Die nachstehenden Ausführungen stellen einen Detailaspekt eines umfangreichen Projektes über das Verwaltungsrecht in den Staaten Ostmitteleuropas - gemeint Polen, Tschechien, die Slowakei und Ungarn - dar[1]. An diesem Projekt waren für Ungarn zwei Mitglieder der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Pecs, nämlich Laszlo Kiss und Ildiko Vadál beteiligt, auf deren Ausführungen im folgenden auch hauptsächlich Bezug genommen werden soll.
Nach einem kurzen Abriss über die Rechtsstellung des Staatspräsidenten wird die Staatsverwaltung, beginnend mit der Regierung über die nachgeordneten Ministerien, die Zentralorgane der Staatsverwaltung und die regionalen Staatsverwaltungsorgane abgehandelt. Die Selbstverwaltung bildet einen eigenen Themenkomplex. In diesem Zusammenhang werden die überörtliche Selbstverwaltung, die örtliche Selbstverwaltung und deren Zusammenschlüsse dargestellt. Ein Resümee soll schließlich den Vergleich abrunden.
Neben der Regierung ist auch der Staatspräsident (Bundespräsident) ein oberstes Organ und damit zugleich auch Vollzugsorgan der Staatsverwaltung. Hinsichtlich der Kompetenzen des Staatspräsidenten sind solche zu unterscheiden, welche dem Staatsoberhaupt alleine zustehen, und solche, welche dem Staatspräsidenten über Vorschlag (meist der Regierung) oder nur mit Gegenzeichnung (meist durch den Ministerpräsidenten bzw Bundeskanzler) zustehen. Nur in jenem Bereich, wo der Staatspräsident alleine entscheidet, er also nicht an einen Vorschlag oder eine Gegenzeichnung gebunden ist, kann man ihn als ein Vollzugsorgan der Staatsverwaltung im vollen Sinn des Wortes bezeichnen.[2]
Eine zentrale Rolle spielt das Verhältnis des Staatspräsidenten zur Regierung. Dieses wird im Kapitel über die Regierung behandelt. An dieser Stelle soll aber schon darauf hingewiesen werden, dass sich Österreich für ein semipräsidentielles Regierungssystem entschieden hat. Ungarn hat demgegenüber ein parlamentarisches Regierungssystem eingerichtet.
Übereinstimmung gibt es in beiden Ländern hinsichtlich der Stellung der Regierung in der Hierarchie der staatlichen Verwaltung. In Ungarn steht die Regierung an der Spitze der Verwaltungsorganisation und stellt das oberste Organ in der Hierarchie der Staatsverwaltung dar.[3] Im österr B-VG werden die Bundesminister in ihrer Gesamtheit als Bundesregierung zu den obersten Organen der Vollziehung gezählt.[4]
Erhebliche Unterschiede bestehen allerdings hinsichtlich des Bestellungs- und Abberufungsmodus, der Zusammensetzung und inneren Organisation sowie zT auch der Aufgaben der Regierung. Diese Unterschiede - aber auch Gemeinsamkeiten - sollen in der Folge herausgearbeitet werden.
Wie bereits oben unter II. erwähnt, ist das Verhältnis des Staatspräsidenten zur Regierung von zentraler Bedeutung. Das zeigt sich vor allem bei den Bestellungs- und Abberufungsmodalitäten.
Hinsichtlich der Bestellung der Regierung lassen sich zwischen Österreich und Ungarn zwei Modelle unterscheiden. So bestimmt das österr B-VG, dass der Bundespräsident den Bundeskanzler und auf dessen Vorschlag die übrigen Mitglieder der Regierung ernennt.[5] Die Machtbefugnisse des Staatsoberhauptes scheinen in Österreich hinsichtlich der Ernennung des Regierungschefs also ziemlich weitreichend zu sein. Dieser Befund wird allerdings relativiert, weil die neubestellte Bundesregierung verpflichtet ist, sich dem Nationalrat unverzüglich vorzustellen und von dessen Vertrauen abhängig ist, da der Nationalrat der Regierung jederzeit das Misstrauen aussprechen kann.[6] Die genannten verfassungsrechtlichen Einschränkungen führen jedenfalls dazu, dass der Einfluss des Bundespräsidenten auf die Regierungsbildung in der politischen Realität geringer ist als angenommen und er sich an den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen orientieren muss.
Als zweites Modell wird nach der ungar Verf der Ministerpräsident auf Vorschlag des Präsidenten der Republik mit den Stimmen der Mehrheit der Mitglie-
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der der Landesversammlung gewählt. Ungarn hat sich ja für ein parlamentarisches Regierungssystem entschieden, die Stellung des Staatspräsidenten ist daher auf ein bloßes Vorschlagsrecht hinsichtlich der Person des Ministerpräsidenten beschränkt. Wie in Österreich werden aber auch in Ungarn die Minister durch den Staatspräsidenten auf Vorschlag des Ministerpräsidenten ernannt.[7]
In den hier interessierenden Ländern sind zwei Formen des Misstrauensvotums gebräuchlich, nämlich das einfache oder negative Misstrauensvotum in (Österreich und das konstruktive Misstrauensvotum in Ungarn.
