Kerekes Zsuzsa az Alkotmánybíróságnak két az információszabadságot érintő alkotmányjogi panaszok alapján hozott határozatát vizsgálja. A szerző szerint a határozatokhoz csatolt összesen nyolc különvélemény az információszabadságot értelmező korábbi határozatokban megfogalmazott érvelések mellőzésének és a jogkorlátozás igényeit jelzik.
Az információszabadság huszonöt esztendős hazai történetének 2010 óta tapasztalható hanyatlása[1] immár újabb jelenséggel bővült. Erodálódása ugyanis egyre jobban érzékelhető az Alkotmánybíróság döntéseiben is. Ehhez szolgál adalékkal az alábbi írás.[2]
Az Alkotmánybíróság (AB) a közelmúltban az információszabadságot érintő - a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságára vonatkozó - két nagyon hasonló ügyben, két alkotmányjogi panasz alapján hozott határozatot, mégpedig e jog hazai történetében eddig példátlan módon: mindkét esetben a legszűkebb szavazattöbbséggel, azaz 8:7-es arányban. E fejlemény még drámaibbnak tűnik, ha figyelembe vesszük, hogy 1990-2011 között az Alkotmánybíróság által hozott 74,[3] az információszabadságot érintő döntésből 71 különvélemény nélkül született. Mindössze tehát 3 olyan eset fordult elő, ahol a bírák között e jog értelmezését érintő - különvéleményben is megnyilvánuló - nézetkülönbség alakult ki (egy ügyben 4 különvélemény,[4] egy másik ügyben 2 párhuzamos indokolás[5] és egy további ügyben 1 különvélemény[6]). Ezzel szemben a 2012-2014 márciusa között született 4 információszabadságot érintő döntésből 3 olyan volt, amely megosztotta a bírákat: egy ügyben 1 különvélemény és 1 párhuzamos indokolás,[7] a jelen írás tárgyát képező két ügyben 7-7 különvélemény.
E két döntés egy cikkben történő vizsgálatát azonban nem pusztán ez a körülmény indokolja, hanem az is, hogy - úgy tűnik -, az információszabadságot érintő ügyek alkotmánybírósági sorsa fordulóponthoz érkezett. Két olyan határozatról van szó, melyeket akár rutinügyeknek is tekinthetnénk, hiszen a testület korábbi határozatai lényegében lefektették egyrészt a közszféra döntéshozatali eljárásai során keletkezett adatok nyilvánosságára vonatkozó értelmezés alapjait, másrészt meghatározták az ilyen ügyekben eljáró bíróságok kötelezettségeit. Előre kell bocsátanom: a testület súlyos megosztottságát nem az okozta, hogy időközben a jogi keretek megváltoztak volna és az új jogszabályi környezet új értelmezést indokolt. Mint látni fogjuk, arról sincs szó, hogy a kisebbségben maradt bírók által megfogalmazott különvélemények az információszabadság valamiféle új felfogását, újfajta értelmezését jelenítik meg. De hogy ezt valóban láthassuk, az írás kénytelen a különvéleményeket az e műfajban megszokottnál nagyobb terjedelemben bemutatni.
Az előadó bíró mindkét esetben Stumpf István volt, a többségi döntést pedig ugyanaz a hét bíró (Balsai István, Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Lenkovics Barnabás, Pokol Béla, Salamon László és Szívós Mária) opponálta. A korábbi ügy: a Fővárosi Bíróság 8.P.23.480/2011/3. számú[8] és a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.22.200/2011/3. számú[9] ítélete Alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről szóló 21/2013. (VII. 19.) AB határozat (a továbbiakban: ABH1), a mintegy fél évvel későbbi pedig a Kúria Pfv.IV.21.705/2011/4. számú ítélete Alaptörvény-ellenességének megállapításáról szóló 5/2014. (II. 14.) AB határozat (a továbbiakban: ABH2) volt. Az ABH1 az Operaház átvilágítása során keletkezett jelentés, az ABH2 a Pécsi Vízmű Zrt. átvilágításáról készült jelentés megismerhetőségéről szóló bírói ítéletek elleni alkotmányjogi panaszról döntött.
A közszféra döntéshozatali eljárásainak jogi védelme a nemzetközi gyakorlatban ismert és elfogadott. Az információszabadság-törvények és a nemzetközi jogi dokumentumok lehetővé teszik, hogy a hatóságok időlegesen elzárják a nyilvánosságtól azokat a dokumentumokat, amelyek a döntés-előkészítés során keletkeztek. A hazai szabályozásból ugyanakkor jó ideig hiányzott ez a fajta rendelkezés. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvénybe (Avtv.) csak 1995-ben, egy alkotmánybírósági döntés nyomán került be az a szabály, hogy a belső használatra készült, valamint a döntés-előkészítéssel összefüggő adat a keletkezését követő harminc éven belül nem nyilvános.[10] A pártállami levéltári törvény, valamint a pártállami titokszabályozás alkotmányosságát vizsgáló, egy évvel korábban elfogadott 34/1994. (VI. 24.) AB határozat ugyanis az európai gyakorlatra utalva kimondta, hogy "a belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok,
- 115/116 -
a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól. Éppenséggel a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának garanciális intézménye, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik."[11]
Nyolc évvel később, az Avtv. 2003-as módosításakor a jogalkotó a 30 éves időtartamot 20 évre csökkentette. Az idézett rendelkezés azonban még e korrekcióval sem állta ki az alkotmányosság próbáját. 2004-ben az Alkotmánybíróság újabb döntést hozott, ezúttal a titoktörvény szolgálati titokra vonatkozó és a döntés-előkészítő iratok Avtv-beli szabályozásának alkotmányosságáról (12/2004. (IV. 7.) AB határozat). A testület alkotmányellenes mulasztást állapított meg. Kimondta, hogy a "döntés-előkészítéssel összefüggő", illetve "belső használatra készült" adatoknak a törvényben megjelölt köre bizonytalan, s ezeknek a határozatlan fogalmaknak az alkalmazása a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő önkényes korlátozást eredményezhet. A jogalkotó elmulasztotta annak megjelölését, hogy milyen alkotmányos célból kerülhet sor a korlátozásra.
Ez az érvelés voltaképpen megismétli az adatvédelmi biztos egy évvel korábbi állásfoglalását, mely szerint "...az Avtv. 19. § (5) bekezdésével kapcsolatos adatvédelmi biztosi jogértelmező gyakorlat azon alapul, hogy az ilyen iratok visszatartásának hasonló indoka van, mint a szolgálati titokká minősített dokumentumokénak: a közigazgatás illetéktelen befolyástól mentes működésének, pártatlanságának, jogszerűségének védelme, de olyan adatkörre vonatkozóan, amelynek szolgálati titokká minősítése - megsértésének büntetőjogi fenyegetése - indokolatlanul szigorú volna."[12]
Az AB előbb idézett határozata témánk szempontjából nemcsak ezért fontos, mert előírta, hogy a döntés-előkészítéssel összefüggő információk időleges elzárása csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a nyilvánosság veszélyeztetné a közfeladat ellátását, a közfeladatot ellátó szerv illetéktelen külső befolyástól mentes működését. E határozat kitért arra is, hogy az információszabadság mint alkotmányos alapjog "... érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára."[13] Jóllehet ezt a megállapítást a testület a szolgálati titok miatti információ-visszatartással összefüggésben teszi, nem kétséges, hogy a jogorvoslati eljárás során az érdemi bírósági mérlegelés a közérdekű adatok megtagadása más eseteiben sem mellőzhető, hiszen az Avtv. 21. §-a a megfelelő jogorvoslat garanciájaként valamennyi adatigénylésre vonatkozóan kezdettől fogva előírta, hogy ha a közérdekű adatra vonatkozó kérést nem teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat, és a megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szervnek kell bizonyítania.
Sajnálatos módon a határozat ugyanakkor nem ellentmondásmentes. Leszögezi, hogy "...önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó szerv mindennapi munkája során, illetve a szerv döntésének előkészítésével kapcsolatban keletkezett, még nem indokolja megfelelően a közérdekű adat [...] elzárását a nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt, ha azt az Avtv. 19. § (1)-(3) bekezdése lehetővé teszi, másfelől akkor, ha a közérdekű adat nyilvánosságra hozatala veszélyezteti a közfeladat ellátását, állami feladat külső befolyástól mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó szervek és személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek elsőbbséget egy alapvető joggal szemben."[14] Ám azt is mondja, hogy "az Avtv. 19. § (5) bekezdése formális szempontok alapján rendeli el a közérdekű adatokhoz való hozzáférés korlátozását, hiszen az adatkezelőnek elegendő azt állítania, hogy az adat döntés-előkészítéssel kapcsolatos, illetve belső használatra készült. Az ilyen közérdekű adatok nyilvánosságát nemcsak a jogszerű, hatékony és befolyásmentes döntéshozatal érdekében indokoltan, hanem indokolatlanul, a döntéshozatalt követő időre is minden esetben korlátozza. A törvényalkotó a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatokkal összefüggésben tehát nem tesz különbséget a nyilvánosságnak a döntéshozatalt megelőző, illetve azt követő korlátozása között."[15] (Kiemelés tőlem - K. Zs.) Ez a megfogalmazás azt sejteti, mintha a nyilvánosság-korlátozásnak eltérő feltételei lennének a döntés előtt, mint azt követően.
