.
Dr. Fürcht Pál: Az önkormányzati társulási törvényről. Magyar Közigazgatás 1998. 3. sz.
Kara-Kilényi-Kökényesi-Verebélyi: A városkörnyéki igazgatási rendszer működése. Államigazgatási Szervezési Intézet, Budapest 1983
Dr. Verebélyi Imre: Kis, vagy nagyméretű önkormányzat. Magyar Közigazgatás 1993. 4. sz.
Somlyódiné Pfeil Edit: Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Doktori értekezés, Pécs 2001
G. Fekete Éva: A kistérségi szintről praktikusan. COMITATUS 2001. 6. sz.
Süli-Zakar István: Kistérségek és régiók. Európába megy a megye. Baranya Megyei Közgyűlés 1994
Kistérségek, megyék, régiók és a közeljövő közigazgatása. Kutatási zárótanulmány, Pálné Kovács Ilona Pécs 1994
Bibó István: Különbség. Bethlen Gábor Könyvkiadó, Budapest 1990
Faluvégi Albert: A magyar kistérségek fejlettségi különbségei. Területi Statisztika 2000. 4. sz.
Dr. Farkas Edit: Körzetközponti igazgatás, az okmányirodák működésének tapasztalatai. Magyar Közigazgatás 2001. 10. sz.
Bódi Ferenc: Lokális, kistérségi és regionális együttműködés és érdekérvényesítés a területpolitikában. In: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Szerk. Verebélyi Imre, Budapest 2000
Tóth Gyöngyvér: Kistérség fejlesztés versus felszíni válságkezelés. Szociológia Pécs 2001
Dr. Csefkó Ferenc: Kistérség fejlesztési stratégiai program. Magyar Közigazgatás 2001. 3. sz. ■
JEGYZETEK
[1] Dr. Fürcht Pál: A településközi együttműködés egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 2000. 9. sz. 533. o.
[2] 1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről. A továbbiakban: Ttv.
[3] Lásd: Dr. Fürcht Pál i.m. 534. o.
[4] 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról. A továbbiakban: Ötv.
[5] 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről. A továbbiakban: Tftv.
[6] Dr. Gelencsér József: Kistérségi szervek, feladatok, finanszírozás. Tanulmány. Székesfehérvár 2002. 9. o.
[7] Süli-Zakar István: Kistérségek és régiók. Európába megy a megye. Baranya Megyei Önkormányzat 1994. 61. o.
[8] Dr. Süke Amália: Egy kistérség fejlesztési lehetőségeiről. Tanulmány, Baja 2002. március 9. o.
[9] Dr. Gyergyák Ferenc: A kistérségi szintre telepített államigazgatási, közszolgáltatási és egyéb állami feladatok. Tanulmány, Budapest, 2002. 11. o.
[10] Bódi Ferenc: Lokális, kistérségi és regionális együttműködés és érdekérvényesítés a területpolitikában. In.: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Szerk. Verebélyi Imre, Budapest 2000. 177. o.
[11] Dr. Gyergyák Ferenc
[12] 1992. évi LXVI. törvény 7/A. §. Hatályos: 2000. január 1-jétől.
[13] 262/2001. (XII.21.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és a gyámügyi eljárásról szóló 149/1997.(IX.10.) Korm. rendelet módosításáról, valamint a gyámügyi, szociális, építésügyi és okmányirodai igazgatási körzeteket érintő egyes kormányrendeletek módosításáról.
[14] G. Fekete Éva: A kistérségi szintről praktikusan. COMITATUS 2001. 6. sz. 22. o.
[15] Lásd: Ötv. 8. § (1) bekezdés
[16] Dr. Kiss László: A kistérségi társulások kapcsolatai de lege lata és de lege ferenda. Tanulmány. Budapest 2002. 76. o.
[17] Lásd: Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. DIALÓG CAMPUS Kiadó, Budapest-Pécs 2002. 181. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző hivatalvezető, Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal.
Visszaugrás