Was die Abberufungsmöglichkeit der Regierung betrifft, so findet sich in Österreich - wie bereits erwähnt - das einfache oder negative Misstrauensvotum. Versagt demnach der Nationalrat der Regierung oder einzelnen ihrer Mitglieder das Vertrauen, so hat der Bundespräsident die Regierung oder deren Mitglieder abzuberufen. Die notwendigen Schritte für die Ernennung einer neuen Regierung muss dann ebenfalls der Bundespräsident setzen, er wird in diesem Fall zum zentralen politischen Akteur.[8]
Ein konstruktives Misstrauensvotum in einer dem Vorbild des deutschen Grundgesetzes sehr ähnlichen Form hat Ungarn gewählt. Mindestens ein Fünftel der Abgeordneten der Landesversammlung kann gegen den Ministerpräsidenten einen schriftlichen Misstrauensantrag - bei Benennung der für den Posten des Ministerpräsidenten vorgeschlagenen Person - einreichen. Dieser Misstrauensantrag ist auch als ein solcher gegen die Regierung zu betrachten, es gibt kein Misstrauensvotum gegen einzelne Minister. Spricht eine Mehrheit der Abgeordneten auf der Grundlage dieses Antrages ihr Misstrauen aus, so ist die als neuer Ministerpräsident vorgeschlagene Person als gewählt zu betrachten. Ein möglicher Vorteil des konstruktiven Misstrauensvotums gegenüber dem einfachen Misstrauensvotum liegt darin, dass durch die Pflicht zur Namhaftmachung eines Kandidaten für das Amt des Ministerpräsidenten und dessen automatische Wahl nach Abwahl der vorherigen Regierung allfällige Regierungskrisen vermieden werden.[9]
Einheitlich besteht in beiden Ländern die Regierung aus dem Ministerpräsidenten (Bundeskanzler) und einer entsprechenden Anzahl von Ministern. Während in Österreich das Amt des Vizekanzlers ausdrücklich er
wähnt ist, findet sich eine solche Erwähnung in der ungar Verf nicht.[10] In keiner der beiden Verfassungen ist ferner eine fixe Anzahl von Regierungsmitgliedern festgelegt.[11] Neben den Ressortministern gibt es nach der ungar Verf sowie nach dem österr B-VG auch die Möglichkeit der Ernennung von Ministern ohne Portefeuille.[12] In Ungarn kann die Regierung zur Wahrnehmung bestimmter Aufgabenbereiche ferner Regierungsausschüsse bilden.[13]
Zur Gültigkeit eines Regierungsbeschlusses ist in der Regel die Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder und die Zustimmung der absoluten Mehrheit aller Regierungsmitglieder erforderlich.[14] In Österreich wird demgegenüber auf Grund verfassungsrechtlicher Konventionen Einstimmigkeit im Ministerrat vorausgesetzt.[15]
In beiden Ländern führt der Ministerpräsident (Bundeskanzler) in der Regierung den Vorsitz und leitet die Sitzungen des Ministerrates.[16] Über die Stellung eines "primus inter pares" hinaus kommen dem Ministerpräsidenten jedoch in Ungarn weiterreichende Befugnisse zu, welche sich offenkundig an der Richtlinienkompetenz des deutschen Bundeskanzlers orientieren. So legt der Ministerpräsident ua der Landesversammlung das Regierungsprogramm vor und bestimmt dadurch die grundlegende politische Richtung der Regierung.[17]
In beiden Ländern lassen sich einige bedeutsame Kernaufgaben der Regierung herausarbeiten. Zu diesen gehören das Gesetzesinitiativrecht, die Vollziehung der Gesetze, die Erlassung von Rechtsverordnungen und Beschlüssen, die Koordinierung und Kontrolle der Regierungsarbeit, der Budgetvollzug und die Leitung der Außen-, Innen- und Verteidigungspolitik sowie der Staatsverwaltung.[18] In Ungarn wurden diese und andere Aufgaben der Regierung - offenbar um die nötige Klarheit hinsichtlich ihrer Kompetenzen zu schaffen - explizit in der Verfassung geregelt, wohingegen sich in Österreich - offenbar um die Regierung nicht in irgendeiner Form in der Vollziehung zu beschränken - in der Verfassung keine solche Aufzählung findet. Hier gibt es nur punktuelle Hinweise auf Regierungstätigkeiten.[19]
Die Ministerien werden als Ebene unterhalb der Regierung und unter den zuständigen Ressortministern
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gebildet. Ihre Einrichtung, die Festlegung ihrer Zahl und ihres Wirkungsbereiches erfolgt jeweils durch einfache Gesetze.[20]
Der persönlich verantwortliche Leiter eines Ministeriums ist der Minister. Er ist ein monokratisches Organ und leitet als Ressortminister einen bestimmten Geschäftsbereich der Regierungsverwaltung. Daneben ist er Mitglied der Regierung als Kollegialorgan.[21]
