https://doi.org/10.59851/mj.72.06.8
Az Alkotmánybíróság határozatában a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény 6. § (1) bekezdése, 7. § (1)-(4) bekezdése, 8. § (1)-(2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította.
Jogeset száma: 20/2024. (XI. 28.) AB határozat
Kulcsszavak: tisztességes hatósági eljáráshoz való jog; tisztességes bírósági eljáráshoz való jog; véleménynyilvánítás szabadsága
In its Decision 20/2024. (XI. 28.) AB, the Constitutional Court rejected the constitutional complaint aimed at establishing the unconstitutionality and annulment of Sections 6 (1), 7 (1)-(4), and 8 (1)-(2) of Act LXXXVIII of 2023 on the Protection of National Sovereignty. The Constitutional Court acted according to the initiation of an organization and had to assess whether the supervisory procedure of the Office for the Protection of Sovereignty is in accordance with the Fundamental Law and whether it violates the applicant's rights - specifically, the right to freedom of expression, the right to a fair administrative and judicial procedure, and the right to legal remedy - as a potential subject of such supervision. In its decision, the Constitutional Court concluded that the rules governing the procedure of the Office for the Protection of Sovereignty are in accordance with the relevant provisions of the Fundamental Law, since the Office cannot be considered as an authority, and therefore the scope of procedural fundamental rights does not extend to it.
Keywords: right to a fair administrative procedure; right to a fair trial; freedom of expression
Egy szervezet az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése szerinti, vagyis normakontrollra irányuló eljárásban fordult az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Szuv.tv.) 6. § (1) bekezdése, 7. § (1)-(4) bekezdése, 8. § (1)-(2) bekezdése alaptörvény-ellenességét állította, azért, mert azok az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése szerinti véleménynyilvánításhoz való jogukkal, a XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jogukkal, a XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jogukkal, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jogukkal ellentétes rendelkezéseket tartalmaznak. A panaszt benyújtó szervezet szerint a támadott normatív rendelkezések olyan jogosítványokkal ruházzák fel a Szuverenitásvédelmi Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal), amelyek folytán jogállami korlát nélkül férhet hozzá az indítványozóhoz hasonló bármely szervezet adataihoz. Ezen kívül az indítványozó szerint a Hivatal úgy folytathat le vizsgálatot, hogy ahhoz semmilyen előzetes (jogellenes) cselekmény vagy helyzet észlelése nem szükséges. A vizsgálat során lefolytatható hivatali ellenőrzésnek nincs jogszabály szerinti kerete - szól az indítvány -, annak eredményével szemben pedig jogorvoslati út nem áll az érintett rendelkezésére. Végül, a véleménynyilvánítás szabadságát sértik az indítványozó szerint a Szuv.tv. támadott rendelkezései, mert megakadályozzák abban, hogy a közhatalmat gyakorlók kritikáját megfogalmazza, tekintette arra, hogy egy ilyen típusú vélemény a Hivatal eljárásának alapját képezheti.
Az indítványozó tehát - többek között - a Hivatal vizsgálati eljárására vonatkozó szabályokat (pontosabban azok hiányát) kifogásolja, az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1), valamint (7) bekezdései sérelmének tükrében. Érvelése szerint a Hivatal mint államigazgatási szerv közigazgatási eljárási szempontból egy ellenőrzési típusú eljárást folytat le, amelynek következménye az eljárás során megszerzett információ nyilvánosságra hozása (honlapján való publikálása).