Ugyancsak félrevezető, hogy az Indokolás III. 3. pontja a döntés-előkészítő adatokkal összefüggésben hat esetben használja az "automatikus nyilvánosságkorlátozás" kifejezést, óhatatlanul azt sugallva ezzel, hogy e körben nemcsak szükségtelen, de kizárt az adatkezelői mérlegelés, mi több a pontos indoklási kötelezettség. Csak a tüzetesebb értelmezésből derül ki, hogy a testület voltaképpen nem az automatikus,
- 116/117 -
hanem a formális minősítést mellőző nyilvánosságkorlátozásra "gondolt". "Az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás tulajdonképpen egyfajta könnyítést jelent a közérdekű adatokat kezelők számára, hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatokat, iratokat - azok keletkezésének pillanatában - nem kényszerülnek egyenként titkosítani."[16]
Az AB döntése nyomán 2005-ben az Avtv. ismét módosult.[17] Az előbbiekben jelzett ellentmondás pedig immár bekerült a törvény szövegébe. Az új 19/A. § szerint "...a döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat-és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. " Ez a szöveg sem zárja ki azt az értelmezést, hogy a nyilvánosságkorlátozás tartalmi kritériumait csak a döntés utáni adatigénylések esetében kell az adatkezelőnek és más jogalkalmazóknak szem előtt tartani. (Az Avtv-t felváltó, sebtében összecsapott Infotv. pedig lényegét tekintve ezt az ellentmondásos szöveget vette át azzal a - dolog érdemét nem érintő - kiegészítéssel, hogy ezen adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.)
2006-ban az AB a kormányülések dokumentálásával és e dokumentumok nyilvánosságával kapcsolatos 32/2006. (VII. 13.) AB határozatában megerősítette a bíróságok kötelezettségét arra vonatkozóan, hogy a közérdekű adatok megtagadásának jogszerűségét és indokoltságát vizsgálja. A határozat szerint "... bárki kérheti a kormánytól a közérdekű adatok megismerhetővé tételét. Ha a kormány az igényt azon az alapon tagadja meg, hogy a kért adat államtitok, és ezért az igénylő által meg nem ismerhető, akkor a bíróság előtt a kormány köteles bizonyítani érveinek jogszerűségét és megalapozottságát. Az adatvédelmi biztos felszólítása alapján a közérdekű adatot igénylő által indított perben is a bíróság jogosult dönteni abban a kérdésben, hogy a kérdéses adat minősítése az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak megfelelően történt-e. Egyes közérdekű adatok államtitokká minősítésének indokoltságát az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja, az ugyanis az Avtv. 21. és 26. §-ai alapján a bíróság feladata. Az államtitokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálata során a bíróság is tartalmi kontrollt végez."[18]
2012 januárjában az Avtv. helyébe az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) lépett, az elemzés tárgyát képező két alkotmányjogi panasz ügyének elbírálásakor azonban az AB-nak a bepanaszolt bírósági ítéletek születésekor hatályos Avtv. figyelembevételével kellett döntenie. A köztársasági Alkotmányt felváltó Magyarország Alaptörvénye címet viselő, 2012. január 1-jétől hatályos dokumentum VI. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy "mindenkinek joga van a személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez." Ez a rendelkezés csak annyiban jelent változást a köztársasági Alkotmányhoz képest, hogy az információszabadságot a véleménynyilvánítás és szólásszabadság helyett a személyes adatok védelméhez fűződő joggal foglalta egy mondatba. Az Alaptörvény az információszabadságot érintő másik rendelkezése a 39. cikk (2) bekezdése, amely a költségvetési fegyelem megerősítésének jegyében kimondta, hogy "...a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok." Félretéve itt most e deklaráció fogalmi zavarainak elemzését,[19] csupán annyit érdemes megjegyezni, hogy relevanciája témánk szempontjából annak ellenére sincs, hogy mindkét ügy közpénzekkel összefüggő adatok nyilvánosságát érinti. Attól ugyanis, hogy valamely adat közérdekű, nem lesz automatikusan nyilvános is, hiszen akár minősített adatként, akár - mint esetünkben - döntést megalapozó információként a törvény lehetővé teszi a nyilvánosságtól való elzárásukat.
Az ABH1 alapját képező ügyben az indítványozó a Magyar Állami Operaház átvilágításával összefüggő jelentések kiadását kérte a Nemzeti Erőforrás Minisztériumtól. A NEFMI arra hivatkozva tagadta meg az adatigénylés teljesítését, hogy azok döntés-
- 117/118 -
előkészítő iratok, döntés pedig az Operaházzal kapcsolatban még nem született. Ezt követően az indítványozó keresetet indított közérdekű adatok kiadása iránt.
Az első fokon eljáró Fővárosi Bíróság a keresetet elutasító ítéletének legfőbb megállapításai a következők voltak:
a) A felperes által kért jelentés önmagában nem minősül közérdekű adatnak, legfeljebb közérdekű adatot tartalmazhat, azt azonban a felperes nem jelölte meg, hogy a miniszteri biztos jelentéséből mely tény, adat megismerését szeretné.
b) Az Avtv. 20. § (3) bekezdése szerint az adatokat tartalmazó dokumentumról, vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. E jogszabályi rendelkezés azonban a bíróság szerint arra nem enged következtetni, hogy egy 600 oldalas jelentés vonatkozásában bárki kérhetné annak oly módon való megismerését, hogy az adatkezelőre bízza a meg nem ismerhető részek felismerhetetlenné tételét. A felperes igénye a közérdekű adat megismerése iránt általánosan megfogalmazott volt, abban semmilyen konkrét adatot nem jelölt meg, ennélfogva kereseti kérelme akkor sem volna teljesíthető, ha az adatkezelőnek a döntés-előkészítő adatokra történő hivatkozása nem lenne megalapozott. Ugyanis a feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített, a döntés megalapozását szolgáló adat nem nyilvános.
c) Az adatkezelő arra hivatkozott, hogy a közérdekű adat kiadása iránti igény közlésekor a miniszteri biztos jelentése még el sem készült, tehát annak megismerése és az annak alapján való döntés meghozatala sem történt meg. (Itt a bíróság - sajátos módon - ellentmondásba kerül saját magával. Az indokolás korábbi részében ugyanis abból indult ki, hogy az adatkezelő arra hivatkozott, hogy mivel az Operaház vizsgálata az irányító szerv részéről még nem zárult le, a kért dokumentumot nem áll módjában kiadni, nem pedig arra, hogy a dokumentum nem létezik. Mint alább látni fogjuk, ezt erősítette meg a másodfokú ítélet is.)
d) Az adatigénylő felperes kérdésre úgy nyilatkozott, hogy bizonyítási indítványa nincsen, vagyis az alperesi közlést elfogadta. (Az ítéletnek ez a mondata egészen különös, tekintve, hogy az Avtv. egyértelmű rendelkezése szerint a bizonyítási teher ezekben az ügyekben az adatkezelő alperesen van.)
Az Avtv. 21. § (2) bekezdése szerint a közérdekű adat megtagadásának jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. Az ítélet tanúsága szerint az eljáró bíróság kísérletet sem tett arra, hogy az ügy tárgyát képező vizsgálati jelentést megvizsgálja és az adatkezelőt az Avtv. szerinti bizonyítási kötelezettségére felszólítsa.
A másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla ítélete - részben változtatva az indokoláson - helybenhagyta az első fok elutasító döntését. Érvelésének legfontosabb elemei a következők voltak:
a) Önmagában az adatmennyiség terjedelmessége nem képezi a közérdekű adat megismerésének akadályát. Egyértelmű volt, hogy az adatigénylő pontosan mely adat, illetőleg adatösszesség kiadását kérte, hiszen az adatkezelő is a kérelemhez igazodó választ adott. A kérelem teljesítésének elutasításakor nem hivatkozott arra, hogy a jelentést, illetőleg adatokat ne tudná azonosítani. Arra nézve nem állt rendelkezésre kétséget kizáró bizonyíték, hogy az adatigénylés előterjesztésekor a miniszteri biztosi jelentés még nem készült el. Megjegyzendő, hogy erre a felperesi kérelem elutasításakor az alperes maga sem hivatkozott. Ezt követően azt kellett vizsgálni, hogy a kért adatok a döntés megalapozását képező információk közé sorolhatók-e.
b) A bíróság megítélése szerint a miniszteri biztosi kinevezésből és a megoldandó feladatának jellegéből adódóan a felperes által előterjesztett megismerés iránti kérelem olyan döntés megalapozását szolgáló adat, amely miatt az alperes indokoltan utasította el a felperes kérelmét.
c) Ha a dokumentum egy részének van döntéselőkészítő jellege - amit a felperes sem vitat -, illetőleg alapvetően erre szolgál, akkor az egész dokumentáció osztja ezt a minősítést. A ténymegállapítások és következtetések egyedi halmaza egységesen képezi az állapotfelmérést és a megoldások felvetését, és ebből a szempontból a teljes dokumentum nem osztható részeire.
- 118/119 -
d) A felperesi kérelem tartalmának akkor lehet értékelhető jelentősége, ha az alperesi miniszter a döntés-előkészítő jellegtől függetlenül engedélyezné a jelentés megismerését. A teljes és terjedelmes jelentés kiadására vonatkozó kérelem esetén nem várható el ugyanis az adatkezelőtől, hogy a teljes dokumentációt átvizsgálja abból a szempontból, hogy pontosan mi minősül személyes adatnak, közérdekű adatnak, esetlegesen szintén a megismerés gátját képező üzleti titoknak.
A másodfokú bíróság - mint látjuk - szintén figyelmen kívül hagyta az Avtv. egyértelmű rendelkezését, miszerint a bíróság előtt az adatkezelőnek kell bizonyítania az adatigénylés megtagadásának jogszerűségét és megalapozottságát. Az ítélet nem utal arra, hogy az adatkezelő a szóban forgó dokumentumot a bíróságon bemutatta, és bizonyította, hogy annak egy része vagy egésze egy pontosan meghatározott későbbi döntés megalapozása érdekében készült. Ehelyett egy vélelmet fogalmaz meg, miszerint "a miniszteri biztosi kinevezésből és a megoldandó feladatának jellegéből adódóan a felperes által előterjesztett megismerés iránti kérelem olyan döntés megalapozását szolgáló adat, amely miatt az alperes indokoltan utasította el a felperes kérelmét." A bíróság ezenfelül figyelmen kívül hagyta az Avtv. másik fontos rendelkezését is. A 20. § (4) bekezdés szerint ugyanis: ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni. Egy terjedelmes dokumentumot tehát nem lehet minden vizsgálat nélkül meg nem ismerhetőnek nyilvánítani, mert az a nyilvánosság szempontjából többféle adatot is tartalmazhat. E rendelkezéssel szembemenve - meglepő módon - az Ítélőtábla kijelenti: "...ha a dokumentum egy részének van döntés-előkészítő jellege - amit a felperes sem vitat -, illetőleg alapvetően erre szolgál, akkor az egész dokumentáció osztja ezt a minősítést."
Az adatigénylő a jogerős bírói döntéssel szemben alkotmányjogi panasszal élt az Alkotmánybíróságnál. Álláspontja szerint "... az adatkezelőnek mint a bizonyítási teher kötelezettjének lehetősége lett volna (és egy megismételt eljárásban lehetősége lenne) arra, hogy a jelentés egyes részei vonatkozásában bizonyítsa, hogy azok nyilvánosságra kerülése a szerv hatáskörgyakorlásának zavartalan, külső befolyástól mentességét veszélyeztette volna. Erre azonban nem került sor, mivel az eljáró bíróság minden további nélkül elfogadta az alperesnek a jelentés egészének és egyes részeinek kiadását egyaránt megtagadó, diszkrecionális jogkörben meghozott döntését, ezért az ítélet ebben a vonatkozásban sérti az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését."[20]
Az ABH1 a Fővárosi Bíróság és a Fővárosi Ítélőtábla ítéletét megsemmisítette. Ezen felül az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése és I. cikk (3) bekezdése alapján alkotmányos követelményként megállapította, hogy "...a közérdekű adat kiadása iránt indított ügyben eljáró bíróságnak az adatszolgáltatásmegtagadás jogcímét és tartalmi indokoltságát egyaránt vizsgálnia kell. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy csak a feltétlenül szükséges mértékben került-e sor a közérdekű adatszolgáltatás megtagadására. E körben az eljáró bíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy az adatkezelő szerv nem korlátozta-e indokolatlanul a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arra hivatkozva, hogy az igényelt adatokat az igénylő által meg nem ismerhető adatokkal együtt kezelik, miközben az utóbbiak felismerhetetlenné tételének nem lett volna akadálya."
Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot a köztársasági Alkotmány 61. § (1) bekezdése és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése azonos módon tartalmazza. Ezért annak ellenére, hogy az Alaptörvény negyedik módosítása 2013. április 1-jei hatállyal úgymond hatályon kívül helyezte az addig meghozott alkotmánybírósági határozatokat, a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek fenntartása mellett döntött.[21]
A határozat akár a jogállami időszakban is születhetett volna eltekintve néhány immár elkerülhetetlennek tűnő, de az érdemi döntést nem befolyásoló megállapítástól, mint hogy "az Alkotmánybíróság az alapjog tartalmát mindenekelőtt az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése alapján, annak céljára, a Nemzeti hitvallásra és a történeti alkotmány vívmányaira tekintettel értelmezte" (Indokolás [28]), vagy hogy ". az 1949. évi kommunista alkotmány nem ismerte el a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való
- 119/120 -
jogot. (...) Az alapjog értelmezéséhez, miután a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot az Alkotmány, illetve az Alaptörvény ismerte el, a hagyományos értelemben vett - 1949 előtti - történeti Alkotmány nem szolgáltat érdemi szempontokat." (Indokolás [29])
A testület a korábbi határozataira alapozva hangsúlyozza, hogy "a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog korlátozását érintően az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkezelő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadására, önmagukban alapjog-sértők (vö. 32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 184.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 192.)." (Indokolás [41])
Az információszabadság korlátozhatóságára vonatkozó korábbi AB határozatok áttekintését követően a testület az ügy tárgyát képező speciális korlátozásra térve leszögezi: "Abból, hogy az igényelt adat döntés megalapozását szolgálja, önmagában még nem következik kényszerítően a közérdekű adat nyilvánosságtól történő elzárása. (...) az adatkezelő szerv vezetőjének döntésétől függ, hogy az ilyen adat kiadását megtagadja-e vagy sem. Amennyiben az adatkezelő szerv a közérdekű adat kiadásának megtagadása mellett dönt, ezt (...) megfelelően indokolni köteles. Ennek az indokolásnak egyrészt ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt arra is, hogy a közérdekű adat kiadása menynyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát" (Indokolás [45]) Ez az érvelés lényegében megismétli a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban foglaltakat, de tovább is lép, amikor kimondja: az adatigénylés elutasításakor az adatkezelőnek meg kell jelölnie, hogy mely döntés előkészítéséről van szó. Majd még tovább megy. Egyrészt leszögezi, hogy minden olyan esetben, amikor az adatközlés megtagadása az adatkezelő mérlegelésétől függ, az adatkezelőnek számolnia kell azzal, hogy döntését a bíróság előtt kell tudnia igazolni, másrészt kimondja, hogy nem tekinthető az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében elzár a nyilvánosságtól. (Indokolás [46])
Az AB álláspontja szerint azzal, hogy a bíróságok nem vizsgálták az adatközlés megtagadásának jogszerűségét, sérült az alapjogi korlátozásokkal szemben felállított szükségesség követelménye. Sérült továbbá az arányosság követelménye is, mert a bíróságok jóváhagyólag tudomásul vették, hogy az adatkezelő az igényelt dokumentum egészét minősítse döntést megalapozónak.
Erősítendő az érvelést a határozat hivatkozik az állam intézményvédelmi kötelezettségére is. Álláspontom szerint azonban az a megállapítás, mely szerint "az alapjog védelmére irányuló intézményvédelmi kötelességük alapján a közérdekű adatokat kezelő szerveknek aktív magatartást kell tanúsítaniuk, kötelesek a közérdekű adatokhoz való hozzáférést garantálni" (Indokolás [63]), e jog tartalmának félreértésén alapszik. Az információszabadság nem egyszerűen a polgár joga, hogy a közszféra adatait megismerhesse, hanem egyben a közfeladatot ellátó szervek kötelezettsége az adatok szolgáltatására. Az információszabadság nem tartozik az államot tartózkodásra kötelező klasszikus szabadságjogok közé. Ellenkezőleg: a közfeladatot ellátó szervek folyamatos aktivitását, sőt proaktivitását írja elő. Az információszabadságot illetően nem az adatszolgáltatási kötelezettség, hanem éppenséggel - az ezen AB határozat tárgyát képező - megfelelő jogorvoslat biztosítása tartozhat az állam intézményvédelmi kötelezettségei közé.