Zur Unterstützung und insbesondere zur parlamentarischen Vertretung können den Ministern Staatssekretäre beigegeben werden. In Ungarn ernennt der Staatspräsident die politischen Staatssekretäre auf Vorschlag des Ministerpräsidenten auf bestimmte Zeit. Ihr Mandat endet mit dem Auftrag der Regierung.[22] In Österreich werden Staatssekretäre in gleicher Weise wie die Bundesminister bestellt und scheiden ebenso aus dem Amt.[23] Im Allgemeinen sind Staatssekretäre nicht Mitglieder der Regierung. Sie nehmen daher an den Regierungssitzungen in Ungarn nur mit beratender Stimme teil.[24] In Österreich erfolgt eine Teilnahme an den Sitzungen der Bundesregierung ohne Stimmrecht.[25]
Für Ungarn ist weiters darauf hinzuweisen, dass in den Ministerien neben politischen auch administrative und stellvertretende Staatssekretäre tätig sind. Die administrativen Staatssekretäre werden vom Staatspräsidenten auf Vorschlag des Ministerpräsidenten für unbestimmte Zeit ernannt. Ihre Aufgabe ist die fachliche Leitung der Ministerien. Entsprechend versehen die stellvertretenden Staatssekretäre ihre Tätigkeit unter der Leitung der administrativen Staatssekretäre. Sie werden vom Minister auf Vorschlag des jeweiligen administrativen Staatssekretärs auf unbestimmte Zeit ernannt. Sowohl bei administrativen als auch bei stellvertretenden Staatssekretären bedarf die Ernennung weiterer Voraussetzungen - also zB höhere Schulbildung und Verwaltungsfachprüfung.[26]
Der Geschäftsbereich der Ministerien wird - wie bereits oben erwähnt - durch einfache Gesetze festgelegt. Im Umfang ihrer Kompetenzen besorgen die Ministerien die Staatsverwaltung und erfüllen andere Aufgaben, die ihnen durch Verfassungsgesetze, Gesetze und andere allgemein verbindliche Rechtsvorschriften zugewiesen werden.
Ein zentraler Tätigkeitsbereich der Ministerien ist die Erlassung von Rechtsverordnungen. Sie können demnach auf Grundlage eines Gesetzes und in seinen Schranken allgemein verbindliche Rechtsvorschrif-
ten erlassen.[27] Eine gewisse Nachrangigkeit der Ministerialverordnungen gegenüber den Regierungsverordnungen kommt in Ungarn zum Ausdruck. Hier dürfen Verordnungen des Ministerpräsidenten und der sonstigen Regierungsmitglieder weder zum Gesetz noch zu Verordnungen und Beschlüssen der Regierung im Widerspruch stehen.[28] Derartige Hierarchisierungen von Durchführungsverordnungen in der allgemeinen staatlichen Verwaltung sind dem österreichischen Verfassungsrecht fremd. Hier bestimmt das Bundesverfassungsgesetz lapidar, dass jede Verwaltungsbehörde auf Grund der Gesetze innerhalb ihres Wirkungsbereiches Verordnungen erlassen kann.[29]
Die Einrichtung und Auflösung von sonstigen Zentralorganen der Staatsverwaltung erfolgt in beiden Ländern durch Gesetz. Darüberhinaus kann sie in Ungarn auch durch Regierungsbeschluss erfolgen.[30] In Ungarn nennt man sie in nicht ganz korrekter Weise "Organe mit landesweitem Wirkungsbereich".[31] Hier stehen die Organe mit landesweitem Wirkungsbereich zwar unter der Leitung der Regierung, aber unter der Aufsicht eines bestimmten Regierungsmitgliedes. Wenn jedoch der Aufgaben- und Wirkungsbereich zentraler Staatsverwaltungsorgane Teil des Aufgaben- und Wirkungsbereiches eines Ministers ist, so werden sie als Zentrale Behörden bzw als Ministerialbehörde bezeichnet. In diesem Fall stehen sie unter ministerieller Leitung und nicht nur Aufsicht.[32] Dieser zuletzt genannte Typ von Zentralorganen der Staatsverwaltung ist auch in Österreich vorherrschend. Sie sind stets Ministerialbehörden und unterstehen einem Minister.[33]
Den sonstigen Zentralorganen der Staatsverwaltung steht in beiden Ländern ein Leiter vor. Dieser ist in der Regel kein Mitglied der Regierung. Im Regelfall handelt es sich bei diesen Zentralorganen also um monokratische Organe, welche dann als Amt, Behörde etc bezeichnet werden.[34]
Der Wirkungsbereich sonstiger Zentralorgane der Staatsverwaltung ist enger als jener von Ministerien
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und bezieht sich vor allem auf bestimmte fachliche Aufgaben. In Ungarn waren darüber hinaus auch politische Gründe für deren Einrichtung maßgebend.[35] Im Unterschied zu den Ministerien haben die sonstigen Zentralorgane der Staatsverwaltung in Ungarn nur eine eingeschränkte Befugnis zur Erlassung von Rechtsvorschriften. So dürfen die Organe mit landesweitem Wirkungsbereich keinesfalls Rechtsvorschriften erlassen, es steht ihnen nur das Recht zur Erlassung von Anordnungen im Hinblick auf ihre eigene Organisation zu.[36] In Österreich hingegen haben sie die Befugnis zur Erlassung von allgemein verbindlichen Rechtsvorschriften.[37] Typische Beispiele für sonstige Zentralorgane der Staatsverwaltung sind aus ungarischer Sicht das Zentrale Statistische Amt, das Hauptinspektorat für Konsumentenschutz, das Hauptinspektorat für Umweltschutz, die staatliche Hauptwasserdirektion, das Verkehrshauptaufsichtsamt, der staatliche Volksgesundheits- und amtsärztliche Dienst und die Finanz- und Steuerkontrollbehörde.