A határozat figyelembe vette azt a társadalmi rendeltetést a vizsgálat során, amelynek ellátására a szóban forgó szervet, vagyis a Hivatalt létrehozták. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alaptörvény R) cikk (4) bekezdése képezi az alapját olyan önálló államigazgatási szerv létrehozásának, amelynek elsődleges feladata az alkotmányos önazonosság védelme.[1] A határozat szerint a szuverenitás a történeti alkotmány vívmányaként alkotmányos értéknek minősül, mindezt az alkotmányos önazonosság fogalmával párba állítva határozza meg. Megjegyzést érdemel, hogy Stumpf István "Alkotmányos hatalomgyakorlás és alkotmányos identitás" című könyvében is az alkotmányos identitás kibontakozásával hozza összefüggésbe a szuverenitás tudományos tárgyalását. Stumpf szerint "[a]z alkotmányos identitás értelmezése elméletileg több irányból is megközelíthető. Fókuszálhatunk csak a saját alkotmányunkra, vagy összehasonlíthatjuk magunkat más nemzetekkel. Ragaszkodhatunk az alkotmány szövegéhez, vagy figyelembe vehetjük a szövegen kívüli tényezőket is."[2]
A határozat is ezt a megközelítést alkalmazza, amikor külön mutatja be az ún. belső szuverenitás, majd a külső szuverenitás mibenlétét. Előzővel összefüggésben rögzíti, hogy "[a] szuverenitás az önálló állami létet - működési oldalról elsősorban az állam önálló, oktrojált külső kötöttségektől mentes döntéshozatalát - jelenti. Ebbe beletartozik az is, hogy az önálló állami döntéshozatalnak csak olyan külső kötöttségei lehetnek, amelyeket szabad
- 396/397 -
akaratából az adott állam elfogadott. Ebbe a körbe tartozik a belső jogrend szabad meghatározása, ennek útján az államrend kialakítása, illetve a külső jogrend szabályainak belső elismerése (nemzetközi szerződések megkötése, annak részeként nemzetközi szervezetek és szervek joghatóságának elismerése) és mindennek végrehajtása."[3]
Ezen előzmények után az Alkotmánybíróság áttért annak vizsgálatára, hogy a Szuv.tv. támadott rendelkezései valóban korlátozzák-e az indítványozó véleménynyilvánítási szabadságát. Ezzel összefüggésben az indítványozó ugyanis úgy látta, hogy a támadott rendelkezések dermesztő hatást (chilling effect) gyakorolnak rá, azért sérül a véleménynyilvánításhoz való joga, mert ellehetetlenítik a tényfeltáró (public watchdog) tevékenységét.
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a Szuv.tv. támadott rendelkezései alapján a Hivatal nem rendelkezik semmilyen szankciókiszabási hatáskörrel. Önmagában ugyanis a Hivatal által készített kutatási eredmény, jelentés nem tekinthető joghátránynak. Mindezt azzal is alátámasztotta a testület, hogy az indítványozó nem tartozik a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 350/A. §-a szerinti a választói akarat tiltott befolyásolása tényállásának személyi hatálya alá. Így az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítási szabadságot nem tudta érdemi összefüggésbe hozni a Szuv.tv. támadott rendelkezéseivel.
A következő vizsgálati pont a fair hatósági eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése], és a jogorvoslathoz való jog [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése] sérelmének megítélése volt. Ebben a körben az indítványozó arra hivatkozott, hogy a Hivatal vizsgálata során olyan eljárási cselekményeket végezhet, amelyek nincsenek összhangban az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével, ezen túl az indítványozó mint "eljárás alá vont személy" a vizsgálat, valamint annak megállapításai ellen nem is élhet jogorvoslattal.
Az alaptörvény-ellenesség vizsgálata során első kérdés volt, hogy maga a Hivatal és szóban forgó eljárása hatósági jellegűnek tekinthető-e.
Ennek megítélésénél az alkotmánybírósági vizsgálat sarokköve maga a Szuv.tv. volt, kiegészítve azt az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatóság fogalmára vonatkozó rendelkezésével.[4] A Szuv.tv. tételesen nem állapítja meg, hogy a Hivatal hatóságként eljárhatna, az Ákr. nem is mögöttes szabálya a Szuv.tv.-nek.
