A békének és a kötelező sorkatonai szolgálat visszaszorulásának köszönhetően - és a legális küzdősportokat leszámítva - a büntetőjog maradt az egyetlen olyan terület, ahol jogszerű fizikai kényszer fenyegeti a demokratikus államok polgárait. Ez az egyetlen terület, ahol az állam súlyosan korlátozhatja a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jogot. Emiatt az anyagi és alaki büntetőjoggal kapcsolatos döntések különösen érzékenyek és jelentősek az alkotmányos államok önmeghatározása szempontjából.[1] A Lisszaboni Szerződéssel a tagállamok komoly jogalkotási hatásköröket ruháztak az Európai Unióra, mind a büntetőeljárás, mind az anyagi büntetőjog terén. Ez a cikk azt vizsgálja, hogy - a Lisszabon utáni esetjog egyértelmű iránymutatása hiányában - milyen utak állnak nyitva az EU alkotmányos önmeghatározása előtt az anyagi büntetőnormák formális legalitásának biztosítására abban a kivételes esetben, amikor a keretrendelkezéseket kitöltő igazgatási normák alkalmazására kerül sor.
A bűncselekmények és büntetések törvényességének (jogszerűségének)[2] elve az uniós jogrend egyik általános elve, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományain alapul[3], és a jogbiztonság általános elvének egyik fontos aspektusa. Az EU Alapjogi Chartája szerint: "Senkit sem szabad elítélni olyan cselekményért vagy mulasztásért, amely az elkövetése idején a hazai vagy a nemzetközi jog alapján nem volt bűncselekmény."[4] A Charta szó szerint átveszi - Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett - az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló római egyezmény 7. cikke (1) bekezdésének rendelkezését. Követezésképpen az adott elv tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni az egyezményben szerepelő jogéval[5], ám ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
A joggyakorlat szerint a törvényesség elve különösen azt követeli meg, hogy "a szabályozás egyértelmű és világos legyen, lehetővé téve azt, hogy a jogalanyok egyértelműen megismerjék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el"[6]. Vagyis, amikor egy uniós jogszabály arra kötelezi a tagállamokat, hogy bizonyos magatartásokat jogsértésnek tekintsenek, és azokat szankcionálják, a tagállami jogszabálynak "tiszteletben kell [tartania] a bűncselekmények és büntetések jogszerűségének elvét (nullum crimen, nulla poena sine lege) [...], amely a jogbiztonság általános elvének különös kifejezésre juttatását jelenti."[7] A Bíróság azt követeli meg tehát a jogalkotótól, hogy "a közösségi jogszabályok egyértelműen meghatározzák a jogsértéseket és a hozzájuk kapcsolódó büntetéseket. E feltétel akkor teljesül, ha a jogalany - a releváns rendelkezés megfogalmazásából, szükség esetén a bíróságok által nyújtott értelmezés segítségével - megtudhatja, hogy mely cselekmények és mulasztások vonják maguk után a büntetőjogi felelősségét"[8].
Felmerül azonban a kérdés: milyen konkrét jogszabályi formát kell ölteni a büntetőjogi normának az EU jogforrási rendszerében ahhoz, hogy megfeleljen a törvényesség elvének? Az Unió jogában sem vonható kétségbe a nullum crimen sine lege certa, stricta, scripta et praevia elve. Vajon megkövetelhető-e a nullum crimen sine lege parlamentaria is?
Az Alapjogi Charta idézett rendelkezésének szó szerinti értelmezése nem ad eligazítást. Míg a címben a "törvényesség" szó szerepel, a szövegben a "jog", s míg az előbbi egy demokratikusan választott törvényhozó testület által alkotott szabályra utal, az utóbbi nem feltétlenül.[9] Ráadásul, az Unió jogforrási hierarchiájában nincsen "törvény" elnevezésű jogszabály. Bár a - nem ratifikált - Alkotmányszerződés bevezette volna az európai törvény és kerettörvény fogalmát[10], a Lisszaboni Szerződés megtartotta a hagyományos elnevezéseket: rendelet, irányelv, határozat.
A jogi aktusok e típusai közül - az általános szabály értelmében - az uniós intézmények szabadon választhatnak: "Ha a Szerződések nem határozzák meg, milyen típusú jogi aktust kell elfogadni, a jogi aktus típusát az intézmények az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban."[11] Ehhez képest lex specialis az
- 25/26 -
EUMSz. 83. cikke, amely a két anyagi büntetőjogi jogalapról rendelkezik, és amely kizárólag irányelvek elfogadását teszi lehetővé. A 83. cikk (1) bekezdése tartalmazza a tíz ún. "euro-bűncselekményt".[12] E területeken a jogi aktusok közül kizárólag a rendes jogalkotási eljárásban elfogadott irányelvek jöhetnek szóba.[13] Ugyanezen cikk (2) bekezdése csak a jogalkotási eljárás fajtája tekintetében rugalmasabb, de nem a jogi aktus típusának megválasztásában.[14]
A jogi aktus típusát a Szerződések tehát az irányelvre korlátozzák az uniós büntetőjog terén. Ez olyan garanciális szabály, amely figyelembe veszi a büntetőjog sajátos jellegét, érzékenységét, az alkotmányos rendben elfoglalt kivételes helyét. Az irányelvek ugyanis a rendeletnél nagyobb szabadságot hagynak a tagállamok számára a végrehajtás formája és eszköze tekintetében. Az esetjog értelmében pedig az irányelvek - önmagukban, a végrehajtásukra elfogadott nemzeti jogszabálytól függetlenül - nem alapozhatják meg az irányelv rendelkezéseit megsértő személyek büntetőjogi felelősségét, illetve nem súlyosbíthatják felelősségüket.[15]
Az elsődleges jog egyértelmű parancsa tehát, hogy az uniós büntetőjogi normákat rendes vagy különleges jogalkotási eljárásban - vagyis a polgárok közvetlen képviseletét ellátó törvényhozó testület[16] részvételével - elfogadott irányelvnek kell tartalmaznia.
A probléma azonban bonyolultabb ennél. Adott esetben ugyanis az irányelv szabályai olyan büntetőjogi keretrendelkezések is lehetnek, amelyeket alacsonyabb szintű igazgatási szabályok töltenek ki. A Szerződések alapján kétféle igazgatási norma jöhet szóba. Az EUMSz. 290. cikke értelmében a jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú, nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják (felhatalmazáson alapuló aktusok). A 291. cikk szerint pedig a tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket, de ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra (végrehajtási aktusok).
Hogyan biztosítható a törvényesség elve a büntetőjogi keretrendelkezéseket kitöltő, felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási aktusok Bizottság általi elfogadása esetén? Hogyan oldható meg a törvényhozás részvétele ilyen esetekben, és hogyan kerülhető el, hogy a Bizottság kijátssza a korlátokat és de facto büntetőjogi jogalkotást végezzen? Ezek nem pusztán elméleti kérdések. A továbbiakban két olyan bizottsági javaslatot mutatok be, melyek konkrétan felvetik ezt a problémát, és amelyek olyan úton indítanák el az uniós büntetőjogot, amely álláspontom szerint nem veszélytelen.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