Die regionalen Staatsverwaltungsorgane werden durch Gesetz eingerichtet. Es handelt sich hier um direkte Vollzugsorgane der Staatsverwaltung in jenen territorialen Verwaltungsgebieten, welche für jedes Amt durch Gesetz bestimmt werden. Sie stehen unter zentraler Leitung und sind einem Ministerium oder Zentralorgan unterstellt. Man kann in diesem Zusammenhang von einer Form der vertikalen Dezentralisierung sprechen.
Auf einen wichtigen Umstand in Bezug auf die Vergleichbarkeit mit Österreich soll bereits an dieser Stelle hingewiesen werden. Während Ungarn ein sog dezentralisierter Einheitsstaat ist, ist Österreich ein Bundesstaat mit Gesetzgebungs- und Vollziehungsaufgaben der Bundesländer. In diesem Zusammenhang sind in Österreich drei Typen von Verwaltung zu unterscheiden, nämlich die unmittelbare und die mittelbare Bundesverwaltung und die Landesverwaltung. Bei allen drei Kategorien handelt es sich um Formen der staatlichen Verwaltung, was eine Einordnung in die hier gewählte und besonders für Ungarn als sinnvoll erachtete Systematik schwierig erscheinen lässt. Aus Gründen einer aus funktionalen Gesichtspunkten besseren Vergleichbarkeit soll daher die unmittelbare Bundesverwaltung im Kapitel über die regionalen Staatsverwaltungsorgane, die mittel-
bare Bundesverwaltung und die Landesverwaltung hingegen in jenem über die überörtliche Selbstverwaltung dargestellt werden. Freilich wird dabei nicht verkannt, dass insbesondere ein Vergleich zwischen Staatsverwaltung und Selbstverwaltung stets hinkend bleiben muss.
Hier gilt es, hinsichtlich der beiden Länder zwei Kategorien zu bilden. Ungarn kennt auf dieser Ebene Organe der allgemeinen staatlichen Verwaltung und teilweise der spezialisierten Verwaltung, während sich in Österreich nur Spezialorgane finden lassen. Im einzelnen stellt sich dies wie folgt dar:
Ausgangspunkt der territorialen Gliederung in Ungarn ist das Komitat. Man unterscheidet solche Dekonzentrierten Organe, deren Zuständigkeitsbereich sich auf mehrere Komitate erstreckt von jenen, deren Zuständigkeitsbereich sich auf je ein Komitat erstreckt und von jenen, die unterhalb der Komitatsebene auch noch über örtliche Zweigstellen verfügen.[38]
In Österreich bestehen regionale Staatsverwaltungsorgane im Rahmen der sog unmittelbaren Bundesverwaltung nur für spezielle Verwaltungsbereiche.[39] Bei dieser Verwaltungsform wird die Vollziehung des Bundes durch eigene Bundesbehörden ausgeübt, was nur in den in der Bundesverfassung taxativ aufgezählten Ausnahmefällen geschehen darf.
Bereits aufgrund der oben eingeführten Kategorisierung in Organe der allgemeinen staatlichen Verwaltung und solche der spezialisierten Verwaltung ergibt sich, dass die Aufgaben der regionalen Staatsverwaltungsorgane in den beiden Ländern sehr heterogen sind. Eine Vergleichbarkeit über die genannten Hauptkategorien hinaus ist nahezu ausgeschlossen. Es sollen daher im Folgenden die wichtigsten Aufgaben länderweise und streiflichtartig dargestellt werden.
Die Dekonzentrierten Organe in Ungarn können in solche mit einem allgemeinen und solche mit einem speziellen Wirkungsbereich unterschieden werden. Mit einem allgemeinen Wirkungsbereich, also einer Tätigkeit im Bereich mehrerer Ressorts, sind nur die Verwaltungsbehörden der Komitate bzw der Hauptstadt ausgestattet. Diese sind die regionalen Staatsverwaltungsbehörden der Regierung. Die übrigen Dekonzentrierten Organe weisen einen speziellen Wirkungsbereich auf. Sie besorgen Aufgaben nur im Rahmen einer Ressortverwaltung, also zB nur in der Arbeitsverwaltung, nur im Ge-
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sundheitswesen oder nur in der Landwirtschaft.[40]
Regionale Staatsverwaltungsorgane in Form der unmittelbaren Bundesverwaltung stellen in Österreich - wie oben bereits erwähnt - eine Ausnahme in speziellen Verwaltungsbereichen dar. Die wichtigsten Spezialbehörden sind die Schulbehörden des Bundes in den Ländern (Landes- und Bezirksschulräte), die Sicherheitsbehörden (Bundespolizeidirektionen und Sicherheitsdirektionen) sowie die Finanzbehörden des Bundes (Finanzämter, Zollämter und die Finanzlandesdirektionen).[41]