A Hivatal egy független elemző, értékelő, javaslattevő és vizsgálati tevékenységet folytató autonóm államigazgatási szerv, számára feladatot csak törvény írhat elő.[5] Az indítványozó által problematizált eljárás a Hivatal egyes szervezeteket vizsgáló eljárása, amelynek során tett megállapításait a honlapján megjelenítheti. Erre a Szuv.tv. 3. §-a adott felhatalmazást (hatáskört telepítő norma) a Hivatal számára. A jelentés nyilvánosságra hozatalát megelőzően a Hivatal megküldi a vizsgálati megállapításait azon szervezetek részére, amelyek tevékenysége a lefolytatott vizsgálat alapján megalapozza, hogy a szervezet szerepeljen a Hivatal nyilvános jelentésében. A vizsgált szervezet a Hivatal megállapításaira a kézbesítéstől számított tizenöt napon belül észrevételt tehet. A Hivatal az észrevételre a beérkezésétől számított harminc napon belül írásban válaszol. A Hivatal köteles megindokolni, hogy a figyelembe nem vett észrevételeket miért nem fogadta el. A vizsgálat során a Szuv.tv. 7. §-a alapján a Hivatal az eljárás alá vont szervtől tájékoztatást, adatszolgáltatást kérhet, továbbá bármely, az adott ügyben érintett állami vagy önkormányzati szervtől vagy az adott ügyben érintett más szervezettől vagy személytől tájékoztatást, adatszolgáltatást kérhet. E vizsgálat során tehát a Hivatal bizonyos adatokat megismerhet, azokról másolatot készíthet, iratokba tekinthet be, és azokról másolatot készíthet, írásbeli és szóbeli felvilágosítást kérhet. A Szuv.tv. 11. §-a szerint pedig, ha a Hivatal olyan tényt állapít meg, vagy körülményt észlel, amely miatt szabálysértési eljárás, büntetőeljárás, közigazgatási hatósági eljárás vagy más eljárás kezdeményezésének vagy lefolytatásának lehet helye, e célból az eljárás lefolytatására jogosult szervet a tudomására jutott adatokról, tényekről tájékoztatja.
Megjegyzést érdemel az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése sérelmével összefüggésben, hogy a Hivatal tevékenysége folytán kezdeményezett egyéb eljárásokban a jogorvoslati lehetőség biztosított.
Az Alkotmánybíróság a Hivatal meghatározásánál annak vizsgálatából indult ki, hogy rendelkezik-e bármilyen szankciómegállapítási jogkörrel. Erre a kérdésre a testület nemleges választ adott. A határozat szerint a Hivatal független, autonóm államigazgatási szerv, amelyet sem a Szuv.tv., sem más jogszabály (például az Ákr. 9. §-a) nem ruház fel hatósági jogkör gyakorlásával. Az Ákr. VI. fejezetében foglaltakkal összevetve, tevékenysége hatósági ellenőrzésnek sem tekinthető. Ezek alapján állapította meg a testület, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének védelmi köre nem terjed ki a Hivatal vizsgálati eljárására.
Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében deklarált jogorvoslathoz való jog sérelmének vizsgálata során a határozat arra a következtetésre jutott, hogy a Hivatal vizsgálatának eredménye rajta kívül álló szervezetek jogi helyzetét nem változtatja meg, csupán egy jelentés elfo-
- 397/398 -
gadásával zárul le. Ez a jelentés pedig nem tekinthető a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) szerinti közigazgatási tevékenység eredményének, így nem lehet tárgya közigazgatási jogvitának.
A döntéshez Dr. Márki Zoltán alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött, amelyben a szuverenitás fogalmának teljes körű elemzését adta.