Összegezve tehát a többségi határozat lényegét: az AB néhány fontos új elemmel kiegészítve voltaképpen megerősítette azt a korábbi álláspontját, hogy az információszabadság alkotmányellenes sérelmét jelenti, ha az ilyen ügyekben eljáró bíróságok anélkül, hogy a kérdéses dokumentumot megvizsgálnák, elfogadják az adatkezelők puszta állítását, vagyis nem követelik meg, hogy az adatkezelő bizonyítsa, hogy a közérdekű adat megtagadása jogszerű és megalapozott volt, valamint az adatkezelők munkaterhére tekintettel tudomásul veszik, hogy a tartalom vizsgálata nélkül egy-egy dokumentum egésze elzárható a nyilvánosságtól. Az AB - helyesen - a korábbi nyomvonalon járt, döntése pedig azt szolgálta, hogy az információszabadság korlátozásának alkotmányos feltételeit megerősítse, kizárva ezzel, hogy egy alapjog korlátozása a jogalkalmazó saját belátáson alapuló döntésén múljon, valamint, hogy a bíróság egy alapjog korlátozása miatti keresetet bizonyítási eljárás lefolytatása nélkül elutasítson.
A többségi határozattal egyet nem értő hét bíró öt különvéleményt fogalmazott meg. (Dienes-Oehm Egonhoz Lenkovics Barnabás, Salamon Lászlóhoz Lenkovics Barnabás, Juhász Imréhez Balsai István csatlakozott. Ezenfelül különvéleményt írt Pokol Béla, valamint Szívós Mária is.
1. Dienes-Oehm Egon (és a csatlakozó Lenkovics Barnabás) különvéleménye mindössze hat mondat, és -
- 120/121 -
sajátos módon - semmilyen érvelést nem tartalmaz. A többségi döntés elutasításának alátámasztása érdekében nem hivatkozik sem az Alaptörvény, sem az Avtv. egyetlen rendelkezésére sem. Érdemben a többségi határozat egyetlen megállapítását sem vitatja. Azon túl, hogy kifejezi egyetértését az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló két bírósági ítélet egy-egy mondatával, azt a meglepő kijelentést teszi, hogy "...helytállónak tartom az elsőfokú ítéletből kikövetkeztethető azt az álláspontot is, hogy a közérdekű adatnak minősíthetőség hiányában a bírósági eljárások alapjául szolgáló ügyben nincs ügydöntő jogi jelentősége annak, hogy a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19/A. § (1) bekezdése értelmében döntés-előkészítő jellegű dokumentumról, illetőleg döntés megalapozását szolgáló adatról volt-e szó egyáltalán az adott eljárásban" [Sic!] A hevenyészett szöveg nem enged olyan következtetést, hogy szerzője a többségi döntést az információszabadság valamilyen önálló értelmezése miatt opponálta.
2. Juhász Imre (és a csatlakozó Balsai István) különvéleménye a többségi döntést két szempontból kifogásolja. Dienes-Oehmhoz hasonlóan minden érvelést mellőzve csupán kijelenti, hogy az alkotmányjogi panaszt vissza kellett volna utasítani, mert az érintett bírósági ítéletekkel kapcsolatban nem merült fel sem alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, sem a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség. Meg sem kísérli cáfolni a többségi döntésnek azt a megállapítását, hogy az információszabadság alkotmányellenes sérelmét jelenti, ha a korlátozásáról szóló döntés ellen nincs valódi jogorvoslat, mert az eljáró bíróság eltekint az adatkezelő bizonyítási kötelezettségétől.
Juhász másik kifogása hatásköri jellegű. Álláspontja szerint a testületnek nem lett volna joga a határozat rendelkező részének 2. pontjában szereplő alkotmányos követelmények megállapítására. Helyesen utal arra, hogy ezt a hatáskört a gyakorlat alakította ki, az nem szerepelt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényben, és arra is, hogy korábban az Alkotmánybíróság jellemzően egy konkrét jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan határozta meg a norma alkotmányos értelmezési tartományát.
A 2012. január 1. napjától hatályos Abtv. 46. § (3) bekezdése azonban definiálta ezt a hatáskört. Kimondta, hogy "...az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie. " Ebből következően - szól a különvélemény - alkotmányos követelményt csak konkrét jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben lehet megállapítani, azaz absztrakt, csak az Alaptörvényen alapuló követelmény önmagában nem állapítható meg. A többségi döntés pedig éppen ezt tette. Juhász szerint ezzel nemcsak túllépte a hatáskörét, de veszélyezteti a bírói függetlenséget is, mely szükségszerűen magában foglalja a tényállás megállapításának szabadságát is, amelynek alapja a bizonyítékok szabad mérlegelése. Elsősorban a Pp.-re hivatkozva fejti ki, hogy a szabad bizonyítás elve alapján a bíróság a bizonyítás meghatározott módjához vagy meghatározott bizonyítási eszközök alkalmazásához nincs kötve, továbbá szabadon felhasználhat minden olyan bizonyítékot, ami belátása szerint a tényállás feltárására alkalmas.
Az új Abtv. Juhász által hivatkozott hatásköri szabálya alapján alkotmányos követelményt kétségtelenül az AB által vizsgált vagy az előtte lévő, alkotmányjogi panasszal érintett ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben lehet megállapítani. A többségi döntés pedig elmulasztotta megjelölni ezeket a jogszabályi rendelkezéseket, holott az Avtv. 21. § (1) és (2) bekezdése kimondja, hogy ha a közérdekű adatra vonatkozó igényét nem teljesítik, az igénylő a bírósághoz fordulhat. A megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. A 20. § (4) bekezdése pedig előírja, hogy ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni. Az Alaptörvénynek a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot deklaráló VI. cikk (2) bekezdése és az Avtv. e két rendelkezése kifogástalanul megalapozta volna a többségi határozat által megállapított alkotmányos követelményeket. Egyúttal megelőzte volna, hogy a bírói függetlenségre és a Pp. szerinti szabad bizonyítás elvére lehessen hivatkozni egy olyan ügyben, amelyben az alkotmányellenes döntést részben az eredményezte, hogy az eljáró bíróságok semmilyen bizonyítékot nem használtak fel, hanem minden bizonyítás nélkül, "bemondásra" elfogadták az adatkezelő alperes véleményét.
3. Salamon László (és a csatlakozó Lenkovics Barnabás) különvéleménye a többségi döntés elutasítása tekintetében egyezik az előzőekkel abban, hogy érdemi okfejtéssel nem igyekszik cáfolni a határozatban foglaltakat. Nem bocsátkozik az információszabadságot érintő értelmező elemzésbe. Ugyanakkor nem kötődik az alkotmányjogi panasz alapját képező két bírósági ítéletben leírt tényálláshoz sem. Ellenben le-
- 121/122 -
szögezi, hogy "...a felek előadásai és a beszerzett bizonyítékok [Sic!] alapján megállapított tényállás, valamint az abból levont következtetés helytálló, a felperesi kereset elutasítása nem sértette az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében rögzített, a közérdekű adatok megismeréséhez való alapjogot." (Indokolás [91]) Jóllehet az alapítéletekből egyértelmű, hogy az adatkezelő számára nem okozott nehézséget az igényelt dokumentum beazonosítása, a különvélemény arra hivatkozik, hogy e "... jog rendeltetésszerű gyakorlásához hozzátartozik a megismerni kívánt közérdekű adat lehetőség szerinti minél pontosabb megjelölése." (Indokolás [93])
Láthatóan sem az információszabadság mibenlétének hazai és nemzetközi elméletei, sem az AB idevágó határozatai, sem az Avtv. releváns szabályai nem befolyásolták a különvélemény megfogalmazóját. A mindezeket figyelembe vevő érvelés helyett az adatkezelő állami szervek védelmének fontosságára figyelmeztet. Szerinte "... az Alkotmánybíróság többségi álláspontja szerinti értelmezés mellett az sem zárható ki, hogy tömeges, általánosság szintjén előterjesztett, konkrét adatmegjelölés nélküli, obstrukciós jellegű »adatigénylésekkel« az adatkezelő olyan aránytalan terhelésnek legyen kitéve, mely egyéb tevékenységének gyakorlásában lényegesen hátráltathatja és akadályoztathatja. Mindezekre tekintettel az eljárt bíróságok - nézetem szerint különösen az elsőfokú bíróság - értelmezése van összhangban az Alaptörvény 28. cikkében előírt azon tartalmi értelemben vett vélelemmel, hogy a jogszabályok - többek között - a józan észnek és a közjónak megfelelő célt szolgálnak." (Indokolás [95-96])
Egészen sajátos módon az alkotmányos követelmények megfogalmazását a különvélemény azért tartja feleslegesnek, mert az időközben az Avtv-t felváltó Infotv. szabályai az AB által megfogalmazott követelményeket tételesen tartalmazzák. Láthatóan megfeledkezik arról, hogy e szabályokat - miként erre az előbbiekben utaltam - a korábbi Avtv. is tartalmazta, a bíróságok mégsem alkalmazták.