Die Einrichtung einer überörtlichen Selbstverwaltung entwickelte sich in allen Reformstaaten Ostmitteleuropas und damit auch in Ungarn zu einem Problembereich der Verwaltungsreform. Die Gründe dafür waren mannigfaltig. Einerseits wurde die mittlere Ebene der Verwaltung zur Zeit des Kommunismus als verlängerter Arm der Zentralmacht gesehen und dem Rätesystem begegnete man mit starkem Misstrauen. Andererseits wurde nicht nur über Aufgaben und Organisation der überörtlichen Selbstverwaltung, sondern vor allem auch über die genaue Festlegung von deren gebietsmäßigen Grenzen eine intensive politische Diskussion geführt. In diesem Bereich fließen nämlich historische Aspekte genauso ein wie verkehrsgeographischinfrastrukturelle, wirtschaftliche und verwaltungsoptimierende Gesichtspunkte und dies alles wird noch durch massive lokale Interessen überlagert.[42] Die genannten Umstände haben dazu geführt, dass sich die einschlägigen Regelungen in den Verfassungen der ostmitteleuropäischen Länder - und damit auch in Ungarn - im Vergleich zu jenen der örtlichen Selbstverwaltung rudimentär ausnehmen.[43] Ferner wurden die entsprechenden einfachgesetzlichen Reformschritte in Ungarn erst Mitte der 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts gesetzt.[44]
Gänzlich anders verlief demgegenüber die Entwicklung in Österreich. Hier wurde bei der Ausgestaltung der Bundesländer im Sinne einer verfassungsrechtlichen Kontinuität an die Kronländer der österreichisch-ungarischen Monarchie angeknüpft. Allerdings muss auch an dieser Stelle auf die bereits oben unter VI.A. getroffene Einschränkung hingewiesen werden. Österreich ist im Unterschied zu Ungarn, welches ein dezentralisierter Einheitsstaat ist, ein Bundesstaat mit nicht nur Vollzugs-, sondern auch Gesetzgebungsaufgaben der Bundesländer. Ein Vergleich ist in diesem Bereich daher nur beschränkt möglich und muss stets auf bestimmten Annahmen beruhen.
Sowohl in Österreich als auch in Ungarn ist die überörtliche Selbstverwaltung einstufig. In beiden Ländern findet sich eine demokratisch gewählte Vertretungskörperschaft. Das ausführende Organ wird mittelbar von dieser gewählt. In beiden Ländern wurde zur Besorgung der laufenden Geschäfte ein einheitliches Amt geschaffen.
Die Bezeichnung der genannten Institutionen ist freilich unterschiedlich. Hier spielen - wie im folgenden zu zeigen sein wird - oftmals auch historische Begriffe eine wesentliche Rolle.
Die überörtliche Selbstverwaltung ist in Ungarn auf der Ebene des Komitats angesiedelt. Demokratisch legitimiertes Organ des Komitats ist die Generalversammlung, welche nunmehr direkt von den stimmberechtigten Bürgern des Komitats gewählt wird. Diese wählt aus ihrer Mitte den Vorsitzenden. Die Verwaltungsaufgaben werden durch das vom Obernotär geleitete Komitatsverwaltungsamt erledigt.[45]
Als allgemeiner Vertretungskörper ist in den österreichischen Bundesländern - welche, wie nochmals betont werden soll, Gliedstaaten und nicht bloße Selbstverwaltungskörperschaften sind - der jeweilige Landtag vorgesehen. Dieser wählt die Landesregierung, welche aus dem Landeshauptmann, seinen Stellvertretern und weiteren Mitgliedern (sog Landesräten) besteht. Zur Besorgung der administrativen Geschäfte ist der Landesregierung ein einheitliches Amt - das Amt der Landesregierung - zur Seite gestellt. Dieses ist vom Landeshauptmann zu leiten. Der Spitzenbeamte ist der Landesamtsdirektor. Nachgeordnete Landesbehörden sind die Bezirkshauptmannschaften, welche von einem durch die Landesregierung bestellten Bezirkshauptmann geleitet werden.[46]
Für die Selbstverwaltung charakteristisch ist das Bestehen eines eigenen Wirkungsbereiches, in dem die Selbstverwaltungskörperschaft eigenständig tätig werden darf und nur unter staatlicher Aufsicht steht sowie eines übertragenen Wirkungsbereiches, in dem eine mittelbare Vollziehung der Staatsaufgaben erfolgt.
