A közfeladatok ellátása során az utóbbi évtizedekben egyre inkább előtérbe kerülnek a magánszférára jellemző megoldások. Vajon az állami funkciók megvalósításának megújítása ez, vagy csupán gyenge utánzata a közös felelősségvállalásnak? A viták hevességére jellemző, hogy nemcsak szakmai pengeváltások, hanem szintúgy választási csörték kerülnek megvívásra e tárgyban, a világ bármely fejlettebb országát vesszük szemügyre. Akármi legyen az igazság, a közmenedzsment terminológiával[1] mindenképpen meg kell barátkoznunk: a közszektorra vonatkozóan is egyre többet írnak és beszélnek humánerőforrás-menedzsmentről,[2] közszerződésekről,[3] teljesítményértékelésről,[4] projektmenedzsmentről,[5] a regionális gazdaságfejlesztés igazgatásáról,[6] közpénzügyi menedzsmentről[7] és hasonlókról. A menedzselési tevékenység tehát mindenképpen értelmezhető jóval túllépve a magánpiac körén. Mivel azonban a közszféráról van szó, a szabályozás szerepe nem mellékes. A jogtudomány szempontjából tehát kérdés mindenekelőtt a közigazgatási joggal, illetve kisebb részben a magánjoggal való kapcsolat. Az államtudományok körében a dolog komplexebb első látásra is, amennyiben mindenekelőtt a közigazgatás-tudomány különböző területeit érinti. A közjogi szemléleten túl, mint közismert, az állami intézményrendszer döntésszociológiai, szervezéstudományi, politológiai és közpénzügyi megközelítése egyaránt jelentős. Ez a cikk arra keresi a választ, hol a helye és mi a szerepe a közmenedzsment diszciplínájának a közigazgatás-tudomány körében, illetve az állam-és jogtudományokkal összefüggésben. Kezdjük rögtön vizsgálati tárgyával, ami az államnál némiképpen tágabb, a közszektor egésze, oly módon azonban, hogy a közfeladatok vállalása szempontjából az állam mindig is mindenkor mértékadó reflexív pont. Hogyan értsük ezt a megszorítást?
Weber szerint[8] a polgári kor állama a racionális állam. A modern értelemben vett jog uralma érvényesül benne, ami a kapitalizmus működésének alapvető feltétele. Az állami működés a szakképzett hivatalnokok seregére épül. A polgári kor hivatalnoka személyében immár szabad. Függése nem természettől adott. Létalapját nem az uralkodó iránti hűsége teremti meg. Előrejutása többé nem a személyes odaadáson és önfeladáson keresztül vezet. Miként a polgár általában is, formai-jogi értelemben a jogegyenlőség alanya. Karrierje fixen, előre rögzített előmeneteli rendszeren alapul. Ez a körülmény pedig már átvezet az állami hivatali szervezet egészét jellemző sajátosságokhoz. A működést írott normák szabályozzák. Ennek alapján ideális esetben, Weber kifejezésével élve, ideáltipikus modell mellett, a működés előre pontosan kiszámíthatóvá válik. Az egész konstrukciót jellemzi a technicizmus, másképpen szakmaiság és professzionalizmus. Ebből következik továbbá fegyelem és a pártatlanság követelménye. Weber kulcsfogalma minderre a
- 374/375 -
bürokrácia, a maga ideáltipikus formájában. Ő azonban nem szervezetszociológiát írt, hanem társadalomelméletet. A bürokrácia kategóriája nála a modern társadalom alapvető szervezési-működési feltétele. Sokkal több tehát, mint pusztán az állami tevékenység formája. Weber szemléletével sokat tett a közfeladatok ellátása megszervezésével kapcsolatos későbbi alkalmazott tudományokért, hiszen ráirányította a figyelmet a téma társadalomtörténeti értelemben akár meghatározónak mondható fontosságára.