4. Szívós Mária különvéleménye miközben lendületesen érvel amellett, hogy az AB úgymond figyelmen kívül hagyta az eljáró bíróságok által megállapított tényállást, nem kifogásolja, hogy az eljáró bíróságok az adatkezelőt - az Avtv-t egyértelmű előírása ellenére - nem szólították fel annak bizonyítására, hogy a szóban forgó dokumentum egy része vagy egésze valóban döntés megalapozását szolgáló adat. A különvélemény mintha nem venne tudomást arról, hogy az AB által vizsgált alkotmányjogi panasz alapkérdése az, hogy alkotmányosnak tekinthető-e az a gyakorlat, hogy közérdekű adat megtagadása miatt induló bírósági eljárásban a bíróság érdemben nem vizsgálja a megtagadás jogszerűségét.
E különvélemény sem támaszkodik az információszabadság elméletére és hazai gyakorlatára. Ellenkező esetben nem kerültek volna a szövegbe olyan megállapítások, miszerint "ezek az adatok tehát a legegyszerűbben közvetlenül az Operaházhoz benyújtott adatigényléssel lettek volna megismerhetők" (Indokolás [117]). Hiszen a hazai információszabadság-szabályozásnak a kezdetektől, azaz 1992. óta alaptétele, hogy bármely közérdekű adatot minden olyan közfeladatot ellátó szervtől lehet igényelni, amelynek az a birtokában (kezelésében) van. Vagy fel sem merülhetne olyan érvelés, hogy "...a józan ész szerinti jogértelmezésnek és a gazdaságos célra törekvésnek [Sic!] is ellentmondana az a fajta bírósági jogértelmezés, amely az adatkezelő szerveket arra kötelezné, hogy egy dokumentum jelentős részét, akár nagyobbik felét kitakarva bocsássa azt az igénylő rendelkezésére úgy, hogy a rendelkezésre bocsátott adatok nyilvánosságra hozatala az azokat elsődlegesen kezelő szervtől is igényelhető." (Indokolás [120]) A bírósági jogértelmezésnek mindenekelőtt az alkalmazandó törvény szövegéből kell kiindulnia. Márpedig az Avtv. 20. § (4) bekezdése szerint "... ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni." Az egyértelmű törvényi rendelkezéseket az úgynevezett józan ész és a "gazdaságos célra törekvés" szellemében sem lehet felülírni.
5. A többségi határozathoz fűzött különvélemények közül kétséget kizáróan Pokol Béláé tartogatja a legtöbb meglepetést. Pokol szerint a többségi határozatnak már a kiindulópontja is hibás, mivel az azt állítja, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alkotmány és az Alaptörvény azonos módon szabályozza. Szerinte az Alaptörvény egy teljesen "más kontextusba" helyezte el ezt az alapvető jogot, azáltal, hogy a többi alapvető jogtól eltérően ennek "érvényesülését illetően" [Sic!] egy külön független főhatóságot intézményesített. Itt mindjárt meg kell jegyezni, hogy Pokol Béla bizonyára megfeledkezett arról, hogy a köztársasági Alkotmány idején 1995-től 2011 végéig létezett egy valóban független, csak
- 122/123 -
az információs jogokra "szakosodott" szerv: a Magyar Köztársaság adatvédelmi biztosa, akinek az információszabadságot érintő és ezért a jelen ügyben releváns feladatai és hatásköre szinte teljesen megegyeztek az újonnan felállított Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságéval (NAIH).[22] "Más kontextusról" egyéb vonatkozásban sincs szó, mert jóllehet az adatvédelmi biztosi intézmény nem szerepelt a köztársasági Alkotmányban, jogállását kétharmados törvény szabályozta, és viszonya a korábbi, a jogállami Alkotmánybírósághoz ugyanaz volt, mint a NAIH-é a mai AB-hoz. (Azzal a különbséggel, hogy a NAIH elnöke már nem rendelkezik az utólagos normakontroll kezdeményezésének jogával.)
A különvélemény szerint a testületnek "e speciális főhatóság alaptörvényi intézményesítésére választ kell adnia az adatvédelmet [helyesen: információszabadságot - K. Zs.] illető első döntéseiben és valamilyen módon ezt a szervet rendszeresen be kell vonni a személyes adatok védelmére, illetve a közérdekű adatokhoz hozzájutásra [Sic!] vonatkozó eljárásaiba". E javaslat indoka, hogy szerinte az AB - szemben a NAIH-hal - nem rendelkezik elég felkészültséggel és kapacitással az ilyen ügyek elbírálásához. Pokol az alkotmánybírókról nem csupán itt fogalmaz meg mellbevágóan kritikus véleményt. Egy 2013-ban megjelent írásában nem kevesebbet sugall, mint hogy a testület az ügyek egy jelentős részében nincs is igazában tisztában azzal, milyen döntést hoz.[23]
Nem is tudni, hogy inkább azon kellene inkább megdöbbenni, hogy Pokol ennyire tartja a legfőbb alkotmányvédőnek tekintett testületet, vagy azon, hogy ennyire nem érti a két intézmény eltérő funkcióját. Természetesen nem kizárt, hogy egyes esetekben az AB konzultáljon az információs jogok védelmére létrehozott szervezettel, mint ahogy ez a jogállami időszakban is esetenként előfordult.[24] De a NAIH éppúgy, mint korábban az adatvédelmi biztos legfőképpen konkrét panaszok orvoslását végzi, nem alkotmányossági kérdésekben dönt. Annak kinyilvánítása pedig, hogy a legfőbb alkotmányértelmező testület jogkérdések megítélésében rendszeresen mankóra, azaz más szerv segítségére szorul - legalábbis szokatlan.
Pokol szerint "az alkotmánybírák szétágazó ügyeik mellett nem tudják részletesen megvizsgálni az ilyen ügyekben felmerülő 600 oldalas vagy akár ezeroldalas dokumentumok adatainak szétválasztási lehetőségeit, ám a NAIH bevonása és az ügyről véleménykérése esetén [Sic!] a végső döntést mindenkor megalapozottabban tudná meghozni az Alkotmánybíróság." (Indokolás [85]) E kijelentése arra utal, hogy Pokol alapvető félreértésben van az alkotmányjogi panaszokkal kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskört illetően. A hatályos Abtv. 24. cikk (2) bekezdés d) pontja szerint ugyanis az alkotmányjogi panasz alapján az AB a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja. Az információszabadságot érintő ügyekben - miként a többségi határozat is leszögezi - "a támadott ítéletek felülvizsgálatakor az Alkotmánybíróság a nyilvánosság-korlátozással szemben fennálló alkotmányossági szempontok érvényesítését követeli meg az Alaptörvény által megállapított mérce alapján" (Indokolás [53]), és nem a konkrét dokumentumok megismerhetőségéről dönt.
De ami legalább ilyen fontos, Pokol olyasmit javasol, ami ellentétes a NAIH jogállását szabályozó Infotv.-vel. Ennek 53. § (3) bekezdés a) pontja kizárja, hogy a hatóság olyan bejelentést vizsgáljon, amelyben bírósági eljárás van folyamatban, vagy amely ügyben korábban jogerős bírói határozat született. Az Avtv. hasonló szabálya zárta ki korábban az adatvédelmi biztosi vizsgálatot is. E szabály mindenekelőtt a hatalommegosztás és a bírói függetlenség tiszteletben tartása miatt került a törvénybe, ezért több mint aggályos, ha az Alkotmánybíróság felkérése alapján a NAIH-nak mégiscsak valamiféle vizsgálati joga lenne az ilyen ügyekben. De legalább ilyen vitatható volna, ha az Alkotmánybíróság egy államigazgatási szervet, élén a miniszterelnök javaslatára kinevezett elnökkel, kívánna intézményesen bevonni az eljárásaiba.