Was die Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche der überörtlichen Selbstverwaltung von jenen der örtlichen Selbstverwaltung betrifft, so besteht zwischen diesen beiden Ebenen der in Ungarn ausdrücklich als solcher verankerte Grundsatz der Subsidiarität,
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welcher also hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Gemeinde und Komitatsselbstverwaltung gilt. Eine wichtige Kernaufgabe stellt die Erlassung von Vorschriften lokalen Rechts in den Tätigkeitsfeldern des eigenen Wirkungsbereiches dar. Für Österreich ist an dieser Stelle zu bemerken, dass den Ländern nach Maßgabe der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung sowohl ein Gesetzgebungsrecht als auch ein Recht zur Erlassung von Verordnungen, also genereller Verwaltungsakte zukommt. Der Regelung der Organisation und der Verfahrensabläufe dient an oberster Stelle die unter den Rahmenvorschriften der Bundesverfassung erlassene Landesverfassung.[47] Typische Aufgaben des eigenen Wirkungsbereiches sind in Ungarn die Mittel- und Oberschulen, der Sonderschulunterricht, die überörtliche Raumplanung und -entwicklung sowie die Planung des Landschaftsschutzes.[48]
Was den übertragenen Wirkungsbereich betrifft, so finden sich keine vergleichbaren Strukturen in Ungarn. Hier fungieren die Komitatsverwaltungsämter als staatliche Mittelbehörden (siehe bereits vorne VI.C.).[49] Hingegen stellt die sog mittelbare Bundesverwaltung - also die Erfüllung von Verwaltungstätigkeiten für den Bund - eine bedeutsame Aufgabe der österreichischen Bundesländer dar. Sie gilt als verfassungsrechtlicher Grundsatz. Träger der mittelbaren Bundesverwaltung sind der Landeshauptmann und die ihm unterstellten Landesbehörden, also das Amt der Landesregierung und die Bezirkshauptmannschaften.[50]
Im Unterschied zur überörtlichen Selbstverwaltung gehörte die Reform der örtlichen Selbstverwaltung in den Ländern Ostmitteleuropas zu den ersten Maßnahmen, die nach der Wende des Jahres 1989 gesetzt wurden. Gerade in starken Gemeinden und deren Bürgernähe wurde ein Symbol für die Abkehr vom kommunistischen System gesehen.[51] Entsprechend umfangreich sind daher auch die verfassungsrechtlichen Grundlagen.[52]
Das zentrale Organ der örtlichen Selbstverwaltung ist in Ungarn der gewählte Gemeinderat. Zur Erledigung bestimmter Aufgaben wählt er ständige oder zeitweilige Ausschüsse. Die Siedlungsteilselbstverwaltung hat in den die Bewohner des Siedlungsteils betreffenden Angelegenheiten ein Anhörungsrecht. Das Exekutivorgan der Gemeinde ist der Bürgermeister, welcher ebenfalls unmittelbar von den Gemeindebewohnern gewählt wird. Auf seinen Vorschlag wählt der Gemeinderat unter seinen Mitgliedern einen oder mehrere Vizebürgermeister. Zur Unterstützung der gewählten Gemeindeorgane dient das Bürgermeisteramt, dem der Notär vorsteht. Der Gemeinderat kann auch zusammen mit anderen Gemeinderäten das Kreisnotariat als gemeinsames Amt gründen, das unter der Leitung des Kreisnotärs steht.[53]
Als von den Wahlberechtigten der Gemeinde zu wählender allgemeiner Vertretungskörper ist in Österreich ebenfalls der Gemeinderat vorgesehen. Exekutivorgane sind der Gemeindevorstand (in Städten der Stadtrat, in Städten mit eigenem Statut der Stadtsenat) sowie der je nach landesverfassungsrechtlichen Vorgaben direkt oder indirekt gewählte Bürgermeister. Als administratives Hilfsorgan dient das Gemeindeamt (in Städten das Stadtamt, in Statutarstädten der Magistrat), welches der Gemeindesekretär (in Städten der Stadtamtsdirektor, in Statutarstädten der Magistratsdirektor) leitet.[54]
In Ungarn unterscheidet man in diesem Zusammenhang zwischen verpflichtenden und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Freiwillig können nur solche Tätigkeiten übernommen werden, deren Besorgung die Interessen anderer Siedlungen nicht verletzt, wenn diese nicht in den ausschließlichen Wirkungsbereich eines anderen Organs gehören, wenn deren Verwirklichung die Besorgung des verpflichtend vorgeschriebenen Aufgabenbereichs nicht gefährdet und wenn die nötigen Voraussetzungen für deren Besorgung gegeben sind. Entsprechend detailgenau sind auch die Befugnisse des Gemeinderates (zentrale Kompetenz: Erlassung von Verordnungen der Selbstverwaltung), seiner Mitglieder und der Siedlungsteilselbstverwaltung geregelt.[55]
In Österreich wird der eigene Wirkungsbereich der Gemeinde mit einer Generalklausel umschrieben und werden darüber hinaus wichtige Aufgaben demonstrativ aufgezählt. Bei den aufgezählten Bereichen handelt es sich im wesentlichen um organisatorische Befugnisse sowie um polizeiliche Aufgaben (örtliche Sicherheits-, Veranstaltungs-, Markt-, Gesundheits-, Bau-, Feuer- und Sittlichkeitspolizei). In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches darf die Gemeinde ortspolizeiliche Verordnungen erlassen.[56]