Dr. Patyi András alkotmánybíró szintén párhuzamos indokolást csatolt a határozathoz, amelyben mind a szuverenitás fogalmának elemzésére, mind pedig a Hivatal szervként meghatározható karakterére kitért. Nézete szerint utóbbire vonatkozva nem elegendő annak bemutatása, hogy a Hivatal nem tartozik sem az Ákr., sem pedig a Kp. szervi hatálya alá, arra is rá kellett volna mutatnia a határozatnak, hogy a kérdéses alaptörvényi rendelkezésekből fakadó követelmények [XXIV. cikk (1) bekezdése, valamint a XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései] nem vonatkoznak erre a szervre. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével összefüggésben a határozatnak arra kellett volna utalnia, hogy "a Hivatal hatósági aktust nem bocsát ki, eljárásának közigazgatási jogi következménye nincs, hatósági eszközrendszer (bírságolás) pedig nem áll mögötte, így a Hivatal vizsgálati tevékenysége, illetve jelentése az Alaptörvény XXIV. cikke alapján nem tekinthető hatósági tevékenységnek, illetve döntésnek; a Hivatal pedig így nem minősül az Alaptörvény XXIV. cikke szerinti hatóságnak". A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben pedig azt kellett volna vizsgálni, hogy "a Hivatal jelentése érdemi tárgykörre vonatkozik-e, érdemi, ügydöntő jogi aktusnak tekinthető-e". "[M]ivel a Hivatal nem hatósági jogkörben jár el, jelentése ezért az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése tükrében egyrészt nem értelmezhető sem érdeminek, sem nem érdeminek, másrészt a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben nem vizsgálható. Erre tekintettel nem következik az Alaptörvényből (és így a jogalkotónak nem is áll fenn olyan, Alaptörvényből származó kötelezettsége), hogy a Hivatal jelentéseinek bírói úton felülvizsgálhatónak kellene lennie, illetve a jelentéssel szemben jogorvoslatot kellene biztosítani." Felmerül végül a párhuzamos indokolás szerint az indítvány visszautasítása is, hiszen az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszt nyújtott be, amelyben feltétel a norma közvetlen, vagyis jogalkalmazói aktus közbejötte nélküli érvényesülése; ugyanakkor maga is hivatkozik arra, hogy a Hivatal hatósági tevékenységet végez, ez esetben tehát a közvetlen hatályosulás mint befogadási feltétel nem teljesülhet. A visszautasításra való utalást leszámítva Dr. Handó Tünde alkotmánybíró csatlakozott ezen párhuzamos indokoláshoz.
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó alkotmánybíró a határozathoz különvéleményt fogalmazott meg. Nézete szerint ugyanis a Szuv.tv. vonatkozásában jogalkotói mulasztás áll fenn. Az Alaptörvény R) cikk (4) bekezdése kétségkívül megalapozza a Hivatal létjogosultságát, ugyanakkor meg kellett volna alkotni azokat a törvényi szintű szabályokat, amelyek az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből következő, garanciális pillérei lennének a Hivatal eljárásának. Ebből a szempontból "[n]em az a kérdés tehát, hogy a Szuv.tv. hatóságnak nevezi-e a Hivatalt, nem is az, hogy az általa végzett tevékenységet hatósági eljárásnak tételezi-e, de még az sem, hogy expressis verbis kimondja-e, hogy a Hivatal hatósági ügyet intéz". "Mivel a Hivatal, amely a végrehajtó hatalomba tartozó autonóm államigazgatási szerv, eljárása lefolytatásához közhatalommal felruházott a bizonyítási jellegű cselekmények egyedi ügyekben való foganatosításához, véleményem szerint vonatkozik rá az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése. Nem azért, mert a Hivatal elnevezése hatóság lenne, hanem azért, mert a státusza és a tevékenysége azt kívánja meg, hogy az eljárásában közreműködésre kötelezett, alapjogi jogalanyisággal rendelkező személyek - legyenek azok akár természetes személyek, akár például gazdasági társaságok vagy éppen egyházak - alapjogi jogvédelemben részesüljenek. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése hivatott ugyanis azt szolgálni, hogy a Hivatal működése feltétlenül a tisztességes - fair, méltányos, kiegyensúlyozott - keretek között maradjon. Ez az alapjog adja a Hivatal eljárásának mindenkori mércéjét." Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése védelmére vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat szerint a vizsgált "eljárás sajátosságait figyelembe kell venni". Így a vizsgálati szempontok közül kimaradt annak hangsúlyozása, hogy "a Hivatal által kötelezett (magán)személynek nincs törvényben rögzített joga arra, hogy mikor tagadhatja meg a közreműködést; nincsen törvényben szabályozott joga arra, hogy miként kérhet másolatot (saját) szóbeli nyilatkozatáról, vagy miként tekinthet be a - nyilatkozatával összefüggésben - keletkezett iratokba".