Pokol Béla, aki számos korábbi írásában a legradikálisabb kritikát fogalmazta meg a magyar Alkotmánybíróság úgynevezett aktivizmusával szemben, és akinek közismert álláspontja volt, hogy az alkotmánybírósági hatásköröket "törvénybarát" módon kell gyakorolni, azaz a törvényhozói szuverenitás legmesszebbmenő tisztelete mellett, jelen különvéleményével - nem mellékesen tehát immár alkotmánybíróként - igazi meglepetéssel szolgált az alkotmányjogászi közvélemény számára. Mit is mond? "...a NAIH bevonása és az ügyről véleménykérése esetén [Sic!] a végső döntést mindenkor megalapozottabban tudná meghozni az Alkotmánybíróság. A jelen esetben az Alaptörvény vonatkozó szabályának negligálása miatt erre nem került sor, de ennél is fontosabb probléma ezzel az, hogy nem tudtuk e döntés kapcsán megnyugtatóan rendezni a közérdekű adatokat illető alkotmányjogi panaszok ügyeiben az Alkotmánybíróság és a NAIH viszonyát. Az én meglátásom szerint, ha az Alaptörvény ezen alapvető jog mellé és ennek érvényesülését illetően egy specializált főhatóságot intézményesített, akkor az alapvető jogokat átfogó jelleggel védő Alkotmánybíróságnak értelmeznie kell döntéseiben az e szervhez való viszonyát. Az én javaslatom szerint ki kellene mondani határozatunkban azt, hogy csak úgy fogadunk el a jövő-
- 123/124 -
ben közérdekű adatokhoz hozzájutást illető panaszt, ha előtte az indítványozó a NAIH eljárását szabályozó törvényekben előírt panasszal már élt e szerv előtt, és a bírósági jogorvoslati út kimerítése mellett még ennek határozatát is mellékeli az alkotmányjogi panaszához. " [Kiemelés tőlem - K. Zs.] (Indokolás [85]) Ez a javaslat tehát egy alkotmányos jogra vonatkozó jogorvoslat útját - függetlenül az Alaptörvénytől és felülírva az Infotv.-t -, úgymond alkotmánybírósági értelmezés révén kívánja meghatározni. (?!)
Pokol végül deklarálja a többségi határozat "közjogi érvénytelenségét", mert szerinte az Alaptörvény által hatályon kívül helyezett korábbi alkotmánybírósági határozatok megállapításainak, érvanyagának átvétele nem felelt meg a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban foglalt kritériumoknak. Ezek a következők: a) az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése; b) az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezőség; c) az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele; d) annak megállapítása, hogy a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya. A határozat kimondja továbbá, hogy "az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott határozatokban foglalt érvek felhasználását kellő részletességgel indokolni kell" (Indokolás [31]), szerinte itt még a legalapvetőbb előfeltétel sem teljesült, hisz az Alaptörvény és az Alkotmány szövegének kontextusa is lényegesen eltér, amely eleve kizárja az átvételt. (Indokolás [87]) Ez a "kontextuális változás", mint láttuk, Pokol szerint abban áll, hogy a korábbi adatvédelmi biztosi intézményt felváltó NAIH-ot immár nevesíti az Alaptörvény. Ez a változás az információszabadság mint alapjog alkotmányos értelmezésére nézve sem "kontextuális", sem egyéb módosulást nem jelent. Csupán ürügyet szolgáltat a többségi határozat opponálására.
Az ABH2 a Kúria közérdekű adat kiadása iránti perben hozott ítélete megsemmisítését kezdeményező alkotmányjogi panasz nyomán született. Az adatigénylő a Pécs Megyei Jogú Város polgármesterétől a Pécsi Vízmű Zrt. átvilágításáról szóló, egy ügyvédi iroda által készített vizsgálati jelentés kiadását azt követően kérte, hogy az önkormányzat az elkészült jelentés alapján közgyűlési határozatot fogadott el.[25] E határozatban arról döntött, hogy felmondja a Pécsi
Vízmű Zrt.-vel kötött Üzemeltetési Szerződést. A jelentés megismerésére vonatkozó kérelmet a polgármester ügyvédi és üzleti titokra hivatkozva utasította el. Az adatigénylő ezt követően keresetet terjesztett elő közérdekű adatok kiadása iránt. Kérelmét mind az első fokon eljáró Kaposvári Bíróság, mind a másodfokon eljáró Somogy Megyei Bíróság a döntés-előkészítő adatok védelmére tekintettel elutasította. A felülvizsgálati eljárás során a Kúria ugyancsak elutasító döntést hozott.
a) A Kúria által megállapított tényállás szerint az önkormányzat és az ügyvédi iroda közötti megbízási szerződés tárgya az önkormányzat többségi tulajdonában álló Pécsi Vízmű Zrt. és a kisebbségi tulajdonos Suez Environment S. A. vállalatcsoport közötti szerződések felülvizsgálata volt. Az ügyvédi iroda a vizsgálata lezárását követően elkészítette a Pécsi Vízműveket Működtető és Vagyonkezelő Zrt. gazdasági és jogi helyzetéről készült jelentést. A jelentés nyomán az önkormányzata közgyűlése elfogadta a 410/2009. (IX. 10.) számú határozatot, melyben úgy rendelkezett, hogy a Pécsi Vízmű Zrt.-nek a francia céggel fennálló üzemeltetési szerződését felmondja. A közgyűlés felhatalmazta a polgármestert a szerződések megszüntetésére, a részvények átruházására és az üzemeltetés zökkenőmentes átadására vonatkozó szerződések előkészítésére.
b) Az Avtv-nek a 12/2004. (IV. 7.) AB határozata nyomán beillesztett 19/A. §-a csak a döntés meghozatala utáni adatigénylési kérelmek esetén írja elő a korlátozás tartalmi feltételeinek a meglétét. A döntést megelőzően az automatikus nyilvánosság-korlátozás szabálya érvényes.
c) A Kúria álláspontja szerint a vizsgálati jelentés döntés-előkészítő iratnak minősül. Az üzemeltetési szerződés felmondását követően, a komplex szerződéses jogviszony felszámolása és a reprivatizációs eljárás még hosszabb időt igényel és ez ügyben az önkormányzatnak még számos döntést kell meghoznia, a döntés tehát még nem született meg.
d) A döntés meghozatalát megelőzően az adatot kezelő szerv vezetőjének diszkrecionális jogkörébe tartozik az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás alá eső, döntés megalapozását szolgáló adat kiadásáról határozni. így a bíróság a szükségesség-arányosság követelményének érvényesülését - jogszabályban
- 124/125 -
meghatározott tartalmi feltételek hiányában - nem vizsgálhatja felül.
A döntés-előkészítéssel összefüggő adatok nyilvánosságának mérlegelésénél elengedhetetlen annak pontos meghatározása, hogy az adott ügyben mi tekinthető döntésnek, hiszen a közfeladatot ellátó szervek működésmódjukból fakadóan folyamatosan döntéseket hoznak, ennélfogva a döntések végeláthatatlan láncolatában zátonyra futhat minden közérdekű adatigénylés. Az egykori adatvédelmi biztos több ügyben is az igényelt dokumentumok kiadására szólította fel az adatkezelő szerveket annak ellenére, hogy azok a döntés-előkészítő adatok védelmére hivatkoztak. A bős-nagymarosi vízlépcső ügyében például a Hágai Nemzetközi Bíróság előtt folyó per magyar iratait a Külügyminisztérium egészen a per végéig titokban szerette volna tartani, de a biztos megállapította, hogy dokumentumok a magyar félnek a per vitelével kapcsolatos végső álláspontját tükrözik, ezért nem tekinthetők döntés-előkészítő iratnak.[26]
Hasonló állásfoglalás született a 4-es metró beruházás EU támogatási kérelmének megalapozására készült költség-haszon elemzés nyilvánossága ügyében. A Fővárosi Önkormányzat mint adatkezelő amellett érvelt, hogy a dokumentum egészen a brüsszeli döntésig döntés-előkészítő adatnak tekintendő. Az adatvédelmi biztos viszont megállapította, hogy a kormány határozatával magyar részről a pályázati kérelem benyújtásáról döntés született. Ettől az időponttól tehát a dokumentációt bárkinek joga van megismerni.[27]
Az AB szerint a Kúria ítélete alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ezenfelül az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése és I. cikk (3) bekezdése alapján alkotmányos követelményként megállapítja, hogy a közérdekű adat kiadása iránt indított ügyben eljáró bíróságnak az adat döntés-előkészítő jellegére történő hivatkozáson alapuló nyilvánosság-korlátozását annak formai és tartalmi szempontú indokoltságára kiterjedően, a döntéshozatali folyamat lezárására tekintet nélkül, minden esetben felül kell vizsgálnia.