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Für Ungarn ist an dieser Stelle zu konstatieren, dass nach der ausdrücklichen Vorschrift des § 44/B Abs 2 und 3 der Verfassung nur ausnahmsweise staatliche Verwaltungsaufgaben auf die Gemeinde übertragen werden können. Der Sinn der Regelung ist, die Gemeinde vor einer Überlastung zu schützen und zu verhindern, dass sie den Selbstverwaltungsaufgaben nicht mehr nachkommen kann. Tatsächlich wurde aber eine Fülle von Staatsaufgaben auf die Gemeinde übertragen.[57]
Der übertragene Wirkungsbereich der Gemeinde umfasst in Österreich jene Angelegenheiten, die die Gemeinde nach Maßgabe der Bundes- und Landesgesetze im Auftrag und nach den Weisungen der Organe des Bundes bzw Landes zu besorgen hat. Träger des übertragenen Wirkungsbereiches ist wie in Ungarn der Bürgermeister, der dabei funktionell als Bundesbzw Landesorgan tätig wird. Der Instanzenzug geht an die staatlichen Behörden, im Regelfall die Bezirksverwaltungsbehörden.[58]
Sämtliche Verwaltungssitze der Komitate wurden in Ungarn zu Städten mit Komitatsrecht ernannt. Sie nehmen auch die Befugnisse der Komitate wahr und ihr Gemeinderat dient zugleich auch als Generalversammlung.[59]
Die Statutarstädte in Österreich haben neben den Aufgaben der Gemeindeverwaltung auch jene der Bezirksverwaltung zu besorgen und nähern sich damit den Städten mit Komitatsrecht an.[60]
Die ungarischen Gemeinden können Verbände in verschiedenen rechtlichen Formen bilden. Man unterscheidet zwischen verwaltungsbehördlichen Verbänden, institutionellen Verbänden und Gemeinderatsverbänden. Die diese begründenden Abkommen werden einerseits hinsichtlich der Rechtspersönlichkeit danach unterschieden, ob sie Verbände mit oder ohne Rechtspersönlichkeit konstituieren. Andererseits kann man nach dem Ausmaß der Abtretung von Entscheidungsrechten vier Arten von Abkommen unterscheiden, nämlich die Betrauung, die gemeinsame Erhaltung, die Gründung eines gemeinsamen Organs und eines Verbandes mit Rechtspersönlichkeit. Im ausschließlichen Wirkungsbereich des Gemeinderates liegt der Abschluss von Abkommen mit ausländischen Selbstverwaltungen über die Zusammenarbeit.[61]
Auch in Österreich gibt es die Möglichkeit der Bildung von Gemeindeverbänden. Diese dürfen nur zur Besorgung einzelner Aufgaben herangezogen werden. Sie können durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden, durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch einen Akt der Vollziehung gebildet werden. Die Organisation der Gemeindeverbände ist durch Landesgesetz zu regeln.[62]
Zieht man aus den vorherigen Ausführungen ein Resümée, so zeigt sich, dass die Gemeinsamkeiten zwischen Österreich und Ungarn die Unterschiede bei weitem überwiegen. Hier kommt die gemeinsame mitteleuropäische Rechtstradition zum Ausdruck. Am schwierigsten fällt der Vergleich im Bereich der regionalen Staatsverwaltungsorgane und der überörtlichen Selbstverwaltung aus. Hier ist zu berücksichtigen, dass Österreich ein Bundesstaat mit Gesetzgebungs- und Vollziehungsaufgaben der Länder ist. Demgegenüber ist Ungarn ein dezentralisierter Einheitsstaat mit in diesem Bereich übertragenen Staatsverwaltungs- bzw. Selbstverwaltungsaufgaben. Unter Zugrundelegung funktionaler Kriterien ist aber selbst hier - wie gezeigt wurde - eine Vergleichbarkeit gut möglich. ■
NOTEN
* Erweiterte und mit Anmerkungen versehene Fassung eines Vortrages, welchen der Verfasser anlässlich der 80-Jahr-Feier der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Pecs im Oktober 2003 gehalten hat.
[1] Vgl dazu Bernd Wieser/Armin Stolz (Hrsg), Vergleichendes Verwaltungsrecht in Ostmitteleuropa. Grundriss der Verwaltungsordnungen Polens, Tschechiens, der Slowakei und Ungarns, Wien 2004
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[2] Dazu näher § 30/A ungar Verf und Art 67 österr B-VG; der Text der ungarischen Verfassung findet sich in deutscher Übersetzung in Herwig Roggemann (Hrsg), Die Verfassungen Mittel- und Osteuropas. Einführung und Verfassungstexte mit Übersichten und Schaubildern, Berlin 1999, 1032 ff.
[3] Siehe dazu Ildikó Vadál, Die Verwaltungsorganisation in Ungarn - Teil 1: Die Staatsverwaltung, in Bernd Wieser/Armin Stolz (Hrsg), Vergleichendes Verwaltungsrecht (FN 1), 110.
[4] Vgl dazu Art 69 Abs 1 österr B-VG.
[5] Dazu Art 70 Abs 1 österr B-VG sowie Theo Öhlinger, Verfassungsrecht, 5. Aufl, Wien 2003, Rz 348 und 514 und Robert Walter/Heinz Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 9. Aufl., Wien 2000, Rz 637 und 659.
[6] Siehe dazu Art 74 Abs 1 österr B-VG und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 663.
[7] Hiezu näher § 33 Abs 3 und 4 ungar Verf sowie Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 111.
[8] Art 74 Abs 1 österr B-VG.
[9] Siehe hiezu näher § 39/A Abs 1 ungar Verf und Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 112.
[10] § 33 Abs 1 und 2 ungar Verf sowie Art 69 Abs 1 österr B-VG; dazu auch Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 113.
[11] In Österreich sind einzelne Minister - der Bundesminister für Finanzen (Art 51 ff B-VG) und der Bundesminister für Inneres (Art 78 a und b B-VG) - verfassungsrechtlich vorgesehen.
[12] § 37 Abs 2 ungar Verf und Art 78 Abs 1 österr B-VG.