"[A] Hivatal eljárását szabályozó törvényi szabályokból garanciális jellegű rendelkezések hiányoznak, amelyeknek azért kellene a Szuv.tv.-ben szerepelniük, mert a Hivatal a közhatalom erejénél fogva egyedi ügyeket vizsgál, bizonyítási jellegű cselekményeket végez, amelyek során az érintett személyek közreműködésre kötelezettek. Az eljárási alapjogi jogvédelmet számukra biztosítani szükséges. Ez pedig a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog funkciója."
A határozathoz végül Dr. Schanda Balázs alkotmánybíró csatolt különvéleményt, amelynek elsődleges indoka volt, hogy "[a] határozat többségi indokolása nem bontja ki, hogy az »influenszer-szervezetek« tevékenysége mennyiben érinti az állam szuverenitását, még abban az esetben is, ha tevékenységük közéleti, politikai, sőt akár a választói akarat befolyásolását célozza". A különvélemény szerint "az indítványban felvetett alapjogi sérelem szükségességét és arányosságát nem az állam szuverenitása, hanem a demokratikus közvélemény igénye felől kellett volna megközelíteni: a választópolgárok jogos igénye, hogy a közvéleményt formáló szervezetek minél átláthatóbban működjenek". A tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos garanciarendszerének hiánya tekintetében osztotta Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó alkotmánybíró különvéleményében foglaltakat. Végül félreérthetőnek tartotta "a Hivatal tevékenysége vonatkozásában a nemzetközi szervezetek kontrollmechanizmusaira történő
- 398/399 -
utalást: az érintett szervezetek államokat (alapjogi kötelezetteket) vizsgálnak, míg a Hivatal esetében egy állami szerv (alapjogi kötelezett) nem állami szerveket (alapjogi jogosultakat) vizsgálhat. Ezen szervek köre tekintetében indokoltnak tartottam volna annak hivatalbóli vizsgálatát, hogy összhangban áll-e az Alaptörvény VII. cikk (3) bekezdésével, hogy a Szuv.tv. nem vette ki a vizsgálat alá vonható szervezetek közül az államtól különváltan működő vallási közösségeket." ■
JEGYZETEK
[1] A határozat indokolása szerint: "[a]z állami szuverenitás három alaptörvényi rendelkezésben is megjelenik: egyrészt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, amely szerint Magyarország független, demokratikus jogállam, másrészt a Q) cikkben, amely szerint Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, illetve biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. Harmadrészt az E) cikkben, amely az Európai Unióval való közös hatáskörgyakorlást szabályozza" (lásd: Indokolás [45]).
[2] Stumpf István: Alkotmányos hatalomgyakorlás és alkotmányos identitás. Budapest, Gondolat Kiadó - Társadalomtudományi Kutatóközpont, 2020. 231.
[3] Lásd: Indokolás [46]-[47].
[4] Az Ákr. 7. § (2) bekezdése szerint hatósági ügy: "amelynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot, adatot (a továbbiakban együtt: adat) igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti". A hatóság fogalmát pedig az Ákr. 9. §-a rögzíti: "hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. A hatóságtól a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el".
[5] Lásd a Szuv.tv. 1. §-át.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Alkotmánybíróság; egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közjogi Intézet.
Visszaugrás