Az indokolás - megerősítve az ABH1-ben tett megállapítását - abból indult ki, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot illetően az Alkotmány 61. § (1) bekezdése és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szövegszerűen egyezik, ezért a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek fenntartása indokolt.
Az Alaptörvénynek az alapjogi korlátozás korábban az AB által kialakított tesztjét beépítő I. cikk (3) bekezdésére, valamint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiságra utalva mondja ki ismét a határozat, hogy alapvető alkotmányos biztosíték a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslat lehetősége, amelynek ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi felülvizsgálatára is. Megerősíti azt is, hogy az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkezelő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadására, önmagukban alapjogsértők. Az ABH1-ben foglaltak itt azzal egészülnek ki, hogy "...az indokolásnak ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt arra is, hogy a közérdekű adat kiadása menynyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát" (Indokolás [41])
A határozat ezúttal is hangsúlyozza, hogy a döntés nem terjedt ki sem a Kúria támadott ítéletében foglalt tények bizonyítására (vagyis, hogy a hivatkozott döntéshozatali eljárás valóban folyamatban van-e), sem a támadott ítéletben meghozott döntés konkrét felülvizsgálatára (vagyis hogy a kért Jelentés vagy annak részei döntés-előkészítő adatok-e vagy sem; illetve hogy az adatkezelő köteles-e azt kiadni vagy sem). Kizárólag az Alaptörvénnyel összhangban álló döntési szempontokat fekteti le. Mivel a Kúria nem egyszerűen elmulasztotta, de kizártnak tartotta az adatközlés megtagadása tartalmi indokainak vizsgálatát, döntésével alapjog-sérelmet idézett elő.
1. Dienes-Oehm Egon (és a csatlakozó Juhász Imre) különvéleménye, mint látni fogjuk, Pokol Bélához hasonlóan vitatja, hogy kizárólag a korábbi Alkotmány 61. § (1) bekezdése és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése közötti szövegszerű egyezésre alapítottan fenntarthatók a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek. Szerinte ennek elsősorban az az oka, hogy a közérdekű adatnyilvánosság [Sic!] az új alkotmányos helyzetben már nem a véleménynyilvánítás és a szólásszabadság részeként, hanem a személyi adatvédelemmel [Sic!] együttesen szerepel a szabályozásban, továbbá az, hogy a védendő jog tartalmában is történtek változások. (Indokolás [61]) Nem kapunk érdemi választ sem arra a kérdésre, hogy ugyan milyen, az alapjog-értelmezést illetően releváns különbség rejlik abban a vál-
- 125/126 -
toztatásban, hogy az információszabadság korábban a véleménynyilvánítás szabadságával, ma pedig a személyes adatok védelmével szerepel egy mondatban, sem pedig arra, hogy a védendő jog tartalmában miféle változások álltak elő.
Dienes-Oehm szerint az ügyben alkalmazandó Avtv. 19/A. § (1) bekezdése főszabályként állapítja meg a döntés-előkészítő anyagok automatikus elzárhatóságát minden esetben, amikor a döntés még nem született meg. "A főszabályhoz képest ad lehetőséget a 19/A. § (1) bekezdésének második mondata arra, hogy -a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve - egyes (így különösen a költségvetésre, vagyonkezelésre, közpénzek felhasználására, különleges vagy kizárólagos biztosítására vonatkozó) adatok kiadását engedélyezze. A mérlegelés lehetősége tehát kizárólag ebben - a nyilvánosság előli elzárást jelentő döntéséhez képest - második fázisban [?] jelenik meg az adatkezelő szerv vezetőjének számára." (Indokolás [64]) A figyelmes olvasó az Avtv. ezen rendelkezésében azonban nem talál első és második fázist. Ellenkezőleg: az adatkezelő az adatigényléskor nyomban dönt arról, hogy a döntés-előkészítés során keletkezett adatokat az igénylő rendelkezésére bocsátja-e, vagy sem.
2. Salamon László (és a hozzá csatlakozó Balsai István, Szívós Mária és az 1. pont tekintetében Lenkovics Barnabás) különvéleménye - annak ellenére, hogy a többségi döntés ezúttal is hangsúlyozta, hogy az AB eljárása nem terjedt ki sem az alapuló szolgáló bírói döntés ténybeli alapjainak vizsgálatára, sem pedig annak felülvizsgálatára - leszögezi, hogy "a felek előadásai és a beszerzett bizonyítékok alapján megállapított tényállás, valamint az abból levont következtetés helytálló" (Indokolás [75]), ezért a Kúria döntése nem volt alaptörvény-ellenes.
A különvélemény ezúttal is feleslegesnek tartja alkotmányos követelmények megfogalmazását, mert szerinte az AB nem vette figyelembe, hogy az azóta hatályba lépett Infotv. 35. § (1) bekezdése szerint, ha a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében a törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni, és a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél. Salamon itt eltekint attól, hogy a többségi döntés nem az adatkezelő döntését, hanem a Kúria ítéletét vizsgálta.
3. Pokol Béla e határozathoz fűzött különvéleményének észrevételei még az ABH1-ben kifejtetteken is túlmennek. A korábbi AB határozatok alapulvételét ezúttal már azért is elfogadhatatlannak tartja, mert - Dienes-Oehmhoz hasonlóan - valamilyen alkotmányjogilag értelmezhető tartalmat igyekszik belemagyarázni abba a ténybe, hogy a köztársasági Alkotmánytól eltérően az Alaptörvényben nem a véleménynyilvánítás szabadságával, hanem a személyes adatok védelmével egy bekezdésben szerepel az információszabadság. Mit is mond? Nemcsak a tartalom, de a sajátos stílus miatt is érdemes szó szerint idézni: "A régi Alkotmányban a közérdekű adatnyilvánosság [Sic!] a véleménynyilvánítás és a szólásszabadság részeként [?] lett szabályozva a 61. § (1) bekezdésben, míg az Alaptörvényben szakított ezzel az alkotmányozó, és a magánszféra védelmét szolgáló jogok mellé illesztette ezt be a VI. cikk (2) bekezdésében. Ezzel mintegy kivételként jön be ez a jog a magánintimitás [Sic!] jogainak világába, elválasztva a demokrácia alapját jelentő vélemény- és szólásszabadság problémaköreitől. Mivel tartalmilag nyilvánvalóan továbbra is van kapcsolat a közérdekű adatok terjeszthetősége [helyesen: megismerhetősége és terjeszthetősége - K. Zs.] és a politikai demokrácia működése között, ezért az Alkotmánybíróságnak szorgoskodnia kell azon, hogy az új szabályozási helyzetben is megtalálja a megfelelő érveket, de azt nem teheti meg, hogy egy fikcióval élve azt mondja, hogy semmi nem változott." (Indokolás [70])
Örvendetes lenne, ha a szerző legalább halvány kísérletet tenne arra, hogy kifejtse, milyen következtetések adódnak az információszabadság alaptörvénybeli elhelyezésének változásából. Az információs jogokhoz értő szakemberek ugyanis aligha tudnak mit kezdeni olyan kijelentésekkel, hogy az információszabadság mintegy kivételként jön be a magánintimitás jogainak világába. Ha Pokol ismerné az információszabadság mintegy 50 éve formálódó elméletét, hazai és nemzetközi gyakorlatának tapasztalatait, az adatvédelem és az információszabadság összefüggéseit elemző irodalmat, nyilván nem nyilatkozna ilyen "szabadon". Az Alaptörvény indokolása szerint e változtatás mögött egyébként semmi egyéb nem áll, mint az a speciális hazai megoldás, hogy annak idején a két információs jogot a törvényhozó egy törvénybe fog-
- 126/127 -
lalta. Sem az Alaptörvény, sem az időközben elfogadott Infotv. nem hozott semmilyen koncepcióváltást az információszabadság hazai szabályozásában.
Pokol megismétli, hogy szerinte merőben új helyzet állt elő a NAIH létrehozásával és Alaptörvénybe iktatásával, és újfent javasolja, hogy "... az Alaptörvényt értelmezve azt kellene kimondani határozatunkban, hogy csak akkor fogadunk el adatvédelmet illetően alkotmányjogi panaszt, ha a bírói úthoz fordulás előtt az indítványozó az adatvédelmi főhatósághoz fordult, és ennek válaszát - a bírói út kimerítése után - mellékeli az alkotmányjogi panasz beadásakor." (Indokolás [70]) Az egykoron a testületen az Alkotmány betűjét számon kérő, a "láthatatlan alkotmányt" elvető szerző különvéleményéből ezúttal sem nem derül ki, az Alaptörvény mely rendelkezését lehetne így értelmezni és miként.