[13] § 40 Abs 1 ungar Verf.
[14] So hinsichtlich der Anwesenheitserfordernisse auch Art 69 Abs 3 österr B-VG .
[15] Dazu Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 509 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesver-fassungsrecht (FN 5), Rz 676 f.
[16] § 37 Abs 1 ungar Verf und Art 69 Abs 1 österr B-VG.
[17] Dazu näher Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 112 f, welche in diesem Zusammenhang von einer "QuasiKanzler-Struktur" spricht.
[18] Diese und die anderen Aufgaben der Regierung werden von Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 114 ff; Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 508 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungs-recht (FN 5), Rz 678 beschrieben.
[19] Dazu § 35 ungar Verf; in Österreich hingegen zB Art 41 Abs 1 B-VG (Gesetzesinitiativrecht) und Art 51 Abs 1 und 2 B-VG (Einbringung des Entwurfs eines Bundesfinanzgesetzes im Nationalrat).
[20] Siehe dazu § 34 ungar Verf und Art 77 Abs 1 und 2 österr B-VG.
[21] In diesem Sinne § 37 Abs 2 ungar Verf und Art 77 Abs 1 und 3 österr B-VG sowie Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 121 und aus österreichischer Sicht Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 507 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 679.
[22] Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 122.
[23] Art 78 Abs 2 österr B-VG sowie Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 693.
[24] Dazu Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 122.
[25] Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 504 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 693.
[26] Dazu näher Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 122 f.
[27] Vgl § 37 Abs 3 ungar Verf.
[28] § 37 Abs 3 ungar Verf.
[29] Art 18 Abs 2 österr B-VG.
[30] Vgl Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 124.
[31] Dazu Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 124.
[32] In diesem Sinne Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 126.
[33] Dies ergibt sich insbesondere aus den in Teil 1 und Teil 2 der Anlage zum österreichischen Bundesministeriengesetz enthaltenen Geschäften und Sachgebieten der einzelnen Bundesministerien.
[34] Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 124.
[35] So Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 125.
[36] Siehe Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 125.
[37] Dazu Art 18 Abs 2 österr B-VG.
[38] Eine solche Typisierung findet sich bei Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 127.
[39] Siehe dazu Art 102 Abs 2 österr B-VG.
[40] Vgl Ildikó Vadál, Verwaltungsorganisation (FN 3), 128.
[41] Zu diesen Behörden siehe Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 530 ff und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 700 ff, Rz 708 ff und Rz 729 f.
[42] Zu den vielschichtigen Problemen bei der Einführung einer überörtlichen Selbstverwaltung vgl für Ungarn Herbert Küpper, Zum Stand des Aufbaus einer funktionsfähigen Kommunalverwaltung im Einheitsstaat am Beispiel Ungarns, in: Otto Luchterhandt (Hrsg), Verwaltung und Verwaltungsrecht im Erneuerungsprozess Osteuropas, Berlin 2001, 197 ff (216) und Ilona Pálné - Kovács, Regional Development and Governance in Hungary, Pécs 2001, 19 ff.
[43] Vgl nur § 41 Abs 1 ungar Verf
[44] Dazu Laszlo Kiss, Die Verwaltungsorganisation in Ungarn - Teil 2: Die Selbstverwaltung, in Bernd Wieser/Armin Stolz (Hrsg), Vergleichendes Verwaltungsrecht (FN 1), 155.
[45] Dazu Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 155 f. und Herbert Küpper, Stand (FN 42), 205 ff.
[46] Zur Organisation der Landesregierung vgl Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 5, 16 f und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 816 ff.
[47] Siehe im Einzelnen Art 95 ff österr B-VG.
[48] Dazu Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 155.
[49] Vgl Herbert Küpper, Stand (FN 42), 218.
[50] Dazu Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 302 ff und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 836 ff.
[51] Zur rechtlichen Situation vor bzw nach 1989 vgl für Ungarn Jenő Kaltenbach, Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung in Ungarn, Jahrbuch für Ostrecht 1990, 77 ff und Herbert Küpper, Stand (FN 42), 197 ff.
[52] Vgl dazu § 41 - § 44/C ungar Verf.
[53] Dazu Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 146 ff; ausführlich Herbert Küpper, Autonomie im Einheitsstaat. Geschichte und Gegenwart der Selbstverwaltung in Ungarn, Berlin 2002, 191 ff.
[54] Vgl Art 117 Abs 1 österr B-VG und Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 566 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 870 ff.
[55] Vgl Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 138 f.
[56] Siehe Art 118 österr B-VG und Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 557 ff; Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 878 ff.
[57] Dazu ausführlich Herbert Küpper, Autonomie (FN 53), 425 ff.
[58] Siehe Art 119 österr B-VG sowie Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 563 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 893 f.
[59] In diesem Sinne Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 156 sowie Herbert Küpper, Autonomie (FN 53), 351.
[60] Vgl Art 116 Abs 3 österr B-VG sowie Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (FN 5), Rz 565 und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht (FN 5), Rz 867 f.
[61] In diesem Sinne Laszlo Kiss, Verwaltungsorganisation (FN 44), 139 und 150 ff.
[62] Näher dazu Art 116 a österr B-VG und Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht, (FN 5), Rz 895 ff.
Lábjegyzetek:
[1] Der Autor kommt aus Graz.
Visszaugrás