A modern polgári kor közigazgatását jellemezhetjük akár a vázolt ideáltipikus formáció segítségül hívásával. Ha most egy pillanatra kilépünk a társadalmi meghatározottság közegéből, a szakracionális értelemben (tehát továbbra sem pejoratívan kezelt) bürokratikus igazgatás hagyományát alapvetően a következőkkel jellemezhetjük:
a) szervezetigazgatás, azaz a közigazgatás szokásos felépítésének alapját adják a szabályszerűen alapított és ekként is működtetett, a belső viszonyokat és a külső tevékenységeket formalizáltan kezelő, rögzített formákat alkalmazó struktúrák;
b) hierarchia, ami a szervezetközi viszonyokban jelentkezik egyfelől, másrészt különösen a belső felépítésben jut kifejezésre, aminek révén a vezetési kapcsolatok érvényre jutnak.
c) normativitás, azaz a működés kereteit és rendjét alapvetően jogszabályok, továbbá más szervezeti normák határozzák meg, amelyek kialakítása, elfogadása, érvényre juttatási rendje meglehetősen kötött.
A hivatalnok, a köz szolgájának helyzete meghatározza az ügyfél, a közösségi szolgáltatásokból részesedő pozícióját is. A földesúrhoz még alázatosan folyamodott hűbérese vagy jobbágya valamely ügye elintézése végett. Az úr pedig születési előjogon, legfeljebb csak istennek történő elszámolás terhe mellett, megfellebbezhetetlenül döntött. A polgári korban a hivatalnok felszabadulása a személyes függéstől ugyanannak a folyamatnak volt a része, amelynek keretében az ügyfél, mint polgár személyében szabaddá vált. Ettől kezdve tehát jogai lehettek az eljárásban, maga is számon kérhette legalább a törvényességet.
A jogállam állama azonban valójában sohasem monopolizálja a közfeladatok ellátását, hiszen ott még sokan tevékenykednek rajta kívül is! A civil szervezetek egy része, a karitatív egyesületek, az egyházi intézmények, a nonprofit vállalkozások rengeteg tevékenységet fölvállalnak, és az ő szerepük nem hagyja érintetlenül a közhatalmi szféra működését sem. A közmenedzsment az így értelmezett közszféra egészét - a közösségi feladatok megoldásának körét és formáit tekintve - tárgyának tekinti, természetesen az állam kiemelt, ennyiben vonatkoztatási pontul szolgáló, reflexív szerepe mellett. A weberi elmélet kiindulópontja nélkül lehetetlen volna ezt tenni, hiszen a polgári szakracionális és jogállam alapfeltétel a közszerepek modern értelemben vett felfogásához.[9]
A polgári kor szervezeti viszonyait illetően a közszféra alakulásának paradox módon az adja elsődleges jelentőségét, hogy a magánszektor szervezésének szabadsága fenntartható legyen. Szervezés- és vezetéselméletből jól ismert, hogy a tőkés gazdaság meglehetősen gazdag szervezési kultúrát alakított ki. A tömegtermelés kiépítése, a munkafolyamatok elemzése és más hasonló fejlemények a profitmaximalizáció, a versenyhelyzetek késztetésére fejlődtek nagyon eredményesen. Az üzleti menedzsment igen gyorsan és átfogóan reagált a piaci kihívásokra, a technológiai változásokra.
A közszféra ehhez képest későn és sporadikusan kezdett ilyen irányokban fejlődni. Az amerikai közigazgatásban már a harmincas évektől, Európában inkább a második világháborút követően merültek föl először tudatosan felépített olyan szerevezési modellek, amik változatosabbá igyekeztek tenni a szokásosan bevett képzet szerint szakracionális közigazgatás képét. Lassan egységesedő irányzattá álltak össze az egyes reformok és az őket megalapozó elméletek. A huszadik század utolsó negyedére átfogó szemléletté vált a menedzserializmus a közszférában is.[10] Nem váltotta le a hagyományos szervezetcentrikus közigazgatást, de mindenesetre "mellé lépett", szüntelen kihívásokat intézve feléje.[11] A menedzserializmus a közszférában különösen a következőket jelentette:
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