Pokol az ABH1-hez fűzött különvéleményében az Alkotmánybíróság, ezúttal pedig a bíróságok képességeit értékeli le, amikor kijelenti, hogy e kérdéskörnek a teljes negligálása miatt nem tudja elfogadni a többségi határozatnak a Kúria határozatát megsemmisítő rendelkezését, és annak előírását, hogy a jövőben a bíróságok kötelesek megvizsgálni a közérdekű adatok kiadásának megtagadását tartalmi szempontból is. Szerinte "az adatvédelmi főhatóság bevonása nélkül ez bizonyos fokig lehetetlen feladatra kötelezés előírását jelenti" (Indokolás [72]), mintha nem volna közismert, hogy egy-egy az információszabadságnál sokkalta bonyolultabb, sok ezer oldalnyi perirat feldolgozását igénylő gazdasági per vagy büntetőeljárás nehézségeit is sikeresen képesek megoldani az eljáró bíróságok.
Álláspontom szerint a két határozat tanulságai túlmutatnak a konkrét ügyeken. A "hetek" által az ABH1-hez és az ABH2-höz csatolt összesen nyolc különvélemény kivétel nélkül a jogkorlátozás irányát jelzi. Megfogalmazóik nem tudták meggyőzően igazolni, hogy az Alkotmánybíróságnak az információszabadságot értelmező korábbi határozataiban megfogalmazott érvelések mellőzését mi indokolná. Ágálnak a korábban kimunkált alapokon nyugvó érvelés ellen, de egyetlen értékelhető alapjog-értelmezési megállapítást sem tesznek.
Kutatva az alapjogi korlátozásra lehetőséget adó alaptörvényi rendelkezések között, a különvélemények többször hivatkoznak az Alaptörvény 28. cikkére. De furcsamód annak nem az első mondatára -"A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik" -, hanem a gumifogalmakat tartalmazó és látszólag az információszabadság ellen fordítható másodikra: "Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak." Látszólag. Mert az információszabadság 25 éves hazai és a mintegy 50 éves nemzetközi gyakorlata alapján elég könnyű meggyőző érvekkel alátámasztani, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának minél szélesebb körű biztosítása felel meg a józan észnek és a közjónak. Mint ahogy az sem kétséges, hogy a közhatalom elszámoltathatósága révén erkölcsös célt szolgál, mi több, a közpénzügyek nyilvánossága folytán az ésszerűbb és igazságosabb közpénz-felhasználásra serkent.
A különvélemények, elsősorban Pokol Béla szövegei mindazonáltal jelzik, mivé lehet az információszabadság egyetlen bíró "átállása" esetén. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd ehhez Kerekes Zsuzsa: Lejtőn az információszabadság, Fundamentum, 2012/2, 74-89. és Kerekes Zsuzsa: Az információszabadság kálváriája, Fundamentum 2013/2, 97-107.
[2] A hazai alkotmánybíráskodás kimúlásának folyamatát ebben a számban átfogóan Halmai Gábor: In memoriam magyar alkotmánybíráskodás című tanulmánya elemzi.
[3] A 74 döntésnek csak egy kis része olyan, amelynek kifejezetten az információszabadság a tárgya. Az információszabadság értelmezése azonban megjelenik számos más alkotmánybírósági határozatban, így a médiahatározatokban, az ügynök-döntésekben, az ingatlan- és cégnyilvántartásról szóló döntésekben, a sajtószabadságról és a véleménynyilvánítás szabadságáról szóló határozatokban.
[4] A Médiatv. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságáról szóló 22/1999. (VI. 30.) AB határozathoz 5 különvélemény kapcsolódott. Ezek közül azonban csak négy érintette az információszabadság kérdését.
[5] A bírósági iratok nyilvánosságáról és kutathatóságáról 2011. március 21-én elfogadott 879/E/2004. AB határozat.
[6] Az elektronikus információszabadság egyes rendelkezéseinek alkotmányosságáról szóló, 2011. március 28-án elfogadott 873/B/2008. AB határozat.
[7] A nemzetbiztonsági törvény ex lege titokminősítésének alkotmányosságáról szóló 2/2014. (I. 21.) AB határozat.
[8] http://atlatszo.hu/wp-content/uploads/2011/11/11-03-elsofok.pdf
[9] http://atlatszo.hu/wp-content/uploads/2012/04/02-23-masodfok.pdf
- 127/128 -
[10] Avtv. 19. § (5) bekezdés.
[11] ABH 1994, 190-191.
[12] 50/K/2003. sz. ügy. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=beszamolok/2003/M/4/2&dok=50_K_2003
[13] ABH 2004, 225.
[14] ABH 2004, 228.
[15] ABH 2004, 226-227.
[16] ABH 2004. 223.
[17] A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi XIX. tv.
[18] ABH 2006, 445.
[19] Lásd ehhez Kerekes Zsuzsa: Lejtőn az információszabadság, Fundamentum, 2012/2, 81.
[20] http://atlatszo.hu/wp-content/uploads/2012/04/04-07-panasz.pdf
[21] Ennek elvi alapja, hogy a jogállami időszakban született alkotmánybírósági határozatok érvanyagának "megmentése" érdekében az AB kimondta, hogy "...a hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése." 13/2013. (VI. 17.) (Indokolás [32])
[22] Az információszabadságot érintő ügyek elenyésző százalékát kitevő úgynevezett titokfelügyeleti eljárás egyes elemei térnek csak el, egyebekben az adatvédelmi biztos és a NAIH tevékenységére vonatkozó szabályozás megegyezik.
[23] "De nemcsak a széles nyilvánosság számára marad rejtve az alkotmánybírósági döntések kettős jellegének, kétrétegűségének természete, hanem ez az alkotmánybíróságon belüli döntési folyamatokat illetően is megjelenik. A figyelem ugyanis a testületi vitákban is alapvetően a konkrét probléma mikénti eldöntésére irányul - megsemmisítésre kerüljön-e a kért törvényi rendelkezés, bírói ítélet, vagy kerüljön elutasításra az ezt kérő indítvány -, és az indokolási részek néha sokkal fontosabb alkotmányértelmező megállapításai, sőt alkotmány-kiegészítései csak a teoretikusabb érdeklődésű alkotmánybírák kisebb csoportját kötik le, vagy tudják teljes mélységben ezeket megérteni. [Sic!] Ebből adódik, hogy ha az alkotmánybírói többségnek máskülönben megfelelő a konkrét ügy eldöntésének iránya, akkor a tervezetet készítő előadó bíró olyan hosszútávra szóló indokolási részeket is bele tud foglalni, hogy ezt mint »mellékest« a rendelkező részre fókuszáló többség nem is igazán észleli. Sőt lehet célzatosan is olyan vitát folytatni az indokolásbafoglalt, de a többség által nem észlelt indokolási rész »keresztülverésére« a testületi teljes üléseken, hogy az ezt hallgatólagosan támogató néhány felszólaló kifejezetten a rendelkező részre összpontosítva vitatja hosszan a rendelkező rész alig fontos mondatait, állításait, és így a végén szinte vita nélkül mennek át a legfontosabb alkotmány-kiegészítést jelentő indokolási részek, illetve az ebben rejlő normatív állítások. " Pokol Béla: Az alkotmánybíráskodás szociológiai és politológiai kérdései, Jogelméleti Szemle, 2013/4, 159.
[24] Lásd például az adatvédelmi biztos 1437/K/2006-2. ügyiratszámú állásfoglalását, amelyet a Közlönykiadó vezetői adatainak nyilvánosságáról hozott 443/D/2006. AB határozat [ABH 2007, 1984] előkészítése során küldött meg az előadó alkotmánybírónak. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=aktualis/allasfoglalasok/2006&dok=1437_K_2006-2
[25] Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének 410/2009. (09. 10.) sz. határozata az ivóvíz-szolgáltatás és szennyvízelvezetésével, - tisztításával kapcsolatos szerződések átvilágításáról.
http://varoslako.pecs.hu/onkormanyzat/kepviseloi_munka/hatarozatok/?wm_logoweblist_target=whole
[26] Lásd az adatvédelmi biztos 474/A/1996. sz. ügyben kiadott közleményét. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=beszamolok/1997/M/2/2&dok=474_A_1996
[27] Lásd az adatvédelmi biztos 1897/P/2007-5. számú állásfoglalását. http://abi.atlatszo.hu/index.php?menu=aktualisallasfoglalasok/2007&dok=1897_P_2007-5
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász.
Visszaugrás
